政府预算范文10篇

政府预算范文篇1

一、“计划”仅是政府预算的关键形式

我国关于政府预算有代表性的看法主要有:一认为政府预算就是“国家制定的年度财政收支计划”[2]。这是认为政府预算就是“财政计划”;一认为政府预算“是国家实现其职能的基本分配手段,是有计划地筹集、供应资金,制约经济结构与比例、速度,满足社会主义现代化建设需要的重要工具,反映着主要的财政分配关系。从计划管理财政收支角度看,国家预算就是国家的基本财政计划,其收支是国民经济计划的重要组成部分。”[3]这是认为政府预算既是“财政计划”又是“分配关系”。两类看法都认为政府预算是政府收支计划,但它们的分歧在于:政府预算除了“财政计划”之外,是否还是一种“经济关系”?前者的答案是否定的,而后者则是肯定的。

认为政府预算仅是财政计划的看法有着充分的历史和现实依据。从历史看是封建君主被迫编制年度财政收支计划,从现实看则是近现代政府每年都编制、执行和审核财政收支计划,而形成了一种新财政范畴。英语称该范畴为“Public(Government)Budget”。其中Budget表示如何使用并筹集相应钱款的计划,冠之以Public或Government,即表示政府财政计划。该词中译为“政府预算”,取中文“预算”一词的预先计算与安排控制未来经济活动的财务计划之意;加上“国家”一词,就是表示财政计划。这就鲜明地概括了该范畴的计划性特征。可见,将政府预算定义为财政收支计划是有其正确性的。但如进一步考查则可看出,仅从计划角度是难以正确概括和把握政府预算的性质与内容的。

财政作为国家或政府的分配活动,其收支规模是巨大的,因而总需要依靠某种计划来安排和规范。完全没有计划而放任自流的财政活动是不可思议的,即使是自然经济时期的财政也如此。

平头老百姓居家过日子尚且需要某种计划,更何况君临天下的君主呢?我国古代早已存在财政计划现象,人们还由此得出政府预算不迟于周朝就已出现的结论。[4]可见,财政活动与财政计划总是不同程度地相共存的。但由此得出政府预算早已产生的结论则有失偏颇,因为那实际上是将政府预算等同于财政了。这无异于取消政府预算范畴。

为此,存在着不同观点是自然的。“在资本主义社会以前的阶级社会,统治者个人的财务收支活动和国家财政的收支活动很难严格地区分。因此,不可能有完整、系统的国家财政管理制度。另外,在商品货币关系尚不发达的国家财政分配中,不可能有事先进行详细的收入和支出的计算,在组织收入和支出的工作方面,也不可能有一定的程序和手续,而且封建统治阶级国家的各级机构在财政活动上所处的地位也是不明确的。因此,当时尚未形成政府预算制度,即使有些个别的预计收支,也不能叫做国家预算。”[5]在这里,除了收支计划外,诸如完整系统的财政管理制度、事先的详细计算、一定的程序和手续以及确定国家各级机构的财政地位等,都被认为是政府预算必不可少的内容。

笔者认为这一看法是正确的,“计划”仅是政府预算的关键形式,但不反映其典型内容和根本性质。

二、法治性是政府预算的根本特性

正是由于“计划”仅是政府预算的形式,所以人们在定义“政府预算”概念时,往往还要对其内容加以说明。对此,我国财政理论强调政府预算的经济性,而西方财政理论强调政府预算的法治性。

政府预算最初产生于封建社会末期的西欧,它伴随着资本主义市场经济在西欧的产生、确立和发展而逐步形成并巩固下来。计划是政府预算直观的和鲜明的表现形式,全面、系统和完整的计划,是这一财政范畴的重要特征。到了社会主义社会,由于政府预算这一特征与计划经济的根本特征相一致,使得此时的政府预算不仅没被否定,反而被充分利用了。即不仅其计划形式被继承,而且其计划作用还被发扬光大。它不仅继续是政府安排自身收支的计划手段,而且还是国家以指令性计划直接配置社会资源的财务手段,从而具有了直接作用于经济的“经济性”。

但经济性难以正确把握政府预算的内容和实质。任何财政活动都体现为是一种分配关系,都不同程度地作用于经济活动,只不过计划经济时期政府预算对于经济的作用极为突出和醒目罢了!这样,以经济性来界定政府预算的内容和实质,仍然是不完整和不严密的。

在西方财政学中,政府预算通常定义为政府编制的财政年度的财政年度收支计划。“预算在英国每年由财政大臣提交给议会,或在美国由总统提交给国会,它包含着一揽子公共支出计划及下一年度的税收立法。”[6]

西方的政府预算具有以下性质和内容:(1)计划性。作为政府的基本财政计划,政府预算依据政府的施政方针编制,财政收支必须由预算安排并遵照执行,不得超越和违背计划行事;(2)法律性。政府预算通过相应的法律程序确立,既受到法律的约束和限制,其本身又是国家法律的组成部分,具有法律的权威性。违反政府预算是违法行为,将受到法律的追究和制裁;(3)归一性。除某些特殊款项,所有的财政收支都必须纳入政府预算,以确保社会公众和议会对政府及其财政活动的约束与监督。而那些特殊款项也必须由议会的法律授权才行,否则也将是违法的;(4)政治程序性。政府预算的审议和批准权限属于立法机构,它通过一系列严格的政治程序来完成。即政府预算从草案提出、通过、执行、调整到决算的全过程,都在既定的政治程序监督和约束下进行,要改变该程序只有先改变已有的法律条文;(5)公开性。政府预算应成为公开的文件,其内容应能被全社会所了解,除少数机密外,其数据都应向社会公布,而不是少数人随心所欲的私下活动。

上述性质可用“法治性”来归纳,其中即使计划性,实质上也具有法治性内容。因为预算计划的制订和执行过程,本身也就是法律的制订和执行过程。以往任何财政范畴都不具有法治性,[7]所以法治性是政府预算的基本内容,是政府预算区别于以往任何财政范畴的根本性质。

三、市场经济从根本上决定了政府预算的法治性

上述分析表明,对于政府预算的性质和内容,中西双方存在着是经济性还是法治性的认识差异。这是由各自的经济体制所根本决定的。

计划经济下,企业和个人的独立自主权被否定,整个社会以国家为中心形成单一的大企业,以财政为中心形成单一的大企业财务,财政直接集中了整个社会几乎所有的纯收入,从而对全社会的资源进行了直接的计划配置,这就很自然地利用了政府预算这一计划形式,决定了当时的政府预算具有“经济性”内容。

市场经济下,资本和市场不允许政府利用政府预算的计划形式去直接干预和决定它们正常的市场活动。此时企业和个人是独立的市场运营主体,政府财政活动不可能深入到企业财务内部,也不可能直接替代企业开展具体的资本运营。这就决定了市场经济下政府和财政不能以计划手段取代市场手段去进行社会资源的配置。因此,西方的政府预算不是国家从事生产建设活动的计划手段,从而不具有“经济性”。

相反,市场经济决定了政府预算的法治性。

众所周知,在西方,政府预算是新兴资产阶级褫夺封建君主专制权力的关键手段之一,它剥夺了封建君主的基本财政权,通过资产阶级议会所确定的预算计划约束和规定着封建君主的财政活动。此时在政府预算制度约束下的财政与以往财政的本质区别,是它具有以法律形式确定的社会公众与国家以及国家政权内部的财政分权与制衡内容。计划本身不是市场的行为,仅有计划性,政府预算并不符合资本和市场要求,甚至是完全否定市场的。所以,法治性才是政府预算这一新财政范畴的本质性内容,即它具有资本和市场通过议会约束和限制政府政治权力的实质。正是依靠政府预算这一形式,西方国家完成了从自然经济的家计财政向市场经济的公共财政的转化。

在市场经济下,社会主要经济活动由无数独立的私人资本在市场机制引导下展开,政府活动必须符合私人资本的要求并反映其愿望。为此,社会必须找到一整套方法,并建立起有效的监督制度和制约机制,去直接保证作为私人资本总代表的政府不损害市场的有效运行,不侵犯私人资本的根本利益。这只有依靠法律手段才能做到。政府预算这一制度,正是依靠其法治性,先是对封建君主,以后是对资产阶级政府的财政权进行了根本的限制与监督,成为资本和市场根本约束政府行为的关键性手段。这样,只要有资本和市场的存在,就必然要求着具有法治形式和内容的政府预算。可见,西方政府预算的法治性内容,是由市场经济所根本决定的。

我国在继承西方政府预算的计划形式的同时,也继承了其法治形式,即同样采用了政府提出预算草案,人代会审议批准通过,政府预算具有法律地位,各级人大会及全体人民监督政府执行政府预算等形式。但又对政府预算这一形式进行了根本改造,极大地强化了其计划性内容而弱化了其法治性内容,使得企业和个人不可能通过政府预算去决定和约束政府及其财政行为,法治性仅是徒具形式而已。当时的企业是政府附属物,个人又是企业附属物,企业和个人并不具备限制和控制政府及其财政行为的独立经济能力,社会缺乏以法治方式约束规范政府行为的经济基础,决定了当时的政府预算是不可能具备真正的法治性内容的。

四、法治性是政府预算的灵魂

随着市场取向改革的进展,我国政府预算必将产生的变化是:弱化其经济性而强化其法治性。这将是有着重大现实意义的。

在市场经济中,政府和财政活动也将受到资本和市场的根本制约与监督。但是,国家作为凌驾于社会之上的政权机构,有着自身相对独立的意志,并不都会自动遵循客观经济规律的要求行事。相反,实践却一再证明,国家的具体行为是可以违背经济进程的客观要求的,国家的主观意志在或长或短时间内是能够得到强制贯彻执行的。否则,诸如“”之类的荒唐事就不会出现于神州大地了。当然,诚如历史唯物主义所指出的那样,违背客观经济规律的现象和行为终究要得到纠正,但这是以经济进程遭到破坏,是以整个社会付出极大的“学费”,换句话说,是为了少数人的一意孤行而社会大众受到极大的惩罚为代价的。为此,不是依靠代价惨重的所谓经济规律的事后纠正,而是依靠法律手段,从具体的政治运行过程入手,形成一整套有效地决定、制约和监督政府活动的政治程序及法律制衡机制,才能真正防止这类惨剧在我国重演。

而要有效制约与监督政府活动,则制约与监督财政活动是关键。“赋税是喂养政府的娘奶”,[8]财政是直接联系政府与经济的纽带。没有相应的财政收入,就没有政府及其活动的存在;控制了财政收入与支出,就控制了政府的命脉,而具有了从根本上决定和约束政府活动的能力。这样,西方法治性政府预算的形成,其意义不仅在于对封建君主的否定,更重要的还在于国家财政的根本权限转移到了社会大众手中,使得资本和市场通过议会掌握了政府收支的根本决定权和监督权,能够以政府预算为手段直接贯彻自身的意志,确保着西方政府必须按照自身的要求行事。这就极大地增强了社会依靠客观经济力量阻止和否定政治权力主观一意孤行的能力,从而能够避免经济进程中人为因素产生的灾难性后果。随着我国改革的进展,资本和市场愈益壮大而逐步成为整个经济的决定性力量,这就需要改造现有的政府预算制度,将实质性内容注入其法治形式中,使政府预算真正成为社会公众和市场决定、约束与监督政府活动的关键手段。

西方市场经济自发形成于自然经济母体中,在自我发展壮大过程中凭借自身力量取代了自然经济,并由此限制了政府的权力。我国市场经济人为产生于计划经济母体中,由于计划经济对市场因素的巨大否定能力,市场无力自我发展壮大而依靠自身力量去取代计划经济,更谈不上剥夺和限制政府权力的问题了。相反,却是在政府有意识的直接作用安排下,依靠政治力量克服计划经济的阻力去建立市场经济的。然而,政治权力是经济力量的直接对立物,政府凭借政治权力的活动,从直接的意义上看却是市场的直接否定因素。因此,直接由政府来建立市场经济,是一个远比自发形成要困难、复杂和艰巨的过程。此时政府能否正确遵循市场要求去运用政治权力,就成为我国改革能否顺利进行并最终获得成功的关键。但要政府谨慎和正确地运用自己的权力,仅靠政府的自我意识和自我约束是远不够的。不受制约的权力将是被滥用的权力。改革导致了财政财力的分散,却没有形成相应的约束、规范和制衡机制,各级政府机构和单位之间维护与扩张自身利益的争夺,导致了我国财政行为的严重紊乱,而企业和社会则无力抵制各级政府的不正当财政行为。而要克服这些问题和弊端的唯一可行办法,只有强化政府预算的法治性内容,而对政府的财力运作进行强有力的法律约束和监督,才能纠正政府的不当行为,避免政府对财力的滥用。这样,政府预算的法治性就具有了特殊的重要性。

可见,法治性是政府预算活的灵魂。没有法治性,也就没有政府预算,就如自然经济时期那样;仅有法治形式,政府预算尽管也已存在,但仅是一个空壳,无法发挥应有的作用,就如计划经济时期那样。只有兼备法治的形式和内容,政府预算才真正成其为政府预算而发挥应有的作用。因此,所谓政府预算,就是具有法治性的政府财政收支计划。至今为止,政府预算仅存在于市场经济和计划经济的体制环境中。

五、按法治性要求改革我国预算制度

我国现有的政府预算制度离上述法治性要求还有很大差距,因此必须进行较大幅度改革:

1强化政府预算的计划性

在弱化现有政府预算制度的计划经济性质的计划性内容的同时,必须强化政府预算“预先的计划”的功能。政府预算规范和安排着财政活动,直接体现着政府的政策意向,直接关系到社会经济运作状况的好坏,因而必须预先作出周密的计划和规划。但几十年来我国政府预算却从未真正发挥好这一作用。至今为止,每年都是在预算年度已开始若干个月之后,才完成制订政府预算的法律和政治程序,此前严格地说是在没有“预算”的状态下开展财政活动的;就是此后通过的各级政府预算,也大体上是一年预算,“预算一年”,临到年终还在不按法律程序地更改预算指标。在这种无计划状态下要想真正做好财政工作,又谈何容易!可见,即使在计划经济时期,政府预算本身也难以说是真正有计划的。而西方的政府预算在预算年度开始之前就必须制订完毕,否则政府是无权开展财政运作的,因而西方的财政活动本身具有很强迫计划性,一收一支都是由计划预先安排的。为此,必须将我国政府预算的编制时间大大提前,大致在上一年年初就开始着手本年度各级政府预算草案的编制和立法审议工作。只有这样,各级人大会才能有充分的时间对政府提出的预算草案进行讨论、修改和审批,从而形成较为成熟的各级政府预算。

