证券监管范文10篇

证券监管范文篇1

一、我国证券监管目前的缺陷和问题分析

在我国，随着1992年国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会的成立，证券市场监管体系经历了一个从地方监管到中央监管，从分散监管到集中监管的过程。1998年《证券法》的颁布，以法律的形式确立了我国证券监管体制，即以国务院证券监督管理机构的监管为主体，辅之以证券交易所和证券业协会的双重自律机制的政府主导型的证券监督管理体制。但是，应该看到，我国的证券市场还属于新兴的市场，证券监管体制存在着诸多弊端，远未达到成熟、理性的标准，对证券市场的监督管理尚未走上规范、法制的轨道。具体表现如下：

(一)证券市场监管存在缺陷

以现有的监管框架而言，中国证券市场监管虽然较过去有了质的改进，但仍存在明显的制度缺陷，证券市场监管仍旧由行政机制主导，证券市场监管水平还处于初级阶段。究其原因：上市公司股权分置问题是其根源。

我们知道，由于我国上市公司多数由国有企业改制而来，股权过分集中于国有股股东，形成普遍的“一股独大”现象，加之所有者缺位以及国有股不流通导致公司治理结构的残缺，导致控股股东占有上市公司的各种资源、侵害中小股东的利益，“内部人控制”问题严重，“道德风险”和“败德行为”突出。受上市公司股权分置问题的影响，我国不可能建立起一个完善的证券市场监管体制。这主要表现在：国有股股权比例过高，导致政府用行政权力直接干预证券市场运行，证券发行制度演变为国有企业融资制度，同时证券市场每一次大的波动都与政府政策有关，我国证券市场的功能被强烈扭曲。虽然中国证监会被赋予了较大的监管权限，但在具体监管活动中往往受制于各级政府部门，证券执法在非公开状态下进行，对违规事件的处理不够及时，存在多重标准，且处理过轻，没有体现出法律和执法部门应有的尊严，对违法活动起不到应有的惩戒作用，缺乏对投资者，特别是中小投资者利益的有效保护，证券监管难以体现其应有的公平与公正。由此出发，我国证券市场监管中所存在的制度性缺陷既与我国过渡经济体制特征有关，又与我国证券市场的制度性缺陷有关，说到底则是上市公司股权分置问题的“衍生产品”。

(二)证券市场自律功能尚未充分发挥作用

在我国证券市场中，自律监管在证券监管中有着不可缺少的地位。但是，我国证券市场的自律监管功能其实是很弱化的。与欧美证券市场发展不同的是，我国的证券市场的发展始终是由政府来推进的，政府在证券市场的发展中一直发挥着主导作用。从组织试点到市场规划设计以及整个证券市场运行的监管，都未离开过政府的直接干预。并且，我国证券监管模式的建立又主要着眼于集中统一，因此，在实践中采用的是刚性极强的政府监管方式，这就忽视、削弱了自律监管的作用。

我国证券监管没有给自律监管留出必要的发展空间，表现为行业自律功能的发育明显滞后，证券市场的自律管理模式尚未形成，自律组织的功能也未真正发挥出来，主要表现为：

1．自律组织本身的问题

首先，是自律组织不健全。据统计在目前近千家证券商、中介机构中，加人中国证券业协会的团体仅为121个；其次，是自律组织管理混乱。现阶段的自律组织，形式上由两个证券交易所及其证券公司、中国证券业协会和地方证券业协会组成，但实际运行中，各方彼此独立，地方证券业协会隶属关系各异，难以协调工作，中国证券业协会和地方证券业协会大多属于官办机构，机构负责人多是由政府机构负责人兼任，与《证券法》规定的自律组织是通过对自身会员的自身约束、相互监督起到对政府监管的补充作用的精神相矛盾。

2．证券业协会自律功能还存在较大的问题

第一，证券业协会的职权和职责没有到位，政府监管部门没有把协会当作助手来重视，协会对会员缺乏约束力，没有权威性，从而难以依法实现自律监管。

第二，证券业协会体制不顺，地位也不够独立。一方面证券交易所作为证券业协会的会员，导致自律组织重叠，从而影响协会整体功能的发挥；另一方面有些地方的证券业协会主要领导由主管部门人员兼任，这是证券立法的一个漏洞。

第三，未能较好地处理证券经营机构与证券业协会的关系，协会不能反映会员的权益，不能对违法违规的证券商给予有效的处罚，证券经营机构并不把证券业协会视作自律组织。

另外，作为证券市场的组织者，上海、深圳证券交易所，由于管理机制不同，对证券监管力度也存在差异，致使各证券交易所在执行仲裁和行使惩戒职能时会出现不一致，所以，证券交易所的一线监管作用不强。

(三)证券市场监管方面法制建设相对滞后。增加了监管的难度

证券监管法制建设滞后是我国证券市场不规范的重要问题。我国证券法制建设从2O世纪8O年展至今，已取得了一定的成就，在此期间，出台了一系列监管、规范证券市场的法规章程：如规范股份公司的《公司法》，规范证券发行和交易的《股票发行与交易管埋条例》、《企业债券管理条例》，规范证券交易所的《证券交易所管理办法》，规范证券市场信息披露的《公开发行股票公司信息披露纲则》，禁止内幕交易和操纵市场等欺诈行为的《禁止欺诈行为暂行办法》等。这些法规章程是证券市场监管法律法规建设取得的初步成绩。特别是《证券法》的实施，使得我国的证券法律制度的框架最终形成，证券市场监管逐渐步人了“依法治市”的轨道。但是，这些并不意味着我国的证券市场法制建设达到了很完善的地步，实际上我国的证券法律法规中还存在不少的问题，证券监管与市场发展并不同步，呈现出明显的滞后性。这主要表现在：

第一，对证券市场监管的某些方面缺乏相应的法规政策，还不能做到有法可依，尤其是与《证券法》配套的相关法律《证券交易法》、《投资信托法》、《证券信誉评级法》等迟迟未能出台。而且有关发挥现代证券监管功能的法律规范还基本上是一片空白，如从积极方面规范证券市场主体的行为，对上市公司的选择，对场外交易的监管，对预测性信息的披露等领域都没有出台相应的法律规范。这些方面与成熟证券市场相比，还有很大差距。

第二，现行的法律法规有的过于抽象，缺乏具体的操作措施，致使在监管过程中无法做到“有章可循”。如对操纵市场的欺诈行为虽然有《证券法》和《禁止欺诈行为暂行办法》可供参照，但对内幕交易、操纵市场行为具体的防范措施没有规定；对中介机构、发行公司、券商违规行为进行处罚的法律规范过于抽象，不具有可操作性等。因此，对这些行为进行监管主要取决于主管部门的临时性措施，甚至是个别负责人的主观意志。

第三，现行法律规范中的某些规定表述欠严谨、欠规范。这些不规范、欠严谨的法规制度很多是由于过去临时应急颁布的，如不及时加以修订，将给证券市场的健康发展带来负面效应，不利于形成完整的证券监管法规体系。

二、从《证券法》的修改看监管风险的转移和弱化

我国《证券法》共240条，其中新增加29条、修订95条、删除14条，修改面较大，主要有五个方面的内容：

(一)提高上市公司质量。完善监管制度

上市公司质量是证券市场发展的基础，修订草案主要从三个方面来推进上市公司质量的提高：一是在法律上确认证券发行上市保荐制度。发行人申请公开发行证券的，应当按照规定聘请证券公司担任保荐机构。保荐机构应当遵守业务规则和行业规范，诚实守信，勤勉尽责，履行推荐发行人证券发行、上市和督导发行人规范运作等相关职责。二是增加上市公司控股股东或实际控制人、上市公司董事、监事、高级管理人员诚信义务的规定和法律责任。近年来，上市公司控股股东或者实际控制人通过各种手段掏空上市公司，上市公司董事、监事、高人员不勤勉尽责甚至秀虚作假，损害上市公司和中小投资者合法权益的事件时有发生，严重影响了投资者对证券市场的信心。为此，修订草案加大了相关人员的责任。需要指出的是，“实际控制人”是修订草案新引入的一个概念，它是指股份未登记在其名下，但通过股权控制关系、协议或者通过其他安排，能够决定发行人的人事、财务和经营管理政策的自然人、法人或者其他组织。高管人员包括公司经理、副经理、财务负责人、董事会秘书和公司章程规定的其他人员。三是引入预披露制度，拓宽社会监督渠道。为了加强社会公众监督，防范发行人采取虚假手段骗取发行上市资格，有必要建立发行申请文件的预披露制度，要求首次公开发行的申请人预先披露申请发行上市的有关信息，这样可以拓宽社会监督的渠道，有利于提高上市公司的质量。为此，修订草案增加规定：发行人申请首次公开发行的，还应当预先披露有关申请文件。

(二)理顺证券市场监管体制的接口。减少磨擦机会。提高执法效率

证券市场监管的“接口”问题，最突出地表现为“两类接口”环节：一是立法、行政与司法部门之间；二是行政部门之间，包括中央政府与地方政府之间以及各种行政部门之间。实践中，全国人民代表大会及其常委会对证券市场的介入主要体现在颁布、修订相关法律和监督法律执行力一面，具体包括：(1)对政府颁布的行政法规进行监督，并在已有的立法授权模式下，寻求一种对行政立法工作的有效监督与回应机制；(2)对司法机关的司法活动及“法官造法”行为进行监督；(3)作为《证券法》的立法机关，对行政机关、司法机关在行政执法与司法过程中的冲突与歧义通过法律解释等方式起到协调行政权力与司法权力冲突的作用。

对于中央政府与地方政府之问、政府不同部门之间所存在的利益磨擦，解决方案不是政府结构性调整，而是通过公正的程序设计，及时、正确地展开协调。同时，在我国证券市场供求不平衡的情况下，如果中央政府要继续保持对资源予以集中配置的方式，就必须加强证券监管部门的监管权，要从法律、监管机构行政隶属关系、机构设置、监管机构负责人任命、回避制度等力一面保障证券监管机构的独立性，免受其他部门的干扰，平衡乃至消除地方保护主义的不利影响。

(三)建立和完善证券公司的市场准入监管、持续性监管和市场退出监管等三道风险防线

1．建立证券公司市场准入监管防线。目前，我国的证券法律赋予证券监管部门对证券公司设立、业务范围等进行监管的权力，对证券公司实行严格的准入管制、这是与我国证券市场尚处于初创阶段相适应的。但是，证券公司经营特许权的长期存在，不仅不利于市场的充分竞争，也会助长寻租与腐败行为。今后我国在完善证券市场准入制度方面，不宜进一步提高行业门槛，因为这样会限制竞争；应逐步适当地放松管制，鼓励不同性质的国内资本参与证券业务竞争。放松管制固然是与证券市场发展趋势相一致的，但在操作步骤上则不宜急于求成，应在完善相关法律的基础上稳步推进，并与市场退出机制相配套。与此同时，要加强股东的准入监管和从业人员的准入监管、完善从业人员牌照发放制度，将从业大员的信息网络化，并注意相关信息的及时更新。

2．建立证券公司持续性监管防线。建立对证券公司净资本跟踪分析制度。通过历史的和横向的比较，来综合分析和评价证券公司的财务风险。建立针对性监察系统。针对性监察系统是为监管机构能够及时识别证券公司出现的问题而设计的，目的是通过建立一个完整的资料库、按照风险评级对证券公司进行排序，以识别高风险的证券公司。建立持续跟进的现场检查制度。主要是核对证券公司是否遵守法律法规、衡量证券公司财务状况和内部控制流程，阻止证券公司进行可疑或不法行为，检讨证券公司业务操守和分析证券公司业务性质和风险等。强化对证券公司中高层管理人员的管理，形成一个从高到低的环环相扣的用人责任制、严把证券从业资格关。监管部门一旦发现证券公司的董事、监事和经理人员有违规行为，足以影响证券业务正常执行的，可随时责令证券公司解除其职务，并申报主管机关。完善证券公司操作风险管理指引，加强对证券公司日常经营行为的监管。操作风险包括资金结算风险、网络技术风险、违法违规风险、财务控制风险和人员风险等。监管部门的责任在于监督证券公司执行各项法律法规，促进证券公司技术与操作流程的标准化。完善证券公司治理结构、包括优化证券公司的股权结构和董事会的治理功能，既要防止“一股独大”又要克服“内部人控制”，特别是要赋予独立董事更多的监督权力，发挥独立董事的应有作用、独立董事应该走职业化道路。

3．建立证券公司市场退出监管防线。2002年以来，一些证券公司潜在风险逐步暴露，陷入了生存危机。各级政府和金融主管部门出面干预“问题公司”，包括采取紧急援助、行政托管、关闭、破产和重组等措施，收到了较好的效果。但是，我国证券公司以及其他金融机构的市场退出机制还远未建立起来。既缺乏一套与金融机构的特殊性相适应的市场退出法律法规、也缺乏一个能够“快速反应”的市场化运作机制。因此，只能依赖于“行政主导”，采取“一事一议”的做法，操作成本很高，效率也很低。所以建议：改革客户保证金存管制度，抓紧出台客户资产隔离措施，以保证当证券公司倒闭时客户资产的安全。建立证券投资者保护基金，以保证证券公司在破产倒闭时客户资产得到一定程度的保护。

(四)不同机构、管理组织间的“它律”共同组成整个社会的“自律”

在西方，作为私人会员制的自律组织包括交易所、证券商协会和证券托管机构。承担的责任有：规范会员的商业行为，监视证券市场交易活动的监管责任；制定市场交易和会员商业行为规则，并予以贯彻执行，以保护投资者和社会的利益；培育公开与自由的市场，促进证券业的合作与竞争，防止证券欺诈与市场操纵。这种自律也是一种市场参与者外部的监管。它是在市场参与者职能明确的前提下，通过外部强制与规范而达到市场的自律管理。

中国关于证券市场发展的“法制、监管、自律、规范”八字方针中也讲自律，但这种自律是要求证券商及交易所加强自律管理，以法制观念约束自己的行为，是一种机构内部的自律。目前的证券市场结构赋予了证券商极自由的运作空间和操作工具，是市场本身创造了证券商的违规操作手法和条件，在利益机制的驱动下，证券商很容易利用资金和信息等优势对股票、债券价格进行操纵，通过做庄炒作方式吸引散户跟风，从而达到谋取暴利的目的。更有甚者，这种“庄家行为”的恶性发展常常会引起集团利益的巨大冲突，导致证券市场的剧烈波动，最终会贻害中小投资者。在中国目前成熟的理性投资者较少的情况下，证券商投资的目的在于追求高额资本得利，有时不惜利用巨额信贷资金进行市场炒作，而财务软约束极大地助长了这种疯狂的市场行为。从证券监管部门到证券公司的决策层，再到总公司的分公司，再到分公司的营业部，直至营业部的经理及市场操盘人员都缺乏有效的风险监管机制，处在不同角色的市场参与者能淋漓尽致地运用市场赋予的职能，这时出现的风险就不是外部约束所能解决的。加之中国特殊的国情，在处理广大普通投资者的问题上非常谨慎，政府主管部门不愿看到广大投资者的利益受到损害而危及整个社会的稳定，因此一旦出现风险，只能由政府出面担当“救火队”出面解决，在维持普通投资者的资产完整性的前提下，现实的负债与亏损只能由另一集团消化，而违规操作赚取的利润已得到转移。这样经营规范的公司反而不能获取正常的收益，而铤而走险的证券经营机构却常常收益丰厚，极大地助长了市场违规的风险。

我国证券市场在经历了一系列风险后，应尽快明确市场参与者的职能和地位，尽快将证券公司、交易所、证券托管中心系统、证券托管与资金清算等职能彻底分开，形成相互联系、相互制约、相互协调的自我约束、自我控制的机制。机构间界限分明的“它律”共同组成证券市场的“自律”，即将证券市场的交易、托管、结算等功能彻底分开，投资者的证券资产由专门的托管机构(托管银行)管理，现金资产由专门的清算机构(清算银行)管理，证券公司不掌握投资人的任何资产，托管银行和清算银行相互联网，便于对已确定的交易进行过户和转帐。这种市场格局是从交易、托管、结算的概念和相互关系产生出来的，证券市场的发展也说明了这种市场运作机制符合证券市场的规律，它从制度上和体制上阻止了动用资产的可能性，将风险控制于市场的自我控制之中。

(五)建立完善的信息公开披露制度

包括为批准一项许可申请所必要的初步信息，为进行持续监管所要求的定期信息，在视察或危急情况下的非常信息，为实行有效监管，需要获取整个市场组织的质量信息、市场交易信息、市场数据信息、公司运行信息，相应建立合理的信息披露制度，如向主要上市公司派驻监管员制度，定期报送风险报告和监管报告，随时报告重大风险事项，实行市场监管督办制度，限期整改、分级上报；实行监管质询制度，要求被监管方对资料信息的真实性、准确性做出解释；实行监管公告制度，随时向公众公布监管结果，公布举报电话，建立投资者、中介机构、新闻媒体参与、证券会实行的“四位一体”社会化监管。