2强化政府预算的法律性

改革开放以来,我国的法制建设取得了长足的进展,但政府预算却是其最为薄弱的领域之一。至今为止,知道人大会通过的各级政府预算具有法律性的人不多,愿意遵守的人就更少。在政府预算的执行过程中,随着增加减少财政收支,乱批条子,乱开口子的现象比比皆是。在种种混乱状态中,混水摸鱼者有之,稀里糊涂过日子者有之。这对处于严重困难之中的我国财政来说,无异于雪上加霜。为此,应严肃政府预算的法律性,坚决杜绝没有相应法律授权的财政收入和支出活动发生。美国联邦政府曾由于国会没能通过相应的预算而多次部分关门,尽管这不是一个值得提倡的现象,但其中所表现出的法律尊严和守法精神,则是值得我国在改革政府预算制度和进一步加强法制建设时借鉴的。

3强化政府预算的公开性

我国的政府预算从来就缺少公开性和透明度。几十年来我国通过报刊公布的政府预算,从来都只有几个收支大类的数据。每个数据少则数十亿元,多则上百亿元、上千亿元,其中具体的内容,不要说普通老百姓和非专业的人大代表,就是财政预算部门的工作人员,要弄清楚也是很困难的。这就根本谈不上什么公开性。改革开放以来,财政体制改革使地方、部门和机构获得了愈益增多的财政财力,为了维护自身的集团利益,往往有意采用种种方法和手段隐瞒本地区本部门本单位的财政财务收支状况,这就极大地增加了我国政府预算的模糊度。而极端者甚至将预算数据列为最高机密,真实数据只有那么几个人知道。混水更好摸鱼,十余年来我国财政活动中触目惊心的严重浪费、腐败、失误、低效等现象,是直接与这种缺乏公开性和模糊状态相关的。尽管不断进行反腐倡廉,但实际状况并无根本改观。而从西方的政府预算来看,则是将几乎所有的预算收支逐笔逐项都以预算文件的形式向全社会公布的。公之于众的政府预算在众目睽睽之下,是不能不大大减少其营私舞弊现象的,因而西方财政活动中浪费、腐败、失误、低效等程度远低于我国,就毫不奇怪了。可见,西方政府预算的公开性内容是应当为我借鉴的,这样才能借助社会公众和法律的监督去克服这些不良行为和丑恶现象,并使我国的财政支出有一个较大的压缩,从根本上克服我国财政现存的痼疾。

4强化政府预算的归一性

改革开放以来,我国财政活动日益陷于严重的混乱和无序状态之中,诸如一直为人们所关注的各种费用和基金的违规收取和滥用,预算外和制度外资金的过度膨胀等问题越演越烈。在大量的政府收支游离于政府预算之外的同时,预算内收入占GDP比重却下降到离奇的水准。该收的收不上来,不该支出的压不下来,其结果是连年的巨额财政赤字,国债年发行额和累积余额都急速膨胀。表面上这是中央政府难以有效约束与监督地方政府、部门和机构的财政行为的结果,但根本上则是企业和社会,是资本和市场无力约束与抵制政府不良财政行为的结果。为此,必须严肃政府预算的归一性,即除了某些特殊款项外,所有的政府收入和支出都必须纳入了各级政府预算,以确保资本(不管是国有的还是私人的)和个人可依法抵制各政府部门与机构的非法收费征税行为。为社会公众监督政府及其财政活动,规范财政分配秩序,克服严重的税收流失现象,确保预算内收入占GDP比重有一个显著跃升等,创造一个基本条件和手段。

5强化政府预算的政治程序性

几十年来,我国的政府预算制度尽管也具有西方式的一整套运作程序,但具体运作仍然是很不规范的。每年我国的各级人大会大体上只是在短短的几周时间内,就匆匆完成了从预算草案的提交、审议到批准的全过程,其中极少有关于人大代表对预算草案的质询、修改和否决的报导见诸报端。此后在预算执行中收支预算的追加追减,完成之后的决算审批等过程中,主观人为的因素都太强,没有遵循法定预算程序而乱收乱用的现象屡屡发生,社会公众和人大会都难以通过预算程序有效规范、约束和监督财政活动。为此,应当承认政府收入的是社会大众的钱,并不是少数乃至个别人的钱,政府无权超越社会公众经由人大会履行的财政权限,无权随心所欲地进行财政收支活动,而必须严格遵循既定的政府预算程序。只有这样,才能真正保证全体人民的当家作主权力,才能确保我国政府及其财政活动不损害全体人民的根本利益。这点,在资本主义西方尚且能够较好地做到,在全体人民当家作主的社会主义我国为什么反而做不到呢?

20年的改革历程,也是我国财政陷入愈益困难的境地难以自拔的历程。在此期间,尽管人们使尽了浑身解数,用尽了一切办法,财政困难仍然有增无减,其关键原因就在于我国的财政和预算行为没有纳入法制的轨道。因此,要真正解决我国的财政问题,唯一的办法只有强化政府预算的法治性,即一方面通过预算计划严格审核控制各级财政的各项支出,另一方面则通过政府预算的法律性、公开性、归一性和政治程序性,确保社会公众经由人大会对财政收入和支出的根本决定、约束和监督,以求得我国财政状况的全面改善和好转。舍此别无它途。可以说,我国政府预算的法治性真正形成之日,也将是我国财政真正从极度困难状态中脱身之时。否则的话,无论人们采用什么方法和手段,都只能治标不治本,都是不可能从根本上扭转我国财政目前的被动局面的。

摘要：本文否定了仅以计划性来概括“政府预算”的传统观点,指出“计划”仅是政府预算的关键形式,而经济性也非政府预算的实质,唯有“法治性”才是政府预算的基本内容和活的灵魂,是区别于任何其他财政范畴的根本性质。它由市场经济所决定,市场和资本通过政府预算的法律权威,直接控制了政府的经济命脉,使得政府活动必须符合其根本利益。我国现有的政府预算制度离法治性要求还有很大的差距,为此必须强化我国政府预算的法律性、计划性、归一性、公开性和政治程序性。

关键词：政府预算；法治性；市场经济

【参考资料】

[1]编写组:《社会主义财政学》(修订本),北京,人民出版社,1981。

[2]哈维·S·罗森:《财政学》,北京,中国财政经济出版社,1992。

[3]麦履康、韩璧主编:《政府预算》(修订本),北京,中国财政经济出版社,1987。

[4]许涤新:《政治经济学辞典》(下),北京,人民出版社,1981。

[5]周伯棣:《中国财政史》,上海,上海人民出版社,1981。

[6]张馨:《比较财政学教程》,北京,中国人民大学出版社,1997。

[7]张馨:《公共财政与国家财政关系析辨》,载《财政研究》,1997(11)。

政府预算范文篇2

关键词：政府预算；法治性；市场经济

Abstract:Thisarticledeniedonlysummarizes“thegovernmentbudget”bytheplanningthetraditionalviewpoint,pointedoutthat“theplan”isonlythegovernmentbudgetessentialform,buttheefficiencyalsonon-governmentbudget''''sessence,onlyhas“thegovernmentbylaw”isthegovernmentbudgetbasiccontentandthelivesoul,isdistinguishesbetweenanyotherfinancialcategorybasicnature.Itdecidedbythemarketeconomythatthemarketandthecapitalthroughgovernmentbudget''''slegalauthority,thepositivegoverninggovernment''''seconomiclifeline,havecausedthegovernmenttomovemustserveitsfundamentalinterests.Ourcountryexistinggovernmentbudgetsystemalsohastheverybigdisparitytothegovernmentbylawrequest,forthisreasonmuststrengthenOurcountrygovernmentbudgetthelaw,theplanning,thenormalizing,opennessandthepoliticalproceduralnature.

keyword:Governmentbudget;Governmentbylaw;Marketeconomy

前言

政府预算,过去通常称为国家预算。[1]法治性是政府预算活的灵魂,是政府预算的精髓和要意所在。市场经济从根本上决定了政府预算所具有的法治性内容。在市场取向的经济改革中,必须严肃政府预算的法治性,并用以约束政府的财政活动。至今为止,我国政府预算尽管具有法治形式,但并无实质内容,有法不依导致了我国财政工作的极度紊乱状态。它严重地危害着我国财政的正常运行,如任其发展还可能毁掉我国的改革大业。因此,认清政府预算的法治性质,并遵循其要求改革我国的政府预算制度,是有着重大现实意义的。否则,不管人们采用怎么样的努力,要解脱我国财政于目前的极度困难状况之中是不可能的。本文将对此问题给出自己的分析和看法。

一、“计划”仅是政府预算的关键形式

我国关于政府预算有代表性的看法主要有:一认为政府预算就是“国家制定的年度财政收支计划”[2]。这是认为政府预算就是“财政计划”;一认为政府预算“是国家实现其职能的基本分配手段,是有计划地筹集、供应资金,制约经济结构与比例、速度,满足社会主义现代化建设需要的重要工具,反映着主要的财政分配关系。从计划管理财政收支角度看,国家预算就是国家的基本财政计划,其收支是国民经济计划的重要组成部分。”[3]这是认为政府预算既是“财政计划”又是“分配关系”。两类看法都认为政府预算是政府收支计划,但它们的分歧在于:政府预算除了“财政计划”之外,是否还是一种“经济关系”?前者的答案是否定的,而后者则是肯定的。

认为政府预算仅是财政计划的看法有着充分的历史和现实依据。从历史看是封建君主被迫编制年度财政收支计划,从现实看则是近现代政府每年都编制、执行和审核财政收支计划,而形成了一种新财政范畴。英语称该范畴为“Public(Government)Budget”。其中Budget表示如何使用并筹集相应钱款的计划,冠之以Public或Government,即表示政府财政计划。该词中译为“政府预算”,取中文“预算”一词的预先计算与安排控制未来经济活动的财务计划之意;加上“国家”一词,就是表示财政计划。这就鲜明地概括了该范畴的计划性特征。可见,将政府预算定义为财政收支计划是有其正确性的。但如进一步考查则可看出,仅从计划角度是难以正确概括和把握政府预算的性质与内容的。

平头老百姓居家过日子尚且需要某种计划,更何况君临天下的君主呢?我国古代早已存在财政计划现象,人们还由此得出政府预算不迟于周朝就已出现的结论。[4]可见,财政活动与财政计划总是不同程度地相共存的。但由此得出政府预算早已产生的结论则有失偏颇,因为那实际上是将政府预算等同于财政了。这无异于取消政府预算范畴。

财政作为国家或政府的分配活动,其收支规模是巨大的,因而总需要依靠某种计划来安排和规范。完全没有计划而放任自流的财政活动是不可思议的,即使是自然经济时期的财政也如此。

为此,存在着不同观点是自然的。“在资本主义社会以前的阶级社会,统治者个人的财务收支活动和国家财政的收支活动很难严格地区分。因此,不可能有完整、系统的国家财政管理制度。另外,在商品货币关系尚不发达的国家财政分配中,不可能有事先进行详细的收入和支出的计算,在组织收入和支出的工作方面,也不可能有一定的程序和手续,而且封建统治阶级国家的各级机构在财政活动上所处的地位也是不明确的。因此,当时尚未形成政府预算制度,即使有些个别的预计收支,也不能叫做国家预算。”[5]在这里,除了收支计划外,诸如完整系统的财政管理制度、事先的详细计算、一定的程序和手续以及确定国家各级机构的财政地位等,都被认为是政府预算必不可少的内容。

笔者认为这一看法是正确的,“计划”仅是政府预算的关键形式,但不反映其典型内容和根本性质。

二、市场经济从根本上决定了政府预算的法治性

上述分析表明,对于政府预算的性质和内容,中西双方存在着是经济性还是法治性的认识差异。这是由各自的经济体制所根本决定的。

计划经济下,企业和个人的独立自主权被否定,整个社会以国家为中心形成单一的大企业,以财政为中心形成单一的大企业财务,财政直接集中了整个社会几乎所有的纯收入,从而对全社会的资源进行了直接的计划配置,这就很自然地利用了政府预算这一计划形式,决定了当时的政府预算具有“经济性”内容。

市场经济下,资本和市场不允许政府利用政府预算的计划形式去直接干预和决定它们正常的市场活动。此时企业和个人是独立的市场运营主体,政府财政活动不可能深入到企业财务内部,也不可能直接替代企业开展具体的资本运营。这就决定了市场经济下政府和财政不能以计划手段取代市场手段去进行社会资源的配置。因此,西方的政府预算不是国家从事生产建设活动的计划手段,从而不具有“经济性”。

相反,市场经济决定了政府预算的法治性。

在市场经济下,社会主要经济活动由无数独立的私人资本在市场机制引导下展开,政府活动必须符合私人资本的要求并反映其愿望。为此,社会必须找到一整套方法,并建立起有效的监督制度和制约机制,去直接保证作为私人资本总代表的政府不损害市场的有效运行,不侵犯私人资本的根本利益。这只有依靠法律手段才能做到。政府预算这一制度,正是依靠其法治性,先是对封建君主,以后是对资产阶级政府的财政权进行了根本的限制与监督,成为资本和市场根本约束政府行为的关键性手段。这样,只要有资本和市场的存在,就必然要求着具有法治形式和内容的政府预算。可见,西方政府预算的法治性内容,是由市场经济所根本决定的。

众所周知,在西方,政府预算是新兴资产阶级褫夺封建君主专制权力的关键手段之一,它剥夺了封建君主的基本财政权,通过资产阶级议会所确定的预算计划约束和规定着封建君主的财政活动。此时在政府预算制度约束下的财政与以往财政的本质区别,是它具有以法律形式确定的社会公众与国家以及国家政权内部的财政分权与制衡内容。计划本身不是市场的行为,仅有计划性,政府预算并不符合资本和市场要求,甚至是完全否定市场的。所以,法治性才是政府预算这一新财政范畴的本质性内容,即它具有资本和市场通过议会约束和限制政府政治权力的实质。正是依靠政府预算这一形式,西方国家完成了从自然经济的家计财政向市场经济的公共财政的转化。

我国在继承西方政府预算的计划形式的同时,也继承了其法治形式,即同样采用了政府提出预算草案,人代会审议批准通过,政府预算具有法律地位,各级人大会及全体人民监督政府执行政府预算等形式。但又对政府预算这一形式进行了根本改造,极大地强化了其计划性内容而弱化了其法治性内容,使得企业和个人不可能通过政府预算去决定和约束政府及其财政行为,法治性仅是徒具形式而已。当时的企业是政府附属物,个人又是企业附属物,企业和个人并不具备限制和控制政府及其财政行为的独立经济能力,社会缺乏以法治方式约束规范政府行为的经济基础,决定了当时的政府预算是不可能具备真正的法治性内容的。

三、法治性是政府预算的根本特性

正是由于“计划”仅是政府预算的形式,所以人们在定义“政府预算”概念时,往往还要对其内容加以说明。对此,我国财政理论强调政府预算的经济性,而西方财政理论强调政府预算的法治性。