证券监管范文篇2

一、证券监管的说明-从三个不可竞合谈起

从广义上说，证券监管并非局限于法定的监管部门-中国证监会所实施的监管，还包括证监会的监管，以及立法机关、司法机关乃至民间力量的间接监管。按照我国的全国人大领导下的“一府两院”的宪法设计，国家权力对经济和市场的监管具有整体利益和目标的一致性。在这种大的框架之下具体到证券领域而引出的制度缺陷被时下称为“体制性问题”。[5]也正因此，从广义上去理解证券监管才能有更开阔的视野。

事实上，证券监管内含着一个逻辑困难。一方面法制精神要求行政权力有别于立法、司法并接受后者的制约，另一方面复杂多变的证券市场要求强有力、复合型的行政权力来实施监管，二者在现实中的纠缠成为法制逻辑的死结。从现代法律进一步社会化的意义讲，强有力的证券监管是维护良性证券市场的关键。而我国一贯的政府威权，却使这个困难导向悲剧化。西方化解的诀窍乃是受了其先人的荫蔽，没有类似传统的我国亟需补这一课，笔者称其为证券监管的“公法挫折”。

从欧洲法制史来看，法制的一个非常重要的内涵就是公私分明。[6]宪政的实质是“有限政府”，二者的共识是为权力厘清边界。因此，如果我们承认市场经济尤其是证券市场应该是法制经济，那么理性人的预设决定了：监管者和所有者之间的不可竞合，决定了监管者和立法者之间的不可竞合，决定了监管者与司法者在改革意志上的不可竞合[7].竞合就意味着各种权力集于一身，信息为个别人和机构垄断。事实上，在我国由计划经济向市场经济过渡的过程中，国家自愿的放弃权力利益从市场中全身而退并不只是一个法律问题；即便这个问题能在道德上得以解决，所谓改革的“开创性”意味着一种经验上的局限，例如社论是否属于内幕信息，内幕交易在我国证券市场究竟已经和将继续产生多大危害都仍需探讨。从普通法系司法创造性缘于原则与规则互动的经验来看，依据这三个不可竞合的法制原则，有助于我们分析和厘清内幕交易之规则的同时，发现其背后监管机制的不足。

二、内幕交易是这样成为可能的

证券市场与实物市场相对，由于脱离了实物的层面，证券交易的进行更多的仰仗于对信息的占有。对内幕信息的占有使一方交易者取得了交易优势，其结果就是获取他方所没有或失去的利益。内幕交易产生的原因不外于利益的驱动，尽管说内幕信息的存在和对内幕信息的占有并不为过，但是如果监管者其实是信息的占有者则必将堕落为内幕交易的渊薮。

蒲鲁东将共和国比作以全体公民为股东且股份相等的公司，相反君主制在他眼里则是一个独资公司[8].君主是最大和唯一的股东，信息以及信息的决定权只为君主及其官僚机构所有。我国传统上是一个谣言盛行的国度，所以如此就因为高度集中的皇权对信息的垄断。但是，正如政府对某一行业的管禁必然带来黑市的猖獗一样，谣言是信息垄断的标识，民众对其的偏好，就如当前普遍的“股民跟庄”，实际上是对制度无奈之后的投机。因此，当前引发各种内幕交易的源头之一是未能将所有者的身份和监管者的身份区分开的法制结构。

统计资料显示，在深交所上市的公司中，社会公众股只占总股本的35%左右，而不上市流通的国有股和法人股所占比例超过65%；在上海证交所上市的公司中，社会公众股所占不足25%，国有股和法人股等不流通股的比例高达75%以上。[9]可见，我国政府实际是上市公司最大股东的代表。事实上，在国务院1999年进一步明确中国证监会为其直属的负责全国证券期货市场的主管部门之前，由于中央与地方共同负责，证监会、国务院证监委、央行共同监管的多元体制，证券监管的权力主体过多导致信息源分散，内幕信息传播面过宽，隐性内幕交易不可计数。就以到目前为止受到处罚的8起内幕交易行为来看，从事内幕交易的违法者所在的公司全是国字头的，并且在其中担任高职。[10]当然，这些人都属于我国《证券法》规定的内幕信息的知情人员，但是值得重视的是，这些人作为国有单位的领导者，也都是国家干部，除了其有条件利用内幕信息之外，亦官亦商的背景使得稽查他们的违法行为非常困难。试问，让股东来监管自己的上市公司，谁最有可能进行内幕交易而不被监管呢。

其实，我们在回答证券法性质的时候往往作难，公法与私法的截然两分对证券法已不敷适用，政府的身影无处不在少了却又不行。因是之故，对证券法律关系就应区别对待。证券法律关系可以分为证券监管法律关系和证券交易法律关系。前者体现的是公法法律关系，后者则属于私法法律关系，应由私法原则来支配。作为管理者的政府和股东代表的政府不仅应该由不同的机关来承担，还应该将国家的财产同私有财产放在同一个制度平面上，国家财产固然重要，但是并不意味着就可以享有高于私有财产的特权[11].个人是国家之本，国家权力也是得自于个人的授权，这既是我国当前推行的法制应有内涵，也是私法中平等原则的要求。只有当国有财产与私有财产法律面前平等了，因财产而有的特权和因特权而有的财产都减少了，在此层面上的内幕交易就会在制度结构中被遏止。

三、“内幕交易”的限定-一个规则和标准的考量

依照我国《证券法》，内幕信息的知情人员利用内幕信息进行证券交易活动是为法律所禁止的（第67条）。此规则包含两方面内容：一是对什么是内幕交易作出限定；一是规定此种行为是违法和被禁止的。就此规则的逻辑形式来说，它作为一条禁止性规则具有较完整的客观性。即只要符合内幕交易这个小前提，依据前述内幕交易禁止的大前提，就可断定一行为是违法的。因此，对此规则的思考实际上只能局限于实质内涵：内幕交易是不是都应该被禁止，一定程度的内幕交易行为是否符合证券交易具有投机性的特征？此外，还有一个最重要的方面就是，这样一个客观性规则必须取决于对一些标准的认定，也就是说，如果知情人员和内幕信息的标准不明确，这样一条规则仍然存在着适用的困难。

随后《证券法》又在68条中列举了知情人员，在69条以概括和列举两种方式规定了什么是内幕信息。按照我国《证券法》第69条之规定：“证券交易活动中，涉及公司的经营、财务或者对该公司证券的市场价格有重大影响的尚未公开的信息，为内幕信息。”据此，法条意义上的内幕信息包含二个要件：1、信息须为未公开的；2、信息须具有重要性或称为价格敏感性；以及上述二个要件须同时具备。如果加上知情人员这条标准，也就是说，68和69条实际上为执法者（包括行政执法和司法适用）监管和查处内幕交易行为提供了三条标准。

但是，规则和标准的区别意味着立法和执法之间的分工。标准的模糊为执法者留下较大的自由裁量的空间，而严格的规则主义暗含着议会立法至上的法律原则。68条和69条共同的一点是为国务院证券监督管理机构认定知情人员和信息的重大性提供了行政立法授权。证监会享有相当大的自由裁量权，既包括制定抽象行政行为也包括实施具体行政行为，既是标准的执行者，又是标准的立法者事实上，我国《证券法》总共用了11个条文对证监会进行立法授权。[12]证监会既是执法者同时还是规则的制定者，具有强大的权力。就权力分立和制约的原则来讲，这种授权的正当性何在呢？从西方来看，美国证监会是“行政国”之下全能机构的典型代表，他集立法、司法、行政三权于一身。那么，美国是如何保证这样的机构不会僭越法律呢。特别是立法权传统上只属于由民众组成的代议机关，一旦有误，将会侵犯不特定多数人的权益。很明显，美国从1803年确立的违宪审查以及对抽象行政行为的司法审查，早已为此筑好了防火墙。而当我国出于各种需要组建出来一个近似“利维坦”的证监会时，大多数人只是将对抽象行政行为审查的制度作为一个理想，更惶论宪法委员会等违宪审查机构了。其结果就是股市中产生了许多民间歌谣-以一种易于上口的方式传播的“谣言”，我们的法律则是将每个股民想象成“活雷锋”。据笔者不完全统计，在1999年一年的时间里，中国证监会网上公布的抽象行政行为有60多件，而当年全国人常委会立法21件，在整个立法学还处于发端时期，如此大量的立法如何能够保证其应有的质量呢。我国并没有建立人大对证监会这类“第四部门”的立法审查制度，人大也没有专门的委员会实施对这类立法的监督。而且，在当前的狭窄的受案范围下，证监会因为具体行政行为而被起诉的案例也不过才三件，具体行政行为如此更何况抽象行政行为。

更为甚者，与证监会强大的权力相对的是，证监会并非行政机关而是一个事业单位。尽管近年来要求按照行政机关的属性重塑证监会的呼声不断，但是它的性质依然如故。如果仅仅将当前“高薪养廉”不能整体推行而借助事业单位能行其“高薪”之实为借口，那么即便真能保证监管人员不腐败，但法制结构被破坏带来的后果，则不仅是证监会的财政逃脱了人大的监督，证监会的任性设置毁坏了宪法之下的法制结构，这必然会带来更多的权力滥用和权利被侵犯[13].

四、民间监管

2001年9月24日，最高人民法院向全国各级法院下发了一个通知，要求暂时不予受理涉及证券民事赔偿案件，理由是目前法院尚不具备审理条件。近四个月后，最高人民法院又下通知可以受理，但仅限于因虚假陈述引发的民事侵权纠纷。在经济改革和证券市场风云变幻的今天，法院如此畏缩不前，法院究竟害怕什么呢？

相比起行政权力，司法权具有被动性，即“不告不理”。因此，法院对证券市场的监管就体现在当事人依据诉权发动的诉讼。而且，司法权力也是公民权利获得救济的最后一道和最可能获得公平的一道防线。从证券监管的角度来看，专门机构的监管毕竟精力有限，法网恢恢，难免也有“网漏吞舟之鱼”的时候。党的群众路线也是注意到这一点，因而强调发动群众的力量。民间监管虽然是间接监管，但可能是最全面、细致的监管，从此意义上说，司法机关的监管不论是在公平性还是全面性上，都是对证监会监管最好的补充和纠正。

然而，在启动民间监管这个关键性力量时，行政权和司法权似乎有着相当的共识。它表现在至少以下几方面：1、民告官很难，前已谈到迄今为止法院只受理了三件对证监会的行政诉讼，其他大部分诉讼都难逃不予受理的厄运。在海南凯立案中原告最初也尝到过不予受理的滋味。2、官不告“贵”，行政诉讼不止是民告官，也包括官告民。[14]美国证监会可以行政相对方为被告提起诉讼。但是，我国证监会没有这样的诉讼成例，特别是对于一些权贵，没有显示出应有的积极性和创新性。3、行政决定前置，最高院宣布可以受理民事诉讼，但前提却是要求证监会已作出相应的行政决定，表面上看法院遵守自己的司法权界限，实质上是司法与行政共同推卸法定的采证责任。4、稳定第一，股民权利第二，稳定是压倒一切的大事，证券市场亦然。最高院对集团诉讼的不允许，除了技术上和经验上的不足之外，他们最大的担心恐怕是这样可能不利于当前社会安定的大好局面。从上可知，二者对于民间力量具有相当多的共性，也就是畏惧、退缩和不信任。

事实上，法制在我国各领域改革过程中，长期被作为推动改革进程的一种手段来看待。，证券类法往往只具有工具价值，市场效率先于公平公正的价值诉求。在我国证券市场发展过程中，国家对证券市场的职能定位一度确定为筹集资金和为国有企业改革服务。而在大多数市场经济发达和证券市场成熟的国家，证券市场主要有两个功能：企业融资和优化资源配置。此外，我认为，还应加上为普通公民投资以及保证其利益服务。然而，民间监管却由于司法权与行政权的不谋而合变成一个虚幻的市场泡沫。这严重违背了党的群众原则，人民利益高于一切的原则。如果二者在改革意志上继续竞合，短期看或许还只是牺牲了部分公民的权利，长期看则会阻碍改革的进程，破坏改革的成果。

五、结束语-信息公开：证券市场的乌托邦

在古典自由主义看来，交易属于私域，内幕交易既是一种交易，只要交易双方都是出于自愿，就不应该禁止。同样，传统宪政理论认为，交易属于个人意思自治的范畴，国家（Government）应严守自己在“社会契约”中承诺的权力界限。因此，内幕交易在此意义上是不需要国家的介入和干涉的，内幕交易与普通的交易应平等对待。

然而，“有限政府”的理论早已因“福利国”的出现成为现代市场交易的老黄历。证券交易这样一种极具社会化特征的市场行为在要求更多的国家监管的同时，也修正了法律上的平等观念。从法律对信息规制的角度看，上市公司的信息可以分为公开信息、非公开信息以及内幕信息。在证券市场上，信息不公开恰是证券市场的魅力所在，它为适度的投机提供了一定的可能。就从证券交易的一些个案来看，部分内幕交易不仅不会损害不知情一方的利益，相反还有可能减少其损失。而且如此一来，利益驱动就会鼓励人们积极的获取信息，分析信息。然而，这种为内幕交易正名的理由只适用于一个权力与权利边界清楚，权利救济完整的市场。否则，只会为权力“寻租”大开绿灯。因为，固然说人们在信息面前应该一律平等，但是，正如完全信息的市场只是一个理论上假设的模型，绝对的平等也不过是乌托邦般的理想。交易者之间在信息上是事实不平等的。法律所能作到的只是提供获得信息的机会平等，所谓的信息权利就是指在信息获得机会上的平等。无制约的权力恰恰打破了这种机会平等的公平格局，侵犯了普通民众的信息权利。

因此，证券监管的目标就是保证每个交易者具有平等的信息权利，而并非保证每个人获得平等的信息。而要保证平等的信息权，首要的就是切除权力对信息的垄断。权力的合宪性的根基就在于保障权利。权力如果垄断了信息，就不仅从信息中获利，也进一步使权利获得救济失去可能。因此，对权力制度的设计是保证信息权利平等和减少内幕交易的基石。本文提出的三个竞合来源于法制中的分制理论，同权力分立理论无本质上的差别。但是，本文这里提出的不可竞合并非简单的改头换面，而是认为，这个不可竞合理论并非缘自于某种政治理论，而是来源于当今各国的立法和司法例以及我国近几十年正面和反面的经验教训。因此，不可竞合毋宁是一个方法、技术，而非象权力分立那样表现为一种政治组织制度。

法律在很大程度上是一个技术活，它更多的如美国的霍姆斯大法官所言是一个经验层面上的东西。尤记得英国发生的“南海泡沫”，在足足一个多世纪里，英国民众谈股色变，以集体行动的逻辑罢免了股市。因此，基于没有制约的权力竞合和软弱的证券监管便会导致腐败、强权等一系列恶果的经验，具有合法性的证券监管首要的前提就是作到前述三个不可竞合。非如此，内幕交易将继续猖獗下去。走笔至此的时候，恰逢中国证监会在网上了有关国有股减持的阶段性方案，此消息一出，股市又是一轮狂跌。这一次，广大投资者通过股市向政府投了无情而有力的反对票，它似乎宣告着，一个通过市场平等对话时代的到来，证券监管只有从这里才能找到自己真正的、具有合法性内涵的位置。

注释：

[1]我国关于证券内幕交易的立法雏形首见于1990年10月中国人民银行的《证券公司管理暂行办法》第17条，因此到2002年已十二年有余。

[2]此结论是笔者从2001年中国证监会的公告中统计出来的，其中可能有个别受处罚的行为涉及到内幕交易，但由于未作为内幕交易处罚，故不认为是内幕交易。

[3]参见2002年1月15日，最高人民法院作出“关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知”。

[4]相比起其他证券市场的不当行为，内幕交易具有发现难、确认难、取证难等特点，从各国证券市场发展来看，初期被查处的内幕交易行为都很少。也正因此，本文认为当前的重点和所能作到的首先是对证券监管的制度背景予以分析，如果没有这种制度环境，想要有对内幕交易具体技术的发展及其探讨都还只能处于移植层面。本文之所以从内幕交易看证券监管而非操纵市场、虚假信息批露等其他不当行为，正是由于内幕交易行为更具有这种典型代表性。这也是本文在行文之前所应该予以交代的。

[5]参见郑顺炎：《证券市场不当行为的法律实证》之吴序，中国政法大学出版社，2000年，页3.

[6]笔者认为早在古罗马时期，之所以那时会有发达的私法，是因为古罗马同时在理论和实践中严格区分了公法私法。因此，笔者将这种区分视为法制的一个重要精神。参见Schulz，PrinciplesofRomanLaw，OxfordUniversityPress，1936；以及拙文：“从社团看古罗马公私法的分野”，载于“公法评论”网站。

[7]确切的说，改革意志的竞合主要指司法与行政二者在执政者意志上的一致，但同时也包括由于建国后已经形成的一些治理习惯的影响，司法与行政没有能有效的进入自己的角色，从而在面对许多改革问题上相互比照，互相推诿，缺乏创新精神等。

[8]参见[法]蒲鲁东：《什么是所有权》，商务印书馆，1982年，第224页。

[9]同前注5书，页46.