政府预算最初产生于封建社会末期的西欧,它伴随着资本主义市场经济在西欧的产生、确立和发展而逐步形成并巩固下来。计划是政府预算直观的和鲜明的表现形式,全面、系统和完整的计划,是这一财政范畴的重要特征。到了社会主义社会,由于政府预算这一特征与计划经济的根本特征相一致,使得此时的政府预算不仅没被否定,反而被充分利用了。即不仅其计划形式被继承,而且其计划作用还被发扬光大。它不仅继续是政府安排自身收支的计划手段,而且还是国家以指令性计划直接配置社会资源的财务手段,从而具有了直接作用于经济的“经济性”。

但经济性难以正确把握政府预算的内容和实质。任何财政活动都体现为是一种分配关系,都不同程度地作用于经济活动,只不过计划经济时期政府预算对于经济的作用极为突出和醒目罢了!这样,以经济性来界定政府预算的内容和实质,仍然是不完整和不严密的。

在西方财政学中,政府预算通常定义为政府编制的财政年度的财政年度收支计划。“预算在英国每年由财政大臣提交给议会,或在美国由总统提交给国会,它包含着一揽子公共支出计划及下一年度的税收立法。”[6]

西方的政府预算具有以下性质和内容:(1)计划性。作为政府的基本财政计划,政府预算依据政府的施政方针编制,财政收支必须由预算安排并遵照执行,不得超越和违背计划行事;(2)法律性。政府预算通过相应的法律程序确立,既受到法律的约束和限制,其本身又是国家法律的组成部分,具有法律的权威性。违反政府预算是违法行为,将受到法律的追究和制裁;(3)归一性。除某些特殊款项,所有的财政收支都必须纳入政府预算,以确保社会公众和议会对政府及其财政活动的约束与监督。而那些特殊款项也必须由议会的法律授权才行,否则也将是违法的;(4)政治程序性。政府预算的审议和批准权限属于立法机构,它通过一系列严格的政治程序来完成。即政府预算从草案提出、通过、执行、调整到决算的全过程,都在既定的政治程序监督和约束下进行,要改变该程序只有先改变已有的法律条文;(5)公开性。政府预算应成为公开的文件,其内容应能被全社会所了解,除少数机密外,其数据都应向社会公布,而不是少数人随心所欲的私下活动。

上述性质可用“法治性”来归纳,其中即使是计划性,实质上也具有法治性内容。因为预算计划的制订和执行过程,本身也就是法律的制订和执行过程。以往任何财政范畴都不具有法治性,[7]所以法治性是政府预算的基本内容,是政府预算区别于以往任何财政范畴的根本性质。

四、法治性是政府预算的灵魂

随着市场取向改革的进展,我国政府预算必将产生的变化是:弱化其经济性而强化其法治性。这将是有着重大现实意义的。

在市场经济中,政府和财政活动也将受到资本和市场的根本制约与监督。但是,国家作为凌驾于社会之上的政权机构,有着自身相对独立的意志,并不都会自动遵循客观经济规律的要求行事。相反,实践却一再证明,国家的具体行为是可以违背经济进程的客观要求的,国家的主观意志在或长或短时间内是能够得到强制贯彻执行的。否则,诸如“”之类的荒唐事就不会出现于神州大地了。当然,诚如历史唯物主义所指出的那样,违背客观经济规律的现象和行为终究要得到纠正,但这是以经济进程遭到破坏,是以整个社会付出极大的“学费”,换句话说,是为了少数人的一意孤行而社会大众受到极大的惩罚为代价的。为此,不是依靠代价惨重的所谓经济规律的事后纠正,而是依靠法律手段,从具体的政治运行过程入手,形成一整套有效地决定、制约和监督政府活动的政治程序及法律制衡机制,才能真正防止这类惨剧在我国重演。而要有效制约与监督政府活动,则制约与监督财政活动是关键。“赋税是喂养政府的娘奶”,[8]财政是直接联系政府与经济的纽带。没有相应的财政收入,就没有政府及其活动的存在;控制了财政收入与支出,就控制了政府的命脉,而具有了从根本上决定和约束政府活动的能力。这样,西方法治性政府预算的形成,其意义不仅在于对封建君主的否定,更重要的还在于国家财政的根本权限转移到了社会大众手中,使得资本和市场通

过议会掌握了政府收支的根本决定权和监督权,能够以政府预算为手段直接贯彻自身的意志,确保着西方政府必须按照自身的要求行事。这就极大地增强了社会依靠客观经济力量阻止和否定政治权力主观一意孤行的能力,从而能够避免经济进程中人为因素产生的灾难性后果。随着我国改革的进展,资本和市场愈益壮大而逐步成为整个经济的决定性力量,这就需要改造现有的政府预算制度,将实质性内容注入其法治形式中,使政府预算真正成为社会公众和市场决定、约束与监督政府活动的关键手段。

西方市场经济自发形成于自然经济母体中,在自我发展壮大过程中凭借自身力量取代了自然经济,并由此限制了政府的权力。我国市场经济人为产生于计划经济母体中,由于计划经济对市场因素的巨大否定能力,市场无力自我发展壮大而依靠自身力量去取代计划经济,更谈不上剥夺和限制政府权力的问题了。相反,却是在政府有意识的直接作用安排下,依靠政治力量克服计划经济的阻力去建立市场经济的。然而,政治权力是经济力量的直接对立物,政府凭借政治权力的活动,从直接的意义上看却是市场的直接否定因素。因此,直接由政府来建立市场经济,是一个远比自发形成要困难、复杂和艰巨的过程。此时政府能否正确遵循市场要求去运用政治权力,就成为我国改革能否顺利进行并最终获得成功的关键。但要政府谨慎和正确地运用自己的权力,仅靠政府的自我意识和自我约束是远不够的。不受制约的权力将是被滥用的权力。改革导致了财政财力的分散,却没有形成相应的约束、规范和制衡机制,各级政府机构和单位之间维护与扩张自身利益的争夺,导致了我国财政行为的严重紊乱,而企业和社会则无力抵制各级政府的不正当财政行为。而要克服这些问题和弊端的唯一可行办法,只有强化政府预算的法治性内容,而对政府的财力运作进行强有力的法律约束和监督,才能纠正政府的不当行为,避免政府对财力的滥用。这样,政府预算的法治性就具有了特殊的重要性。

可见,法治性是政府预算活的灵魂。没有法治性,也就没有政府预算,就如自然经济时期那样;仅有法治形式,政府预算尽管也已存在,但仅是一个空壳,无法发挥应有的作用,就如计划经济时期那样。只有兼备法治的形式和内容,政府预算才真正成其为政府预算而发挥应有的作用。因此,所谓政府预算,就是具有法治性的政府财政收支计划。至今为止,政府预算仅存在于市场经济和计划经济的体制环境中。

五、按法治性要求改革我国预算制度

我国现有的政府预算制度离上述法治性要求还有很大差距,因此必须进行较大幅度改革:

1强化政府预算的法律性

改革开放以来,我国的法制建设取得了长足的进展,但政府预算却是其最为薄弱的领域之一。至今为止,知道人大会通过的各级政府预算具有法律性的人不多,愿意遵守的人就更少。在政府预算的执行过程中,随着增加减少财政收支,乱批条子,乱开口子的现象比比皆是。在种种混乱状态中,混水摸鱼者有之,稀里糊涂过日子者有之。这对处于严重困难之中的我国财政来说,无异于雪上加霜。为此,应严肃政府预算的法律性,坚决杜绝没有相应法律授权的财政收入和支出活动发生。美国联邦政府曾由于国会没能通过相应的预算而多次部分关门,尽管这不是一个值得提倡的现象,但其中所表现出的法律尊严和守法精神,则是值得我国在改革政府预算制度和进一步加强法制建设时借鉴的。

2强化政府预算的计划性

在弱化现有政府预算制度的计划经济性质的计划性内容的同时,必须强化政府预算“预先的计划”的功能。政府预算规范和安排着财政活动,直接体现着政府的政策意向,直接关系到社会经济运作状况的好坏,因而必须预先作出周密的计划和规划。但几十年来我国政府预算却从未真正发挥好这一作用。至今为止,每年都是在预算年度已开始若干个月之后,才完成制订政府预算的法律和政治程序,此前严格地说是在没有“预算”的状态下开展财政活动的;就是此后通过的各级政府预算,也大体上是一年预算,“预算一年”,临到年终还在不按法律程序地更改预算指标。在这种无计划状态下要想真正做好财政工作,又谈何容易!可见,即使在计划经济时期,政府预算本身也难以说是真正有计划的。而西方的政府预算在预算年度开始之前就必须制订完毕,否则政府是无权开展财政运作的,因而西方的财政活动本身具有很强迫计划性,一收一支都是由计划预先安排的。为此,必须将我国政府预算的编制时间大大提前,大致在上一年年初就开始着手本年度各级政府预算草案的编制和立法审议工作。只有这样,各级人大会才能有充分的时间对政府提出的预算草案进行讨论、修改和审批,从而形成较为成熟的各级政府预算。

3强化政府预算的公开性

我国的政府预算从来就缺少公开性和透明度。几十年来我国通过报刊公布的政府预算,从来都只有几个收支大类的数据。每个数据少则数十亿元,多则上百亿元、上千亿元,其中具体的内容,不要说普通老百姓和非专业的人大代表,就是财政预算部门的工作人员,要弄清楚也是很困难的。这就根本谈不上什么公开性。改革开放以来,财政体制改革使地方、部门和机构获得了愈益增多的财政财力,为了维护自身的集团利益,往往有意采用种种方法和手段隐瞒本地区本部门本单位的财政财务收支状况,这就极大地增加了我国政府预算的模糊度。而极端者甚至将预算数据列为最高机密,真实数据只有那么几个人知道。混水更好摸鱼,十余年来我国财政活动中触目惊心的严重浪费、腐败、失误、低效等现象,是直接与这种缺乏公开性和模糊状态相关的。尽管不断进行反腐倡廉,但实际状况并无根本改观。而从西方的政府预算来看,则是将几乎所有的预算收支逐笔逐项都以预算文件的形式向全社会公布的。公之于众的政府预算在众目睽睽之下,是不能不大大减少其营私舞弊现象的,因而西方财政活动中浪费、腐败、失误、低效等程度远低于我国,就毫不奇怪了。可见,西方政府预算的公开性内容是应当为我借鉴的,这样才能借助社会公众和法律的监督去克服这些不良行为和丑恶现象,并使我国的财政支出有一个较大的压缩,从根本上克服我国财政现存的痼疾。

4强化政府预算的归一性

改革开放以来,我国财政活动日益陷于严重的混乱和无序状态之中,诸如一直为人们所关注的各种费用和基金的违规收取和滥用,预算外和制度外资金的过度膨胀等问题越演越烈。在大量的政府收支游离于政府预算之外的同时,预算内收入占GDP比重却下降到离奇的水准。该收的收不上来,不该支出的压不下来,其结果是连年的巨额财政赤字,国债年发行额和累积余额都急速膨胀。表面上这是中央政府难以有效约束与监督地方政府、部门和机构的财政行为的结果,但根本上则是企业和社会,是资本和市场无力约束与抵制政府不良财政行为的结果。为此,必须严肃政府预算的归一性,即除了某些特殊款项外,所有的政府收入和支出都必须纳入了各级政府预算,以确保资本(不管是国有的还是私人的)和个人可依法抵制各政府部门与机构的非法收费征税行为。为社会公众监督政府及其财政活动,规范财政分配秩序,克服严重的税收流失现象,确保预算内收入占GDP比重有一个显著跃升等,创造一个基本条件和手段。

5强化政府预算的政治程序性

政府预算范文篇3

政府预算制度起源于英国。阿伦·威尔达夫斯基在《预算过程中的新政治学》中首次指出了政府预算的政治性，他认为政府预算所研究的问题是“社会如何进行组织协调以决定政府及其各层级、政府和私人活动的相对主导地位，以期实现社会整体的和谐全面发展，具体运作过程中，还将涉及到谁获利，谁损失，谁受益，谁支付等细节问题。”我认为政府预算收入的政治性是财政性资金在各级政府及其所属范围内的分配，体现的是中央政府和地方政府间的集权与分权关系。而政府预算支出的政治性是在市场失灵的范围内配置资源，提供社会公共物品，实现社会的协调、平衡发展。因此，政府可以通过政府预算这种经济手段解决社会和谐发展中的政治与经济利益冲突。我国是社会主义国家，政府预算的政治性应该是力争促进社会的和谐发展。

在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出了财政预算在构建社会主义和谐社会过程中应当发挥的重要作用：“健全公共财政体制，调整财政支出结构，把更多的财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础建设、社会治安等方面的投入。”在国务院发展研究中心主办的“中国发展高层论坛2006年会”上，国务院副总理曾培炎提出“科学发展与社会和谐”的论点，这从某种程度上也指出了政府预算的作用：一方面，要通过政府预算促进经济发展；另一方面，要通过预算约束保证社会和谐，处理好人与自然、人与社会的关系。

二、政府预算与我国和谐社会构建的现状分析

众所周知，我国经济发展已取得可喜佳绩，但在社会和谐中还有诸多问题。比如，人与自然方面，环保投入的预算约束力度不够，太湖蓝藻事件使百亿治污蓝藻投入演化为蓝藻寓言，百亿投入太湖治污16年功败垂成；全国七大水系两个重度污染问题；政府采购强制选用节能降耗产品等等。又如，人与社会方面，总理讲，社保资金是高压线，任何人无权挪用，而上海挪用事件；公款吃喝玩乐屡禁不止，各种会议泛滥成灾，政府兴建的各种培训中心、会议中心、疗养中心及其附属的宾馆饭店多如牛毛，这都已成为我国财政资金的一个巨大漏洞。此外，建设领域的浪费也不容忽视，各地项目单位基建概算编制中高估冒算现象严重，尤其是重复建设、盲目建设带来的损失浪费更是惊人……仅公车一项的消耗我国每年已超过2000亿（北京晚报07年6月11日19版报道）。

以上问题，从政府预算角度看，实际上就是没有“管住政府的手”，没有界定好政府的作用以及作用范围，可以归纳为两种表现：政府的缺位和越位。政府的缺位就政府在其资源配置的有效区域供给不足，政府该管的、本属于社会公共需要领域的事没有管或没有管好；政府的越位与政府缺位对应，即政府向资源市场配置的有效区域延伸过多，也就是财政管了不该管的、不属于社会公共需要领域的事。