[10]内幕交易人所在的公司有深圳华阳保健用品公司、张家界旅游开发公司、北大方正、沈阳市证监会、中国轻骑集团、天津立达，它们都属于国有企业、事业或机关。

[11]如当前的国有股减持方案，专家、学者、官员们所努力的一个目标就是如何使国有股以高价售出，如将国有股按照现有三分之一的流通股的高价出售，实际上将国有股凌驾于普通流通股之上。

[12]除了《证券法》68条和69条，还有108条，111条，124条，128条，147条，154条，157条，158条，167条等都对证监会进行了有关的立法授权。

证券监管范文篇3

(一)对我国资本项目限制的影响

虽然国际经济一体化或全球化已成为当今学界与实务界的一个高频率的话语词，然而在全球市场呈现为一种以主权国家所辖范围为界的条块分割状态及资金的快速流动受限的情形下，这种一体化的进程前景却也并不十分乐观，但是国与国之间优势资源的互补性又内在地决定了以资金作为流通媒介的资源对流为国际经济一体化发展中的必然。因此，从国际经济发展的长远思量，在经常项目开放基础上的资本项目的逐渐放开对于这种一体化进程的纵深方向发展就显得迫在眉睫。这一点对于日益开放，及以出口经济为基础的中国来说，也表现得尤为突出。因此，可以说，QDII业务在我国的试点及逐渐放开就表明我国已开始探索资本项目应如何开放的问题。

中国资本项目开放可被归纳为发行市场和投资市场的开放。由于投资市场开放包括允许本国居民投资海外市场以及允许海外投资者买卖本国有价证券两项内容，与之相对的资本管制的核心就是阻止这组方向相反的资本流动，因而可以说资本项目下开放的实质就是实现对投资市场的法律松绑，从这个角度来说，这一市场的放开也是资本项目开放的最后一个堡垒。从操作层面来看，投资市场的开放要求作为本币的人民币可自由兑换，及国际收支政策中资本项目的放开。然而，现时下，在人民币不能自由兑换、资本项目受限，及在货币政策、金融体系与金融监管法律制度亟待完善的背景下，我国还不完全具备投资市场开放或资本自由流动的条件。可以说，QDII的设计本意即在于有限地突破一些目前法律上或政策上的限制，在现有的制度框架下实现有限的资本流动，在于适应和满足内地资产与投资市场发展的需求，并取得资本流动进一步开放的经验。从这一点看，QDII产品的及时推出是我国经济进一步成熟发展的表现，是我国经济发展的现实要求。

(二)缓解本币升值与国际收支失衡之风险

2005年7月，我国本币放弃了实现多年的单一盯住美元的汇率机制，而从稳定性出发改以一篮子货币为参考的受管理性浮动汇率制。藉此，我国人民币汇率机制基本上形成了“以市场调节为主、以有限干预为辅”的有涨有跌的顺畅运作模式，并在国际上得到普遍接受与认同。然而，随着我国经济和金融实力的增强，国际经济格局也发生了此消彼长的变化，受多国政治和利益集团之影响，以美国为主导的个别发达国家仍然不断给我国施压，要求我国加快人民币升值的速度。在这种国际压力下，我国货币当局惟有一方面努力保持本币汇率的相对稳定，审时度势地强化本币汇率的弹性；在另一方面，则是加快金融基础的建设，为本币的可自由兑换奠定体制和技术基础。对此，我国已相继推出了一系列的创新措施，如开展了“以完善收益率曲线，促进利率市场化”的本币利率互换交易试点，通过OTC方式及做市商制度构建即期外汇市场，从而改良本币汇率中间价的形成机构，为其向市场化迈进做好前期的准备。然而，本币汇率制度改革深化最关键与最直接的基础工程还在于资本项目的开放与资本项目下的可兑换性。从自我利益保护出发，在现有法律规则体系及政策约束条件下，要实现有限度的资本流动最经济、最有效、负面效应最小的方法就是适时引入QDII机制，为人民币国际化进程铺开必要的制度基础。

此外，国际收支是否平衡是国际贸易良性发展中所必须密切关注与国际协作的问题。近年来，我国外汇储备资产持续增长，如据央行的统计数据，至2006年2月底我国外汇储备就已达8537亿美元，首次超过日本，位居世界第一。这一方面反映了我国财富增加迅速，国际经济地位的上升。然而，另一方面，外汇储备的激增也反映出内地国际收支失衡，货币管理部门需不断增发货币以购进外汇，从而避免由于外汇储备过速增长而导致信贷膨胀，货币政策及宏观调控的能力被削弱。【1】针对这种集中性的风险，在目前国际收支保持高位盈余，外汇储备超高增长的状况下，通过QDII来对外汇投资限制进行适度疏导，不仅有利于资本的有效配置，矫正内地货币政策的扭曲，而且亦可“一石二鸟”地有效缓和人民币的升值压力。

从上可知，在我国经济实力日益增强的情况下，QDII产品设计之主旨还不全在于为国内居民构造一个境外投资的窗口与制度性平台，其更被承载了辅助中国汇率改革的历史使命，即从以单纯实现目前有限度资本流动，以满足国内日益扩张的投资需求为目的的开放手段，到发展为“借助加快资本项目开放推动人民币国际化进程，以及改善国际收支平衡，缓解人民币升值”的配套改革措施。因此，可以说，QDII业务的拓展是我国为进一步融入到国际经济一体化进程中所迈出的又一个重要步伐。

(三)消解了我国金融业发展中一些亟待解决的难题

虽然改革开放以来，我国经济已获取了高速增长，但这其中还是存在着一些问题，因为我国经济体制是以国家为制度主体的变迁模式，同时又是一种边际性的渐进式制度变迁模式，当国家采用渐进的增量改革方式，而非激进的“休克疗法”来推进制度演进时，这就必然导致国家最大限度地维持原体制内产出的稳定性。这样一种内生的缺陷也就必然被传导到我国的金融体系中。因此，笔者认为，QDII制度的推行对我国目前比较脆弱的金融业自身的改革、法治化、国际化发展也起到一种“压迫性”制度创新的自救效果。具体见解如下：

一是在目前A股市场一直持续“高温”不下的情形下，它可以通过投资资金分流的形式对投资者起到“降温冷静”与风险组合的作用。虽然十多年来国内股市获得了迅速的发展，但是这种政府主导下的市场不可避免地存在基础性与结构性问题，在稀缺资源配置上，存在严重的错位现象。这可表现为市场的公平性欠佳与效率低下、投资风险大、及对中小投资者缺乏足够的保护等；二是有利于公司的内部治理。在理论上，与QFII同理，QDII的引进能给投资者带来更多的投资机会，营造一种“竞争致富”的氛围。然而，这种机会的实现在很大程度上还取决于境内合格投资机构的态度。因此，为了在国内取得海外入市之机会及吸引国内投资者，这些投资机构就不得不对其公司内部治理机构进行改良，从而使中国的证券市场踏上一条真正市场化发展的道路；三是QDII的实行也有益于我国本土金融人才的国际化，能使他们在国际金融协作中了解国际金融交易与监管惯例，从而为我国金融运营与监管的真正专业化打下基础；四是保险与社保基金等机构投资者需要一个监管法律制度完善、风险可预测及股价相对平稳的、发展相对成熟的市场作为平台，通过QDII投资于国外一些大型的蓝筹股也可以达到投资风险分散与投资受益的预期效果；四是对于银行业来说，QDII可以缓解其外汇资产与负债业务日益增大的压力。由于我国投资工具有限，银行外汇存款缺乏足够的出路，其存贷差有不断加剧之风险。若银行系的QDII业务能如愿抢先，那么这种反差性的压力就能得到一定的释放；五是对监管者来说，QDII既可能通过挑战的方式迫使监管者对目前的监管制度进行一次系统的“自下而上”与“自上而下”的完善与创新，又有益于外汇管理及资金的流动。资本具有天然的逐利性，严格的资本管制必然会迫使大量的资金从地上转移到地下(每年大量资金的非正常流失已说明了这一问题)。QDII恰好为国内这些相对过剩的资金开创一条正规的投资渠道。这不仅增加了资金流动的透明性，同时也使得监管部门对资本流动的可控制性增强，从而弱化原来潜在的金融风险。

评价：利与弊总是相伴相随。虽然QDII的推出在一定程度上预示着在金融国际化进程中，我国已准备进行大刀阔斧式的改革，同时借用目前通俗的理解是其主旨在于通过投资资金分流的方式让国内容纳度不高的A股市场适时适度降温，但是笔者认为，对于理性的决策者与业内人士来说，与其说这种资本项目的有限放开于国于民来说是一种福音的话，倒不如说它更是一件喜忧掺半的事情，或是一只“烫手的山芋”，因为“尽管外面的世界很精彩，但是亦充满着许多无奈”。此外，尽管随着各部门相关行政规章的推出与规则创新，从形式上评判，QDII业务已在我国找到了一种法律上的正当性，并围绕着这种业务已形成一种QDII制度，但是这种国内配置的规则能在多大程度上引导与规范QDII这种域外投资的行为还是一个让人拭目以待的问题。因此，与QDII所可能带来的正效应相比，由此牵扯出的证券监管新问题倒更值得我们为之侧目。

二、QDII引发的证券监管新问题分析

金融监管创新是对金融业务创新的一种制度上的必然回应。尽管作为集QDII制度大成的《合格境内机构投资者境外证券投资管理试行办法》与其后续的通知、《商业银行开办代客境外理财业务管理暂行办法》、及《保险资金境外投资管理暂行办法》等文件已对QDII的准入条件、产品设计、资金募集、境外投资顾问、资产托管、投资运作、信息披露、投资额度与汇兑管理等方面的内容及其实施已作出了比较周全的规定，并共同构成了基金公司、保险公司、商业银行及证券公司QDII业务的完整规则体系，但是若全面考察这些文件，我们仍不难发现有些关键性的问题还没有得到应有的解决。这主要表现于以下几个方面。

(一)“合格投资者与证券”之界定——个前置性的问题

如何务实地对“合格投资者”进行识别是确保QDII业务顺利开展的一个先决性问题。“上述文件不惜余力地对何谓合格进行相应的规定”也说明制订者已深刻地注意到了这一问题的重要性，如开QDII先河的《商业银行开办代客境外理财业务管理暂行办法》第9条即规定：“开办代客境外理财业务的商业银行应当是外汇指定银行，并符合下列要求：建立了健全有效的市场风险管理体系；内部控制制度比较完善；具有境外投资管理的能力和经验；理财业务活动在申请前一年内没有受到中国银监会的处罚；中国银监会要求的其他审慎条件。”《合格境内机构投资者境外证券投资管理试行办法》第5条规定：“申请境内机构投资者，应当具备以下条件：申请人的财务稳健、资信良好、资产管理规模、经营年限等符合中国证监会的规定；拥有符合规定的具有境外投资管理相关经验的人员；具有健全的治理结构和完善的内控制度，经营行为规范；最近3年没有受到监管机构的重大处罚，没有重大事项正在接受司法部门、监管机构的立案调查；中国证监会根据审慎监管原则规定的其它条件。”《保险资金境外投资管理暂行办法》第9条规定：“委托人从事保险资金境外投资，应当具备下列条件：建立健全的法人治理结构和完善的资产管理体制，内部管理制度和风险控制制度符合《保险资金运用风险控制指引(试行)》的规定；具有较强的投资管理能力、风险评估能力和投资绩效考核能力；有明确的资产配置政策和策略，实行严格的资产负债匹配管理；投资管理团队运作行为规范，主管投资的公司高级管理人员从事金融或者其他经济工作10年以上；财务稳健，资信良好，偿付能力充足率和风险监控指标符合中国保监会有关规定，近3年没有重大违法、违规记录；具有经营外汇业务许可证；中国保监会规定的其他条件。”然而，若本着法律人喜欢较真的态度，则不难发现这些“事关是否合格之规定”是明显有背于“法律规则必须明确而具体”这一内在品质要求的，如以上三文件都将“已建立有健全的法人治理结构、完善的资产管理体系与内部治理机构及资信良好”视为评价的必要条件，但是至于何谓“健全”、何谓“完善”、何谓“资信良好”等，其则语焉不详了。

实际上，投资者是理性的，对“何谓合格境内机构投资者”其心中自有一杆秤，如资产规模、从事资产管理的经验、是否具有良好的市场运作记录、市场信誉及风险管理水平与技术等都是他们考核的指标。虽然目前国内券商逾百家之多，其中有许多公司已经营10载有余，但由于治理不规范，其长期存在结构性问题，对其运作公众亦是贬多褒少。若依国际标准来衡量，则很难有什么合格之说。另外，就商业银行来说，虽然其资产规模雄厚，但是呆账坏账严重，垄断程度高，经营业绩一直欠佳，再加上欠缺管理投资基金的经验及大分业的限制，其也很难有“合格”之论；虽然投资基金业可被认为与合格机构之间存有最密切的关系，但是该行业尚处于发展初期，且这些公司资产规模小，经营年限相对不长，更是缺乏海外资本运作的经验，因此其更是难上加难；既如此，我国的保险公司与社保基金等机构情况又如何呢?事实上，由于目前它们只被允许使用自有外汇，不能进行购汇投资业务，且与以上各类机构相比，其在相关操作经验上也不具有比较优势。

虽然我国已批准了中国工商银行、中国银行、中国建设银行等12家中资性银行机构、华安国际配置基金、华夏基金、上投摩根基金及平安保险股份有限公司、中国人寿保险集团公司、中国人民财产保险公司等为QDII，但是在目前内地金融机构无论是在风险管理技术、资产管理经验、内部治理，还是在市场操作能力上都或多或少存在问题的情况下，它们还不足以适应国际市场竞争性的投资环境。这也说明要真正培养被市场认为合格的境内投资者还是一个“冰冻三尺，非一日之寒”的问题，这是一个需要在人才培养、风险管理、熟悉国际金融交易惯例及内部治理等多个方面长期磨合才能形成的结果。客观地讲，若QDII只熟悉国内的资本运作模式，而对国际的实践一无所知或一知半解，那么在其国际上的资本运作就有些举步维艰，最终与国内A、B股的炒作无什么差别。这样一种非常可能的后果不仅会使得投资者对这种新产品望而却步，而且也会使得目前已初具规模的QDII法律规则系的形式意义无重于其实质意义，从而在事实上使QDII业务变得有价而无市。可能银行系QDII运作的不理想就是一个铁的教训。从这一点来看，上述文件对“合格”抽象宏大性的规定也一定程度上说明了规则与现实之间的脱节。

除了对“合格”认定标准的模糊外，还有一个问题是更值得我们反复斟酌的，即何谓“证券”。尽管新出炉的《合格境内机构投资者境外证券投资管理试行办法》及其通知已将投资产品圈定于挂牌交易的股票、债券、存托凭证、房地产信托凭证、公募基金、结构性投资产品及金融衍生品等，但是在实然上其却回避了“何谓证券”这一对于QDII业务来说至关紧要的概念。在此，我们必须认识到QDII业务是完全境外操作的，若在证券的认别上，国内与国际上的规定不能有效对接，那么这就必然影响到QDII业务的绩效。事实上，我国对证券的界定与证券市场成熟国家的界定是存在很大差别的，如1933年的美国《证券法》即作了如下解释：所谓证券，系指任何票据；股票；库存股票、债券、公司信用债券；债务凭证；盈利分享协议下的权益证书或参与证书；以证券作为抵押的信用证书；公司成立前之认购证；可转让股票；投资契约；股权信托凭证；证券存放证明；石油、天然气或其它矿产之小额利息滚存权；或一般来说被普遍认为是证券的任何权益或票据；或上述任何一种证券的权益或参与证书、临时证书、收据、担保证书、或认股证书或订购权或购买权等。【2】从这一定性，不难发现在美国“证券”的外延是非常宽广的，它甚至还包括了各种证券衍生工具和能获得证券的权利，并将“投资合同”也包括在证券的定义之中。【3】那么，我国对其又是如何定性的呢?修订后的《证券法》第2条规定：“在中华人民共和国境内，股票、公司债券和国务院依法认定的其他证券的发行和交易适用本法；本法未规定的，适用《公司法》和其他法律、行政法规规定。”由此比较可见，尽管这种列举加概括式的规定很笼统，但是明眼人一看就知，在我国证券主要限于“股票与公司债券”两大类。即便我们对其采取扩大性的解释，与市场已相当成熟的国家相比，它们之间在外延上还有很遥远的一段距离。我们知道，QDII是一种境外投资的金融产品，其着眼点并不在于国内的市场，若在规定上，我们不能尽可能地消除这一前置性概念之间的矛盾现象，那么这就可能增加QDII运作的成本及不必要的风险。此外，还有一点是值得我们特别警惕的，即既然QDII是投资于境外的证券，那么这种投资就可能会涉及到期货与期权等金融衍生产品。而且，由于对境外投资环境的陌生，QDII在一个较长的时间内必然会对境外的投资顾问存在严重的依赖心理，那么当基于投资顾问的建议而染指金融衍生产品之时，它就必然会导致我国境外投资经验本就不足的QDII投资风险的成倍放大，并在投资失败之时，导致这种风险向国内的回流。1995年的巴林银行事件已深深地印证了这一问题。因此，笔者认为，如何在兼顾本国的金融实情及国际上通行做法的基础上，合理地对“证券”进行界定，也是我国QDII成功迈向国际的一个先决性法律问题。