政府预算的越位和缺位就是在资源上的市场配置和政府配置的错位，其实质是政府预算约束的软化。政府预算约束软化的主要原因有：（1）预算理念落后。传统预算理念认为，政府预算只是通过公共选择这种非市场机制来完成资源配置的一种资源配置过程。强调预算资金的投入、分配、使用而较为忽视预算资金的使用结果，导致财政资金的乱投资和重复投资，甚至有些政府领导在决策时只管眼前政绩不顾长远利益，只管局部佳绩不顾整体利益。（2）预算年度不合理，预算执行控制不严。现行《预算法》第十条规定：“预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。”而各级人大通常在当年的三月份审议通过预算，在此前的一段时间内，政府开支完全不受预算的制约，许多资金是按上年度支出水平进行预拨，有一些专项支出甚至当年难以完成,只能结转到下一年度执行。此外，政府对于执行预算的态度很不严肃，常常“严预算，宽追加”。（3）事权不明确。事权不明确就是各财政主体的责权利关系不明确，主要表现在四个层次上：第一层次是国家与市场的事权不明确。政府在市场有效的领域没有很好地退出，在市场失效的领域不能准确及时介入。第二层次是中央和地方的事权不明确。西方财政理论认为全国受益的公共产品应由中央政府提供，地方受益的公共产品由地方政府提供，由此而确定双方的职能范围和事权界限。而我国由于受益的多重性和交叉性，目前尚没有一个合理划分中央与地方事权关系的准则，使得我国长期以来财政收入和财政支出的比重严重不匹配。第三层次是地方与地方之间的事权不明确。根据“受益原则”，谁受益谁掏钱，收支对应、事权财权对应。而我国目前的分税制实际上只分了中央与省级，省以下还是“分成制”，分税制还要继续下延，以建立完整的地方体系。下延到哪一级要在事权明确的基础上再根据有利于税法统一、便于税收征管等原则确定。第四层次是财政机构之间的事权不明确。在我国，庞大的财政组织体系内职能和事权范围尚未合理界定。（4）财政资金管理体制和机制不健全。主要表现在：①我国财政收入的主导部分是税收收入，而税务部门看重取得收入多寡而忽视其取得成本，忽视对财政资金的追踪问效；②对财政资金支出的方向、结构控制不严，大量的重复与无效投入并存，浪费严重；③另外资金下拨环节较多，资金被截流、挤占、挪用现象严重，极易滋生腐败；④我国现行转移支付形式除了专项补助外，其他都是无条件财政转移支付，中央政府对如何使用转移支付资金没有明确的规定，其使用权完全掌握在地方政府手中，这样，地方政府处于简单的收入接受者的地位，在资金的使用上往往不关心支出的方向、数量和效率，无效投入和浪费严重，同时中央政府也无法实现通过转移支付制度实施国家产业政策和调节地方政府支出行为的目的。

三、完善政府预算，促进社会和谐发展

1.界定政府预算功能，增强政府预算功能实现的可操作性

王玮同志在《政府预算改革：我国构建公共财政框架的关键》一文中指出“从根本上看政府预算制度就是市场对政府活动进行约束和限制的基本途径”。回顾我国经历的1980年、1985年、1988年和1994年四次重大政府预算收入改革及1998年底中央正式提出以建立公共财政为财政体制改革目标模式的政府预算支出管理，到近些年的国库集中支付、政府采购、部门预算以及2007年7月起中央预算单位公务消费试点刷卡的启动可以看出，我国政府预算理念从重收入的传统预算管理理念正逐步向重支出及产出（效益）的现代预算理念转变，但政府预算制度应该在什么范围内发挥作用、如何发挥以及发挥作用的时效性还研究不够。对此，一方面，应在加大理论研究力度的同时，结合我国实际情况向其他国家学习有关经验，在政府预算功能实现的可操作性上努力，以期尽快实现我国政府预算改革的目标，发挥政府预算在和谐社会构建中应有的作用；另一方面，要加强立法，尽可能明确事权，在市场有效的领域让政府彻底退出，同时，下放事权，地方政府能够管好的中央政府就要放权，部门能够管好的中央政府也要放权，将中央政府的事权重新界定为管理者，而非实施者。

2.建立公共财政，强化政府预算约束的主体意识

从近期政府预算各项支出及总支出可以看出，当前政府已经注意到重点建设及投资的领域。然而，目前依然有社会保障不足、城乡收入差距扩大等等问题的出现，对此，我认为政府投入倾斜是一种政策保障，而解决问题的关键还要看投资效果及效益，因此，需要建立良好的监督机制。政府预算收入和支出的联结点是编制预算的收支平衡总原则，收入决定支出，而政府预算收入的主导部分是税收收入，那么纳税人来监督、约束政府预算应是理所当然的事。由此可见，建立公共财政、阳光财政增强政府预算的透明度，增强纳税人监督财政预算的主体意识，由纳税人通过对政府提供的公共物品的合意度来评价、约束政府行为是当前解决政府预算约束软化的根本途径。

3.通过滚动预算编制方法，改变预算年度，采取标准周期预算管理

要使政府预算真正起到“预”算的作用，至少要实行以下两种改革方案中的一种：或者改变预算年度的起始时间，从日历年度的7月1日起到第二年的6月30日；或者改变各级人大的会期，从每年春季改到秋季，提前审议通过下一年度的政府预算。而且，要把预算通过后的“预算一年”提前到预算通过前，事先制定出各单位分项目的预算，再将详尽的单位预算汇总成政府预算提交人大审议通过。

预算管理周期从时间上划分为三个阶段：（1）“预算编制阶段”。从每一预算年度前一年的年初开始至次年年末，编制预算期限为12个月，以季度滚动，主要任务是对上年预算执行结果进行分析总结和绩效评价，结合本年度预算执行情况，测算下一年度预算收支规模和增长速度，据此编制下一个预算期的预算。（2）“预算执行与调整阶段”。从每一预算年度的年初至年末，历时12个月，主要任务为组织执行本年度预算、分析执行情况并办理调整变更手续。（3）“财政决算阶段”。从每一预算年度终了后的下一年初开始至六月末结束，期限为6个月，主要任务是组织编制决算草案，按规定程序报批，并在决算基础上对预算执行结果进行分析和总结，作为编制下一年度预算的依据。因此，我认为在同一预算年度内，通过滚动预算编制方法，使得不同预算管理周期的三个阶段同时并存，动态观测预算执行情况，适时调整预算，使追加预算、核减预算有所依据，从而增强预算执行的严肃性。

4.加强管理，强化预算约束

首先，完善公共支出预算执行中的控制监督。要逐步建立起立法部门、财政部门、审计部门、主管部门和各单位内部不同层次的控制监督体系和监督制度。其次，加强预算执行情况的信息反馈，建立严格的报告制度。主要包括：各单位要按规定定期向主管部门报送本单位预算执行的报表和详细的文字说明材料；各单位要按照本级政府财政部门规定的期限，向本级政府财政部门报送本部门预算执行情况的报表和详细的文字说明材料；财政部门要每月向本级和上一级财政部门报告预算执行情况：各级政府要在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或其常务委员会报告本级总预算的执行情况。

和谐社会离不开和谐财政，和谐财政离不开政府预算。可见，政府预算问题决不仅仅是个无关紧要的数字汇总问题，而是关系到民主制度是否名副其实的大问题。没有预算的政府是“看不见的政府”，而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”。因此，政府预算改革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。“看得见”，民众才有可能对它进行监督。而建立公共财政增强政府预算的透明度，是民众监督政府预算行之有效的途径。

参考文献：

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[10]本文主要数据来源：/tjsj/ndsj/2007/indexce.htm.

政府预算范文篇4

一、建立我国新型的政府公共支出预算体系的必要性和依据

（一）从财政支出预算供给范围看，现行支出预算已不能满足政府职能转变的需要和市场经济体制的要求，出现了越位与缺位并存的局面

在传统的计划经济体制下，政府部门是社会资源配置的主体，政府将社会管理者职能与所有者职能融为一体，职能范围覆盖了从生产到消费等社会再生产过程的各个领域和事务，财政作为以国家为主体的分配方式，其支出预算供给范围也必然呈现出大而宽的特征。而在市场经济体制下，社会资源的主要配置者是市场，政府的职能应转变为统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提高服务和检查监督，弥补市场不足。财政支出的供给范围也应以政府实现其职能为依据、满足社会公共需要为本质及时调整，保证财力供给。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立，财政支出预算的供给范围仍未有效地统一规范在政府应转变的职能范围上来，仍然保持着范围过大，包揽过多，特别是向竞争性生产建设领域延伸过多的格局，远远超过了社会公共需要的范围，而面对那些真正急需的社会公共需要的一些开支项目则又无力顾及，使那些不应以财政资金供应的领域和事务占用了大量资金，而应由财政资金供应的领域和事务却得不到应有的资金保障。这种状况不仅造成财政资金严重紧缺，使财政工作十分被动，而且还因资金供应不足导致财政对国家重点支出项目难以实施更加有力的保障等一系列问题，从而使政府职能的转变难以实现，市场经济体制的进程趋于缓慢。

（二）从预算约束力来看，现行支出预算的公共项目保证已明显呈现软化

一是预算分配中预算指标到位率低，执行中预算追加频繁，年度的实际支出数往往高于年初预算数；二是预算分配缺乏可靠依据，人为因素较多，存在较大的随意性；三是预算年度的起始日期先于人大审批日期，造成预算审批通过前就已开始进入执行期，形成预算审批的法律空挡；四是法与法之间的关系不协调，“以法压法”的现象严重。如教育、科学、农业等方面的法律和卫生、计划生育、环境保护、文化宣传等方面的规章，都对财政支出作了限定性的规定，要求某项支出增长必须高于财政收入或支出的增长等，而《预算法》则又明确规定，在安排支出预算时要量入为出、统筹兼顾等等。法律、法规的冲突与不统一，严重减弱了法律法规的严肃性和约束力。

（三）从预算的分配方式看，现行支出预算分配方式不当已降低了财政资源配置效率，带来了财政支出控制机制的紊乱，甚至失去了控制功能，影响了正常的财政分配秩序

由于种种原因，我国目前形成了一个独特的按部门、单位和按经费性质交叉并行分配的办法。这种办法的特征：一是各部门和单位所需的不同性质的经费，如行政经费、教育经费、科研经费和外事经费等，由财政部门内部不同的职能部门负责分配和管理；二是由于财政部门内部的职能分工，既有按经费性质分工设立的，又有（大部分）按部门分工设立的，从而在财政部门内部又存在同一性质经费由不同部门分配管理的现象。这种分配方式经多年实践表明，虽有一些改善支出管理的有利方面，但从总体上不仅不能克服旧分配方式的缺陷，反而又带来了弱化财政管理，肢解单位预算，减弱预算控制和经费供给形式原始（货币供给既不经济又不能发挥规模购买优势，且给以公谋私者带来可乘之机）等诸多新的弊端。从财政外部看，近来所采取的分配方式是将一部分预算资金切块分给各部门，由主管部门自主安排使用。与此同时，不少主管部门还设立了各种基金，拥有大量预算外资金，并自主安排使用，其结果仍是在社会经济运行中，有多个部门在行使财政部门分配资金的职权，部门与部门之间重复建设，重复购置，浪费现象严重，影响了正常的财政分配秩序。

（四）从预算的编制

方法看，预算支出透明度差，不合理因素多，方法不科学

我国支出预算编制的方法主要是“基数法”，即根据上年的基数加本年增减因素来确定年度的支出预算规模。这种编制方法虽简便易行，但却不符合公平、规范和透明的原则。采用“基数法”编制支出预算，年年是基数加增长，各部门经费预算的多少，取决于原来的基数，基数大的多得，基数小的少得，而且实际上只能增不能减，既导致了单位之间的苦乐不均，又不利于合理控制支出。

（五）从预算的支出结构看，现行的支出预算在体现轻重缓急、先后主次、项目筛选、比重变化等方面仍存在着许多不足

近年来，我国政府在财政收入占GDP比重偏低的情况下，将预算支出逐步向重点领域倾斜，取得了一定的成效。但由于财政的预算约束力下降，导致在预算安排上仍不能满足重点支出需要，教育、科技、农业等重点发展领域的支出在总预算支出中的比重提高速度仍较为缓慢。相反，大量的资金（包括预算外资金）仍用于竞争性生产建设、行政管理等非重点领域，与市场经济条件下政府职能的转变明显不符。

（六）从财政部门内部支出预算管理看，其机制仍未理顺，使财政部门宏观调控能力难以发挥

我国现行的预算支出科目，既有按预算资金性质设置的，也有按部门设置的，相互交叉。与此相对应，财政部门内部各职能机构也存在着既有按资金性质又有按部门设置的科目，在管理中职能交叉。这样，就使得实际工作中，一个主管部门和单位需同时编制多个预算，上报财政部门的多个职能机构，一般要对应财政部门五六个职能机构，这不仅给主管部门和单位增加了许多工作量，而且也给有效实施财政政策、加强财政管理造成困难，难以发挥财政部门的宏观调控能力。

（七）从公共支出总量看，现行支出预算不利于公共支出总量的有效控制，导致财政效益低下，财政连年赤字，陷入困境，控制公共支出是永恒的财政主题

从1978年到1995年，我国财政支出增长了5.8倍，而公共支出则增长了9.2倍，大大超过了支出的平均增长速度。公共支出膨胀的结果是，一方面挤了建设性支出，另一方面由于公共支出超过了收入增长而导致财政连年赤字。尽管公共支出不断增长是国家职能不断扩大的一般规律，但如若超出了一定限度，出现剧烈膨胀，也必然会给社会经济正常发展带来恶果。因此，建立公共支出预算，有效控制支出总量超增长，也是必然的选择。

（八）从财政收支一致性的要求看，现行支出预算与政府公共预算体系的要求不配套，大大延缓了建立政府公共预算和国有资本金预算、并根据需要建立社会保障预算和其他预算的进程

政府公共预算一般是指国家以社会管理者身份取得收入并将其用于维持政府活动，保障国家安全和社会秩序，进行宏观调控，发展各项社会公益事业等的资金收支计划，是政府预算体系的基本组成部分。同时，政府公共预算又是由收入预算和支出预算组成的。政府公共收入预算主要反映各项税收收入的来源情况；政府公共支出预算主要反映政府基本活动的范围和方向。二者缺一不可。尤其是我国财政长期以来重收轻支，支出问题积压较多，已成为当前不可回避的焦点和难点状况下，建立新的政府公共支出预算体系更加迫切和必要。

二、建立新型的政府公共支出预算体系的思路

（一）调整政府公共支出预算的范围

政府公共支出预算，一般是指政府根据所取得资金的数量，结合自身职能，向全社会提供公共服务的资金使用计划。公共支出预算实际上反映了政府的政策选择。

从我国当前和今后一个时期财政支出面临的形势看，调整政府公共支出预算范围必须按照建立社会主义市场经济体制的要求，做到有利于合理有效配置资源，有利于保障国家政权建设，有利于促进经济和社会发展，这应是调整政府公共支出预算范围的总体指导思想。根据这个指导思想，调整和界定政府公共支出预算范围应遵循以下原则：满足社会公共需要、服从政府职能转变、与我国国情和财力水平相适应。