(二)QDII对信息披露制度之挑战

证券监管法律制度的构建基本上是围绕信息披露而展开的，因为“证券管理体系是试图通过信息披露机制来向投资者提供保护，建立公众信心，增强市场效率，其根本目标即在于为所有投资者提供获得相关信息的平等机会，从而使其可以权衡与证券投资有关的风险与收益”。【4】毋庸置疑，这一以信息监管为重心的金融监管理念也在QDII规则体系中得到体

现：《商业银行开办代客境外理财业务管理暂行办法》第5章“信息披露与风险管理”用了9个条文(第26-34条)来规范这一问题，如其第27-28条规定：“从事代客境外理财业务的商业银行应在发售产品时，向投资者全面详细告知投资计划、产品特征及相关风险，由投资者自主作出选择。从事代客境外理财业务的商业银行应定期向投资者披露投资状况、投资表现、风险状况等信息。”此外，《合格境内机构投资者境外证券投资管理试行办法》第32条规定：“境内机构投资者、托管人等信息披露义务人应当严格按照有关法律法规等规定的要求进行信息披露。”再者，《保险资金境外投资管理暂行办法》在第7章用了整整13个条文(第47-59条)对这一问题进行了规定，如其第47条便原则性地规定：“保险资金境外投资当事人应当按照中国保监会的规定，真实、准确、完整地向相关当事人披露下列信息，不得有重大遗漏和虚假、误导、诋毁性陈述：境外投资战略配置和投资决策；境外投资交易执行、资金清算和资产托管情况；境外投资风险状况、合规监控、重大危机等有关重要事项。”然而，分析这些规定，也很容易发现其存在以下不如人愿之处：

其一是缺乏关于信息认证及明确责任追究机制之规定。真实性、准确性和完整性是对披露义务人所公开信息的基本要求，然而在QDII业务中由谁来核实所披露信息的完整性与真实性呢?虽然从相关的法律法规及部门规章，我们可以推知会计与审计性的中介服务机构对此承担相应的法律责任，但是我们必须清醒地注意到在违法成本远远低于违法所得的情况下，这些中介机构及披露义务人还是会铤而走险的，目前中国证券市场中虚假信息满天飞的现状也说明这一问题。另外，虽然2002年1月最高人民法院通过的《关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》对抑制信息造假行为有一定的积极作用，但是《民事诉讼法》对集团诉讼的内在缺陷却又几乎使得这一救济措施形同虚设，这是因为“我国的代表人诉讼的判决缺乏必要的扩张力，只对参加登记的受害人有效，而对于诉讼时效期间内未登记权利的，则无效。此外，由于涉诉的金额巨大，对于原告的诉讼费用能否减免等，法律亦无规定。”【5】由于QDII业务的境外证券投资性更是加剧了个人投资者与机构投资者之间的“信息不对称性”，所以如何从规则设计与实践上消除这两者之间的不信任现象，也是目前QDII业务能否达到预期效果的关键性问题之一。

其二是披露要求的非持续性。证券市场中的披露是一种持续性的披露，它不仅包括证券交易前相关信息的公开，而且还包括交易后信息的公开；它既包括定期性的披露，也包括不定期性的披露。然而，从上述规定来看，目前的规则体现出的是一种“重交易前披露，轻交易后披露”的非持续性披露精神。这一特色无疑又使得本具有些诱惑力的QDII业务在国内投资者的心目中颇有些黯然失色。

其三是披露内容的规定不全面。从上述披露的要求，我们初步可以得出这样一个结论，即这些被法定要求公示的信息都是对投资产品的说明，而并没有深入地涉及到与产品的发行者相关的重大信息。实际上，对于投资者来说，在发行人的证券产品向市场推出后，其真正关注的倒不是发行人发行阶段的信息，而是后期持续性披露的信息(如定期性的年度报表、中期报告)及临时披露(如发行人内部的重大变动、内幕交易人报告及收购中的预警披露等)。

此外，作为具有强烈示范效应的《合格境内机构投资者境外证券投资管理试行办法》也只是在第32条对信息披露的要求“踢皮球性”地抛给“有关的法律法规”，而这些有关的法律法规又是什么呢?作为对该文件补充解释的《关于〈合格境内机构投资者境外证券投资管理试行办法〉有关问题的通知》却没有了下文。事实上，考虑到我国法律规则的层级递减效应，这种托付于“法律法规”的做法也与信息披露的具体规则大多源于中国证监会的部门规章的实践大相径庭。

“分业经营与分业管理”是我国金融业经营与管理框架划分的基本原则。对此，《商业银行法》第43条规定：“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外。”《证券法》第6条规定：“证券业和银行业、信托业、保险业实行分业经营、分业管理，证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立。国家另有规定的除外。”《保险法》第105条规定：“保险公司的资金运用，限于在银行存款、买卖政府债券、金融债券和国务院规定的其他资金运用形式。保险公司的资金不得用于设立证券经营机构，不得用于设立保险业以外的企业。”然而，目前正在大力推行的银行系、券商系、保险系QDII业务证明这种法定的金融业分野模式正在日渐松动，国内金融诸业之间的大融合趋势进一步增强。此种发展就必然对自1998年以来所形成的金融业“三足鼎立”监管的格局产生强烈的冲击。

虽然基于金融融合现实监管的需要，2004年中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会推出的《在金融监管方面分工合作的备忘录》，确立了“监管联席会议机制”与“信息交流与合作制度”，但是其成效却并不卓越，其原因如下：其一是多年来分流的监管模式已使得各监管部门划定了自己的“势力范围”，并形成了一些既得利益，因而各怀己见的“联席制”对地地道道的“功能性监管体制”之构建并无实质意义。实际上，作为该文件合作基础的指导原则所宣扬的“分业管理基础上的合作精神”也回应了这一论点；其二是该文件并不属于法律意义上的规范性文件，充其量也只能是一种“君子协定”。这种法律属性的缺失无疑就使得“备忘录”所预期的目标难以实现。另外，即使我们认为它也是一种规范性的文件，但是任何一种规则都必须附着维护自我尊严的“牙齿”。对此，贝卡里亚曾说过：“任何一条法律，如果它没有能力保卫自己，或者社会环境实际上使它毫无根基。那它就不应当被颁布。”【6】因此，若以此作为评价的指标，那么就不难看出目前的这种不得已为之的“联席监管机构”对于防范与化解更具有风险性的QDII业务亦可能是“心有余而力不足”。

(四)对我国证券监管国际合作机制之考验与挑战

QDII业务的域外投资性说明有效的QDII业务监管法律制度的构建并非一个国家国内的法律设计所能为的，这种有效监管体系的确立必须是一个动态的国内层面与国际层面双头并举的协作监管过程。为了保证投资的成功，我国对基金系与券商系QDII设置了“域外投资顾问”的要求，并且《合格境内机构投资者境外证券投资管理试行办法》第16-17条规定：“投资顾问应当严格遵守境内有关法律法规、基金合同和集合资产管理合同的规定，始终将基金、集合计划持有人的利益置于首位，以合理的依据提出投资建议，寻求基金、集合计划的最佳交易执行，公平客观对待所有客户，始终按照基金、集合计划的投资目标、策略、政策、指引和限制实施投资决定，充分披露一切涉及利益冲突的重要事实，尊重客户信息的机密性；境内机构投资者授权投资顾问负责投资决策的，应当在协议中明确投资顾问由于本身差错、疏忽、未履行职责等原因而导致财产受损时应当承担相应责任。”然而，笔者认为，在欠缺投资国密切配合的情况下，这样的规则配置是没有多大意义，同时在主权国家林立的现实下也是明显有悖于基本法学理论，因为任何一个国家的法律效力都是以主权所辖范围为边际的，其对它国及它国的公民来说，都是没有直接的约束力。对此，美国法学大家博登海默曾言：“如果人们说一条法律规范是有效的，这就意味着这条法律规范对它所指的那些人具有约束力。”【7】那么，在此种情况下，境外的投资顾问又如何能够遵守本对其没有约束力的我国国内法之相关规定呢?这说明诸多我国关于QDII风险防范规则的效力还需要它国的协作。

此外，根据中国证监会的规定，QDII投资所在的国家或地区必须是已与我国签订有双边监管合作谅解备忘录，并保持着有效的监管合作关系。虽然这一前置性的条件对于弱化QDII的投资风险有一定的促进作用，但是亦不十分理想，因为从法律属性上看，“备忘录”并不属于国际法的范畴，它对双方国家并不具有类似条约的约束力。与其说“备忘录”是一种创设国际法律规范的文件，还不如说它只是表明当事国对于某些特定事件的一种政治上的态度。这种投资所在国对于防范我国QDII业务风险的可能行为的非国际义务性也在另一方面放大了可能的金融风险。再者，“备忘录”内容的抽象性与模糊性也决定了它与QDII业务所内含的微观性要求相差甚远。【8】

小结：QDII业务的推陈出新不仅是对目前金融法的一种考验，而且更是一种挑战。从语义学来说，挑战既有可能爆发为发展中的动力，也可能退化为前进中的阻力。然而，无论是向后的拉力，还是向前的推力，其对任何法律制度的恰当运作而言都是至关紧要的。法律的演进必须侧重过去的力量与未来力量之间的对比。无论是一种自下而上，或自上而下的规则创新模式，必要的法律修正都是在恰当的时候按照有序的程序进行的。因此，笔者认为，尽管QDII业务已触动了中国金融立法的多个方面，但是若我们心怀执牛耳之勇气，那么这就可能意味着我国金融立法将迈向一个新的境地。

三、对策分析

针对上述难点，笔者提出以下完善之建议：

其一是优先确立对QDII国际监管协作的思维。从前文的分析可知，尽管在目前的情势下，QDII业务优势多多，但若只是一味闭门造车地制订这样或那样的监管规则，那么这种种假定的比较优势不仅会丧失殆尽，而且也会使我国面临巨大的投资失败之风险。实际上，我国对QDII业务最有效的监管主要表现于境内投资机构海外入市资格的认定上，若QDII在境外投资顾问的建议下入市，则在“将在外，君命有所不受”心理的作用下，再加国外证券市场根本不受我国法律与政策之调控与影响，那么国内相关的监管者对于如何控制QDII业务的风险则基本上已无能为力，而只能由海外的证券市场来决定投资者的命运。这说明，对QDII的监管重点还在于与投资所在国的协作。笔者认为，鉴于国家间证券监管“备忘录”式的合作只是一种道义上的相互配合，还不足以确保我国在海外资本市场上投资的利益，所以我国应以已有的备忘录为基础，本着尊重市场规律之精神与所涉的当事国签订正式的双边条约或国际协定。其内容应包括：监管合作的范围、信息的公开与保密、请求及执行协助请求之程序、信息交流机制、突发事件应对条款、例外性的规定、及相关判决的承认与执行等。具言之，从规则的一致性与方便当事人的原则出发，这种双边性的条约应尽可能反映或再现我国目前已有的相关QDII业务的法律规则，从而达到一种国内法规则效力国际法保障的效果。

其二是规则术语的国际协调性。由于QDII更多涉及的是它国证券交易的游戏规则，所以在术语的使用及内外延的界定上，我们也有必要树立一种国际化的思维，适度接受通行的国际证券交易与监管惯例。诚如前文所论，我国“证券”的外延是非常狭窄的，若我们基于维护国内相关证券法律规则之间的一致性，而作此处理，则一不利于国内投资者迅速接受域外的法则；二不利于在QDII资金外流之前事先控制可能的风险；三不利于在国际经济一体化的大潮下打通国内资本市场与国际资本市场的通道。由于QDII业务更多的是域外操作，受它国证券法的调控，因而笔者认为，在为QDII立法时，我们必须本着特事特办的原则，接纳国际证券市场上通用的做法，对“何谓证券”这一关键性的术语进行扩大性的解释。如此处理之意在于：一是本着实事求是的精神，接受它国证券交易上的游戏法则；二是使早期入市的QDII快速熟悉域外的证券投资法则与交易惯例，为资本市场的进一步放开储备金融人才；三是为例外性的规定留下余地。在国外证券市场比较发达的国家，如日本、英、美等，其一般对证券采取无限放大的解释。由于我国证券市场尚处于政府呵护下的发育期，投资者亦非真正的投资者，因此在接受国际上通行的证券解释之时，也必须自我防护地作出一些例外性的规定，如将金融衍生产品、投资证明等投资风险较大的QDII产品适度排除在外。由于在理论上，QDII在它国证券市场上只能享有国民待遇，我国这种排除性的规定并不具有当然的约束力，因而在国内法进行限制性规定时，也有必要与投资所在国进行事前的充分协商，以求得国际法上的认可。

其三是规则供给技术上的思考。法律体系应是一个规则之间和谐一致的体系。为了保证规则之间的一致性，就必须克服多头立法所带来的众口难调的流弊。根据上文的分析，我国目前相关QDII的规则体系是由中国银监会、中国证监会、中国保监会三家金融监管机构主导，并适时联合中国人民银行及国家外汇管理局颁布的部门规章所组成。尽管这种各为其政的规则供给模式能兼顾到不同类别的QDII业务的监管特点，但是部门“立法”固有的集团利益倾斜也漠视了规则之间应有的公平与正义，而且也极容易导致同一事项规定上的不一致性，或某些部门法的理念没有得到切实的体现或被曲解。如尽管我国QDII业务品种多样，但是归根结底，其仍应属于证券投资的范畴。因此，在信息披露服务的对象上，它应更多地指向投资者，服务于投资者。然而，这一精神在银行系与保险系QDII中，就没有得到全面的贯彻。如《商业银行开代客境外理财业务管理暂行办法》第32条规定：在商业银行变更托管人及托管人、公司注册资本和股东结构发生重大变化、涉及诉讼或受到重大处罚、及中国银监会和外汇局规定的其他情形时，其应当在该类事件发生后5个工作日内报中国银监会和外汇局备案。与此相似，《保险资金境外投资管理暂行办法》第50条规定：在委托人变更受托人或托管人或者托管人、变更注册资本、股东结构发生重大变更、受到重大行政处罚、发生重大诉讼或者其他重大事件、中国保监会和国家外汇局规定的其他情形时，其应当自此类情形发生之日起5日以内，向中国保监会和国家外汇局报告。实际上，这些事件直接影响到了投资者的决策与投资利益，投资者理所当然地具有知情权——这也是证券法中特有的“阳光法则”之表现。因此，笔者认为，由于QDII是一种跨金融行业的新业务，为了在兼顾行业特色的基础上，确保供给的QDII业务监管规则与其证券业务本质的特点相容及规则之间的一致性，我国有必要由国务院出台一部统一的相关QDII业务与监管的条例。

其四是金融监管体制的创新。作为一种交叉型的金融业务，QDII运作模式已对我国目前机构型的金融监管体制提出了挑战。虽然迫于现实的压力，此前已推出了以中国证监会、中国银监会及中国保监会为核心的备忘录式联动合作监管机制，但是诚如前文所析，这种君子式的合作并不能解决QDII等交叉性金融业务所衍生的跨业监管问题。因此，笔者认为，现时下，既然分业监管的权力配置框架一时还难以撼动，那么我们就有必要考虑一种有法律约束力的、有预期的多方联动监管协作机制，从而将其作为向功能性监管体制迈进的一种过渡。在具体的设计上，可考虑由国内上述多家机构的上级部门，即国务院牵头，将原有的备忘录法律化，并针对协作不力情形设定严格的法律责任条款，从而弥补原有备忘录的不足。虽然QDII业务具有交叉性，但是笔者认为，由于它毕竟是一种证券投资，所以理应由中国证监会来承担主要监管者之职责。与此同理，在为交叉型金融业务配置金融监管权时，明智的做法是，应根据所涉业务的本质属性及其功能来决定其主要监管权的归属，而不能基于业务交叉而由二家或二家以上的机构来平分秋色，或利益均沾，或相互推诿。

四、结语

法律真理性的知识在于立法者的修养。为QDII构建相应的法律体系说明作为具体规则制订者的中国金融业监管者已意识到金融法治化是金融监管专业化的必然要求与反应，因为法律化的规则可以为相应的监管行为及监管程序的正当性与合法性提供一种法律上的解释与支撑。然而，在瑕不掩瑜的背后，我们又必须客观地看到，目前为QDII所配置的法律规则系还是存在着这样或那样的缺陷。其实，面对纷繁复杂的生活来说，作为规则的创制者，其也不可能点面俱到，但必须注意的是，若专为某一新型的社会关系所设计的法律规则不能如实地反映出该种社会关系的核心性问题，那么这就说明为此而出的规则就存在着“先天发育”的不足。作者认为，尽管目前区别对待的QDII法律规则系已有所建树，但是它存有一个认识上的误区，即从国内法层面考虑的多，从国际协作层面考虑的少；存异的多，而存同的少。实质上，QDII业务的域外运作性说明我国对其控制力基本上是绵弱无力的，在与此相关的资金流出境外之后，其可控制性就犹如断线风筝一样处于一种相对自由的状态。因此，作者的己见是，QDII业务监管之成功先在于有约束性的国际监管合作，后在于国内法层面的规则设计，或者说其要点在于如何将国内所设计的法则通过双边条约的方式获得当事国的认可。

【注释】

【1】黄少明.QDII与货币、金融改革及面临的问题〔J〕.中国货币市场，2006，(4).