根据确定政府公共财政供给范围应当遵守的原则并借鉴市场经济发达国家的经验，我国政府公共支出预算的范围主要应包括以下三个方面：

1.维持性支出。也称消耗性支出，一般是指资源直接置于政府支配之下，配置于各部门做直接消耗的支出。主要包括国防，对外事务，各级政府、人大、政协、检察院、法院以及基础教育基础科研，卫生保健等方面维持正常运转所需要的支出。

2.转移性支出。一般是指社会所得再分配，政府不直接消耗，而是转移出去，不改变资金使用性质的支出。转移性支出主要包括：社会保障支出，支援经济欠发达地区支出，价格补贴支出等。

3.公共工程支出。一般是指大型公益性基础设施的支出。主要包括邮政、能源、交通、水电、煤气以及环境保护等方面的支出。

上述公共支出预算的范围与现有财政支出的范围相比有以下几点不同：第一，政府财政退出竞争性领域。经济建设的投资主体由政府转向企业，财政只进行涉及国计民生的大型公益性基础设施的建设。第二，维持性支出范围有所调整和缩减。事业单位可按其服务性质划分为三类：即公益性的、准公益性的和经营性的。其中：公益性的事业单位，如基础教育、基础科研、图书馆、计划生育、公共卫生防疫等事业单位，属于典型的社会公共需要，财政应保障其资金供给；准公益性的事业单位，介乎于社会公共需要与个人需要之间，如高等教育、职业教育、广播电视、医疗保健等，是任何社会的存在发展所必要的，也基本属于政府公共预算的供给范围，财政对其可采取资助的形式；经营性的事业单位，如开发型的科研单位，职业化的体育运动项目和艺术表演团体、剧场、社会中介机构等，则不属于社会公共需要，应与财政供给脱钩，逐步走向市场。第三，强化财政承担社会保障的职能。目前我国的社会保障体系还很不完善，许多社会保障是由企业、行政事业单位分别负担，实际上，这其中有许多属于社会公共需要，应该由政府来承担。公共支出预算应将属于社会公共需要的社会保障纳入进来，为建立完善的社会保障体系奠定基础。

（二）细化政府公共支出预算的编制

政府预算范文篇5

政府预算制度起源于英国。阿伦·威尔达夫斯基在《预算过程中的新政治学》中首次指出了政府预算的政治性，他认为政府预算所研究的问题是“社会如何进行组织协调以决定政府及其各层级、政府和私人活动的相对主导地位，以期实现社会整体的和谐全面发展，具体运作过程中，还将涉及到谁获利，谁损失，谁受益，谁支付等细节问题。”我认为政府预算收入的政治性是财政性资金在各级政府及其所属范围内的分配，体现的是中央政府和地方政府间的集权与分权关系。而政府预算支出的政治性是在市场失灵的范围内配置资源，提供社会公共物品，实现社会的协调、平衡发展。因此，政府可以通过政府预算这种经济手段解决社会和谐发展中的政治与经济利益冲突。我国是社会主义国家，政府预算的政治性应该是力争促进社会的和谐发展。

在《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出了财政预算在构建社会主义和谐社会过程中应当发挥的重要作用：“健全公共财政体制，调整财政支出结构，把更多的财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础建设、社会治安等方面的投入。”在国务院发展研究中心主办的“中国发展高层论坛2006年会”上，国务院副总理曾培炎提出“科学发展与社会和谐”的论点，这从某种程度上也指出了政府预算的作用：一方面，要通过政府预算促进经济发展；另一方面，要通过预算约束保证社会和谐，处理好人与自然、人与社会的关系。

二、政府预算与我国和谐社会构建的现状分析

众所周知，我国经济发展已取得可喜佳绩，但在社会和谐中还有诸多问题。比如，人与自然方面，环保投入的预算约束力度不够，太湖蓝藻事件使百亿治污蓝藻投入演化为蓝藻寓言，百亿投入太湖治污16年功败垂成；全国七大水系两个重度污染问题；政府采购强制选用节能降耗产品等等。又如，人与社会方面，总理讲，社保资金是高压线，任何人无权挪用，而上海挪用事件；公款吃喝玩乐屡禁不止，各种会议泛滥成灾，政府兴建的各种培训中心、会议中心、疗养中心及其附属的宾馆饭店多如牛毛，这都已成为我国财政资金的一个巨大漏洞。此外，建设领域的浪费也不容忽视，各地项目单位基建概算编制中高估冒算现象严重，尤其是重复建设、盲目建设带来的损失浪费更是惊人……仅公车一项的消耗我国每年已超过2000亿（北京晚报07年6月11日19版报道）。

以上问题，从政府预算角度看，实际上就是没有“管住政府的手”，没有界定好政府的作用以及作用范围，可以归纳为两种表现：政府的缺位和越位。政府的缺位就政府在其资源配置的有效区域供给不足，政府该管的、本属于社会公共需要领域的事没有管或没有管好；政府的越位与政府缺位对应，即政府向资源市场配置的有效区域延伸过多，也就是财政管了不该管的、不属于社会公共需要领域的事。

政府预算的越位和缺位就是在资源上的市场配置和政府配置的错位，其实质是政府预算约束的软化。政府预算约束软化的主要原因有：（1）预算理念落后。传统预算理念认为，政府预算只是通过公共选择这种非市场机制来完成资源配置的一种资源配置过程。强调预算资金的投入、分配、使用而较为忽视预算资金的使用结果，导致财政资金的乱投资和重复投资，甚至有些政府领导在决策时只管眼前政绩不顾长远利益，只管局部佳绩不顾整体利益。（2）预算年度不合理，预算执行控制不严。现行《预算法》第十条规定：“预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。”而各级人大通常在当年的三月份审议通过预算，在此前的一段时间内，政府开支完全不受预算的制约，许多资金是按上年度支出水平进行预拨，有一些专项支出甚至当年难以完成,只能结转到下一年度执行。此外，政府对于执行预算的态度很不严肃，常常“严预算，宽追加”。（3）事权不明确。事权不明确就是各财政主体的责权利关系不明确，主要表现在四个层次上：第一层次是国家与市场的事权不明确。政府在市场有效的领域没有很好地退出，在市场失效的领域不能准确及时介入。第二层次是中央和地方的事权不明确。西方财政理论认为全国受益的公共产品应由中央政府提供，地方受益的公共产品由地方政府提供，由此而确定双方的职能范围和事权界限。而我国由于受益的多重性和交叉性，目前尚没有一个合理划分中央与地方事权关系的准则，使得我国长期以来财政收入和财政支出的比重严重不匹配。第三层次是地方与地方之间的事权不明确。根据“受益原则”，谁受益谁掏钱，收支对应、事权财权对应。而我国目前的分税制实际上只分了中央与省级，省以下还是“分成制”，分税制还要继续下延，以建立完整的地方体系。下延到哪一级要在事权明确的基础上再根据有利于税法统一、便于税收征管等原则确定。第四层次是财政机构之间的事权不明确。在我国，庞大的财政组织体系内职能和事权范围尚未合理界定。（4）财政资金管理体制和机制不健全。主要表现在：①我国财政收入的主导部分是税收收入，而税务部门看重取得收入多寡而忽视其取得成本，忽视对财政资金的追踪问效；②对财政资金支出的方向、结构控制不严，大量的重复与无效投入并存，浪费严重；③另外资金下拨环节较多，资金被截流、挤占、挪用现象严重，极易滋生腐败；④我国现行转移支付形式除了专项补助外，其他都是无条件财政转移支付，中央政府对如何使用转移支付资金没有明确的规定，其使用权完全掌握在地方政府手中，这样，地方政府处于简单的收入接受者的地位，在资金的使用上往往不关心支出的方向、数量和效率，无效投入和浪费严重，同时中央政府也无法实现通过转移支付制度实施国家产业政策和调节地方政府支出行为的目的。

三、完善政府预算，促进社会和谐发展

1.界定政府预算功能，增强政府预算功能实现的可操作性

王玮同志在《政府预算改革：我国构建公共财政框架的关键》一文中指出“从根本上看政府预算制度就是市场对政府活动进行约束和限制的基本途径”。回顾我国经历的1980年、1985年、1988年和1994年四次重大政府预算收入改革及1998年底中央正式提出以建立公共财政为财政体制改革目标模式的政府预算支出管理，到近些年的国库集中支付、政府采购、部门预算以及2007年7月起中央预算单位公务消费试点刷卡的启动可以看出，我国政府预算理念从重收入的传统预算管理理念正逐步向重支出及产出（效益）的现代预算理念转变，但政府预算制度应该在什么范围内发挥作用、如何发挥以及发挥作用的时效性还研究不够。对此，一方面，应在加大理论研究力度的同时，结合我国实际情况向其他国家学习有关经验，在政府预算功能实现的可操作性上努力，以期尽快实现我国政府预算改革的目标，发挥政府预算在和谐社会构建中应有的作用；另一方面，要加强立法，尽可能明确事权，在市场有效的领域让政府彻底退出，同时，下放事权，地方政府能够管好的中央政府就要放权，部门能够管好的中央政府也要放权，将中央政府的事权重新界定为管理者，而非实施者。

2.建立公共财政，强化政府预算约束的主体意识

从近期政府预算各项支出及总支出可以看出，当前政府已经注意到重点建设及投资的领域。然而，目前依然有社会保障不足、城乡收入差距扩大等等问题的出现，对此，我认为政府投入倾斜是一种政策保障，而解决问题的关键还要看投资效果及效益，因此，需要建立良好的监督机制。政府预算收入和支出的联结点是编制预算的收支平衡总原则，收入决定支出，而政府预算收入的主导部分是税收收入，那么纳税人来监督、约束政府预算应是理所当然的事。由此可见，建立公共财政、阳光财政增强政府预算的透明度，增强纳税人监督财政预算的主体意识，由纳税人通过对政府提供的公共物品的合意度来评价、约束政府行为是当前解决政府预算约束软化的根本途径。

3.通过滚动预算编制方法，改变预算年度，采取标准周期预算管理

要使政府预算真正起到“预”算的作用，至少要实行以下两种改革方案中的一种：或者改变预算年度的起始时间，从日历年度的7月1日起到第二年的6月30日；或者改变各级人大的会期，从每年春季改到秋季，提前审议通过下一年度的政府预算。而且，要把预算通过后的“预算一年”提前到预算通过前，事先制定出各单位分项目的预算，再将详尽的单位预算汇总成政府预算提交人大审议通过。

预算管理周期从时间上划分为三个阶段：（1）“预算编制阶段”。从每一预算年度前一年的年初开始至次年年末，编制预算期限为12个月，以季度滚动，主要任务是对上年预算执行结果进行分析总结和绩效评价，结合本年度预算执行情况，测算下一年度预算收支规模和增长速度，据此编制下一个预算期的预算。（2）“预算执行与调整阶段”。从每一预算年度的年初至年末，历时12个月，主要任务为组织执行本年度预算、分析执行情况并办理调整变更手续。（3）“财政决算阶段”。从每一预算年度终了后的下一年初开始至六月末结束，期限为6个月，主要任务是组织编制决算草案，按规定程序报批，并在决算基础上对预算执行结果进行分析和总结，作为编制下一年度预算的依据。因此，我认为在同一预算年度内，通过滚动预算编制方法，使得不同预算管理周期的三个阶段同时并存，动态观测预算执行情况，适时调整预算，使追加预算、核减预算有所依据，从而增强预算执行的严肃性。

4.加强管理，强化预算约束

首先，完善公共支出预算执行中的控制监督。要逐步建立起立法部门、财政部门、审计部门、主管部门和各单位内部不同层次的控制监督体系和监督制度。其次，加强预算执行情况的信息反馈，建立严格的报告制度。主要包括：各单位要按规定定期向主管部门报送本单位预算执行的报表和详细的文字说明材料；各单位要按照本级政府财政部门规定的期限，向本级政府财政部门报送本部门预算执行情况的报表和详细的文字说明材料；财政部门要每月向本级和上一级财政部门报告预算执行情况：各级政府要在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或其常务委员会报告本级总预算的执行情况。

和谐社会离不开和谐财政，和谐财政离不开政府预算。可见，政府预算问题决不仅仅是个无关紧要的数字汇总问题，而是关系到民主制度是否名副其实的大问题。没有预算的政府是“看不见的政府”，而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”。因此，政府预算改革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。“看得见”，民众才有可能对它进行监督。而建立公共财政增强政府预算的透明度，是民众监督政府预算行之有效的途径。

参考文献：

[1]王玮.政府预算改革：我国构建公共财政框架的关键[J].首都经济贸易大学学报，2001，5.

[2]林照兴.构建我国公共财政框架的探讨[J].闽西职业大学学报，2004，4.

[3]王之良.政府预算改革：“渐进民主”的一个关键环节[J].中国改革论坛.

[4]宁新路.财政部努力打造透明财政.预算改革直逼资金管理死角[N].中国财经报，2007-07-06.

[5]王梦奎.中国：经济发展与社会和谐[M].北京：人民出版社，2006，08.

[6]王家林.关于预算和和预算法制[J].财政研究，2005，05.

[7]凌岚.对深化我国预算制度改革的几点建议[J].经济研究参考.

[8]科斯，诺思，威廉姆森.制度、契约与组织——从新制度经济学角度的透视[M].北京：经济科学出版社，2003，01.

[9]杨之刚等著.财政分权理论与基层公共财政改革[M].北京：经济科学出版社，2006，03.

[10]本文主要数据来源：/tjsj/ndsj/2007/indexce.htm.