【2】李仁真.国际金融法专论〔M〕.武汉：湖北人民出版社，1995.145.

【3】孙国华•证券法律基础知识〔M〕.北京：中国金融出版社，2004.33-34.

【4】齐斌•证券市场信息披露法律监管〔M〕.北京：法律出版社，2000.2

【5】宣伟华•虚假陈述民事赔偿与投资者权益保护〔M〕.北京：法律出版社，2003.87

【6】〔意〕贝卡里亚•论犯罪与刑罚〔M〕.黄风.北京：中国大百科全书出版社，1993.88-89.

证券监管范文篇4

论文摘要：证券市场是最富魅力的经济领域之一，但在快速发展的同时，也存在着较大的风险，一旦风险得不到有效地控制，很容易引起连锁反应，从而引发全局性的、系统性的金融危机，并殃及整个经济生活，甚至导致经济秩序混乱与政治危机。因此，如何加强监管、控制风险具有重要的理论和现实意义。

证券监管的演变应该是与证券市场的产生和发展相适应的一个动态过程，证券市场发展的不同阶段和格局决定了证券监管的变迁及其特征，也折射出其中特殊的政治、经济和市场化进程下的政府监管目标。

一、美英证券监管法制的形成与完善

美国早期的证券交易是由纽约证券交易所和其他地方性交易所发展起来的，主要受各州的管理。多以1911年堪萨斯州的《蓝天法》为蓝本，初步确立了诚实、公平和反欺诈的原则。现行的证券市场法规主要是在1929—1933年经济危机后建立起来的，其主要内容及原则包括：法定注册和公开原则，保证为市场参与者提供完全、准确的信息；规范公开原则，监督证券交易所、场外交易和全国证券商协会；公平和反欺诈原则，鼓励私人依法起诉。上述内容包括在《1933年证券法》、《1934年证券交易法》、《1935年公用事业控股公诉法》、《1939年信托契约条例》、《194年投资公司法》和其他若干法案条文中。上述法案形成了一个比较完整的法规体系，并随着金融市场新情况的出现，不断得以补充和完善。随后，美国证券委员会(SEC)在继续贯彻上述原则的前提下，加强了行业的自律管理，在通过了《1938年马罗尼法案后，SEC把监管柜台交易(om)的权力下放给全国证券交易商协会(NASD)这个自律组织。另外，美国依据(1970年证券投资者保护法》，成立证券投资者保护公司，其会员由所有注册的券商组成，当经纪公司破产时，以满足投资者的清偿权。为促进国内金融领域的竞争，提高美国金融服务商在全球金融市场上的整体竞争力，1999年，美国《金融服务现代化法案》出台，彻底结束了近7O年银行、证券、保险分业经营与分业监管的局面。这是美国国内经济强劲增长，金融机构兼并扩张的必然要求，也是世界范围内金融规制解除潮流中的一个组成部分。

在欧洲，证券交易的发源地当属伦敦证券交易所(LSE)。1986年以前，英国未设立专门的政府机构行使监管职能，也没有制定专门的法律对证券交易和风险进行规定和限制，只有一些相关的法律条款，如证券交易所的自我管理规定和《公司法》、《反欺诈投资法》、《公平交易法》等法规中有关的规定构成证券法制监管体系，这是和英国证券市场的自律管理密切相关的。1986年，英国通过了《金融服务法》，建立了管理证券业的新模式，从此结束了英国证券市场松散的自律管理状态，确立了在新法律框架下的管理体制。由于这种“多元化”的管理体制立法体系复杂在不同的法律规定下设置不同的监管机构，分别对不同的业务种类进行监管，带来成本过高和效率低下的问题，英国在2000年出台了《金融服务与市场法案》，它的大部分条款合并了现有法律或自律法规的内容，为新的监管体系和监管机构一金融服务局(FSA)提供了一个单一的法律框架，以替代原有的不同法规所形成的法律框架。

二、证券监管法制变化趋势分析

从美英证券监管法制的变化轨迹可以看出，其立法的中心原则为“公开、公平、公正”，这与中国现行法规的原则是一致的；国家证券立法也是适应国内外经济情况的变化和证券市场的飞速发展而不断调整、完善的。如按照《1933年证券法》的规定。在证券发行人向SEC提交的注册申请文件中必须严明具体的发行时间，否则SEC将不予受理。由于承销商的选定、申请文件的制作以及SEC的审查都需要耗费相当一段时日，因而发行人提交的发行日期必然与其筹资需求产生的时间相隔甚远，这就意味着发行人将面临着较大的不确定性，一旦证券市场或者公司本身在此期间内发生某些难以料及的变动。就很可能导致证券发行失败或使发行者利益受损。因此，SEC于1982年推出415条款，允许符合条件的公司可以为其今后两年内所有可预期的证券发行，预先到SEC进行“暂搁注册”，并自主决定发行时间。所谓“暂搁”就是公司将其近期发行证券的意向登记注册，向SEC提供相关的并在需要筹资时可以迅速更新的财务数据，一旦公司产生实际的筹资需求，只要及时更新现有资料，即可取消“暂搁”，立即进行证券发行。这样，就减少了发行人的风险，降低了筹资成本。

近年来证券立法的另一个重要趋势是由于市场情况变化迅速，国家立法机关不可能及时修订现行法律，越来越多的管理规则是由行业自律组织而不是政府监管部门制定的，这样行业自律组织保留一定的自主权不仅适应市场的变化情况，也有利于促进全行业的标准化，如在美国，SEC通过审批交易所规则促使交易所直接对上市公司提出更高的信息公开要求，日本交易所也取得了交易、场内监督和仲裁纠纷等方面的自律权。

三、中国证券监管法制演变

证券市场法制建设关系到投资者合法权益的保护，关系到市场运作的安全和效率，是证券市场健康发展的保障。中国证券监管的法制演变与其体系演变相对应，经历了一个从地方性法规到暂行条例、从法规性意见到统一的证券法的发展过程，大致也可分为三个阶段。论文

初期，以地方政府的规章为主要规范和依据。《上海证券交易管理办法》、《上海市股份有限公司暂行规定》、《上海市人民币特种股票管理办法》和《深圳市股票发行与交易管理暂行办法》、《深圳市上市公司监管暂行办法》、《深圳市人民币特种股票管理办法》等相继出台。这些法规对证券的发行、交易和证定，充分体现出地方政府的管理色彩，它们构成了中国证券立法体系的雏形，为以后完善证券立法体系打下了基础。

证券委成立后，开始担当推动市场法制化和制度化的重要角色，先后颁布了《股票发行与交易管理暂行条例》、《证券交易所管理暂行办法》、《禁止证券欺诈行为暂行办法》、《国务院关于股份有限公司境内上市外资股的规定》和《证券业从业人员资格管理暂行规定》等行政法规，全国统一的证券管理法律体系开始形成。同时。参与证券监管的各部门规章、法规解释和其他规范性文件也频繁出台，如司法部和证监会颁布的《关于从事证券法律业务律师及律师事务所资格确定的暂行规定》，财政部和证监会颁布的《关于从事证券业务的会计师事务所、注册会计师资格确认的规定》，国资局和国家体改委颁布的《股份有限公司国有股权管理暂行办法》，人民银行、财政部和证监会颁布的《金融机构管理规定》等。1993年8月，证券委颁布《关于授权中国证监会查处证券违法违章行为的通知》，使得证监会有对市场违规行为进行处罚的权利，是规范市场的重要举措。在此期间，中国公司法律制度的首部大法——《公司法》于1994年7月正式生效，成为规范公司行为的重要法律渊源1995年l2月，朱镕基同志提出“法制、监管、自律、规范”的八字方针，成为中国证券市场监管的指导方针。

第三阶段，中国证券市场的基本大法——《证券法》于1999年7月1日开始实施，《证券法》的问世是中国证券市场法制建设的重要成果，也是证券市场发展过程中最重要的里程碑之一。《证券法》中突破性条款包括：(1)明确中国实行集中统一的管理体制，而非中央和地方双重领导的分散管理，以法律的形式确立了证监会在证券业中的监管地位；(2)在法律中明确规定股票发行由审批制过度为核准制，专设发行审核委员会和核准程序的公开提高了专业化和效率，减少了发行中的行政干预；(3)放松了上市公司收购的限制条件，为资产重组开辟了更大的发展空间，适应当前经济改革深化的需要。《证券法》的出台解决了原法律体系中大量法规权威性低下、“群龙无首”的局面，确立了中国证券市场法律规范的总体框架。

到目前为止，中国已经建立了一套相对完整的法律法规体系，包括以《证券法》、《公司法》为核心的国家法律、国务院颁布的20多种行政法规、证监会颁布的159件部门规章和自律机构制定的规则、准则等，这套法规体系基本涵盖了市场的主要方面，是市场规范健康发展的基础。

四、中国证券监管法制演变存在的问题及对策

(一)问题

1．法制建设表现出明显的滞后性且《证券法》中有关规定的责任不够明确，缺乏可操作性。证券市场创立近8年后才有《证券法》的问世，《国债期货管理暂行办法》在国债期货市场行将关闭前夕方才露面，一些早已存在的重要市场，如投资基金领域、投资咨询领域长期缺乏明确的法律制度，虽然颁布了大量的管理办法，但管理级别和力度均显不足。又如，《证券法》第24条规定“证券公司承销证券，应对公开发行募集文件的真实性、准确性、完整性进行核查”，但未指明违反该条规会受到何种处罚。

2．由于缺乏监管经验，在制定监管政策时往往出现“头痛医头、脚痛医脚”的现象，各项监管法规之间缺乏配套和衔接，影响了法制的统一性和整体性。如为抑制股市的过渡投机行为，1997年5月，证券委、人民银行和经贸委了《严禁国有企业和上市公司炒作股票的规定》，在1999年为改变股市涣散的状况，又允许三类企业进入股市。又如，《证券法》中多次提到“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，但《刑法》中没有规定在证券市场中的违法违纪行为构成犯罪的标准是什么。

3．法律的实施机制不健全，执法力度不够。监管执法是证券法制得以最终贯彻的必要保证，我国证券执法中的缺乏严肃性和执法力度不足使大量法规形同虚设，降低了监管效率。如上市公司炒作自身股票、券商信用交易等行为虽明令禁止却屡禁不止就说明在中国证券市场上更缺乏的是有效的执法行动。再如，《证券法》第75条规定“禁止任何人挪用公款买卖证券”，但由于证券监管机构无权查询个人在金融机构的存款账户，因此，无法举证。类似的条款还有第68、69、7l条等。

(二)对策

作为发展中国家的新兴证券市场，中国证券市场的发展具有一定的阶段性，法制建设也需要随着实践的发展不断完善。

1．必须进一步完善法律法规体系，为证券监管和市场规范发展提供法律保障。首先《证券法》本身需要完善，《证券法》的有关配套法规和实施细则须尽快制定并尽早出台，如关于客户保证金如何专款专用、如何管理的实施办法，券商分类的审批规定和融资的管理办法，上市公司收购与兼并的操作细则等其次应尽快完成《投资基金法》、《期货法》和《国债法》相关法规的制定，对于《证券法》出台后法律制转让流通问题、证券期货等金融衍生品交易问题，应及时填补。证券监管部门应以《公司法》、《证券法》为核心，积极推进相关配套法规，以便初步形成比较完整的证券期货市场法律法规体系，使监管工作和市场规范发展有坚强的法律保障。

证券监管范文篇5

2018年年末，国家主席提出证券市场试行注册制；2019年2月22日，又提出，金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分，金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度。“金融活，经济活；金融稳，经济稳。经济兴，金融兴；经济强，金融强。“阐述经济与金融的关系，言简意赅。他进一步以生命体为喻：经济是肌体，金融是血脉，两者共生共荣。顶层设计已明确“建设一个规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场“的方向，一系列改革措施正揭开中国资本市场的新篇章。在一个国家的资本市场当中，股票市场是其中的一个重要组成部分，对经济的稳定与发展有着重大的影响。如果这个证券市场是配套比较完善、多层次的系统，理所当然它是健康稳定发展并推重经济发展的一个重要部分。如果这个系统本身就存在许多缺陷和不足，那么相对应的这个市场就肯定比较复杂。所以规范合理高效的证券制度和经济秩序对证券市场主体来说起到一个良好的规范作用，这对于整个系统和未来的证券市场发展来说都是具有一定意义的。

2注册制证券监管的研究综述

当前已有的各种关于审核制度研究中，基本上有一个共识：在我国在法律订立与执行力方面显得不够，应正确定位政府在监督管理过程中的角色、订立完备的法律法规等可能是主要的解决途径。芦峰（2013）在研究中探讨了有关证券监管权力分配问题，认为这是一个由政府主导的一个体制，行政力量在其中占最主要的部分，而其他有关的自律机构可能有名无实的部分会比较大，没有在监管过程中有实质性的作用。所以在这个方面，大多数学者都认为是需要进行转变的。对于我国注册制改革的研究，蒋大兴（2015）认为在注册制下我国证券监督管理委员会的权力可能需要进行较大的变动，提出可能更需要一个强有力的证监会，但是在改革过程中部分有关实质审核的权力需要下放到其他自律机构，这一部分的研究主要是重在设想注册制的实行改革方向。曹中铭（2013）就表示重视中小投资者的利益是注册制改革中需要重点关注的方向。而尹中立（2014）觉得在我国可能股价的变相扭曲和不严谨的公司结构是影响改革进度的难点。

3注册制的理论分析

证券发行注册制是指证券发行申请人依法将与证券发行有关的一切信息和资料公开，制成法律文件，送交主管机构审查，主管机构只负责审查发行申请人提供的信息和资料是否履行了信息披露义务的一种证券发行审核制度。注册制的特征具有如下特征：（1）在注册制下，公司发行证券的权力是天然赋予的，无须政府的特别授予。（2）注册制下最重要的是信息的完全披露。在市场经济状态下，凭借在依法行事的情况下提供完全真实及时公开的信息，那么市场就能够依据自己的判断择优选取。在注册制下，证券市场的监管者主要的作用就是保证已经披露的信息是否有效以及监管信息的滥用。所以信息披露是证券法律制度基本的指导思想，而依据这一思想才制定一系列的具体制度，而这一思想在证券发行制度的具体体现就是注册制。（3）证券发行注册制下，证券发行审核机构只需要对注册文件进行形式上审查，不进行实质判断。（4）注册制注重事后的控制。在注册制下，注册程序并不担保注册文件中说明的情况的正确性，不过一旦投资者在投资注册证券过程中遭受利益的损害，并且投资者能够证实注册的文件中存在矫饰或缺失情形，有损害赔偿请求权。损害赔偿由地方法院调查取证并进行判决，证券管理机构是没有权力决定是否进行损害赔偿的。若是经过调查后虚假陈述被证实，证券发行人及其有关联的人都会被追究法律责任。

4注册制下证券监管的思考

（1）证监会、证券交易所、证券行业各司其职。在我国证券市场上一个角色最重的机构就是证券监督管理委员会，在注册制下，我们可能需要重新定位它作为统筹我国证券市场的角色，以及在职能管理方面做出必要的调整。首先，由于自带行政职能，证券监管机构首当其冲的需要做出改变。其次，自带司法权力的监管机构已经越界，因为监管机构最主要的功能是对市场的监督与管理，是市场的管理方，给予司法权就意味着权限交叉集中，导致分工不明确和责任的相互推诿。从法理上来看，一切有关证监会的行政处罚都可能会被司法否决。证券监管机构的处罚和行政决定都是可以被司法推翻的。然后，在注册制下，由于事前的形式审核没有进行实质判断，所以在注册制下我们可能需要将以前对事前的注重转移到更为重要的事中和事后监督。信息披露充斥在证券发行、交易等各个阶段，在日常管理监督过程中，需要对公司的信息披露及时了解、发现和调整，在事中监管中完善充实公司所发生的信息；在事后监督管理的过程中，通过对监管方式的改变，加大执法权力，创新行使执法手段，加强对违法行为的处罚力度，这样才能更好的保护中小投资者利益，增强监督管理的权威性。在新型的证券审核制度下，证券交易所也需要作出相应的改变。在核准制下，证券交易所的作用完全被掩盖，所以在注册制下，交易所作为上市环节的重要组成部分，增强对信息披露的监督，并在对上市公司进行实质审核时发挥重要作用。当然，证券交易所还需要加强对自身机构的自律监管，自身不能出现各种问题。在过去几十年中，证券业协会形同虚设。在注册制下，一个良好发展的证券协会，不仅可以维护自身行业的利益，也可以帮助政府机构维护整个行业的秩序，使其在专业教育、人员培训等方面起到至关重要的作用，提高整个行业职业道德水平，这样才会对整个行业监管部分有效补充。（2）完善相关法律法规，明确各方责任。1999年我国首部《证券法》的出台就已经大致对我国证券监管部门在执法范围和方式上进行规定。随着我国市场经济的发展，虽然在2014年再次修订，但毕竟没有真正实践注册制，所以对证券监管机构的后续法律细节还需要有待修订。相比较而言，有关我国证券市场的其他主体的法律法规依据还存在较大缺陷。就证券的服务机构和其委托人来说，他们之间的职能和责任感觉存在较大的模糊，没有比较具体的分清各方应该行使的权力和应该承担的责任，尤其在有关民事责任方面涉及还是太过空白。再者，在证券服务机构系统内部，需要承担的职能和责任也不够细化的针对性，可从以下两个方面来看：首先按照对《证券法》的解读，没有清楚和详细的就服务机构系统内部的惩罚和赔付进行划分；再次强制规定超出保荐人责任范围的责任也有不当之处，这些原本需要会计师担责的事项也强加于保荐人身上。所以，在我看来，需要强制性对中介和委托方之间采取连带责任，还需要规定哪些是可以免除责任的。（3）改革新股发行制度。注册制下，证券监管机构不需要对注册文件采取实质判断，只需要对其进行形式审核。所以在当前核准制过渡到注册制的进行过程中，新股发行制度的改革需要提上日程。第一，通过市值配比销售结合优先认购方法对一二级市场的收益来进行适当的调节，将部分的利益转架到二级市场，适当保护在二级市场投资者的利益，以便充分开发上市公司的潜在价值，相比于在一级市场就耗尽其价值再把它推向下级市场产生泡沫来说，更有利于公司发展和稳定股市。再者，国企在IPO过程中不能还是通过权钱交易的方式来直接规定某个机构承担销售资格，而是应该将其置于市场化的环境下，通过公开招标的方式来竞争。众所周知，在当前我国市场经济下，国企存在的问题是非常严重的，那么将其置于公开市场下来进行招标，更好的规范国企的带头效应，表现出我国证券市场公平公正、透明原则，这样才能使市场真正实现优胜劣汰，减少内幕交易的发生。其次，通过对新股利益的有效性和公正性划分，可以有效减少由几家机构垄断的局面。从现实来看，正是由于少数机构在发行时拥有较大权力，导致新股在二级市场发行时，存在着拉高变现、恶意哄抬股价等不规范行为，从而对市场稳定运行造成较大波动。由此可见，我们需要将监管和审核之间的利益纠葛进行分离，确保市场纯净，公平，防止监管职能和监管功效华而不实。（4）提高经济违规成本。监度管理的各方面来看，我国证券市场违法所需要承担的责任太低，这也无意间放纵那些投机主义者，所以经济违法现象时有发生。由此可以看出，最主要的还是在事中事后的监管过程中缺少一系列完备的处罚机制。所以，在今后注册制下，应将关注重点转移到事中事后监管的基础上，我们需要提高经济违法成本，具体建议有以下几点：首先，强制性的禁止违规责任人再次进入股市；其次，相关违规责任人需要对相关投资者造成的损失承担相应的苛刻的民事赔偿；再次，还可以通过集体诉讼等法律规定，提高对责任人的刑事追责；最后，需要发动群众的力量和自由新闻媒体的监督。只有通过严厉的经济处罚和刑事处罚，对那些心存邪恶想法的人给予沉痛打击，才会形成威慑，才能使我国证券市场良好发展。

参考文献

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证券监管范文篇6

自上世纪80年代末期以来，我国证券监管体制经历了由分散、多头监管到集中监管的过程，大体可分为三个阶段。

第一阶段(1992年5月以前)是我国证券监管体制的萌芽时期。

对证券市场的监管是在国务院的部署下，主要由上海、深圳两市地方政府进行管理，有关证券法规也是由两地政府和两地的人民银行制定并执行。

第二阶段(1992年5月一1997年底)是对证券市场的监管由中央与地方、中央各部门共同参与管理向集中统一管理的过渡阶段。1992年5月，中国人民银行成立证券管理办公室，同年7月，国务院建立国务院证券管理办公会议制度，代表国务院行使对证券业的日常管理职能。1992年10月国务院成立国务院证券委员会及其执行机构——中国证券监督管理委员会(以下简称中国证监会)作为专门的国家证券监管机构。这种制度安排，事实上是将国务院证券委代替了国务院证券管理办公会议制度，代替国务院行使对证券业的日常管理职能，将中国证监会替代了中国人民银行证券管理办公室。

同时，国务院赋予中央有关部门部分证券监管的职责，成了各部门共管的局面。国家计委根据证券委的计划建议编制证券发行计划；中国人民银行负责审批和归口管理证券机构，报证券委备案；财政部归口管理注册会计师和会计师事务所，对其从事与证券业有关的会计事务的资格由证监会审定；国家体改委负责拟定股份制试点的法规，组织协调有关试点工作，同时企业主管部门负责审批中央企业的试点。

另外，地方政府仍在证券管理中发挥重要作用。上海、深圳证券交易所由当地政府管理，由证监会实施监督；地方企业的股份制试点由省级或计划单列市人民政府授权的部门会同企业主管部门审批。同时，中国证监会向隶属于地方政府的地方证券期货监管部门授权，让它们行使部分监管职责。

第三阶段(1997年底一至今)是初步建立全国集中统一的证券监管体系阶段。1997年11月，中央金融工作会议决定撤消国务院证券委，其监管职能移交中国证监会。1998年4月，中国人民银行行使的对证券市场监管职能(主要是对证券公司的监管)也移交中国证监会。同时，对地方证券监管体制进行改革，将以前由中国证监会授权、在行政上隶属各省市政府的地方证券监管机构收归中国证监会领导，同时扩大了中国证监会向地方证券监管机构的授权。此外，证券交易所也由地方政府管理转变为中国证监会管理。

1999年7月1日，《证券法》开始实施，与此同时，中国证监会派出机构正式挂牌。这标志着我国集中统一的证券、期货两级监管体制基本建立：证监会负责全国证券市场的监管；区域内上市公司和证券经营服务机构由证监会派出机构——地方证管办和特派员办事处、证监会专员办事处根据授权和职责分别监管。地方证管办还负责涉及跨省区重大案件的联合稽查的组织和重大事项的协调工作。

二、对现行证券监管体制的评价

集中统一的证券监管体制已经成为世界各国(无论是成熟市场还是新兴市场)普遍偏好的目标模式，它甚至被认为是证券市场发展的必然规律。证券市场本身具有统一性和一体性的内在要求，对于一个高效证券市场所必备的基本要素，即市场的信息有效性、市场运作的高效率与低成本、市场的统一性和规模以及市场的公开、公平和公正性来说，只有集中统一的管理体制和由此形成的统一市场法规体系方能使之得以保证。我国证券监管体制的变迁符合了证券市场本身发展的内在规律性和客观要求。同时，集中统一的监管体制又比较符合中国国情，同我国的经济与政治体制、经济与金融管理模式以及证券市场的成熟度相吻合。随着我国证券市场的发展，市场规模扩大、市场发展全国化同管理地区化之间的矛盾日益突出；证券业的扩张和中介机构非规范化运作的普遍性也呼唤单一的行业管理；监管体制的低权威性使投资者利益难以在操纵与欺诈环生的市场环境中得以保全；市场的进一步发展迫切需要持久、统一和稳定的制度与政策加以保障。正是上述我国证券市场乃至国民经济运行的客观

要求促使证券监管体制的变革，以消除制约市场发展的矛盾和障碍。可以说，现行的监管体制在一定程度上克服了原体制的若干内在弊端和矛盾，降低了监管成本，从而提高了证券监管效率和监管的公正性。

但受制于我国转轨时期的政治与经济环境的影响，我国的证券监管体制还有许多不完善之处，这主要表现为：(1)对政府监管者的监督及其自身建设问题。权力的集中不可避免地带来官僚主义以及监管者被“俘虏”所带来的寻租等监管的非效率。对此，必须设立有效的内部控制机制和外部监督机制，以防止监管者的官僚主义行为和机会主义行为，避免监管者被利益集团所“俘虏”，提高监管与服务的质量，从而确保证券监管的公正性和效率。(2)中国证监会与其他经济管理部门的协调与沟通问题。独立而专一的主管机构设置固然能够提高决策出台与实施的力度与权威，但同样可能损害决策的科学性。特别当证监会与其他金融监管部门间就某些重大事项存在目标冲突时尤为可能。因此，集权化的主管机关必须避免狭隘于本领域的监管视野，注重监管制度、政策的全面合理性和对国家整体利益的通盘考虑。(3)自律机构的作用问题。集中统一监管体制并不排斥自律监管的作用，自律机构在美国模式中同样拥有相当的自主权，并发挥着重要作用。但在我国现行监管体制中，自律管理的作用依然未得到强调，证券交易所和证券业协会只起辅助政府监管的作用，且完全受制于证监会的集中管理。

三、中国证券监管体制的改革取向

中国证券监管体制的变迁表现为一种逐步强化的过程，但在现实中，政府监管既存在着越位的情形，也存在着缺位的状况。因此，必须对证券监管体制进行改革。针对上述中国证券监管体制的主要缺陷，可实施以下措施，提高监管绩效。

1．确认和保障证券监管机构的独立地位

监管机构的一些行为具有立法和司法性质，如政策制定与实施、监督、检查、处罚等。目前，我国具有立法和司法性质的监管机构的监管政策制定与实施基本上是按照普通行政程序进行的，该机构及其人员没有相对独立的法律地位，其身份也没有特别保障，因而监管机构的监管政策和监管行为的威信和效用均不理想。如国有股减持方案的朝令夕改就是多头决策形成的结果。保障具有立法与司法性质的监管机构及其人员的相对独立性，并将其监管行为司法化，是提高此类行为的威信与效能、切实保障投资者利益，提高证券市场效率的必由之路。因此，要加强统一立法和集中管理的程度，逐步解决部门利益与国家整体利益的冲突，实现证券市场促进国民经济发展的目的。同时，还要逐步放松继承原计划体制所建立的高度计划管制，建立松紧相宜的

监管制度，实现集中管理下的总体放松和局部强化的结合。

2．强化对监管者的监督

在证券监管活动中，由于自主裁决权的存在，使监管者有可能滥用职权，不是按“三公”原则规范行事，而是出于某一利益集团的考虑，或凭主观意愿行事。因此，要确立和强化对监管者的监管，以保证监管者将保护投资者的利益作为行动基准。规范监管行为关键在于监管程序法制化和社会化。监管者对市场的监管行为首先就表现为依法行政。因此，要控制监管者的创租行为，尽可能减少监管失灵，就应当建立完善的行政程序制度，使监管程序法制化。实现监管程序社会化则要求革新证券监管中立法和实施其他抽象监管活动的程序。将目前基本上处于封闭状态的程序改造为允许社会参与和监督的开放程序。借鉴以往的经验教训，不再搞政府部门闭门造车，应自下而上、广泛征集、充分酝酿、反复比较，最后由有关部门择优。为此，听证制度应作为一种新的内容广泛进入证券监管的立法和其他抽象监管活动的程序。

3．强化自律机构的功能与地位

证券监管范文篇7

关键词：证券监管法治化

一、证券监管法治化发展的含义

“法治”一词有着丰富的内涵，可以将之理解为一种社会政治现象，或一种特殊的治国方式，一种价值准则，还可以视为在特定的价值基础和价值目标上形成的法律秩序，无论何种含义，“法治”一词都闪耀着民主、自由、平等、秩序、效益与安全的光彩。本文的法治化是就一种价值准则和此之上形成的法律秩序而言的。证券监管的法治化发展是指证券监管的完善应以法治为其价值标准并力图达到法治状态。根据马克思主义的法学观点，作为上层建筑的法律是经济利益的记载和反映，可以协调相关主体的经济利益。市场经济中有多元化的利益主体，需要靠法律来协调其利益关系，需要相应的“游戏规则”和因此而产生的秩序，而这些规则和相应的经济规律则要通过法律的形式表现出来，这正是法治经济的基本要求，也决定了市场经济是法治经济。证券市场在国民经济中的重要性与其特有的产品虚拟性、高风险性及易传导性决定了证券市场对于法律的依赖性，只有将证券市场建立于系统完善并实施良好的法律基础之上，证券市场才会得到稳定迅速的发展。

证券监管究其本质是一个法律问题，无论何种监管模式与监管手段都须建立在法律的基础之上，法律监管则是国际上证券监管的基本方法和重要手段。证券监管的法治化发展是其本质要求，同时在现阶段也是市场化和国际化发展的要求。我国证券市场在诞生之时，其目标就定位于为国有企业开辟低成本的筹资渠道，促进国有经济的战略性改组和产业结构调整，因此，证券市场在产生和发展过程中，过多地承担了政策职能，行政管制干预了证券市场的方方面面，与这种行政管制为主的监管相适应，证券监管法律体系及其运作也处于不完善的状态。证券监管的市场化要求有完善的证券监管法律体系，需要司法的介入来加强监管，制约监管力量，还要求有严格的执法加以保障，通过法律的制定和实施对不利于市场发展的行为加以规范，通过制度化的手段克服市场自身的缺陷及政府干预的失灵。这些要求正是证券监管法治化发展的体现，即必须有调整各种市场行为的比较完备的法律体系，这些法律必须尽可能符合并体现市场经济规律的要求，并在市场经济活动中得到良好的实施，具有崇高的权威。在国际经济一体化发展的今天，证券市场的自由化与国际化发展是必然的趋势，相应的要求证券监管采取国际通行的惯例与规则，实现国际化，而证券监管的法治化是国际证券监管的通行趋势，因此我国证券监管的法治化发展是国际化发展的要求和实现途径。我们应尽可能地完善证券监管法律法规并保证其得到良好的实施，同时要及时加以公布，以保障公正、透明法治环境的实现。

二、证券监管法律法规体系的完善

证券监管的法治化需要有完备的法律法规体系。十届全国人大常委会第十八次会议于20o5年l0月27日通过了修订后的《证券法》，进一步完善了证券市场的基本法律，但不能否认我国证券监管法律法规体系中仍存在某些规定的空白、法律法规及条例之间不能很好地协调和衔接、操作性差的问题，应对当前证券监管法律法规进行系统的清理汇编，确立体系完整、层次分明的监管法律法规体系：

1、国内相关法律构成证券监管法律法规体系第一层次，包括《证券法》、《公司法》、《票据法》、《刑法》中有关证券犯罪的规定等。证券监管应以法律为主要依据，辅之以其他层次的规范性文件。1998年的《证券法》由于制订时适逢东南亚金融危机，主要考虑到了防范风险，对市场规律的认识把握不够，过度的管制扼杀了证券市场的活力，如关于证券公司不能为客户融资融券交易的规定，禁止银行资金违规流入股市等规定，在实践中违反类似规定的现象比比皆是，致使相关规定不但未实现立法者的初衷，反而减弱了法律应有的权威性；部分上市公司的治理结构不健全、质量不高、信息披露制度不完善，对董事、监事和高管人员缺乏诚信义务及法律责任的规定；一些证券公司内部控制机制不严、经营活动不规范、外部监管手段不足；证券发行、交易、登记结算制度等不够完备，没有为建立多层次资本市场体系留下法律空间；有些法律责任的规定过于原则，难以操作，不利于打击违法违规行为，维护资本市场的秩序；对于证券监管机构的权力规定不全面，又缺乏制约；在民事赔偿方面，旧的《证券法》中仅有两条过于简单的原则性规定，远远不能起到应有的作用，对于中小投资者利益的保护也未能达到应有的力度。此外，《证券法》与《公司法》、《证券法》与相关法规条例中内容重叠，且存在诸多不一致，需要加以协调完善。旧的《证券法》的调整范围和某些限制性规定均已不适应证券市场的发展，需要补充和完善。④针对这些问题，全国人大财经委在2003年就成立证券法修改起草组，开展证券法修改起草工作，2005年10月27日，修订后的《证券法》被通过。此次修订的指导思想是促进证券市场的健康发展，突出保护社会公众投资者特别是中小投资者合法权益，加强和完善证券法律监管，防范和化解证券市场风险，同时为资本市场制度创新和产品创新提供发展空间。如为适应证券市场发展，在交易制度上做了进一步的完善，扩大了证券交易的方式和范围，取消了禁止银行资金违规流入股市的规定。扩大了证券公司业务范围和业务品种，对证券公司的融资融券行为进行解禁，改变了过去证券公司实行的管理办法，按照业务的总体水平来设定条件。同时对证券公司的行业风险机制加以完善，并对上市公司的信息披露义务进行完善。扩大证券交易所作为证券自律机构的作用，特别是对于证券的上市，暂停上市和终止上市的决定，都由证券交易所进行资质性的管理。进一步发挥证券协会的作用。增加了相关主体的义务及法律责任的规定。完善了证券监管机关的职权与责任。修订后的《公司法》也于2005年10月27日通过，证券市场两大基础性法律的修订，必然会为证券市场的发展提供保障，并为证券监管的法治化发展奠定基础。

入世后，随着证券市场开放步伐的不断加大，关于外国证券服务提供者的进入及待遇的规定尚不完备，因此相关立法仍需要完善，明确中国证券监管机关对中外合资证券公司等外资金融机构的监管权，证券监管机关将在配合有关母国监管的前提下对有关外资金融机构的市场准入、谨慎经营、市场退出进行全面监管。同时，对于境外的中资金融机构，应完善立法，协调好对有关金融机构及海外分支机构承担的母国的监管责任，鼓励中资金融机构的海外拓展，在与东道国监管协调的基础上加强对我国海外金融机构的监管，提高其国际竞争力与稳健安全发展。