政府预算范文篇6

第一条为加强东城区政府采购预算管理，规范政府采购运行，依据《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国预算法》及《中华人民共和国预算法实施条例》和北京市有关政府采购管理规定，结合东城区实际情况，制定本办法。

第二条本办法适用于区属行政事业单位（以下简称“采购人”）。

第三条政府采购预算纳入部门预算编审范围，采购人在编制年度部门预算时，凡符合年度政府集中采购目录及限额标准的项目，均应具体编报政府采购预算的相关内容，最终汇总形成政府采购预算。

政府采购预算编制及执行遵循部门预算的统一布置、统一编制、统一审核、统一汇总、统一批复的原则。

第二章政府采购预算编制

第四条采购人在编制部门预算时，须对照政府集中采购目录及限额标准，具体填报政府采购项目和资金预算。政府采购预算作为部门预算的组成部分，待部门预算提交区人大审议后，政府采购预算随之确定。

采购人在年度综合财政预算执行过程中，经批准追加、追减预算，其中属于政府采购范围的，财政部门应同时追加、追减采购人的政府采购预算。

第五条东城区政府集中采购目录及限额标准在编制下一年度部门预算前公布。集中采购目录按照东城区年度政府集中采购目录执行，限额标准由区财政局根据市财政局有关规定和东城区政府采购项目实际情况合理确定。政府集中采购目录及限额标准在政府采购预算表中予以明示。

第六条政府采购预算编报的主要内容：

（一）采购项目。符合政府集中采购目录及限额标准的项目，分项目、类别填报，含基本支出预算和项目支出预算。

（二）采购目录。政府采购实行目录管理。采购人依据东城区年度政府集中采购目录及限额标准填写具体品目。

（三）采购形式。纳入政府集中采购目录范围内的采购项目，填报集中采购。政府集中采购目录以外、限额标准以上的采购项目，填报分散采购。

（四）采购方式。分为公开（邀请）招标方式和非招标方式。

（五）资金支付方式。分为财政直接支付和非财政直接支付。

（六）项目实施时间。指采购人预计实施该采购项目的时间。

（七）规格要求。指采购项目中货物类的具体品牌、型号。

工程、服务类项目有具体规格标准的，要明确填制。

（八）数量、单价、总价。货物类填写数量、单价，工程、服务类不填写数量、单价。整体项目中应明确具体项目和数量。

（九）资金来源。指政府采购项目的资金来源渠道。政府采购资金是采购人进行采购时支付的资金，包括财政拨款、预算外资金和其他资金。

第七条采购人根据区财政局安排的项目支出预算，在填报项目申报书时，应按照东城区政府集中采购目录中的品目和限额标准详细列示政府采购预算项目。

第八条区财政局对部门预算中编报的政府采购预算，依据项目申报书进行审核，审核的主要内容：

（一）形式审核：是否符合规定的填报要求，采购项目是否齐全等。

（二）内容审核：项目资金来源是否清楚，项目预算是否合理等。

第九条政府采购预算编审工作按照当年部门预算编审工作的具体要求及编审程序执行。

第三章政府采购预算执行

第十条年度政府采购预算一经核定，原则上不再调整。预算执行过程中，采购项目发生终止、撤消、变更、追加预算的，必须按照规定的程序报批。

第十一条列入年度政府采购预算的采购项目,采购人进行采购时，通过区财政专网进行申报。区财政局根据年度政府采购预算及实际采购需要进行审核。

第十二条未列入年度政府采购预算的采购项目，采购人进行采购时，通过区财政专网进行申报。区财政局对下述内容进行审核后，方可实施采购。

（一）采购项目的可行性；

（二）采购项目的资金来源；

（三）采购项目的采购形式和采购方式。

第十三条政府采购流程按照《中华人民共和国政府采购法》、北京市有关政府采购规定和《东城区政府采购管理办法》*执行。

第十四条政府采购预算财政直接支付范围为：

（一）品目：新购公务用车及保险；以协议定点采购方式单项采购金额达到20万元以上的计算机、办公家具、空调设备等采购项目。

（二）额度：采购资金在50万元以上（含50万元）符合财政直接支付条件的政府采购项目。

政府预算范文篇7

【关键词】绩效导向预算预算机构角色转变

绩效导向预算（PerformanceBudgeting）是以绩效目标为导向、以项目成本为衡量并以业绩评估为核心的一种预算体制，也就是把资源的分配与绩效的提高紧密结合的预算系统。简单地说，政府实施绩效预算是为了提高效率和效度，即增强公共财政责任。广义地讲，这是一场由管理者发动的、自上而下地控制总支出的手段，同时也是纳税人初始的、自下而上地追根问责的诉求，还是一线管理者在项目管理中为了提高效率、彰显效度的自发运动。随着我国公共预算透明度的不断提高，绩效导向预算模式将逐步取代传统预算模式，政府预算机构的角色转变也被提上议事日程。

一、绩效导向预算的相关理论模型

绩效预算是一种建立在计量经济学基础上的公共财政管理工具，需要通过大量科学地精密测算以界定政府部门的工作绩效，并在此基础上建立起相应的货币资金管理模型。在绩效预算构建过程中，数量经济学发挥了重要作用，尤其是生产函数模型，其应用最为广泛。

生产函数是一种技术关系，它表明在一定的技术水平下，由每一组特定的生产要素投入组合所能得到的最大产出或收益。一般生产函数模型是计量经济学中最重要的统计研究之一，由柯布（C.W.Cobb）和道格拉斯（P.H.Douglas）于1928年提出。它在企业管理中被广泛地应用，其目的是度量投入产出的效率。绩效预算采用绩效测量与比较，将企业组织的科学管理办法运用到政府绩效预算中。具体是通过测量政府活动或计划的有效产出，再计算出每一项活动或计划需要的单位时间和单位费用，进而归总计算出整个部门的预算，进而比较实际的投入产出率与预期的投入产出率，以确定政府工作的效果。

二、我国政府预算机构在预算管理中的传统角色

政府预算机构在预算管理中承担了很多日常的角色。在预算的准备阶段，审查职能部门的资金请求并草拟行政预算。在立法机关审批阶段，为所有的职能部门，尤其是行政部门的预算辩护，支持行政首长的政策。在实施阶段，实行日常预算管理，监督行政（及立法）方针的执行情况，同时保障财政管理系统的运行。在预算周期的最后阶段，组织项目审计并落实评估。因此，政府及其预算分析人员是集检查者、控制者、交流者、计划者、倡导者和实施者等多重角色于一身的。

政府预算机构在预算准备和审批阶段中扮演的是对立的角色。在审核预算要求时，政府预算机构总是尽量缩减预算，并与职能部门之间产生一种潜在的对抗。

三、我国政府预算机构应对角色转变的对策

随着绩效导向预算模式在我国公共财政管理中的不断推广，政府预算机构的角色转变还面临诸多问题，有必要从以下几个方面采取相应的对策。

1、战略计划。政府预算机构将战略计划与目标设定过程整合起来，让绩效测量在政策决策和预算中有实际的影响力。这样有助于构建预算讨论框架，鼓励政府关注政治之外的项目，为政府公务员提供清晰、明确的指导，完成期望的绩效目标。

2、绩效导向人事政策。利用人事政策对能有效地利用绩效测量方法、提高公共服务质量的政府公务员给予肯定，并用来激励其他人。这种政策包括以绩效为基础的晋升、加薪以及非物质激励政策等。

3、项目预算。绩效导向预算需要重新确立预算科目和格式，政府预算机构须将其由分行列支型改为项目型。这样管理者和政策制定者能够更好地安排任务，并将绩效目标和项目结果联系起来，方便分配财政资金。

4、项目评估能力。政府预算机构要在项目评估上加大精力，把其看作是提高政府能力的长期性投入。从长远来看，取得绩效导向预算改革的成功，政府需要投入精力培养预算机构公务员的技术与分析能力，这样才能让他们理解和解释绩效预算的结果，研究绩效不佳的原因，并制定提高绩效的解决方案。

5、公开报告。绩效预算创新的另一个重要内容就是公开报告，因为这是公民利用信息掌握政府行为、判断其是否负责的关键。在报告中，应该界定清楚绩效报告的目标和范围，界定好政府的主要目标和使用资源所应达到的目标，同时还须报告有关成本与产出或结果之间关系的绩效信息等。这样可以增加政府的透明度。

6、领导与政治支持。任何组织变化都需要有“改革人”。尽管改革期间存在可预测的障碍和挑战，但是他们还是会为促进变革提供远景规划，推动计划实施，激励并说服其他人分享同样的远景规划，并关注由改革所带来的好处。

另外，准确可靠的会计系统和信息技术的支持也是政府预算机构顺利转变角色的重要保证。

【参考文献】

[1]王进杰等：政府绩效预算改革研究[J].财政研究，2006（8）.

政府预算范文篇8

一、我国预算管理制度方面存在的问题

第一种观点认为，预算年度不合理。我国一直实行历年制预算年度，（每年1月1日至同年12月31日）而中央和地方预算草案要待3月份以后举行的各级人代会审批，这种日历年度与财政年度合一的做法导致的结果为；1、预算的实际编制时间较短。从每年11月前后布置预算编制工作到次年3月人代会讨论预算草案，通常只有两个月的编制时间。2、人代会审议政府预算的时间很短。如此仓促的时间内，要想认真、逐项地审议预算很难做到，只能对预算进行总体性、一般性审查，最终流于形式。3、预算执行中出现法律空档。预算年度的起始日先于人代会审批日，造成国家预算获得批准并开始执行的时间远远滞后于预算的编制，这意味着一年中有1/4的时间实际上没有预算，或者说执行的是未经法定程序审批的预算，不仅冲击了预算的正常进行，而且使国家预算的严肃性大打折扣。[1]

第二种观点认为，预算编制方面存在的主要问题有如下几个方面：

1、预算编制缺乏前瞻性。长期以来，我国的预算编制只是在既定的收支之间安排资金，缺乏科学的分析预测，没有很好地将预算编制与经济预测结合起来，并以经济预测为基础，通过对经济周期、产业结构的发展变化来确定预算收支总体水平的发展变化及收支结构的调整。我国尽管也编制财政发展的中长期计划，但实际执行中与年度预算基本上还是“两张皮”，致使年度预算对财政经济的约束相当有限，不能瞻前顾后。

2、预算编制方法不尽科学。表现在：一是各部门经费多少不是取决于事业发展的实际需要，而是取决于原来的基数。二是“基数法”固定了财政资金在部门间的分配格局，预算资金被套牢，财政无法根据机构和人员变动情况，相应调整支出规模，制约了财政对经济结构和布局的宏观调控。三是不利于控制支出规模。“基数法”实际上是增量预算，即财政支出只能在上年的基础上增加，一般不能比上年基数减少。因此，不利于控制支出规模，长年使用“基数法”，经过多年积累，基数成了常数，形成支出刚性，不管财政状况如何，支出一味地增长，不利于调整和优化支出结构。

3、预算编制缺乏完整性。长期以来，我国在财政分配中把财政性资金分为预算内、预算外，财政分配实际上只对预算内资金进行分配，而没有将预算外资金作为政府宏观调控财力来使用，导致预算外资金游离于预算管理之外，削弱了财政的宏观调控能力。此外，我国预算的不完整性还表现在部门预算的编制上，由于我国目前的支出预算是按资金的性质归类编制，不同部门、单位的资金性质不同、来源渠道不同，于是各种资金如行政经费、科研经费、基建支出等分别由不同的职能部门分配和管理。这就使财政难以对一个预算单位的经费整体使用情况实施有效的监督和控制。加之预算编制较粗、管理水平不高、执行中随意性大、追加追减的情况时有发生。又由于预算编报没有经过编制部门的预算过程，使各级人大批准的预算不能及时细化到部门、项目，财政部门难以按《预算法》规定的日期及时批复预算。

4、预算编制内容不够科学。我国的预算收支科目的设计不合理。目前，我国的预算收支表中，类级科目只有100多条，而且是在单式预算的基础上演化而来，其科目不能适应复式预算的编制需要。另一方面，收支科目的粗糙，造成我国财政部门编制的预算草案太粗糙、项目不细，预算报表所列科目级次太少，所列内容太粗，透明度太低。

5、预算收支的测算方法过于简单，缺乏科学论证，导致财政收支的测算结果与实际情况相去甚远。在收入预算的编制上，往往存在较多的人为因素和长官意志，或者是国家已经确定了当年财政收入的增长比率，地方就是一个执行的问题。在支出预算编制上，细化项目、量化分析和科学论证做得很不够。“基数法”实施的后果，使各预算单位对“基数”重视有余，而对资金使用效益却过问甚少，而且，也易于形成支出刚性，不利于预算支出总量与结构的调整。

6、预算编制有关职能不分。由于预算编制、执行、监督不分，预算编制的质量和效率不高。一方面，财政部门和有关部门职能不分，财政部门既负责预算的编制，又负责组织各部门预算的执行，这一机制制约部门在组织预算执行中的积极性发挥。另一方面，财政部门内部各职能部门的职能不分，主要问题在于财政部门内各职能部门的职责划分不清楚，财政内部除预算管理部门外其他业务部门都编制预算，经常出现财务监督部门为其管辖的部门争预算、随意调整预算的情况。由于预算管理部门掌握的情况不充分，调整的依据不十分充足，调整的结果也就难以科学准确。

第三种观点认为，我国预算准备、编制和执行过程中投入的时间与精力不足，形成“预算简单化、决算复杂化”局面。体现在：一是结算项目繁杂，大量结转资金和跨年度结算项目容易对下年度预算执行产生冲击。二是强化了地方对年终总算的依赖思想，各地对年终决算解决的期望值越来越高，中央财政面临巨大压力。三是财政工作集中，预、决算工作效率不高。四是结算事项多，财政算账难。一方面是各种专项上缴扩大趋势明显不适应分税制的要求。比如，中央借款、向中央作贡献、老农业税价差上缴等项目。另一方面，结算补助中税收返还计算复杂，且超基数返还比例太低，转移支付数额小且计算依据难以符合客观实际，其他补助项目多、数量少等问题，使地方各级财政很难准确计算财力，给预算编制带来一些困难。

第四种观点认为，实施部门预算改革面临着矛盾。主要是：

1、部门预算改革与机构改革滞后的矛盾。机构职责的调整滞后于预算编制改革。具体表现在三个方面：一是预算分配权不统一。实行部门预算，要求各有关部门与财政紧密配合，在审核部门预算建议数、下达预算控制数方面同步进行。从实际执行过程看，一些有预算分配权的部门下达预算控制数较迟，影响部门及时编报部门预算；二是部门内设机构还未形成统一管理预算的部门，编制部门预算协调起来相当困难。如：行政管理费一般由办公部门管理，基建经费由计划部门管理，科技费由科技部门管理，教育经费由教育部门管理等；三是从财政内设机构看，仍按原来的经费性质管理，也不适应部门预算管理的要求。此外，由于机构改革滞后，没有从根本上解决预算内外“两张皮”问题。

2、部门预算编制中是以部门为主还是以财政为主的矛盾。我国现行部门预算的编制实行“二上二下”的编报办法，即由部门编制预算建议数上报财政部门（一上）；财政部门与有预算分配权的部门审核预算建议数后下达预算控制数（一下）；部门根据预算控制数编制本部门预算报送财政部门（二上）；财政部门根据人代会批准中央预算草案批复部门预算（二下）。因此，我国预算编制实际上是依靠各部门的预算编制的，预算部门以及各主管部门在对部门预算进行砍砍压压的基础上编制财政总预算。这是一种“被动编制”预算的方法。实际上，财政部根本无法掌握各部门的预算编制情况，客观上造成了以部门意见为依据的局面。