2．相关行政法规、部门规章、条例等规范性文件构成证券监管法律体系的第二个层次。目前，该层次主要存在的问题是法规、规章等出台过于泛滥和频繁，相互之间有冲突抵触情况，稳定性和权威性受到影响。对该层次的法规、规章、条例要注意加以清理汇编，对相互冲突矛盾、不合实际的要予以废止。对于立法层次过低，影响其实施效力的，应及时进行立法，完善相关法律。另一方面，在个别法律未及时修改前，可以先制订配套法规和相关实施细则，防止出现法律法规的空白而造成的不良后果。我国目前关于证券业对外开放及关于市场准入、退出和持续监管的规范性文件均为该层次的法规、规章、条例等，包括有：《亏损上市公司暂停上市和终止上市实施办法》、《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》、《外资金融机构管理条例》等。

3．有关国际性文件包括双边、多边条约及国内监管政策、自律规则等构成我国证券监管法律法规的非正式组成部分。随着社会的发展与法学理论研究的不断深化，西方有学者主张过去以是否具备强制性来鉴别法律的观点已不适应社会的需要和法律发展的实际情况，提出在现代社会，法的概念应以权威性为核心，其代表为伯克利学派。根据该观点，有关国际性文件，包括双边、经国内法律认可的多边条约、国内监管政策及自律性规则等都可成为我国证券监管法律体系的非正式组成部分。双边条约包括有相互法律协助条约，一般通过正式外交渠道签署，在法律上具有约束力，谅解备忘录则为各国证券主管机关之间签署的一种陈述其意向的声明，因而对有关各国并不构成有约束力的国际法律义务，但由于其签订程序简便，且由直接负责证券市场的机关予以签署并实施，故执行效果甚佳，成为国际证券监管双边合作的最常见形式。多边条约要成为我国证券监管法律体系的组成部分需经过国内相关法律的认可转化，包括证券监管国际组织为协调国际监管而制订的国际性协议、条约等，经过转化都可成为我国证券监管的依据。有关监管的政策由于其权威性与灵活性，对监管而言起着举足轻重的作用，但前提是政策必须能得到所监管的行业的尊重并是在尊重客观规律的基础上科学地被制定，否则监管的作用和权威将被严重削弱。

在完善证券监管法律体系结构的同时，应注重各层次间法律法规及其他规范性文件的相互协调，解决证券监管法律体系中层次偏低的现象，完善各个关节包括入市、退市及持续监管的法律法规，使各个监管环节都有法可依，增强法律法规的可操作性，避免对相关事项过于原则性的规定。同时根据我国已做出的相关承诺及WTO的有关规则对有关证券法律法规进行修订，增加我国证券业国际化的法律法规依据。出台有关监管协调与合作的法律法规，为我国证券市场的开放提供有力的法律保障。相关部门还应及时在指定的公开场所公布有关法律法规和行政措施，保障法律法规的透明度，实现一个公开透明的法治环境。

三、证券监管与司法介入

有了相对较完善的法律法规体系，为证券监管的法治化提供了基础。但法治之本，不在静态的法律文本本身，而在于司法。对证券市场的监管不能忽略司法手段的介入，法治化的证券监管要求借助司法手段约束市场参与者及监管者的行为，任何人只要发现其交易对手或监管者违反法律或者违反公认的公平的交易规则，即可将其控告至法院。在美国，证监会认为，民事诉讼有助于迫使各类市场参与者自觉遵守披露义务和证券法的其他要求，从而成为证监会自身执行努力的必要补充。美国的公司及其经理阶层随时处于投资者民事赔偿诉讼的威慑之下，这是美国拥有世界上最强大和最具活力的资本市场的一个重要经验。虽然将所有的投资纠纷都诉诸法院既不恰当也不现实，但民事诉讼终归是证券市场投资者免受侵害的最后保护，也是证券监管最有力的补充，可以有效消除由于利益的牵制而出现的监管不力的现象。自我国证券市场建立以来，各级法院审理了不少涉及证券市场的民事纠纷案件，主要是因合同而产生的纠纷，包括股票交易纠纷、证券代销和包销协议纠纷等，最高人民法院还制定和了一批适用民事、证券等法律的司法解释和司法解释性文件，对依法维护当事人的合法权益、维护证券市场秩序和社会稳定起到了一定的效果。至于司法介入证券市场民事侵权案件则经历了一个相对较为缓慢的发展过程。2000年股民依《证券法》对红光案相关人员及亿安科技的起诉被驳回，并被告知“暂不受理”。2001年9月最高院发出通知，暂不受理涉及虚假陈述、内幕交易、操纵市场等三类民事赔偿案。2002年1月15日，最高院《关于受理虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》中对民事起诉设置了种种条件限制，反映了我国立法模式及法律思维方面存在的保守与滞后的因素。2003年1月9日出台的《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件若干规定》使部分股东维护民事权利有了法律依据。修订后的《证券法》中加大了相关主体民事责任的规定，但距离真正的通过司法介入来保障投资者利益，实现对证券市场的有力监督的目标还很远。目前，应完善证券民事和刑事诉讼机制。改变单纯依靠行政处罚的局面，加强证券监管的司法介入，促进证券监管的实效。司法介入的另一个重要作用是实现对于监管者的监管。众人皆知，没有限制的权力容易走向腐败。证监会拥有巨大的权力，却仅仅依靠其内部约束来实现监督，理论上，这种内部监督很可能是失败的，而国内证监会运转的实践及公众的反应也证明了这种约束机制的失败。对于监管机构的监管，我们无法设立一个更高的机构去监管，只能靠市场本身去约束监管机构。赋予市场参与者利用司法的权利，让他们可以通过司法救济主张自己的权利和利益，从而使监管机构的活动置于司法机制的约束之下，以达到有效的权力制约。修订后的《证券法》一方面强化和完善了证券监管部门的权力，另一方面要求监管部门加强依法监管，对证监会行使权力加以制约，如果证监会监管机构及其工作人员出现了违法行使权力时，要承担相应的法律责任。

证券监管范文篇8

关键词：证券监管体制监管风险自治能力风险转移

一、我国证券监管体制概述

我国的证券监管体制大致经历了三个大的阶段：一是在国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会成立前，证券市场由人民银行和地方政府管理；二是国务院证券委员会和中国证监会成立后．由他们和有关各部委以及地方政府管理；三是证券法实施后的阶段。我国的证券监管体制总体而言是国家型监管体制和自律型监管体制的复合体。随着证券业的发展，我国的证券监管体制的缺陷愈加明显，表现为：

第一，证券监管主体定位不明确。在我国的证券监管体制中，国务院证券委是国家对全国证券市场进行统一宏观管理的临时议事机构，中国证监会是证券委的监督管理执行机构，属于国务院的直属事业单位。宪法并没有把相应权力授予非部委机构和事业机构。证券委和证监会存在的法律依据和作为政府部门设置的依据不足。

第二，证券监管机构的职责不明确。就我国目前的现状来讲，证券市场出现许多问题，如公司造假案、上市公司高管失踪案或携款潜逃案、大股东侵占公司资金案、非法操纵挪用客户资金案等无一不与监管不利有关，其主要症结是证券监管机构不积极作为造成的，原因是监管机构职责不明确，本该是积极作为的职责变为一种消极职责。

第三，我国缺乏集中、统一、权威的证券监管主体。国务院证券委是全国证券市场统一宏观管理的主管机关，但是他没有专职人员，很难履行管理职责；中国证监会是证券委的监督执行机关，其他有关部委如国家改革发展委员会、财政部、中国人民银行、以及地方政府等虽各有分工，但很难协调，出现政出多门现象。没有集中、统一、权威的监管主体则会出现互相制肘而又互相推诿的情况，使证券参与主体：j己所适从，证券规则之间互相矛盾，造成证券市场混乱。

第四，证券自律组织的自我规范、自我约束程度极为软弱。我国的证券业协会形同虚设，上交所和深交所作为同一层次的交易场所，为争夺上市公司，互相之间展开恶性竞争，无法对会员公司实行自律管理。这是因为自律规则不完善。证券组织内部机构不健全，而最主要的原因是证券监管机构的过多干预抑制了自律组织自身的发展和完善，没有把本该他们自己解决的问题放开手，使他们自身产生了依赖性和惰性，当然同时也抹杀了他们自身的创造性。

二、我国证券监管体制变革的具体措施

通过以上分析可知，我国现有证券监管体制的最大症结是政府和市场不分，证券监管机构职能和自律组织的本职不分，证券监管机构管的过多、过宽。笔者认为，我们应借鉴英美国家的成功经验，明确界定自律组织和证券监管机构之间的分工，凡是能通过行业自律组织解决的问题就由自律组织解决，充分发挥自律组织在风险防范中的一线缓冲作用，避免证券监管机构始终站在风头浪尖，承受过大的社会压力，逐步建立以自律为基础，政府监管为主的监管体系。《证券法》和《公司法》的修订就是这一思路的极好体现。

第一，完善公司的法人治理结构，这是公司实现自治的基础。(1)修订后的《公司法》突出了董事会的集体决策作用，不仅增加了董事会的决策范围，而且《公司法》根本改变了董事会的决策机制，公司的董事会再也不是董事长一人说了算，而是集体决策，既防止公司个人专断，又导致公司民主决策，科学决策。从另一方面说，也强化了对董事长的权力制约，保护了其他董事的利益和决策权。(2)修订后的《公司法》强化了监事会的作用。《公司法》增加了监事会的职权，还明确规定监事会有对董事会提出质询和建议的权力。这样公司的法人治理结构更加合理，股东会、董事会、监事会三者之间形成了相互分工相互制约的关系，从而使公司的法人机制更加健全，为公司自治奠定了基础。

第二，增加公司自治内容，这是开启公司自治的开端和尝试。(1)改变原有的最低注册资本额的规定。这不仅活跃资本市场，鼓励民间资本进入市场，也给予公司更大的活动空间，无疑对公司的自治能力提出更高要求。(2)修改后的《公司法》把公司向其他有限责任公司、股份有限公司的累计投资额不得超过公司净资产的50％提高到70％，这一改变既保护了交易相对人的利益，也便利了公司的投融资活动，赋予其更大程度的自治，政府及监管机构不再过多的加以干预。(3)公司的上市、暂停和停止不再由公司法规定，而把决定权交给了证券交易所，这是一个极大的转变，这也就是说中国证券交易管理委员会要以更加超脱的地位来对证券市场进行管理，不再干预。

第三，提高上市公司质量，这是证券市场自律性的基础。所以，《证券法》的修订在这方面作出了很大努力。(1)在法律上确认证券发行保荐人制度，保荐人制度的实质就是证券发行担保制度，其目的在于减少证券发行风险。(2)增加上市公司控股股东或实际控制人、上市公司董事、监事、高级管理人员诚信义务的规定和法律责任，以防其通过各种手段损害投资者合法权益，减小证券市场风险。(3)引入预披露制度，拓宽社会监督渠道，要求首次公开发行的申请人预先披露申请发行上市的有关信息防范发行人采取虚假手段骗取发行资格。

第四，健全证券公司的内部控制制度，这是证券市场平稳运行的保证。修订后的《证券法》要求证券公司采取有效隔离措施，防范公司和客户，不同客户之间的利益冲突；严禁任何机构或者个人以任何形式挪用客户交易结算资金、客户证券帐户下的债券、基金、股票等证券资产；证券公司必须将客户的交易结算资金存放在商业银行，以每个客户的名义单独立户管理。

第五，规范证券交易秩序，这是加强证券市场自治的保障。(1)关于公开发行，在立法上首次界定公开发行的含义，从而使证券发行更加明确，更加有法可依，这是规范证券市场秩序的第一步。(2)立法对内幕信息知情人的范围进一步扩大，增加了“非法获取内幕信息的人”这一概念。禁止内幕交易的力度加大，从而减轻证券市场的外部风险，加强安全性。(3)关于操纵市场，修订后的《证券法》删除“获取不正当利益或者转嫁风险”这一目的性要件，使得操纵市场这一行为更加容易认定，其范围进一步扩大，这有利于证券市场的稳定和健康发展。

第六，赋予证券交易所更大的自主权，这是实现监督风险转移的关键。证券交易所是证券市场的组织者，为证券发行人提供筹集资金的场所，为投资者提供证券交易的场所，直接面对上市公司、投资者、证券商和广大中介机构，能够对证券交易进行实时监控，这种特殊的角色、职能和优势，客观上要求证券交易所承担起对会员公司、市公司、证券交易的一线监管责任，扩大交易所对交易市场运作与异常波动的实时监控舣和调查权；建立交易所对会员公司的常规审查和定期抽查制度，发挥其信息优势，及时发现风险隐患，保证证券市场在正常的风险状态下运行。这次证券法修订的最大亮点是增加了证券交易所对不予上市、暂停上市和终止上市的决定权。《证券法》也不再规定集中竞价的交易方式，改为由证券交易所去规定，把本属于他们的权力进行归位，这解决的就是市场和政府的关系问题，也是监管风险的转移问题。

三、我国证券监管体制变革之意义

第一，监管机构定位更加准确。我国的证券市场本质上是一个典型的政府隐形担保市场，在政府和市场之间形成了一个隐性的契约，即政府以国家信用的形式对证券市场的发展进行担保，这种担保没有体现在正式的契约之中，而是通过国家对证券市场的发展战略，制度安排和风险控制来体现，通过一系列对市场的行政干预和政策调解来保证市场的运行与控制市场风险的高度聚集。但是这些导致了市场畸形发展，过度投机，面临系统性风险，监管机构的定位是解决这砦问题的根本。

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关键词：证券监管问题建议

我国的证券市场，是在改革开放和社会主义市场经济建设中逐步发展起来的，从1990年上海、深圳两个证券交易所成立至今，我国证券市场历经十年风雨，从无到有，从小到大，从地区性市场发展为全国性市场，取得了令世界瞩目的成绩，2000年底，沪、深两个证券交易所上市公司已达1088家，上市股票1257只，市价总值4808亿元，占当年GDP的53．4％。市场发展速度之快，在世界证券市场发展史上也实属少见。

我国证券市场在取得巨大成绩的同时，也存在不少问题，如市场功能缺损，仅限于筹资层次，而优化资源配置的深层次功能未能发挥；股权人为分割，国有股比重过大，且不流通；股票发行搞计划控制，额度管理、行政审批，背离市场规律；交易市场异常渡动，过度投机；欺诈上市、内幕交易、操纵市场等损害中小投资者的现象屡屡发生。这些问题的存在，有涉及产权、体制等深层次的原因，同时也暴露出监管功能的某些缺陷及监管效率的低下。本文就我国证券监管中存在的问题进行分析，并提出相应的改进建议。

一、我国证券监管存在的问题

1．立法滞后，法律制度不完备。

我国的证券监管与市场发展并不是同步的，表现出明显的滞后性。在证券市场发展的过程中，国家没有及时制定相应的法规和政策，表现出“先市场后规则”的特征。如市场设立以后，相当长的时间没有出台证券基本法，期间虽然出台了法规、规章达250余项，但大多属于临时应急性质，很不稳定。1993年中国证监会成立之前，中央多个部委和各地政府多头监管，政出多门，标准不一，市场难免处于无序和混乱之中。1998年虽然出台了《证券法》，并于1999年7月1日起正式实施，但与之相配套的实施细则和相关法律，如《证券交易法》、《投资信托法》、《证券信誉评级法》等还迟迟未出台。与成熟证券市场相比，还有很大差距。由此在法律手段上，表现为可操作性差，执法力度弱。不能形成完整的证券法规体系。

2．监管体系残缺

我国目前采用的集中统一型监管模式，也称政府主导型模式，其特点一是强调立法管理，具有完备的证券法律、法规体系；二是设立统一的，全国性的证券管理机构来承担监管职责。与自律性监管模式相比，这种监管模式更具有权威性，更能严格、公平、有效地履行监管职责。根据我国的具体国情和市场发育程度，目前选择集中统一型监管模式无疑是明智的。但仅仅依靠证监会及其派出机构，显然是无法搞好证券监管的。需要建立一个功能完善的，包括自律组织在内的监管体系。而我国目前的监管体系中，自律组织不健全、机构形同虚设，管理馄乱自律作用基本没有发挥。同时证券交易所一线监管的失灵，又使监管环节中断，无法预警和防范市场风险。整个监管体系出现结构残欢，功能缺损。

3．证券交易所的一线监管失灵

证券交易所是证券市场的“经济警察”、“第一看门人”，承担着对上市公司、券商和证券发行与交易的一线监管。它通过对交易过程的实时监控，可以及时发现和查处上市公司、机构投资者、券商存在的垄断市场、操纵价格等违规或违法问题，预防股市风险，降低市场危害。而目前我国的沪、深两个证券交易所，为追求眼前利益，招揽客户特别是大客户，不惜放弃规范和一线监管的责任。其从业人员与外部人员内外勾结，违规操作，损害中小投资者利益的事时有发生。证券市场一线监管处于失灵状态。由于证交所未能发挥其应有的一线监管作用，致使中国证监会难以掌握市场动态，难以及时采取措施预防市场风险，只能充当“消防队”，出了问题才去惩处和打击，监管工作十分被动。

4．行政干预过多，监管手段有违市场规律

根据经济学理论，监管的范围只是市场失灵的那部份。凡是市场本身能解决的问题，管理层就收有必要去过多干预行政干预超过适当的度，反而会阻碍市场的发展。

在目前我国的监管体系中，政府以行政命令的方式过多地干预证券市场，突出地表现在两个方面；一是用行政管理代替市场选择。如股票的发行与上市搞额度管理，规模控制，行政审批。虽然《证券法》巳将股票发行的审批制改为桉准制，并且于今年三月开始实施。但人为控制扩容速度的办法依然实行，行政干预的色彩依然浓重。二是政策干预股票交易市场价格。由于市场的非协调性发展，股市经常出现激烈波动，管理者为了“市场稳定”，搞“政策稳市”、“政策救市”，结果常常因政策朝令夕改而引起股市大起大落。这种非市场化的做法极不利于证券市场的健康发展。

5．证券监管队伍不适应市场发展需要，监管理念落后

在我国证券监管队伍中，有相当一部份是从政府机关转过来的。长期从事计划经济的经验及长期行政工作形成的思维惯性和行为模式，使他们习惯于用行政管理的手段来监管高度市场化的证券市场，其效果是可想而知的。同时专业知识的缺乏与法制意识的淡薄，有法不依，执法不严的现象并不鲜见；以权谋私，徇私枉法者也不乏其人。在监管理念上，有些A把加强监管理解为加强行政干预，而不是依法规范市场，为证券市场的发展服务。只知道事后监管，当消防队，哪里出了问题哪里去处罚和打击，而不懂得监控市场发行与交易的全过程，预防和化解风险于萌芽中，以保证市场平稳、有序的运行。

二、改进和完善我国证券监管的建议

我国证券市场是个快速发展的新兴市场，市场规模将越来越大，目前我国证券监管中存在的问题表明监管体系不适应市场发展的需要，必须进行改革。另一方面，随着我国加人WTO的临近，我国证券市场逐步对外国投资者开放，市场运作规则将与国际惯例逐步接轨。因此，我国现有的证券监管体系必须改革，使之适应证券市场日益市场化、规范化和国际化发展的需要。对此，笔者提出以下改进建议：

1．加强证券市场的法制建设，健全和完善法律体系应尽快出台证券法的实施细则，以便细化法律条款，增强可操作性；尽快制定与证券法相关的法律，如《证券交易法》、《投资信托法》、《证券信誉评级法》；要处理好《证券法》与其它相关法律的衔接问题，防止相互制约与冲突。证监会应根据市场出现的新情况、新问题，制订相适应的规章制度，对市场变化保持灵敏反应。

2．坚持市场亿改革取向，减少政府的行政干预。积极推进市场亿进程，逐步消除阻碍市场机制发挥作用的一切带有计划经济色彩的制度和措施，确立市场机制在资源配置中的基础地位，进一步提高资源配置的效率。市场化应包括三方面的内容：①定价机制的市场化；②进入和退出机制的市场化；③主体行为的市场化。

3．构建我国严密、高效的网式证券监管体系。针对现有监管体系的残缺，应建立一个以政府为主导、以自律组织为补充，包括中国证监会及其派出机构、证券中介行业协会，证券交易所在内的，上下一致，纵横相连，职责分明，相互监督，严密、高效的网式监管体系。对证券市场的各个方面、各个环节都实行有效监管在这个体系中，政府的主导作用，行业协会的自律作用以及证券交易所的一线监管作用缺一不可，形成合力，共同规范市场运作，确保市场的有序运行和健康发展。

4．强化证券交易所“经济警察”的角色定位，充分发挥其一线监管的作用。证券交易所是证券市场的组织者，是证券发行和交易的集中场所，能够对整个交易活动进行全程实时监控，是证券监管的第一道闸门。通过实时监控，能够及时发现股市异常信号背后的价格操纵、内幕交易等问题。实时监控的功能一是可以预先侦知、防止和惩治证券犯罪行为，提高投资者对市场的信赖；二是积累与市场有关的资料，总结经验，完善法规以维持市场的有效性、稳定性与公平性。同时，证券交易所有权对其会员券商及上市公司的信息披露、法人治理情况进行监管。对证监会的监管起了补充作用。

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论文摘要：发展和完善证券监管体系已经成为我国证券市场和国民经济发展亟待解决的关键问题。目前，我国证券监管的最大问题是过度集权。证券市场本来是一个最需要创新、最需要竞争的市场，而在我国却成了最具有计划性的“市场”。因此，完善我国证券监管体系的关键是转变政府证券监管部门的职能。

从1990年3月19日上海证券交易所成立开业到2004年末，经过10多年的发展，我国的证券市场从无到有、从小到大，已经从最初的地区性市场迅速发展成为有一定规模的全国性市场。上市公司数量不断增加，结构有所改善；市场规模不断扩大，直接融资功能进一步增强；投资者开户数不断增加，机构投资者比重不断提高；证券公司、会计师事务所、律师事务所、证券投资咨询机构及其从业人员也不断增加。我国的证券监管对证券市场的发展起到了重要的引导、推动和促进作用。并且，随着证券市场的发展，证券监管体系也逐步建立。

但与此同时出现的情况是：上市公司经营业绩普遍滑坡，“一年绩优、二年绩平、三年ST、四年PT”成为证券市场广为人知的一大特色。上市公司盈利持续恶化与中国宏观经济持续走好形成了鲜明的对比。各类违法违规现象增多，造假欺诈、内幕交易、股市操纵、购买审计与审计舞弊等案件层出不穷，社会影响恶劣。面对不规范的市场，投资者要么孤注一掷，以短期投机心态参与股市，要么对市场失去信心，选择“用脚投票”。中国证券市场陷入了长期的低迷。中国证监会最新数据显示，截至2005年3月，中国证券市场市价总值为34802．72亿元，而2001年6月(近几年市场表现最好时)，市价总值为53630．58亿元；2005年3月的流通市值为10996．52亿元，而2001年6月为18866．36亿元；筹资额方面，2005年3月锐减为7．92亿元，而2000年筹资额曾经达到近400亿元。而与此同时，中国经济迅猛发展，国际化程度日益提高，企业的再融资需求旺盛。越来越多的优秀大型企业，尤其是作为国家重要战略资源的优质上市公司，都由于各种原因奔赴海外上市，以解决融资瓶颈。

这些数据说明，发展和完善证券监管体系已经成为我国证券市场和国民经济发展无法回避和亟待解决的关键问题。然而，在理论界和证券业界的大多数政策建议都集中在提高监管能力、拓展监管权限和扩大监管机构规模等方面。笔者认为，政府证券监管职能的转变，才是目前完善我国证券监管体系的关键。

1我国证券监管的过度集权

我国股市的市场管理体制自20世纪90年代末期以来向证券监管部门集权的趋势越来越明显，这就是中国证券市场最大的问题。证券市场本来是一个最需要创新、最需要竞争的市场，而在这种高度集权的管理体制下，证券交易所日渐失去了市场发展的规则主导权，成为整个股市监管体系的一个“一线监管单位”，它的市场组织功能已经基本退化。这就意味着，在我国，证券市场完全由政府来操作和经营。

其实，这并非当初的本意在上个世纪9O年代初，中国股市除了1990年11月26日成立的上海证券交易所，1990年l2月1日成立的深圳证券交易所外，还有1990年l2月和1993年4月成立的STAQ(全国证券市场自动报价系统)和NET(全国电子交易系统)，以及1993年8月l8日试运行的淄博证券交易自动报价系统。当时的沪深交易所虽然是地方性的，但面向全国开放，实行由当地政府主管、理事会实际管理的模式。这些不同的交易系统的出现，很适合中国多层次经济结构的状况。

当时，中国的银行体系还是以地方为主的管理体系，一个地方银行存款的多少对地方经济的发展非常重要。资本市场活跃，散户开户就踊跃，券商的客户保证金就越多，银行的存款就越多，加上两个交易所产生的税收利益中相当一部分也归当地政府，这对当地的经济繁荣有很大帮助。所以，交易所之间必然会有竞争，交易所和其他场外交易市场之间也必然有竞争，而且其竞争和地方政府有密切的联系。1995年、1996年，沪深两市激烈的竞争逐步形成了地方政府组织资金拉动股市、地方政府坐庄炒作的情况。这样一种地方政府间的竞争最终发展成了地方的柜台交易市场的无序状态。199年l1月召开的中央金融工作会议决定关闭非法股票交易市场，中国证监会在1998年专门下发了lO号文，淄博系统于1999年9月9日关闭，STAQNTE系统也f当天撤牌停止运行。1998年，中国证监会不再让企业自主选择上市地点，业内也有了“上海先上一家，深圳再上一家”的不成文规定中央由此把市场管理权逐步上收，第一是把交易所上收中央，理事长、总经理等都由证监会委派；第二是把各省市政府的证监机构上收，改成了国家证监会的派出机构。

自上个世纪9O年代以来的这样一个渐进演变过程，离不开1998年国有企业三年脱困的政治要求，从此以后，沪深交易所的整个运营就完全交由中央政府直接控制安排。本来，通过发展资本市场解决国有企业的问题，服务国民经济，激活民间资金，这个出发点很好，但问题是，由于没有很好地利用资本市场本身具有的运行规律，在资本市场采取了一种过度集中的管理手段，实际上就转变成为政府内部或国有资源之间的自我循环。

在股票市场为国有企业脱困服务的目标下，国有上市企业的股票就逐步丧失了对中小投资人的吸引力。股民不购买，就得由机构来买。于是就不得不发展机构投资人。一开始是向中小投资人发行封闭式基金，封闭式基金发不动了，接着发行开放式基金，最后是社保基金人市、保险业人市、银行业人市。在这种情况下，股票的投资人主要是金融机构。而我国的金融机构是由政府“背书”的，一旦市场出现问题，最后还都是政府买单。2001年的国有股减持，最终使这个市场结构所存在的问题暴露出来，更使这个过度集权的模式难以运行下去了。

过度集权的市场结构的关键问题在于，这个市场的创造性很弱，难以开发新的金融品种以及新的投资工具。因为，所有事情的决策权都在国务院、证监会，证监会管理的是全国市场，任何口子一开就是全国性的事情，所以不敢轻易放开。在这种情形下，由证监会和市场开发出来的新金融品种和产品就非常有限了。而一个富有竞争力的市场，吸引投资者的主要是品种的丰富。

我们不妨把交易所比作大卖场，经销商比作出售股票这种商品的店家。当我们只有两个不竞争的国营商场时，所卖的东西都是证监会批准的，经销商就没有动力去开发适合投资者的产品，因为经销商只要把能上市的公司提供给证监会，获得批准上市就行了。经销商没有积极性去开发新产品，而证监会也没有职责制造商品，市场怎么会有活力呢?经销商的任务是去发现好企业，帮助企业找到好的投资方式。但由于只有一个市场，而且只卖证监会规定的几种商品，经销商就无活可干。于是自己坐庄，自买自卖，这个市场必然混乱。

高度集权的市场的另一个缺陷是，人为扩大了信息不对称，使得炒作成风。本来上市公司就存在信息不对称的问题，炒作信息使之变成一个更难控制的问题。我国的证券监管机构经常不适当地对市场行情发表带有明显导向性的评论，把自己混同于一个“证券分析师”，有时言辞的激烈程度是任何证券分析师都不敢使用的。这使得我国证券市场的政策性周期特征非常明显，而一旦证券市场成为“政策市”，将产生多方面的消极后果：监管机构对市场的判断不一定正确，不正确的评论会使市场运行偏离正常的轨迹，人为造成市场波动；将助长政策性内幕交易；将引导投资者不再去关注公司业绩等市场基本信息分析，而是关注“内部消息”；助长证券市场的投机风气，也为市场操纵等违法行为创造了更多的机会；将助长券商等市场主体“靠天(政策)吃饭”的懒散心态，不再注重创新和开拓。“政策市”还会将本应由市场主体分担的风险集聚成比较集中的行政风险，而为了控制这种行政风险，监管部门往往只能再度实行更严格的行政控制，但结果会使金融风险又有所积累和增大，陷入“越想管住就越管不住，越管不住就越要管”的恶性循环之中。

国务院发展研究中心“资本市场”课题组的一份研究报告指出：“由于证券监管部门对应由市场力量决定的事情介入过深，对于政府应该管好的事情未能管好，使得各种违规现象十分突出，严重损坏了证券投资者的利益。”

2我国政府证券监管职能转变的目标和途径

一个制度安排在一定历史阶段是合理的，但到另一个历史阶段就可能不合理了，甚至可能成为发展的障碍，这就是“诺斯悖论”想要说明的道理，即“国家的存在对于经济增长来说是必不可少的，但国家又是人为的经济衰退的根源。”政府主导对我国证券市场的建立和发展至关重要，但当证券市场从幼稚到逐步成长以后，市场机制开始越来越多地发挥作用。而市场经济运行本身有着一种内在的排斥行政机制和行政功能的特性，市场越来越多地依靠市场本身的自我组织、自我调控和自我发育，越来越多地要求政府干预“淡出”。而此时，如果政府仍然固守自己“万能的上帝”的职能，证券市场内在发展要求与政府职能之间的矛盾与冲突就会不断积累、膨胀，将阻碍证券市场进一步发展。公务员之家

笔者认为，我国政府证券监管职能应在三个方面进行转变：

(1)在经济职能方面，必须尊重政府与市场的界限，在市场经济中凡是市场能做的，应该放手让市场去做，而政府的职能在于弥补市场失灵。

为此，要改革目前这种高度集权化的证券市场管理体制，证监会必须把一部分职能还给市场。在股票发行和上市、信息披露制度、规范市场各参与主体权责利行为方面进一步推进市场化改革，凡是市场能做的，让市场去做，证监会只是加强监督职能；市场一时做不到的，监管部门也要积极创造条件让市场去做。

证监会卸下的另一部分职能应归还给中介组织和行业自律组织。中介组织和行业自律组织是弥补市场缺陷和政府缺陷的重要途径，是实现“有形之手”和“无形之手”的重要环节。有效地发展中介组织和行业自律组织的作用，可以维护市场机制的有效运作，同时还可以改变政府单一的供给机制。中国除了有两个交易所以外，还应该有一些中小型的交易场所，还要有地摊式的场外交易场所，形成地方性的和全国性的、不同品种、多层次的资本市场结构。证监会应采取有效措施扶持行业自律组织的发展，以最终形成财务监督、法律监督、保荐人监督、行业监督、市场监督与行政监督相结合的立体监督网络，保证市场公平，保护投资者利益。

(2)在行政职能方面，政府必须改变以前在市场不成熟时的重管制、重审批的做法。

从2002年开始到2004年，证监会先后3次大规模取消行政审批项目，共取消101项审批项目，7项行政审批项目由证券业协会和期货业协会自律管理，同时还先后颁布了《中国证监会行政许可执法监督暂行规定》和《中国证监会行政许可实施程序规定(试行)》等具体的实施规定，声势浩大。但需要注意以下两个方面的问题：一是，要注重实际的而非名义上的管制削减。一哄而上的行政审批制度改革容易出现的问题是搞形式主义和做表面文章，为体现行政审批项目大幅削减甚至把本应减少的机关内部流转程序作为审批项目取消，应避免削减审批项目“名多实少”的现象。二是，一哄而上的行政审批制度改革虽然有轰动性的影响，但未必有持续的效果。如果现有的市场体系承受不了激进式的改革，改革的积极效果就得不到很好的发挥，甚至会带来较大的负面效果。这样的改革不容易巩固，容易走回头路。改革的激情一过，各种行政审批项目就会陆续以新的形式重新出现，甚至更多，应避免陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。

(3)政府需要强化适应社会主义市场经济发展要求的职能，集中主要精力加强监管。这方面有不少教训值得吸取，以转轨国家波兰和捷克的证券市场为例。两国几乎同时开始建立和发展证券市场，但到了20世纪末，两国证券市场的发展有了天壤之别。捷克证券市场几乎萎缩殆尽，而波兰证券市场则相对稳定地发展壮大。究其原因，最关键的因素是监管的差异。波兰证券市场从建立之初就实行严格的证券监管，设立了独立的证券委员会专门负责证券监管，在公司法和证券法的制定和修订过程中采取了高度保护投资者的立场，制定和完善了相关的法律细则，监督执法也比较严厉。而捷克没有独立的证券监管机构，相关的立法对投资者保护有所忽视，执法也比较松懈，导致投资者对证券市场失去信心，股权融资不断收缩，证券市场持续衰落。这些都给我国政府的职能转变，尤其是证券监管职能的转变提供了宝贵的经验。

中国证监会在转变职能的同时，证券监管职能必须及时加以补充、加以强化，包括：

一是，要加强监管，就要完善机构设置，进一步加强证券监管稽查部门、信息披露监管部门、政策法规制定部门的力量；

二是，严厉打击、坚决取缔违规的业务活动；

三是，加强监管人员的培训以及对现代信息技术的学习和运用，提高监管人员的监管水平和技术水平；

四是，重视监管的效率，提高监管的有效性等。