3、实施部门预算改革与现有预算分配权的矛盾。我国现行的支出预算主要是根据支出性质进行编制和管理，而部门预算改革也是强调在不改变预算分配权的前提下进行。这就带来了难以克服的矛盾与困难。部门预算是一个部门一本预算，而在多个部门拥有预算分配权的情况下，一些预算职能肯定会被部门肢解。最突出的是基本建设预算、科研经费预算以及行政经费预算。各部门的基本建设预算由计委负责，科研经费预算由科技部负责，行政单位的工资和经费预算由国家机关事务管理局负责，预算职能被肢解，财政对部门预算的控制十分困难。

4、部门预算改革与税收计划的矛盾。税务部门实行条条管理，税收计划是由税务部门自上而下垂直下达的，各级税务部门只执行上级下达的税收计划。这就与各级政府的责、权、利脱钩，财政与税务关系不顺。各级地方政府预算经同级人大批准后具有法律效力，税务部门理应无条件执行，但是，由于税收计划与各级地方政府的预算在时间和数据上都很难一致，其结果可能导致各级地方政府制定的收入预算任务难以落实到征管部门，地方政府完不成预算；也可能迫使地方政府通过“空转”等技术处理方式勉强完成税收指标。

第五种观点认为，部门预算与国库改革未能协调一致。目前，国库对财政资金支出的运行程序是：各级预算单位根据同级财政部门下达的年度预算，按期向财政部门提出资金拨付申请，经财政部门审核后开具拨付凭证，通知国库办理资金拨付手续，国库通过银行间票据交换将财政资金划入预算单位在商业银行开设的账户上。这种运行程序弊端较多，如财政资金使用效益低下、监督弱化等。同时，银行体制改革后，仍有相当大一部分国库资金通过商业银行进行划转，受利益驱动，各商业银行对存不计息付不收费的财政资金不同程度地存在截留和占压的情况，各预算单位根据资金性质的不同也在银行多头开户。实行部门预算，预算报表虽然统一了，但财政资金仍在多头运作和逐级层层缴拨，财政将预算资金拨付到一级预算单位账户上后，一级预算单位如何再下拨至用款单位，用款单位又如何使用，财政部门无法实施全程监督和控制，影响财政资金使用效益。

二、构建我国预算管理制度的模式

第一种改革模式：（一）采取标准周期预算管理。预算管理周期从时间上划分为三个阶段，在同一预算年度内，不同预算管理周期的三个阶段同时并存：1、“预算编制阶段”。从每一预算年度前一年的年初开始至次年年末，期限为12个月，主要任务是对上年预算执行结果进行分析总结和绩效评价，结合本年度预算执行情况，测算下一年度预算收支规模和增长速度，据此编制下年度预算。2、“预算执行与调整阶段”。从每一预算年度的年初至年末，历时12个月，主要任务为组织执行本年度预算、分析执行情况并办理调整变更手续。3、“财政决算阶段”。从每一预算年度终了后的下一年初开始至六月末结束，期限为6个月，主要任务是组织编制决算草案，按规定程序报批，并在决算基础上对预算执行结果进行分析和总结，作为编制下一年度预算的依据。（二）改革预算科目的设置体系。应以部门为主线，融复式预算、综合预算为一体，满足政府按部门分类、政策目的分类、经济性质分类的预算管理要求。1、以部门为依托，综合编制部门管辖内的各种资金，预算从基层编起，逐级审核汇总，以清晰反映政府预算在各部门的分布，取消财政与部门的中间环节，克服单位预算交叉、脱节和层层代编的现象。在预算科目的设置上，规范预算科目，统一预算口径；按照科、目、项、款的顺序，一级科目按部门设置，二级科目按资金性质设置，三级科目按支出用途设置，将预算科目分解到预算单位，细化到具体用途，落实到项目和人头。2、体现复式预算的要求。根据建立复式预算的目标要求，重新构建的基本框架为建立政府公共预算、国有资本金预算、社会保障预算和财政投融资预算的四层预算结构。[8]

第二种改革模式：根据目前拟定的政府收支分类改革方案，我国政府预算收支分类体系将由“部门分类”、“功能分类”和“经济分类”三部分组成，在“功能分类”和“经济分类”中，经常性预算和资本性预算作了较为明确的划分。具体目标模式是：

“部门分类”依据预算部门的性质和管理级次划分，按立法机关、司法机关、行政机关、军队、社会团体、事业单位、企业等顺序分类。

收入科目不再按功能分类，“支出功能分类”与目前的支出科目体例类似，但内容作了结构性改动。支出功能分类根据政府活动不同设置11类，具体是：一般公共服务类、国防类、公共安全类、教育类、文化体育及宗教类、社会保障类、医疗卫生类、环境保护类、城镇住房与社区类、经济事务类、未划分的财政支出类。

“经济分类”包括“收入经济分类”和“支出经济分类”两部分。“收入经济分类”与以往收入预算科目相对应，但融入了较多的以往不曾在科目中体现的预算外收入内容。“收入经济分类”划分为税收收入、社会保障缴款、非税收入、转移与赠与收入、贷款回收本金及产权出售收入和债务收入等6类。“支出经济分类”包括经常性支出、资本性支出、贷款转贷和产权参股、债务本金偿还等四个类级科目。其中，经常性支出包括人员支出、商品和劳务支出、经常性转移支付、国内债务付息支出、国外债务付息支出、预备费等6款。[9]

第三种改革模式：借鉴国外复式预算的经验和中国经济运行机制的状况，我国复式预算制度的框架应分为公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算、财政投融资预算等方面，从而构成适合中国国情的、完整的预算体系。

1、建立双重财政预算。从财政角度分析，我国财政将分为包含市场性和非市场性两类不同分配关系，它们分别形成公共财政和国有资产财政。公共财政是一种纯政府行为，政府通过公共财政参与社会资源配置，利用政治权力，以税收为主要收入形式，提供公共产品，弥补市场失效。而国有资产经营财政的分配主体是作为国有生产资料所有者的政府，它以国有资产经营为分配目的，以资产所有权为分配依据，并以竞争性市场为活动范围。与此相适应，我国应建立公共预算与国有资产经营预算两种预算。

2、建立社会保障预算。社会保障预算是指国家在维护社会稳定、保障公民生活、实施扶贫救助及各项社会保障投资运营活动中的收支预算，其分配主体是国家作为社会管理者的身份进行的，分配目的是为保护公民和居民的长期利益，协调收入的代际分配，分配对象是参与者共同投资的社会保障基金。

3、逐步建立财政投融资预算。财政投融资预算是为了保证国家重点建设资金的需要，将国家政策性投融资收支与现有的国家债务收支相结合，纳入预算管理，以全面反映政府有偿组织收入和安排支出的活动。财政投融资预算收入主要有：国库券收入、商业银行购买财政专项债券收入、财政周转金收入和财政储蓄收入等。财政投融资预算支出主要有弥补预算差额、国库券还本付息支出、国外借款还本付息支出、归还政府其他借款支出以及财政以有偿形式安排的支出。[10]

三、完善财政综合预算管理体系的思路

思路一：改进我国政府预算编制的思路。

（一）完善《预算法》及相关法律和政策规定，加强有关法律、法规与《预算法》的衔接、协调。其一，修订《预算法》。可考虑对财政年度进行调整，将预算年度由目前的历年制改为跨年制，以消除时间差。其二，修订与财政预算管理直接相冲突的法律和规章的有关规定。在修订《预算法》的同时，各项法律、法规都不宜过多地规定财政支出问题，凡是涉及到财政预算安排支出的有关规定，都应符合预算法的要求。凡涉及某一部门或某一领域支出安排的原则、方式等内容与《预算法》相冲突的，应一律从有关法律和规章中删除。

（二）规范、充实政府预算的编制内容，确保政府预算的科学性、完整性。其一，改革预算收支科目，细化预算编制内容，提高政府预算的透明度。在科目的设置上尽量体现复式预算和部门预算的要求，既要包括财政预算内收支，也要包括预算外收支。可考虑预算大类科目按部门设置，下设明细项目。大类科目下再按具体支出项目编制款、项、目级明细预算。其二，将政府性的资金统一纳入预算管理，保持预算的完整性。把预算内外两块资金有机结合起来，建立统一的政府预算管理体系。

（三）按照《预算法》的要求编制复式预算。现阶段，我国政府的职能由三部分组成，即提供公共产品、管理国有资产、提供社会保障。由此，可分别形成公共财政、国有资产预算和社会保障三部分预算。

（四）采用科学的方法测算预算收支，提高预算的准确性。在收入的测算方面，运用“标准收入测算法”编制收入预算。在支出方面，实行彻底的零基预算。首先应摸清“家底”，制定科学和符合实际支出标准的预算定额，为细化预算编制、规范部门预算管理提供准确的数据；其次，加强预算编制的调查论证，增强预算约束。最后，对所有预算单位或预算项目有效地排列出轻重缓急的用款顺序，根据财力可能优先安排排列较前的支出项目。

（五）增加预算编制和审批的时间，克服代编预算现象，保证审批的严肃性。其一，进一步提前编制预算草案。建议将年度预算编制提前半年至一年即着手准备，避免仓促上阵，应付了事。同时通过立法明确规定有审查或者审批预算议程的人民代表大会会议，应自下而上逐级提前召开，保证按照上级政府汇编预算所需要的时间，提交经过本级人大审批通过的本级预算和本级总预算，从根本上解决代编预算问题。其二，增加人大审批政府预算的时间，保证结果的严肃性。为充分行使人大对政府预算的审批和监督权，建议增加人大审批政府预算的时间，各级政府至少应在同级人民代表大会举行的前两个月向人大常委会有关部门汇报预算编制情况，而且提交的预算草案必须细化到款、项，以保证人大有足够的时间对提交的预算草案进行详细的审查和质询。[11]

思路二：加强预算管理，硬化预算约束。

（一）完善公共支出预算执行中的控制监督。要逐步建立起立法部门、财政部门、审计部门、主管部门和各单位内部不同层次的控制监督体系和监督制度。

（二）加强预算执行情况的信息反馈，建立严格的报告制度。主要包括：各单位要按规定定期向主管部门报送本单位预算执行的报表和详细的文字说明材料；各单位要按照本级政府财政部门规定的期限，向本级政府财政部门报送本部门预算执行情况的报表和详细的文字说明材料；财政部门要每月向本级和上一级财政部门报告预算执行情况：各级政府要在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或其常务委员会报告本级总预算的执行情况。

（三）改革预算拨款方式，严格按照批准的预算执行。在预算执行过程中，各级财政部门必须依照有关法律、法规，按照批准的预算和国库资金量拨款。拨付预算资金应坚持按预算计划拨款，按事业进度拨款，按规定用途拨款，按预算级次拨款。

（四）加强对转化为实物形态的预算资金的管理。要实行政府采购制度，规范政府采购行为，把市场机制用到预算分配环节上，将单一的货币管理形式逐步扩展到采用货币、实物、劳务等多种管理分配环节上，起到节约预算资金、降低采购成本、防止重复购置、优化资源配置和抑制腐败现象等重要作用。

（五）增强预算的严肃性，硬化预算约束。经立法机关审议、批准的预算具有法律约束力，各部门必须严格按照批准的预算执行，预算支出数必须与预算限额相符，并且只能用于预算确定的项目，对违反预算的行为要按照有关法规进行处罚。[12]

思路三：构建我国政府公共支出预算编制体系的对策。

政府预算范文篇9

关键词：政府公共支出预算缺陷改革

随着社会主义市场经济的建立，国家对经济的管理由直接管理为主，宏观、微观一起管理的状态转变为间接管理和宏观管理为主。对各项社会事业的管理方式，也就要求根据社会的公共要求和市场经济的特点加以调整。政府公共支出预算是政府公共预算的主要组成部分，是政府为满足社会公共需要，为社会成员提供大体均等的公共服务所需开支的分配计划。政府公共支出预算涵盖了政府活动的全范围，反映着政府活动的方向，是调控宏观经济、促进社会事业发展，实现政府职能的重要保障，也是政府支出管理的核心任务。然而，必须看到我国现行的财政支出预算体系是在计划经济体制下逐步发展形成的，虽然几经改革，但仍没有完全摆脱计划经济体制的影响。随着改革的深入和市场经济的发展，现有的政府公共支出预算体系逐渐暴露出种种弊端，不适应社会主义市场经济和政府职能转变的需要。对此，笔者试从政府公共支出预算的范围、结构及管理、监督机制等方面进行分析、探讨。旨在提高政府公共支出预算的合理性、有效性。

一、政府公共支出预算范围、结构亟待重新界定和优化

社会主义市场经济体制下，政府财政应以社会共同需要为标准参与社会资源配置，政府公共支出预算的范围必须以社会共同需要为标准来界定和规范。所谓社会共同需要，是指一个国家从事社会管理，维护社会稳定，促进社会发展，体现社会共同利益的基本公共需要。其应具有以下特征：一是只有政府出面组织和实施才能实现的事务。二是只有政府举办才能有效协调各方面利益的事务。三是企业和个人不愿意举办而又是社会存在和发展所必需的事务。按照社会共同需要的标准，政府公共支出预算的范围应主要限定在国家机关及那些代表社会共同利益和长远利益的非营利的领域或事务，具体说应包括以下三方面：1、维持性支出。即消耗性支出，一般指资源直接置于政府支配之下，配置于各部门作直接消耗。2、转移性支出。转移性支出一般是指政府不直接消耗的那部分社会资金，这部分社会资金是通过再分配方式转移出去的。3、公共工程支出。公共工程支出一般是指大型公益性基础设施的支出。

按照上述理论，再审视现有的政府公共支出预算供给范围，不难发现，在支出预算供给范围中存在着“缺位”与“越位”并存的现象。这使得一些随着市场经济发展而必须由财政资金供应的领域和事务却得不到应有的资金的保障；而一些随着改革和政策变化已不应再由财政资金供应的领域和事务却占用了不少资金。最为典型的事例是社会保障方面的支出和高等教育方面的支出。社会保障是社会的“安全网”，“减震器”，是实行市场经济体制的国家不可或缺的社会控制机制，从宏观角度看，社会保障是财政进行宏观调控的重要手段在实行市场经济体制的国家社会保障的收支与财政收支以及整个国民经济的运行已构成了某种函数关系。

因而社会保障已成为具有“内在稳定器”作用的财政宏观调控手段的重要组成部分。社会保障基金是通过国民收入分配和再分配形成的，是以确保社会成员基本生活水平为特定目的的资金，对其应实行专门、独立的预算管理。在西方市场经济发达的国家社会保障预算已成为国家预算中数额最大的一项内容。以美国为例，社会保障资金在80年代的收入与支出就分别占税收总额与公共支出的36%~40%左右。但在我国社会保障收支尽管也纳入了政府经常性预算，但一般性税收收入安排的社会保障支出却在政府公共支出预算中并没有单独编列和反映。如社会福利、社会救济、优抚安置等方面的预算资金以及行政事业单位离退休人员经费等仍与政府经常性公共支出混在一起，这显然不利于统计社会保障支出的精确数字。更何况随着我国经济改革进入攻坚阶段，在产业结构调整、劳动力结构调整和物价调整等方面改革力度的加大都必然触及到城市居民的切身利益。

社会保障制度要起到稳定社会的控制机制作用，也必须加快改革的步伐建立一些相应的制度。而现有的政府公共支出预算体系却无法适应这种发展变化，以致造成了一些必须由财政资金供应的社会保障项目资金的缺位。如：近几年建立的最低生活保障制度应该说是政府对市民作出的经济上“低保”的承诺，也可以说是张在最低生活水平之上的最后一张安全网，可以即刻起到安定人心的作用。这项被视为“花钱”不多，效果极佳的社会工程应当引起高度重视。然而，在现有的预算体系中却没有反映。再有，农村税费改革后，农村中“五保户”的养老资金的缺位也是不容忽视的。农村“五保户”原本是由乡村政府经费养起来的，而税费改革后，这笔供他们养老用的“费”已不复存在。这笔资金无疑应由财政负担，应该说是政府责无旁贷的义务。然而，在公共支出预算中这笔费用却是空挡，这不能不使财政及社会保障等工作出现被动局面。

教育产业化，实际上已使高等教育事业变成了由市场配置资源的竞争性领域，而非“只有政府出面组织和实施才能实现的事务。”高校及一些科研单位的某些科研项目事实上也已经在市场经济中获得了相应利益(主要指一些能够直接创造物质财富的项目)，已不是“企业和个人不愿意举办，而又是社会和发展所必须的事物。”此类因市场经济及政策变化等因素实际上已经改变了性质的事业，由于计划经济时期均属于政府公共支出预算供给的范围，至今仍某种程度上还占用了不少财政资金。造成了高校是拿政府的钱办学，同时又挣学生的钱，有些科研项目是双重获利，拿政府的科研经费，同时又在市场经济中获得利益。这种财政支出预算供给范围“越位”的现象，既影响了政府对财政的宏观调控的有效性，也必然连带出一些社会问题。难怪有人分析当前贫富差距拉大的原因时，将教育产业化作为其中的因素之一。

为保证国家宏观调控的有效性，在建立和完善政府公共支出预算体系时，必需在调整支出预算供给范围，优化支出结构方面做深入细致的工作。首先，政府财政要退出应由市场配置资源的经营性和竞争领域，转移到满足社会共同需要方面来。如前所述，当前的高等教育事件实际上已经是带有营利性质的竞争性领域(由民办高校近几年来的发展速度可见其竞争性和营利性)。第二，调整和缩减维持性支出范围，加强对社会保障，环境保障等关系到社会稳定及长远利益的支出。第三，要不断加强、优化行业内部的支出结构，避免重复建设和损失浪费，提高资金的使用效率。

二、政府公共支出预算的管理、监督机制有待进一步强化

政府公共支出预算供给范围的“缺位”与“越位”并存及结构不合理等现象的存在必然影响到公共支出预算的执行，同时也暴露出公共支出预算管理方面的缺漏；公共预算编制的方法及监督机制的不完善。如前所述社会保障某些资金的缺位，必然导致各级财政难以严格执行公共支出预算。因为，这些在公共支出预算中“缺位”的社会保障资金确实是各级财政责无旁贷必须支付的。像城市低保的资金，农村低保的资金，以及五保户的供养资金等都是丝毫不得拖延的。为此，各级财政支出便不得不临时拼凑，往往是拆东墙补西墙，其结果必然导致公共支出的预算徒具虚名，而无实际的执行意义，因而，要提高国家财政宏观的有效性，硬化预算的约束，必须加强政府公共预算管理，完善其监督机制。

按照科学的管理、监督理念审视当前的政府公共支出预算体系，不难发现其在编制方法管理体系等方面不合理不科学性以及财政监督体系某种程度上存在着的结构性不合理缺陷。在管理方面，原有的预算体系是将支出切块分割到各部门，由各部门自由分配。这种粗放性管理显然不可能详细地确定和规范部门及其下属单位预算支出项目和支出内容，当然也就不可能全面地发挥财政分配资金的职能作用。在编制方法上虽然已经改革但仍未完全摈弃一些不够科学规范的编制方法，如基数法，这就不可避免地造成预算单位之间的苦乐不均，难以体现公平与效率的原则。在财政监督体系上，原有的监督体系存在着明显的结构性缺陷。目前我国由各级人大行使立法权，并对政府财政行为进行监督。然而，财政行为是否合理、合法，是否能体现全体人民的根本利益，人大除听取同级政府自己的评价外，再无别的机构或专门力量能够对其负责。如果说在计划经济时期尚可勉强运作的话，那么在市场经济条件下，这种监督实际上也只能说是徒有程序而无真正实际的意义。人大实际上是有权威却无专门力量和手段。而有专门力量和手段的审计部门但权威性低，行政监督工作不到位，职能效果也就不明显。审计部门审计同级财政无疑就是审计同级政府，也就是审计自己的顶头上司，其难度可想而知。而“下审一级”的做法，确属权宜之计，也收效甚微。再则，审计涉足财政监督的初次监督，势必涉及部门业务的重要交叉和工作协调等问题，还有监督标准和执法力度的不统一等许多问题，势必造成财政监督的整体效果差。

政府公共支出预算在管理、编制方法和监督等方面存在的问题，导致了支出预算的供给范围的“缺位”“越位”及预算约束力的弱化是不言而喻的，因而要优化公共支出结构，硬化支出预算的约束力，必须在管理体系、计算方法及监督机制诸方面进行改革。

其一，改革预算管理体系，细化预算编制项目。可以采用分级预算等较科学规范的方式更加详细地确定和规范各部门及其下属单位预算支出项目和支出的内容。更加全面地发挥财政分配资金的作用。分级预算方式是指一级预算支出按部门分类，二级预算支出科目按性质分类，再根据实际工作的需要设置三级分类支出科目。这样可以较清晰地反映出预算支出在各部门的分布，也便于财政部门对预算执行宏观调控监督检查。

其二，采用科学规范的编制方法，提高预算编制的准确度和到位率。在编制公共支出预算时，要摒弃基数法，采用科学规范的方法细化预算编制，将偏重于定性分析转变为定性分析与定量分析并重，不断提高预算编制的准确度，改变预算到位率低的情况。

其三，完善与公共支出预算体系相配套的监督机制，强化政府公共支出预算的约束力。完善的控制监督机制是公共支出预算顺利执行的重要保障。应逐步理顺和健全以立法部门、财政部门、审计部门及各单位内部不同层次的控制监督体系和监督制度。此外还要增强预算的透明度，加强预算执行情况的信息反馈，逐步加大社会对支出预算执行的监督力度。

政府公共支出预算是社会主义市场经济条件下，国家对经济社会宏观调控的重要手段。政府公共支出预算的科学性，合理性和执行情况，直接关系到国家宏观调控的有效性，乃至于影响到各集团间的利益关系及国家的稳定。因而不能不引起重视。然而，我国现行的政府公共支出预算体系在某种程度上带有计划经济的痕迹，无法适应改革与社会主义市场经济发展的需要，必须加以改革和逐步完善。

[参考文献]

政府预算范文篇10

一、进一步深化政府采购制度改革,必须与预算改革紧密联系起来

长期以来,我国政府采购制度主要采用财政预算分配后由各个购买实体分散采购的形式。这种分散购买、自我服务、自给自足的方法,不仅与社会化大生产不相适应,而且不能发挥规模购买优势,不能利用市场竞争机制的好处,加大了各行政事业单位的业务成本,降低了财政资源的使用效率。采购过程中各采购主体以部门或小集团利益为重,引发了不同程度的暗箱操作和腐败行为,严重弱化了财政的宏观调控能力,因此必须对政府采购制度进行改革。

推行政府采购制度改革,本质上是对预算支出管理方式进行改革,其最终目的是提高财政资金的使用效率,这也是政府预算管理体制改革的内在要求。财政部最近颁布的《政府采购管理暂行办法》规定:各级国家机关、实行预算管理的事业单位和社会团体使用财政性资金办理的政府采购,使用新的采购制度;资金来源范围应当是财政性资金,包括预算内资金和预算外资金;采购机关可以组织也可以委托具备政府采购业务资格的社会中介机构承办政府采购具体事务。财政部门不得参与和干涉政府采购中的具体商业活动,但财政机关承担着对政府采购行为进行监督的责任。由此可以看出,财政部门必须对预算监督方式、财政资金的拨付、预算的编制、国家金库制度等进行改革,以适应采购方式的变化。

二、按照新的政府采购制度的要求,对现行的政府预算管理机制进行配套改革

1．进一步加强预算监督。

政府采购制度改革使预算监督的对象范围进一步扩大,由原有的价值形态向实物形态延伸。过去由于资金直接拨付给具体的使用单位,具体的实物采购任务由使用单位承担,反映到预算上仅仅是资金在上下级之间流动,无法反映预算安排的真实效果,采购对象的数量、质量等特征均难以顾及。资金的规模更多的是采用基数法进行测算,不能反映真实的采购需求。《暂行办法》规定,财政部门应当对政府采购项目预算的执行情况、采购标准、采购方式和采购程序的执行情况进行检查,并在发现严重违反规定的采购行为时立即责令采购机关停止采购。这表明财政监督已不仅仅局限于对财政资金的管理,更要加强对资金使用过程、使用效果的监督,对采购机关的采购行为从价值管理和实物管理两个方面进行管理。

进一步加强事中管理。在传统的采购制度中,财政部门的监督主要侧重于事前和事后,即预算的编制和决算的汇总两个环节,日常监督一般由各级行政管理部门负责。由于预算资金已经拨付给用款单位,并由其负责具体采购,致使在采购过程中出现“内部人控制”现象,各种黑箱操作、寻租行为层出不穷。在新的采购制度中,集中采购资金的拨付由事前改为事后,管理权由使用机关（采购机关）改为财政机关,从而使得财政有能力对预算执行过程加强管理,只有在对采购程序和采购合同等审查无误的前提下,才能将资金直接拨付给供应商。

应对财政部门从事相关工作的干部的知识结构作必要的调整,做到既要懂政策、懂技术,还要懂市场。政府采购制度是财政支出管理的重要组成部分,涉及到财政部门的许多职能作用的发挥,因此必须具备扎实的财政理论和实践知识。财政要对采购活动执行监督检查,防止黑箱操作带来的“假采购、真回扣”等问题,因此有关人员应当掌握较为广泛的经济、行政、法律知识,按照《政府采购协议》、《政府采购管理暂行办法》、《经济合同法》等相关法律的要求,依法对政府采购行为进行审核并拨付资金。对于采购过程中出现的纠纷,要依照法律程序妥善处理。

2．预算编制的配套改革。

应该大力推行零基预算制度。自80年代以来,行政单位实行预算包干办法,对各单位预算指标的分配,实行的是“基数+增长”的办法,这种编制方法是以各单位的既得利益为中心,承认已存在的不合理支出为前提的,考虑历史因素较多,忽视了市场供求等因素对政府收支的具体影响,是以历史而不是以实际需要作为支出的依据。采用零基预算的编制方法,需要对每一年（每一项目）预算收支的规模进行重新审查和安排,而不考虑基期的实际支出水平。需要重新评估各支出项目,根据财力可能和支出项目的重要程度确定下一年度的预算数额,从而改变基数法的主观随意性,达到预算过程的规范与透明。采用零基预算是实行政府采购制度的本质要求。只有采用零基预算方法科学地测定各单位的用款需要,才能科学地界定政府采购资金的规模和范围。只有建立科学的采购制度,才能保证财政资金的使用效率。二者分别侧重于资金安排与使用两个环节,相辅相成,缺一不可。在“公开、公平、公正”的原则指导下,政府采购工作的规范性和透明度得到进一步加强,也使财政部门能够获得较为充分的物品供给信息,为编制零基预算提供了客观条件。

注意协调好集中采购和非集中采购的关系。集中采购可以发挥规模优势,好处很多,但是非集中采购也具有技术、人才等方面的优势,不容忽视。具体应选用何种采购方式应因地制宜。必须充分考虑采购对象的性质、特征。技术障碍小,便于集中采购的由有关部门统一采购;不便于集中采购的,仍应以使用单位为预算主体,编制使用计划,自行安排采购活动,资金既可以由财政部门掌握,按合同执行情况直接拨付,也可以直接拨付给使用单位。

三、对预算执行的改革

改革财政专项预算资金的拨付制度,建立与政府采购制度相配套的财政专项预算资金管理方式。将现行财政支出中一部分专门用于单位或部门的基本建设、设备购置、公务、办公、车辆购置等专项资金,按价值管理与实物管理相结合的办法在总预算中单独编制,不再搞条块分割,而应以实物的形式由政府采购中心按照财政批准的政府采购计划统一发放到各使用单位。

改革现行的行政、事业单位的会计管理体系和具体操作办法。现行的操作办法是按照国家机构的建制和经费的领拨关系确定的,按照主管会计单位、二级会计单位、基层会计单位至少三个级次层层下拨经费,年度终了又层层上报经费使用情况,汇编决算。实行政府采购制度后,财政部门不再简单地按照预算下拨经费,而应当按照批准的预算和采购活动的履约情况直接向供应商拨付货款。由于这部分支出采用直接付款方式,支出的决算也不需要层层上报,财政总会计可以根据支出数直接办理决算。完善国家金库制度。现行的国家金库制度规定:国家的一切预算支出,一律凭各级财政机关的拨款凭证,经国库统一办理支付。目前国库的拨款体系与预算会计管理体系是匹配的,即国库办理的财政拨款按会计管理体系在银行结算体系中层层拨至用款单位。政府采购制度改革后,国家金库的有关办法中应明确允许财政办理直接拨款的方式并制定相应的具体操作办法。这其中的一个重要问题就是建立政府采购资金的专门帐户,改变原来把单项资金划转到各个采购单位的帐户的做法,增强财政对这部分资金的控制,防止出现条块分割“有钱不能用”的状况。

改革单位预算会计制度。长期以来,我国行政事业单位使用财政性资金进行购买性支出,一旦资金拨付到位,基本上就从财政管理或财政监督中脱离出来,对其存续情况、处理情况难以掌握,造成部分国有资产的流失或重复购置。政府采购制度改革后,采购品使用者应根据财政部门提供的付款凭据进行资金核算,根据采购品入库情况入帐。在编送会计报表时,既要提供资金的收支情况,还要提供采购品的到位情况,从资金和实物两个方面申报,并与采购部门的结果核对。

参考资料: