债务范文10篇

债务范文篇1

农村税费改革以来，各地按照国务院关于“制止新债、摸清旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的要求，积极稳妥地开展化解乡村债务工作，取得了一定成效。但乡村债务涉及面广，情况复杂，化解工作进展缓慢，已成为当前农村工作中的一个难点问题。一些地方债务底数不清，责任不明确；一些地方新债不断发生，屡禁不止；一些地方化解债务主动性不够，存在“等、靠、要”思想，缺乏有效解决乡村债务的办法；一些地方债权人与债务人双方矛盾尖锐，成为影响农村社会稳定的重要因素。沉重的乡村债务影响了基层政权组织的正常运转，制约了农村经济社会事业的健康发展，并成为诱发农民负担反弹的严重隐患。为推进农村综合改革，巩固农村税费改革成果，防止农民负担反弹，促进社会主义新农村建设，经国务院同意，现就做好清理化解乡村债务工作提出以下意见：

一、全面清理核实，锁定债务数额

清理核实乡村债务的原则和要求：一是摸清底数。要对**年12月31日以前乡镇政府和村级组织形成的债权和债务，包括以乡镇政府或村民委员会等名义担保形成的债务，尤其是举办农村义务教育形成的债务，进行全面核实，分类清理。地方各级人民政府要采取切实可行的债权保全措施，严厉制止和打击逃废债务行为，切实维护债权人的合法权益。二是严格审核。地方各级农村综合改革领导小组要组织财政、审计、农业、监察、金融、教育等相关部门，结合清理和规范乡村财政财务，对乡村债务进行认真审核，逐项核实认定，锁定债务数额。三是明确责任。根据乡村债务形成的原因，明确债务偿还的责任，落实到单位或个人。四是分类处理。要区分乡镇债务和村级债务的不同性质，采取有针对性的化解措施和办法，分类处理，逐步化解。

要在认真清理核实的基础上，按债务的来源和用途，逐笔登记造册，建立债务台账和债权债务数据库，实行动态管理。建立县、乡、村三级债务动态监控机制。实行定期报告制度，掌握债务变化情况和原因，及时采取有效的控制措施。

二、严格执行政策，坚决制止发生新的乡村债务

各地区、各有关部门要按照《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》(国办发〔**〕39号)的各项规定，按照“谁举债、谁负责”的原则，加大监督检查力度，严肃查处违法违纪行为。国务院农村综合改革工作小组要组织财政、审计、农业、监察、金融、教育等部门对各地贯彻落实情况进行专项检查。对顶风违纪的，要追究相关负责人的责任，并予以曝光；对涉嫌犯罪的，要移送司法机关处理。

各地推进社会主义新农村建设必须坚持从实际出发，因地制宜，量力而行。新农村建设各项工作要求都要符合当地实际，不能强求一律，不能盲目攀比，不得提不切实际的目标，更不得搞“政绩工程”和“形象工程”，严防产生新的乡村债务。各地区、各部门在安排农村公共基础设施建设项目时，应充分考虑乡村的承受能力和当地农民的收入水平，不得违背农民意愿，不得让乡村负债搞建设，更不能搞集资摊派加重农民负担。

三、突出重点，因地制宜地确定化解乡村债务试点范围和顺序

已经具备较好工作基础的省(区、市)，可以总结经验、完善政策，在全省(区、市)范围内进行化解乡村债务试点；暂不具备条件的，可以继续选择部分县(市)进行试点。化解乡村债务要区别轻重缓急，采取有力措施，从农民群众和乡村干部最关心、利益关系最直接、矛盾最集中的涉农债务着手，优先化解农村义务教育、基础设施建设、公益事业发展等方面的债务，把确属因用于乡村公益事业而造成对农民个人、乡村干部、乡村工程业主等个人债务的化解工作放在突出位置。财政部要会同教育部、农业部等部门积极探索并制订化解农村义务教育等公益事业债务的具体办法。

四、完善地方财政管理体制，增收节支偿还政府债务

各地要按照“财力向下倾斜，财权与事权相统一”的原则，进一步完善地方财政管理体制。有条件的地方可以推行“省直管县”财政管理体制，增强基层财力。要积极稳妥推行“乡财县管乡用”财政管理方式改革；经济欠发达、财政收入规模较小的乡镇，财政支出可由县级财政统筹安排。要进一步调整财政支出结构，加大对农村基础设施投入。切实落实财政对村级组织的补助政策，并逐步提高补助水平，确保村级组织正常运转。

地方各级人民政府要采取切实措施，集成现有政策，整合现有资金，有条件的地方还应安排一定的资金，用于偿还农村义务教育负债和其他应优先化解的乡村债务。省级财政要结合中央“三奖一补”政策，安排专项资金，建立偿债奖励机制，对增加财政收入、减少债务成效突出的县乡村给予奖励，支持基层推进化解乡村债务工作。财政部要会同有关部门积极研究化解乡村债务的激励措施。加强乡镇财政管理，严格控制不合理支出，促进乡镇增收节支偿还债务。规范乡镇财政收支行为，实行会计集中核算制度，将财政性资金全部纳入预算管理。完善县、乡政府采购制度和乡镇政府公共投资的监督管理制度，严格控制不合理支出。

五、加强村级财务管理，规范村级收支行为

要建立村级资产台账，加强村级资产管理，严防村级资产流失。有条件的地方，要在坚持资金所有权、使用权不变的前提下，进一步规范村级会计委托制，建立健全村级财务管理制度。要完善财务公开制度，确保村级民主理财制度落到实处。要按照“以收定支、量入为出”的原则，做好村级财务年度预决算，并及时张榜公布，接受群众监督。固定资产、资源性资产的处置、拍卖、发包等重大财务事项必须经本集体经济组织成员的村民会议或村民代表会议讨论通过。要完善村民议事规则，规范村级行为。兴办村内公益事业，要严格执行“一事一议”的有关规定，经村民大会或村民代表会议讨论通过。切实落实取消村级招待费有关规定，健全村级财务审计制度，防止出现村级债务前清后欠的问题。

六、推进乡镇政府职能转变，为化解乡村债务创造良好环境

要积极稳妥地推进乡镇机构改革试点，按照精简、效能的原则，切实转变乡镇政府职能，规范政府行为，降低行政成本。严格编制管理，严格控制财政供养人员，不得超编进人，坚决清退临时人员，切实制止借债养人；积极推行乡镇人员编制实名制管理，坚决杜绝“吃空饷”现象，减轻不合理的财政负担。要努力促进农村经济发展，增强乡镇政府对农业农村的公共服务能力，增强乡村经济实力，促进农民增收，不断扩大乡村债务清偿能力。在乡村行政区划调整过程中，要做好乡镇撤并、村组合并工作中原乡村债务的清算、移交、处置等工作。

债务范文篇2

一、新疆乡村负债的现状

截至2007年末，全疆共有966个乡镇，8965个行政村，新疆农村几乎是乡乡有债，村村欠钱。对新疆乡村两级债务规模的估算是一项非常困难的工作。由于数据不足,我们很难运用统计方法做出准确的定量分析。只能在现有的资料基础上，做一个大致的测算。

根据自治区税改办2004年度全区乡村两级债务情况进行的调查，结果如下：乡镇债权总额36.35亿元，债务总额58.23亿元，其中：

1．乡级：债权总额10.35亿元，乡均为120.77万元；债务总额24.23亿元，乡均为282.73亿元，债权债务相抵后，净债务为13.88亿元。

2．村级：债权总额为26亿元，村均为26.9万元；债务总额34亿元，村均为35.16亿元，债权债务相抵后，净债务为8亿元。

按照这个调查资料，截至2004年底，新疆乡村净负债总额为21.88亿元。乡均净负债162.72万元，村均净负债8.28万元。在2005年7月至2006年10月，全疆新增债务25847万元，增幅为11.81%。

二、新疆乡村债务形成的行政体制原因

20世纪80年代中期乡镇政府重建后，乡镇行政体制、政府职能都产生了巨大的变化，乡镇政府的权力有所加强。特别是在财政实行包干体制后，财政体制的改革及财政紧缺和需求的压力给基层干部谋求发展和利益提供了条件、机会和动力，从而驱使基层政府及干部投身于经济建设中。政府本身变成了一种追求经济目标和利益的“政府公司”。机构的扩充、职能的扩大、自主财政的聚敛、自有财产的经营，一方面强化了国家政权对农村的控制能力；另一方面，也意味着乡镇地方本位、乡镇官员阶层的利益、乡镇政府的独立性浮出水面。

20世纪80年展乡镇企业，要求“村村办企业，户户上项目”，甚至提出“消灭无工（业）村”，90年代以后，各地出台了不少地方政策法规，为企业提供廉价的土地；减免税；为企业融资，甚至提供融资担保，鼓励乃至强制基层政府推动乡镇企业的发展，仍然依靠行政命令、直接管理的方式推动经济发展；各种名目的达标、评比、学习等层出不穷。

政绩考核办法促使乡村两级政府难以实现长期的发展规划。今天中国的县乡政治体制也是一种“压力型体制”，这种“压力型体制”通过将政府制定的经济发展硬指标分解下达，从县、乡（镇），再到村，村再将每一个指标落实到每个农民身上。这样，县、乡两级首尾连贯的经济承包制演化为“政治承包制”，形成了县党委（政府）——乡镇党委（政府）——村党支书（村长）连坐制。而完成这些任务和指标是评价每一个组织和个人“政绩”的主要指标，进而与干部的荣辱、升迁挂钩，形成一种自上而下的压力。这种压力使得乡镇政府和基层干部投入到火热的经济建设中，导致政府职能的越位。另一方面，政府该干的事（公益事业、公共产品的提供）又存在严重的失职，“缺位与越位并存”。在新疆，导致乡村增加公益事业和办公设施的压力很大一部分来自于上级政府下令的小城镇建设、村建运动以及“普九”等各类达标活动。公益事业和办公设施建设的数量和标准通常由上级决定，但是资金主要由乡村自筹。由于规定的规模、数量和质量通常高于乡村的实际需求以及政府的财力，导致借贷或者拖欠工程款项的行为大量发生。在调研的乡村债务中，这段时间的债务占到了债务总额的70%以上。

三、新疆乡村债务形成的财政体制原因

1.分税制财政体制乡村两级政府没有稳定财源

税费改革前，乡村就存在着财政收支缺口，但是当时农村税费制度不规范，基层政府通过税外收费、借债、寅收卯粮勉强维持，农村税费改革取消了原先属于乡镇财政预算的收入项目，乡镇可用财力一下变得更加捉襟见肘。目前主体税种收入归中央（如消费税）或中央与地方共享（如增值税、所得税等），但仅限于省级财政，营业税实行省级和地方共享，留给县级及以下的只有房产税、印花税、土地使用税等税源少、征收难的税种，县级以下无自有财源，乡镇政府只有上级转移支付唯一的收入来源，但乡村债务并没有随着收入的锐减有丝毫的减少，债务全部留在乡村。例如，沙湾县某乡在税费改革前，乡级财政收入每年约为500万元左右，税费改革后除人员工资外，基本运转经费每年仅20万元左右，基本运转都难以维系，根本没有力量化解巨额乡级债务。

2.农村公共品供求的缺口与乡村债务

国家财政对农业的投入不足，导致基础设施建设资金匾乏以及乡镇村财务管理混乱，是造成乡村高额债务的经济体制根源。根据《农业法》，农村公共产品筹集应该由中央、地方和农民三方共同负担，但由于中央财力有限，支农支出长期不到位。在这种情况下，许多本应由国家财政负担的项目只好压给地方政府，而地方政府只好以同样的方式压给乡村社区，乡村社区只好高息举债，使得乡村社区债务负担进一步增加。

分税制改革后，省级政府的财力集中程度从1994年的16.8%，提高到2000年的28.8%，平均每年提高了2个百分点。市、县两级政府也想方设法加大财力集中力度，这种状况必然会对基层财政造成负面影响。越到基层，财政收入状况就越困难，到了乡村，债务负担重是必然的。

债务范文篇3

以上讲了当前J市村级债务的构成及其形成过程。说明了村级债务的形成与调整产业结构、达标升级和高息借贷上缴的关系。以下从村、乡镇与村民三个方面分析村级债务形成的深层原因。

1、村干部

当前农村通行的由乡镇决定村干部乃至组干部报酬数量和结构，并将村干部报酬的大部分与乡镇规定的各项行政任务尤其是税费提留任务完成情况挂钩的做法，严重影响和决定着村干部的行为方式。乡镇这种决定村组干部报酬数量及结构的做法与体制遗留下来的乡村上下级观念与行政命令作风结合起来，使得村干部几乎没有自由选择的余地，村民自治名存实亡。

1990年代中期以前，乡村企业发展较好，一些有固定收入来源的村集体如有村办企业的村，村班子工作积极性高，向农民提取也少，上级因此误以为村级治理最大的障碍是村集体没有诸如村办企业等固定收入来源，提倡消灭“空壳村”。消灭“空壳村”的办法是创办企业，也包括挖精养鱼池，建林果基地等。所有这些都需要资金，因此向外借贷。刚开始搞这些以消灭“空壳村”为号召的所谓“第二次创业”时，村干部比乡镇更清楚将来失败的命运，一些“保守”的村支书抵制这种“创业”。但既然上级已经发出了号召，各种任务已经下达并与年终报酬挂起钩来，多数村干部不得不向银行或农户借贷以“创业”，那时在农村调查，村干部感到最困难的事情是创业“一无资金，二无技术，三无市场”，痛苦得很。上级要办企业，那就办。借来的钱办企业，盲目上马的多，以至于后来J市几乎所有村办企业全部破产，大量借贷资金无法偿还。举例来说，D镇的高阳村，1995年还只有6万元债务，1996年即达40万元，1997年达110万元，1998年超过150万元，到2000年底已近300万元，即为举办村办企业失败所欠债务。这种情况十分普遍。

无法偿还资金，对于负责任的村干部来讲，真是心头解不开的疼。但这个疼的过程不长，便麻木起来。其原因大致有二，第一，在借钱创业的过程中，虽然几乎无一例外所有企业都破产了，但创业者中的不少人有了很大一笔不明收入。我们访谈过一位推土机师傅，他在1990年代中期以来为数十村集体挖鱼池或建林果基地，因此与村干部有经济上的频繁接触。他说，我推了这么多年的土，几乎找不出不要回扣的村干部。尤其是一些年轻的村干部，敢于以市场经济中磨练出来的胆量收受回扣，有些村甚至出现了村干部仅仅为了拿回扣而积极举债“创业”的情况；第二，这时候出现的村级债务是普遍的，村与村比，谁也不比谁更多，法不责众，每个村都负了债，上面总会想办法的。

有了第一笔村级债务，就不怕有第二笔村级债务。在1990年代中期正是粮食价格最高的时候，农民比较有钱，负担重的呼声也较前一段时间有所减弱。在1992-1997年，J市投资9.3亿元搞农村“普九”达标，仅S县的投入即超过4亿元。那时全市几乎村村办有小学，村办小学和乡镇办的中学、中心小学都要求“五配套、七配套”，我们在一个村办小学调查时，因为上级“普九”达标要求校校建有图书室，图书资料必须达到多少册，村小在村里已投资改建校舍，修了围墙，且再也不愿拿钱出来购买图书时，不得不分配每个学生找多少书来“充实”村小图书室的书柜。据测算，仅仅“普九”达标，S县村均增加20万元支出，其中大约一半向农户集资，而仅仅在“普九”达标验收合格一年后，全市村办小学合并，超过半数刚达标合格的村办小学闲置不用，现在要么再成危房，要么已被拆除干净。S县2001年小学数量由1997年的205所减少为86所，其中村级办的小学被撤并的更多。以D镇官桥管理区的6个村为例，1997年村级尚有5所小学，全部通过“普九”达标验收，到2001年，这5所小学均因为生源不足而撤销，师生并入由原管理区中学改建的中心小学。达标验收合格的校舍已被废弃。

至1997年底，J市的村级负债仍然保持在一个可接受的范围内，农民拖欠税费的情况也不多。但这时候粮价已降下去了，1998年的稻谷市场价一度只有0.30元多一点。农民对税费负担变得难以忍受，村组干部的工作也比以前困难得多，且村组干部试图通过“创业”、“达标”来得到回扣的机会越来越少，便有大批村干部辞去职务。也就在1990年代后半期，村组干部完成了第一波频繁变动，1996年和1999年两届村委会选举进一步加速了村干部的更替。新上来的村干部面对已有相当规模的村级债务和越来越难完成的收税费任务，变得得过且过起来。缺乏长远打算的村组干部们与其说关心村集体的发展，不如说关心他们在任上可以得到多少好处。他们希望自己起码可以得回上级确定的年报酬。要得到这些年报酬，村干部就要完成乡镇布置下来的任务尤其是收取提留税费的任务。乡镇安排下来的税费任务是太难完成了，特别是将全年税费收取任务划分为夏秋两季，夏收约占整个税费的一半，而J市农民主要种植水稻，水稻还要等到9月才会成熟。向农户收不上来，就得借贷上缴，等9月向农户收上来税费再还。如前已述，因为银行乃至合作基金会都不愿借钱给村里，村干部只好以高息作民间借贷。这个民间借贷的利息很高，早在1998年，有些村即达月息三分，即一万元借款，一年可以收回3,600元利息，这个利息够一个村干部一年的报酬。村干部特别是那些缺乏为村集体作长远打算的主职村干部们，便将自己若干年的积蓄借给村集体，且若干年不领报酬，存在村里取高息。这些主职村干部因为掌握村集体的经济大权，他们倒不担心因为村级债务太多而无法取出自己借给自己的钱，他在感到风险太大时，将向农户收上来的税费优先还自己的借款，不就可以既得高息又不承担风险了吗？的确，J市农村相当一部分村干部成功获得了高息且在村级债务完全恶化前成功地将全部借款提了出来。但有些村干部失算了。有的村干部想不到自己会突然在选举中落选，或被上级免了职。不当村干部之后，想再从负债累累的村集体中取走借给村里的那些钱，谈何容易！我们在农村调查，因此经常碰到这样的情形：乡镇要免一个村干部的职，村干部没有意见，唯一要求是乡镇要将他借给村里的钱还给他。

2、乡镇干部

乡镇当然知道村一级的事情。乡镇不仅知道村组干部将自己的钱高息借给村集体以作税费上缴，而且知道村组干部收受回扣，知道村组干部大吃大喝。乡镇对村干部的不良行为及村级债务不闻不问，名曰“保持干部的积极性”。乡镇若查处村干部太多，谁还为乡镇收粮派款呢？“水至清则无鱼”，要让村干部得些好处的。

乡镇最关心的是将钱收上来。向农民收钱，离开了村干部，就没有什么人或机构有办法。而只要这些钱被乡镇收了上来，乡镇的日子就会可以过得象样。这些年，J市乡是越来越少，而镇越来越多了。经过2001年的乡镇合并，S县便彻底消灭了乡。镇与乡的最大区别是镇有城镇规划与建设任务。“比学赶帮”，帮起来有些困难，J市镇一级的建设却有与发达地区镇的建设相比相学相赶的热情。

镇的建设，看得见，摸得着，是扎扎实实的政绩，有了政绩容易提升。J市乡镇一级主要负责人的调动也实在太快，很多镇委书记或镇长未能任满三年任期。调动太快，就更顾不上村级债务这等慢事，而只关心看得见的产业结构调整和城镇建设。村一级只要不在我这一任上出问题就行了，任期一满，赶紧调走。谁来谁倒霉。在D镇调查，镇干部编顺口溜说前任的前任（1993—1996年）吃干饭，前任（1996—1999）喝稀饭，现任（1999—）喝西北风，现任就倒了霉。现在喝西北风的镇领导多得是，大家相互一比，也就谈不上倒霉了。事实也是如此。仍以人们都以为要喝西北风的D镇镇委书记为例，就在我们最近调查时，他已用刚从农民手中收上来的钱买了一辆豪华型桑达拉专车。从全镇来讲，经济是困难些，而既然不是一个镇困难，县里也就没有理由认为仅仅是某一个镇的领导没有能力。

总而言之，乡镇是越来越关心村里能否将税费提留交上来，而不大关心村级债务和村干部品性了。G县一个镇委书记在镇村组三级干部会议上说，衡量一个干部好不好的唯一标准是他能否完成镇里安排的税费任务。连税费任务都完不成，还谈其他？在乡镇如此态度和压力下，村干部顾不得什么长远打算，在可以想得出的办法和可能讲得出的代价的范围内，到处借贷。借贷越多，农民也就越是不愿上缴提留税费，村级债务便在1999年前后恶性膨胀起来。村级债务终于坐成了当前乡村治理最大的定时炸弹。还是在1999年的农村调查中，就听镇里的干部讲，某村某组的一个晚上，有8户农户乘夜请来卡车，将全部家当搬走，留下几栋破房子，永久地离开了家乡。他们被过百万元的村级债务吓住了。另一个镇的一个村，近年来已有1/3的农户从村中搬走，因为村级负债已超过300万元，人均达数千元之多。

县里在2000年行动起来。从《S县人民政府关于清理整顿村级和学校债务的意见》和《S县清理整顿村级和学校债务实施方案》文件的措辞来看，县委县政府的领导是认识到了村级债务严重危险性的。但据我们2001年的调查，这些文件执行的效果很差，原因不是措辞不硬，而是积重难返。县一级解决村一级债务的时机恐怕已经过去了。

从S县在2000年3月下发的以上两个文件的提头即可以看出措辞之强硬。第一个文件共分16条，摘要如下：

一、全面清理债权债务，坚决遏制增债势头。此条的最后一句为：以2000年4月1日为时限，斩断所有债权债务，各学校和村不得以任何理由新增债务；二、除防汛抗旱、抢险救灾等特殊情况外，严禁任何集体和个人向村集体和学校提供借贷；三、严格控制基建规模；四、杜绝高息借贷，降低原借款利息。债权人不要求支付利息的，优先受偿；五、杜绝包干垫付，严禁“寅吃卯粮”；十五，全县减债目标是：村级债务100万元以下的村分3年偿还；100万元以上的村分五年偿还。

事实上，以上强硬措辞在2000年未能落实，不仅村级债务继续上涨，而且借债行为普遍发生。只是因为村级债务风险太大，村级借债的难度太大，而不得不以更高的利息或更优厚的许诺来借贷以完成上级的税费提留任务。

在如何偿还村级债务的办法上，实在乏善可除。据我们调查，S县村一级普遍不分情由停止了所有借款的利息，将钱借给村集体的农户不仅得不到高息，连银行同期贷款利率也得不到，且无法从村里取出钱来。这也是S县抑制村级债务恶性膨胀唯一起作用的办法。据十里镇1999年的调查，全镇1998年各村的利息支出占村集体收入的61%，其中一个村的利息支出竟是当年村集体收入的1.7倍。

J市以及S县还在如何清偿村级债务中一再强调加大“四荒”拍卖力度。S县2001年加大力度拍卖“四荒”10，794亩，仅得到148万元拍卖款，占全部村级债务的3.9%，每亩“四荒”仅得拍卖款137元。以50年使用权计算，每年2.7元。实在搞笑！

3、村民

构成当前J市农村严重村级债务的另一个深层原因是农民的原子化。我们1999年曾在江西宗族农村调查2个月，发现江西农村农民负担和村级债务都较轻，在一个村调查，村支书整天唠叨说，你看我们村这2万多元债务怎么办？如何还得清？这个村支书的担忧实在没有道理。一个村才2万多元债务，算得了什么？相对于S县村均过百万元的债务，这不是杞人忧天么！不过，我们调查发现不是一个村支书，而几乎所有村里有数万元负债的村支书都表达出这种担忧的时候，我们知道，他们这种担忧是有道理的。

这种担忧的道理在于他们所面对的村民。江西也许是当前中部地区宗族保存得最为完整的地区了。我们调查的泰和、崇仁两县，改革开放以来，几乎所有姓氏和村庄都修了族谱，建了宗祠，实现了所谓“宗族重建”。宗族重建的不是物质性的族谱和宗祠，而是宗族文化，是对生于斯长于斯的村庄的价值联结，是一种“根”意识的强化。简单地说，实现了“宗族重建”的村民将自己生命的希望寄托在村庄可持续的发展之中。他们不准备也不允许村庄竟会破产，然后主动或被迫永远离开生于斯长于斯的土地。既然要村庄可持续发展，诸如J市农村那种不顾村庄未来的破坏性借贷都会受到谴责，可能恶性发展的债务，便会成为村支书不得不一再面对村民质问的事由。希望村庄可持续，并将生命意义寄托于村庄未来发展上，就不仅构成了村民文化上的价值，而且构成村干部文化上的价值。村干部不仅看重可以得到的物质报酬，而且看重能否得到村民好评一类的文化报偿。一个关心离任后村民如何评价他们治村状况，急切地期待得到村民好评的村干部，当然不愿意让村民说就是在自己的任上留下了村级债务这种不光彩的“政绩”。

宗族重建起来的还有农民的一致行动能力。也许我们可以在报刊上看到更多江西农民表达自己负担沉重的声音，更多江西农民因为负担而群体上访甚至闹事的消息，却不清楚江西与湖北同等收入的农村，江西农民负担不及J市农民的一半。J市农村，我们称之为“缺乏分层与缺乏记忆”的农村，农民的组织能力几近于无，一致行动能力几近于无。所有农民都感受到了不能忍受的负担，但没有谁愿意为减轻自己的负担而去上访告状，他们也知道这样做不会有结果，因为别的农民对他的上访告状无动于衷。“又不是你一个人的事情，你操么子心！”是J市农民的口头禅。

农民一闹，违反中央政策的负担就不敢加码，就会取消，农民负担就轻。农民上访闹事靠的是他们组织起来一致行动的能力。宗族不仅可以组织农民到县里省里上访，还可以对行为不良的村干部构成有力牵制，所谓“赢利型经纪”，在宗族氛围浓重的背景下，不仅缺乏文化基础，也缺乏组织基础。农民的组织能力还会对那些欠村集体款项的农民构成强大压力，“唾沫星子淹死人”，一个欠村集体债的农民就是欠了全体村民的债。一个拒绝参与村庄公益活动的村民就是自绝于与全体村民共享村庄价值，就会被村民排挤出村庄正常生活，这是所有注重村庄生活价值的人都无法忍受的代价。而再看J市农村，谁管他人欠集体的债呀，又不是欠自己的债。

构成农民组织能力或一致行动能力的东西，我们称之为“乡村社会性质”，乡村社会性质研究可以让我们看到构成农民负担和村级债务的一些深层原因。要理解村级债务，就不能仅仅从政策上考虑，也不能局限在某一地区的农村调查，而应有更为全面深入的研究。

J市的村级债务是十分严重的，从我们掌握的资料看，湖北省的村级债务都很严重。全国的情况也许比湖北情况要好。安徽调查说，全省有3万多个行政村，目前负债总额64亿元，村均负债16.9万元，最多一个村负债超百万元[1]。这点村级债务，顶多相当于J市1990年代中期的水平，当然是低得不得了。我们到吉林永吉县调查，永吉农村的农民负担和村级负债也比J市农村低得多了。在永吉县金家乡调查，乡干部说，听说邻县有村级债务过百万元的村，可见永吉县村级债务不严重。不过，永吉农村也如J市农村一样，乡村干部最头疼于收取税费，农民有越来越多人不愿上缴税费，村干部只好高息借贷上缴。这样发展下去，相信永吉县农村现在还不多的村级债务在越过某个临介点后，会恶性膨胀起来。未雨绸缪，现在正是想办法的时候啊！

三、严重后果

回到J市这个村级债务已恶性化的地区来，看一看有什么化解村级债务的良策可想。先看一看村级债务的恶果。

第一，高额的村级债务首先让村民失去了对未来村庄生活的基本预期，一些稍有能力的村民赶紧想办法搬出村庄，几乎没有村民愿意或敢于对村级债务负责任。失去未来预期的村民会更为掠夺式地经营农田，更为短期地安排自己的规划。有一次到农村调查，听说有农民买了大豆种子，准备来年改种大豆，我们颇奇怪，J市是水稻产区，水稻产量高，经济效益比种大豆高得多，何以想改种大豆？原来，村民并不是想种大豆来调整产业结构或获得更好经济效益，而是以前的水利设施越来越破败，村组两级以前还维修一下，勉强可以引水过来种水稻，现在村组干部也不维修水渠了，村民也没有谁愿意或有能力去主持维修水渠。总不能让田空在那里，就种大豆算了。

种大豆总还算种了作物。有些地方的农民干脆抛荒。G县钱曹武镇抛荒面积达到2万多亩。G县全县耕地面积共有80.29万亩，2000年抛荒面积竟超过10万亩。抛荒的原因不止是农民负担太高，而且是由于村民对巨额村级债务如何偿还失去了信心，从而不愿对农业生产条件稍差的土地进行投入，其结果是农业生产条件越来越差，生产所得收入还不够交纳各种税费。

近些年，农民也不再在村庄建造新房子。一方面是因为手上没钱，另一方面，有点钱要建房子，也一定建到镇上或公路边上，永远离开村庄最好。在中国农村人口如此之多、城市压力如此之大的背景下，农民失去对乡土社会的基本依恋，这是十分危险的事情。

第二，高额的村级债务让村干部失去了基本的工作热情与责任感。得过且过已成为当前农村干部乃至乡镇干部的普遍心态。无力回天呐！那些在村干部位置上呆过很长时间且竭力使村级减少负债的村支书们，还在尽他们最后一点责任。有一次到A镇马港村调查，马港村支书是一个老支书，他凭借自己的那份有些固执的责任感，让马港村仍然只是全镇负债最少的村庄之一（仅负债42,900元）。他担忧地说，形势逼人，我已经撑不住了。他说这话时，脸上充满着忧郁，这张忧郁的脸时常在我头脑中闪来闪去。马港村与曾集镇相邻，马港周边村几乎都是债务过百万元的村。这如何让他不忧郁。

忧郁的村干部太少了，因为大多数村的债务已经过了忧郁这一关口，仅仅忧郁或负责任，对于巨额的村级债务已无实质意义。不仅如此，乡镇要税费提留的硬任务必须完成。不知从什么时候（大约是改革开放以来就一直如此）开始，收税收费都成了村干部的事情，财政的农税员、地税所的地税员和经管站的经管员是不下村收税收费的，下去的只是包村的乡镇政府官员。村级债务越高，农民负担越重，农民负担重且村级债务高，农户就不愿意交税费，不愿交的农户越来越多，说破嘴皮也没有作用。村级债务的债权人则整天跟着村干部讨债。

第三，高额的村级债务也让乡镇领导失去了偿还村级债务的信心。何况乡镇本身的债务也很多。在J市农村调查，乡镇干部流露出的那种悲观情绪，并不是没有理由的。只要是一个思维正常的乡镇领导人，就一定清楚他根本就没有能力在任期内还清甚至减少村级债务。农民的负担要减，乡镇政府要运转，学校教师的工资要发，一些表面工作多少要做一点点。曾集镇党委书记说：“上交款是钢任务，干部工资、教师工资是铁任务，而农民该交的款又不交，乡镇真难啊！”既然没有办法减少村级债务，就让乡镇维持吧！维持下去，上面总会想办法，这种等着上面想办法的心态，几乎是所有乡村干部的心态。而乡镇负责人既然对村级债务无法可想，也就在上任之初即打算调走。有一个乡镇党委书记对我们说，这种一上任就急于调走的心态，几乎是他认识的所有乡镇负责人的心态。

第四，在如此高额的村级债务下面，乡村治理原来存在的问题更成问题，原来没有的问题也成了问题。以前希望通过达标升级，通过举办乡村企业，来消灭“空壳村”，以解决所有乡村治理的问题，没想到结果竟如此，真是“早知今日，何必当初”。原来没有问题现在成问题的比如说当前正在进行的农村税费改革。若没有村级债务，降低农民负担的基础上费改税，既减少了征求成本，又降低了农民负担，还可以保证乡村组织基本正常的运转，当然是一举多得的好事。但在目前巨额村级债务下面，费改税不仅进一步堵死了偿还村级债务的希望，而且少得可怜的两税附加甚至不足以支付村级债务按银行贷款利率计算出来的利息。第二轮土地承包这样的好事，在高额村级债务之下，也变得可疑起来。农民之所以抛荒，并不是不想种田，或不希望拥有耕地的使用权，而是种不起田，拥有不起耕地的使用权。一些本来可以稳定在农村的农民流动出去，城市发展和国家经济形势持续繁荣就好。一旦国际经济衰退，国内经济形势下滑，那些失去土地的农民会到那里去做些什么呢？

当前村级债务对乡村治理产生的严重恶果，可以用在J市农村十分流行的一句顺口溜来概括，这句顺口溜是“村级名存实亡，镇级摇摇晃晃。”

四、政策建议

农民的相对剥夺感和农业的弱质性，使农业的比较收益大大降低，较重的农民负担使农民不愿上缴税费提留，这种拒缴的税费越多，农民离开村庄的决心就越大，在国民经济形势较好时，离开村庄的农民可以在城市谋得最低生活资料。但随着越来越多的农民离开农村，在城市谋得最低生活资料越来越困难，最终，农民成为没有回归去处的城市流民与城市贫民，他们不仅没有固定的工作和住房，甚至没有明确的身份。而在国民经济形势不景气的时候，这些永远离开村庄的人，因为欠家乡一大笔税费，而回不了家乡务农以维持温饱，他们就会成为城市最庞大的也十分危险的一个部分，没有什么人有办法来管理这些城市流民，也没有那么多人有能力给这些流民以起码的机会。J市D县一些乡镇在计算村级债务时，将百万元村级债务平摊到农户。村级债务是化解了，农户也肯定不会交这笔分摊下来的债务。但农户有债务的压力，他们因此有更多离开村庄的动力，这种化解农村债务的办法，实在危险得很。

县一级都没有能力解决的村级债务，必须要靠地市一级乃至国家财政的大规模转移支付。国家财政转移支付的实质，不仅在于缓解乡村两级财政的紧张状况，而且是减轻农民负担，降低村级债务，重建农民对村庄生活的信心，并为中央在农村各项政策的落实创造基本条件的前提。不是因为农民理论上应该享受与市民一样的国民待遇，而是当前农村包括村级债务在内的特别严峻形势的现实要求。具体地，我们对以农业为主的农村提出以下五点建议：

1、乡镇一级撤消政府，建立派出机构。徐勇曾经提出当前乡村治理的一项对策是实行“县政、乡派与村治”，村治是指村民自治，县政是指以县一级作为基层政权，乡派即乡镇一级不再设基层政权，而作为县政府的派出机构。具体地，徐勇建议，县以下的乡成为县的派出机构，接受县政府的委派、专事县政府委托的任务。乡的财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。乡不必与县政府设立对等对口的机构，人员精简，转变职能，其主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动。乡长由县长委任，不设立副职，可根据需要设乡长助理职位。乡属机构均为办事机构，在县政府领导下行使事权[2]。徐勇的建议十分精彩，也切中要害。乡派一是可以改变当前乡镇机构杂多和人员庞大的不合理现象。同时又切断了乡镇一级积极财政政策的弊端，而根据县政府安排的任务开展工作。

2、改变当前以政绩为主的积极型行政考评制度。乡村组织的主要职能是消极的而不应是积极的，所谓消极的职能，是稳定的保守的职能，而不是发展多少的职能。乡村组织必须量入为出、量力而行，能否发展，视国家的政策而定。今后应大大限制乡村组织达标升级的冲动和华而不实的政绩工程，将压力型体制转过来，实行消极的评价体制，主要目标是不出问题，不为乡村治理的问题制造新的问题。一般情况下，乡村两级不得通过借贷举办企业，也不得用行政命令的办法强迫农民调整产业结构。乡村组织主要的功能不时带领农民致富奔小康，而是为农民致富提供基本秩序。

3、大大减轻农民负担。应在当前正在安徽试点的农村税费改革的基础上，再将农民负担减少一半。农民负担的底线是种田有收益，土地使用权能够有价转让出去。超过这个底线的农民负担，就是国家财政应支付的部分。在当前，农民负担应比这个底线还低一些，以稳住农民、稳定农村，从而为化解村级债务而不是继续增加村级债务提供可能。在乡村两级收入划分上，向村级倾斜，使村一级的收入不仅可以吸引农村能人出来担任村干部，而且这些担任村干部的能人可以有维持村级组织正常运转的基本经费。相应地，应由地市以上政府统筹农村义务教育的投入，包括教师工资。县乡不再承担义务教育的投入，也无力承担教育投入。

债务范文篇4

为促进基层医疗卫生机构建立新的运行机制和健康持续发展，切实落实好我市清理化解基层医疗机构债务工作，现将省人民政府办公厅《关于转发省发改委省卫生厅省财政厅江西省清理化解基层医疗卫生机构债务实施方案的通知》文件转发给你们，并明确我市具体方案如下：

一、加强领导，明确分工。各县（区）人民政府、各开发区（新区）管委会要充分认识化解基层医疗卫生机构债务的重要性和紧迫性，要精心组织实施，明确责任分工，及时研究解决化解债务过程中出现的问题，确保各项工作平稳有序推进。各相关部门要相互统筹协调，按照各自职责，做好债务清理锁定、审核认定、偿还化解和资金筹集等工作。

二、把握要求，按期完成。各县（区）人民政府、各开发区（新区）管委会要按照“制止新债、锁定旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的总体要求，依据省里时间节点，先摸清底数、锁定债务，然后逐级上报、逐笔认定，结合实际制定当地的清理化解基层医疗卫生机构债务的具体工作方案，在2011年11月15日前上报市医改办、财政局、卫生局备案。债务认定后，及时制定债务化解的总体规划、年度计划，落实化债资金，逐项逐笔确定债务化解的时间、资金渠道、责任单位。

三、严格纪律，实事求是。严格执行有关规定和财经纪律，建立责任追究制度。各地不得借新债还旧债，不得向群众摊派，不得挤占挪用其它医改专项资金，不得影响基层医疗卫生机构实施基本药物制度和推进综合改革。对虚报冒领、截留挪用、套取补助资金及造成资金损失的，除追回补助资金外，还要按照有关规定追究直接责任人和有关负责人的责任；涉嫌违法犯罪的，移交司法机关处理。

债务范文篇5

关于地方债务的形成“原因”，代表性的观点如魏加宁认为主要有：（1）各级政府之间财权事权划分不清，地方政府收入减少、任务加重；（2）政府职能转变不到位，行政机构繁杂、人浮于事；（3）地方政府行政层级过多，地改市后财源匮乏；（4）财政金融体制不健全，地方政府缺乏必要的正规的融资渠道，在不得已的情况下，只得通过各种非正规渠道进行变相举债、违规融资；（5）信息披露机制不完善，缺乏地方政府的信用评估；（6）行政管理体制缺乏约束机制，地方政府领导干部行为短期化，一些地方政府领导为了在有限任期内显示“政绩”，获取政治资本，不惜一切大肆融资举债，用于“形象工程”和“政绩工程”建设。

一“原因”背后的原因解释

笔者认为，上面所列出的“原因”其实并不是地方债务产生的终极原因，而是某些真正原因的结果。主要理由在于，的确上述“原因”对地方债务的产生有着某种联系甚至直接的联系，但如果是要做追根溯源的探究的话，仅停留在这一层面而不去探究是什么导致这些“原因”的产生，放弃对事物发生本源的追求，对“原因”的解释就会是乏力和不得要领的。而且如果遵循这些“原因”的解释去寻求解决之道的话，最终也不可能从根本上解决地方债务问题。因此，这种层面对原因的探究，只能算是原因探究过程中的一个阶段，而不能说是对原因解释的终结。

按照上述所给出的“原因”，譬如中央与地方等各级政府的财权与事权的统一问题，事实上就是中央与地方关系的法制化问题。具体说来，市场经济下的公共财政要求，中央与地方的职责权限应该由法律明确规定，尤其是中央与地方的事权、财权划分应该具体清晰，以防止法律的任意解释和中央、地方的相互侵权。中央政府与地方政府的结构形式以及中央与地方职责关系模式，也都应当依法定程序进行调整，以保持中央与地方关系的相对稳定性。设立相对独立的专门机构裁决中央与地方之间的权限争议，而不是简单地由中央说了算等。这些，明白人都清楚的道理，为什么实践中中央与地方并不选择进行财权与事权的划分与法律规范，这才是问题的根源。

另外政府职能转变不到位，层级过多，机构臃肿，财政金融体制不健全，信息披露机制不完善，行政管理体制缺乏约束机制，地方政府领导干部行为短期化等，简单一点看，这些都是政府的职能与体制设置不符合公共财政的要求等方面问题外在形式的显现，或者只能说是地方债务产生的客观原因，但是这些毕竟都是人为选择的结果，那么人们为什么要选择这种结果，这才是地方债务产生的真正原因所在。

二中央与地方政府对财权与事权分配问题的“漠视”

公共选择理论认为市场经济下私人选择活动中适用的理性原则，也适用政治领域的公共选择活动。也就是说，政府和政府官员在社会活动和市场交易过程中同样也扮演着“经济人”的角色。政府也是有自身利益的，政府自身利益本身也是一个复杂的目标函数，不但包括公共利益，也包括政府内部工作人员的个人利益、地方利益和部门利益为代表的小集团利益等等。可见政府并不一定只代表公共利益，从另一个角度来说，即使政府基本代表公共利益，由于公共利益有不同的层次之分。因此，中央政府与地方政府作为利益主体，除了有自身利益外，在公共利益方面也有着不同的价值取向。

由于我国政治生活中的干部任用与任期制度，中央政府对地方政府官员的任免有着决定性的作用，中央政府对地方政府官员的考核主要通过单纯的经济指标来评价。这种行政上的集权与经济上分权的现实使我国各级政府在实际的价值判断时又表现出不同的侧重点：（1）中央政府主要侧重于权力最大化，这主要是由于政治上的集权使中央政府有两方面的考虑，一方面集权的惯性使得中央政府觉得政治和政权的稳定是第一位的，另一方面政治上的集权使中央政府认为只要能从行政上控制地方政府官员，其他的目标也应该可以藉此而得以实现。（2）地方政府的行政长官与各部门一把手主要侧重于预算最大化，这也符合其理性的安排，预算最大化首先是满足其制造政绩的物质保证与基础，进而可以藉此得以提升，实现政治利益的最大化。同时也可以通过预算最大化来扩大自己的队伍并一定程度满足下属效用最大化的需求，获得下属和社会的认同与赞誉而带来的成就感。

因此经济因素极大地影响着政府的行为，我国长期处于计划经济体制之下，虽然财政上的分权是长期存在的，但我国的财政分权改革的原动力与一般意义上分权理论中分析的并不一样，后者认为分权的动力在于提高地方公共物品的供给效率，使地方公共物品在最优规模上以最低成本提供，而我国在很大程度上是出于缓解财政收支缺口压力，硬化国有企业的预算，改革国有企业管理方式和提高地方积极性方面的考虑来设计改革方案的。在这样的制度安排下，无论是出于自身政治与经济利益考虑，还是迫于压力与地区间竞争，地方政府都不得不将发展经济放到至高无上的地位，地方政府的投资冲动成为一种“体制冲动”。

在这种背景下，我们再来看看中央政府和地方政府在对待规范两者之间财权与事权关系的态度。中央政府由于认为一旦将中央与地方的财权与事权关系法制化，尽管暂时不会影响其对地方行政控制力，但经济方面的控制权将会受到很大的制约，使其政治权威大打折扣，长远来说自然也会影响其对地方的行政控制力。权力最大化的追求使得中央政府不愿将对地方经济方面的控制权轻易交出，以避免诸侯经济甚至诸侯政治的强大，最终形成对中央的权力挑战与威胁。这就决定了中央政府在对待规范中央与地方财权与事权的态度是不太积极甚至是消极的。

地方政府在对待规范中央与地方财权与事权的态度又会怎么样呢？由于中央对地方行政长官任免的绝对控制权，“上有所好，下必甚焉”，地方行政长官迎合中央政府意向的重要性对于其个人前途来说才是最关键的。而且官员的任期制，使地方行政长官只要还有其他的手段能为自己进行财政支出扩张和制造政绩，他们是不会关心与中央进行公平合理的财权与事权的分配的，也不会在乎当地百姓以后怎样评价他们。事实上在财政幻觉的支配下，地方官员的扩张行为获得支持率往往还很高。因此，地方政府在对待规范中央与地方财权与事权的态度上不太关心，甚至往往表面还会赞成。

三委托视角下地方政府的经济行为与地方债务

按照我国当前的干部任用制度，上级政府对地方政府行政长官的任免是具有决定性作用的，上级政府与官员自然就成了地方政府各级官员的委托人。理论上，地方政府官员又是辖区内人民的代表，接受人民委托执行公共事物的管理权，事实上，地方政府官员为了自己的政治前途，也不得不一定程度上要考虑辖区内居民和特别是企业的意愿。[4]因此，事实上地方政府就成了上级政府和辖区内的企业和居民的人，形成了上级政府→地方政府官员←辖区内的企业和居民双向委托关系，使地方政府官员具有了“双重人”的身份。这种安排一开始便使人的权利与义务的路径模糊，不便于界定者的责任。这样，地方政府官员的“经济人”身份，使他们在政治活动中效用最大化倾向在所难免。

在地方政府与上级政府的博弈中，虽然上级政府拥有法律所赋予的监督等职权，但对预算支出状况、公共物品的的生产函数和成本函数及各种公共服务的需求趋势等方面，地方政府方面都有着更多的知识，与上级政府之间存在着信息不对称，因此，对于地方政府提出的预算请求，上级政府往往没有充分的信息来判别其真伪和提出异议。在现实的政治体制下，决定了地方政府为了政治利益的需要，会有强烈的显示政绩的欲望。由于官员的效用是预算规模的增函数，自然官员就有扩大预算规模的内在激励。实践中他们就会极力扩大支出，甚至不惜举债，加上现行的预算体制的不完善，更给了他们扩张支出的机会，这样，在地方政府的主导下，地方债务的扩大也便有了内在的逻辑性。

更令人担心的是在我国实践中的这种上级政府→地方政府→下属官员的委托链条中，对预算支出规模的扩大还有着一种内生的放大机制。下面我们再分析一下这种放大机制的产生机理。如前面所述，官员有扩大预算规模的内在激励，当然各级官员均不例外。因此，地方政府的扩大支出行为，客观上也能为其上级的政绩“增光添彩”，只要其预算规模不足以大到引发社会动乱和经济动荡的极限，上级政府或官员是不会采取严厉的控制措施的，反过来往往还会采取默许的鼓励，下属自然对上级的这种态度会心领神会，于是再进一步加大支出和举债规模。这样，在理性的驱使下各级政府与官员都会产生大量的投机与短视的支出扩张行为，预算支出规模的扩大通过一级又一级的下传，便产生一种强烈的放大作用，甚至会产生各级政府官员原来预想不到的后果，现实中地方债务问题的严重性已经给出了很好的证明。

我们再来看看辖区内的企业和居民→地方政府的委托关系，在这一层次的委托关系中，同样由于官员预算最大化激励与信息不对称的原因，地方纳税人和公共产品受益人，这两者理论上是最有资格和能力对地方政府行为进行评价和监督的主体也无法对地方政府和官员进行有效的监督。造成这种结果除了前面所说的信息不对称原因外，另外至少还有两方面重要的原因。首先由于前面所提到的现实政治实践中能影响地方政府效用的关键因素是来自上级的评价，而不是辖区内的企业和居民，尽管区内的企业能给地方政府带来税收和就业机会，为地方政府创造政绩起了一定的作用，同时由于地区间的竞争，地方政府也面临着企业特别是民营企业这些生力军选择“用脚投票”的压力，但这些因素对地方官员的效用的影响毕竟还不是决定性的。官员的任期制度，也在一定程度上弱化了来自这些纳税人和公共产品受益人的影响，作为理性经济人的地方官员自然不会太重视这些来自下边的声音。这样，作为委托人的纳税人对地方官员的监督便显得非常乏力甚至是缺位的。同时财政幻觉效应使当地居民对官员在追求预算最大化过程中的支出扩张与债务增长的抵触情绪大大降低，也使纳税人对地方政府的监督更缺乏动力，这更助长了地方行政长官扩大支出与举债的行为。

四寻租与地方债务

最后，由于上述原因使来自上级政府与地方纳税人两方的委托人对人——地方官员的监督一方面缺乏积极性，另一方面客观存在的困难而使监督变得几乎是独具形式。这样，使得官员的行为不仅符合尼斯卡兰模型（一）：官员预算最大化，而且更多符合尼斯卡兰模型（二）：官员效用最大化。即官员不但追求预算最大化，也不会把预算全部用于公共物品的供给，而且还会把预算结余作为“自由支配的预算”纳入自己的效用函数。[5]这样，地方官员便有直接干预公共经济事物甚至其他经济领域的积极性，寻租活动便不可避免地泛滥。正如RobertD.Tollison和RogerD.Congleton认为的那样：“寻租活动是与政府在经济中的活动范围大小直接联系在一起的，是与供给部门的相对规模直接相关的。”

现在我们来看看寻租与地方债务之间的联系，由于官员的效用最大化追求，使官员极力扩大公共支出以创造设租与寻租的机会，是导致预算支出特别是公共支出增加的最直接原因，当然也是地方债务产生重要原因。

地方政府官员在扩大预算支出规模，甚至不惜加大举债力度兴办各种工程，当然大多数工程还是有真实的公共需求，但同时肯定也有地方官员为显示政绩和寻求更多租金的因素在推动。因此，从这种意义上说，地方债务的增加和公共工程的兴办都是官员获取政治租金和经济租金的一种手段，而不是出于满足公共需要的目的。由于这种激励适用所有官员，使得现实中每届地方官员的上台便有强烈的支出扩张需求，地方债务规模也随之扩张，两者的扩张呈现出明显的相关性与刚性特征，随之伴生的腐败自然也愈演愈烈。因此，在债务放大的效应作用下，官员的上台→支出的扩张→债务的增长→腐败的蔓延便呈现出明显的周期性和刚性增长的特征。

笔者在调查中了解的实际情况，也基本上能印证这种规律。由于寻租的需要，使政府的公共支出出现主动“缺位”和“越位”机会增加，造成真实的公共需求得不到满足。由于寻租给社会带来的福利净损失，又使得政府公共支出的效率低下。这样，客观存在的公共需求便无法得到满足或难以得到有效满足，又为下一任政府官员的预算支出扩张与债务增长制造了当然的机会和理由。

五结语

综上所述可知，地方债务产生与扩大的原因主要在于中央政府与地方政府对改变双方间财权与事权的分配现状缺乏积极性；地方政府作为经济人对预算与效用最大化的追求；地方政府在效用最大化追求过程中的设租与寻租。因此，透过地方债务形成“原因”的表象所探寻到的地方债务产生的真正原因，这一过程本身有助于加深对地方债务本质的认识，对帮助解决地方债务问题无疑也有着相当强的实践指导意义。具体说来，在大的层面上，需要解决以下几方面问题。

首先，要实施公共财政，必须实行宪政，才能规范和明晰中央与地方政府各自的财权与事权。在中央政府的财权与事权可以根据中央的需要基本不受约束（财政本身约束除外）进行变更，中央政府完全掌控着地方行政权力的情况下，就会产生跟布坎南所说的情况，由于垄断了强制力，政府本质上是不受限制的。因此，对财权事权分配权力规范，按布坎南的说法，就不是“规则下的选择”而应该是“规则间的选择”，只有制订出能限制中央政府滥用权力的“元规则”，从宪政角度来限制和规范中央政府的权力，才有可能对终极性的权利划分采用一般化的契约主义标准。

债务范文篇6

归结地方政府性债务形成的原因，主要是由于经济社会快速发展需要政府提供相应的公共产品和公共服务，尤其是各地当前都处于城市化进程加速阶段，需要大量的、低成本的、可长期使用的城市化建设资金，而有限的财政资金难以满足城市化快速发展的需要。与此同时，财权与事权不相匹配的矛盾也成为地方政府性债务形成的内在因素。1994年实行分税制财政体制后，财政的集中度大幅度提高，形成“财力向上集中”和“事权向下转移”的局面，经济社会发展等事权与财权之间的高度不对称迫使地方政府负债经营。加上近年来各项改革力度不断加大，特别是社会保障制度改革、粮食体制改革、农村税费改革等使地方财政支出增速大大超过了收入增速。此外，债务管理体制机制的不健全更是加重地方政府性债务的重要因素。虽然各地都在积极探索建立地方政府债务管理的有效机制，但目前尚未建立起统一、规范的管理模式和管理制度，地方政府债务管理中还存在着诸多方面的问题：一是债务预算管理机制缺失。地方政府性债务从举借到偿还缺少预算环节的统筹规划，大部分举债安排的收支没有纳入预算管理，缺乏预算约束，游离于政府预算管理之外，而一旦发生偿债风险，又要用预算资金偿还，极易形成直接的财政负担和风险。二是债务预警机制缺失。由于尚未建立有效的债务预警机制，债务的可控规模和风险系数没有量化指标，难以有效防范和控制债务风险。一旦发生信用危机，必将破坏金融市场的信用秩序，影响财政收支和政府信用，对社会稳定构成潜在的危险。三是偿债机制缺失。部分地方政府融资积极性很高，但科学举债、依法筹资、有序偿还的观念不强。虽然部分地区建立了偿债基金，但基金的规模较小，筹集和动用方式不明确，规范、科学的地方政府偿债长效机制尚未建立。四是责任追究机制缺失。在目前多头举债和管理的局面下，如果出现投资决策失误和信用危机，由于偿债责任难以明确，责任追究制度没有建立，往往造成不论这些债务是否由政府担保，但最终都必须由政府进行偿还的现象。五是融资平台公司管理机制缺失。很多融资平台公司本身并不具备良好的营利功能和偿债能力，存在经营性资产少、法人治理不完善、现代化管理水平较低等问题，其自主经营能力较弱，资产盈利性较差，市场化运作能力较低。因此，为加快完善举债决策机制，合理控制地方政府性债务规模，笔者认为，在充分发挥地方政府性债务资金促进经济社会发展的同时，应加强防范债务风险，逐步建立起管理规范、监控有力的地方政府性债务管理体制和运行机制。

1.从源头控制的角度加强对地方政府融资行为的管理。一是完善地方政府性债务的扎口管理制度。各地对政府性债务管理的模式不同，财政部门往往只承担了提供审批所需报表、债务余额统计等方面的工作，没能有效地履行起政府性债务监管的职责。目前，各地债务余额越来越大，融资的渠道和方式越来越丰富，有必要在财政部门实行扎口管理，规范政府融资审批、加强建设项目效益审批、落实偿债资金来源。二是实行融资计划管理。在举债管理方面，应对各级政府的融资计划实行同级管理原则。严格控制政府性债务负债建设行为，对重大建设项目应通过社会听证等形式，充分征求各方面意见，杜绝盲目、违规举债。三是将地方政府性债务纳入预算管理。政府性债务是政府收入的重要来源之一，应当纳入预算或计划统一管理。根据需求和供给合理控制政府负债规模，由各级政府债务扎口管理部门探索编制地方政府性债务预算，真实反映地方债务收支、偿还及余额，待条件成熟时纳入总预算并同级人大审批。2.从风险控制的角度加强对地方政府性债务的管理。要从实际出发，尽快出台符合实际、具有可操作性、能够满足地方发展需要的政府性债务相关控制指标。其中，债务率反映地区负债能力和风险，负债率反映地区经济承债能力，偿债率反映财政收入还债能力。可以在预警机制中综合运用三种指标，以全面、准确地反映债务的总量风险和结构风险状况，并规定合理的债务安全线，定期通报市县债务风险情况，适时对地方政府进行风险预警。3.从债务偿还的角度加强对地方政府性债务的管理。一是建立偿债准备金制度。根据各级政府债务规模、自身财力、风险指标等，采取一定比例，建立偿债准备金。如果下级政府未设立或未按规定额度设立偿债准备金，上级政府可在其财力性转移支付或税收返还中按照一定比例扣除，明确作为偿债准备金。二是建立偿债考核激励机制。可在相关预警指标建立之后，对市县建立考核激励机制，每年拿出一定规模的财力，通过对既有债务的消化、新增债务的控制情况的考核，综合平衡后分配至市县，起到激励、引导的作用。三是推动平台公司企业化运作管理。平台公司对所承担的政府公益性项目进行自主经营、自求平衡、自负盈亏，企业对公益性项目的投入最终依靠其对政府配置的资源进行市场化运作的收益来平衡。4.从债务监督的角度加强对地方政府性债务的管理。一是加强政府性债务外部审计监督。按照《政府投资项目审计规定》，强化对政府投资项目的审计监督，特别是耗用资源多、财政投入大、与国计民生关系密切、社会关注度高的项目，要及时向社会公告政府投资项目审计结果及整改情况。二是建立健全管理问责制度。要将地方政府性债务管理纳入各级领导干部任期的经济责任考核范畴，建立有效的地方政府债务管理责任追究制度，合理区分各政府领导干部的直接责任和主管责任，将政府性债务纳入领导干部责任审计。三是建立绩效评价制度。对融资平台公司承担的重点项目实行绩效评价，事前设定明确的绩效目标，并明确完成绩效目标所采取的措施，项目建设过程中财政部门和项目建设单位实施绩效跟踪，项目完工后进行绩效评价。

本文作者：高玮工作单位：江苏省财政科学研究所

债务范文篇7

一、美国公共债务现状概览

经济危机爆发后，为了使美国经济尽快地从危机中恢复，美国政府出台了一系列刺激计划，导致美国政府公共债务快速攀升。根据美国财政部数据，2009财年美国财政赤字1.42万亿美元，为GDP的9.9%；国债余额超过12万亿美元，为GDP的84%。2010财年美国财政赤字达到1.29万亿美元，占GDP的8.9%，国债余额超过13.4万亿美元，占GDP的92%。2011财年美国财政赤字预计将达1.65万亿美元，债务总额早在5月16日就已经达到14.29万亿美元上限。图1显示从2000年开始，美国国债的GDP占比不断攀升，至今已经突破二战以来的最高点，且仍有加速上涨之势。

与此同时，投资者对于美国政府主权债务违约的担忧也在升温。在信用衍生产品市场，美国信用违约掉期合同的价格近期在不断攀升。图2是美国政府债的一年、五年、十年期CDS的交易价格曲线。2011年5月以来，美国一年、五年和十年期的CDS价格均呈快速上升趋势，特别是一年期CDS，价格已经翻了一番。

二、美国债务问题前景分析

尽管美国已经触及债务“天花板”，美国国会至今尚未就提高债务上限问题达成一致，但目前美国发生债务违约的可能性较小。其原因可从经济和政治角度分别加以考虑：

（一）经济原因

1、美国拥有健全的财政、货币政策体系

目前，学者们对于欧洲债务危机爆发的原因已经进行了大量研究，大家普遍认为欧盟统一的货币政策和成员国各自为政的财政政策之间的矛盾是爆发欧债危机的主要原因之一。

然而，美国拥有健全的财政和货币政策体系，在应对危机中，财政和货币政策可以相互配合，发挥更好的效果。为应对危机造成的经济下滑，美国政府采取了一系列税收优惠措施，包括减免个人所得税、提高固定资产投资企业的所得税优惠扣除标准以及提高新能源、节能减排、交通等方面的税收优惠等措施。同时增加公共支出进行基础设施建设、教育、医疗设备完善以及新能源技术研发、失业补贴等。为配合上述财政政策，美联储实行了一系列扩张性货币政策，其中包括降低基准利率、存款准备金率及贴现率等低利率政策和为市场直接注入流动性的量化宽松货币政策。特别值得一提的是，在债务规模接近上限的情况下，美联储的量化宽松的货币政策一方面通过购买美国国债提高债券价格，降低收益率，另一方面利用通货膨胀减轻美国政府的债务负担，可谓“一石二鸟”。

2、美国的债务结构风险并不突出

如果从债务绝对规模角度看来，美国无疑是全球第一。但是如果我们考察相对债务规模，即政府净债务占GDP的比重（称为净债务率），会发现美国的债务并不比其他国家更突出。日本的净债务比率远远超过美国，但日本并未发生危机，甚至日本公债一直被认为是稳健的。在债务危机爆发前，爱尔兰净债务率为20%；希腊为110%，然而这两个国家却都爆发了债务危机。可见净债务率并不能成为一国是否爆发债务危机的决定性因素，政府对债务品种和期限的合理安排以及融资能力更为重要。

而在外资占总债务的比重方面，美国也并非如想象的那么糟糕。目前，美国未到期国债中，由国内机构和个人持有的占比高达58.5%，海外私人投资者持有的占比为7.5%，海外官方持有的占比为36%，这一占比远低于多数新兴市场国家。

3、美元仍然是最主要的国际货币

全球经济危机爆发后，包括中国在内的很多国家都在积极推进外汇储备多元化，降低美元计价资产的比例。但到目前为止，美元依然是最主要的国际货币，其核心地位并未改变。美国政府发行的美元通过不平衡的贸易结构流到海外市场，世界各国特别是新兴经济体持有大量美元，需要有一个投资场所。且这类投资者并不追求投资回报率而是更看重投资的安全性。放眼全球，美国的国债市场是它们最好的选择，既有足够的容纳量、也具有较高的安全性和稳定性。这客观上创造了对美国国债的强劲需求，为弥补巨额美国债务提供了资金支持。这也是美国巨额债务可以维持的重要理由之一。

（二）政治原因

目前对债务问题的讨论除了经济方面的考虑之外，政治因素也占很大比重。美国2012大选临近，民主、共和两党都想利用债务问题为各自增加砝码。这也使得美国国会迟迟无法就提高债务上限问题达成一致。然而，美国国会两党谁也不想背上触发“债务危机”的黑锅，只是想透过彼此的施压与博弈赢得更多的政治得分而已，并且处于保证和维护美国国家安全利益考虑，相信两党会在提高美国政府的举债上限问题上达成一致。

虽然美国爆发债务危机的可能性很小，但美国的债务问题却不容忽视。要想从根本上解决美国的债务问题，就必须增收节支以削减财政赤字。从目前看，美国政府在财政增收和节支方面都难有很大作为。对于增加收入，最重要的途径就是增税。目前美国经济尚未完全恢复元气，失业率居高不下，在此时增税对经济恢复无疑是雪上加霜。至于节约开支，造成美国财政赤字的两大主因是庞大的社保开支和军费开支。社保开支涉及广大选民切身利益，被美国政治人物认为是不可触碰的“红线”。美国2012年大选即将临近，奥巴马政府绝不会在这个时候收缩社保开支。同时，未来20年内，战后“婴儿潮”时期出生的一代人即将退休，政府用于医疗保险、社会保障的资金将急剧膨胀。而美国军费开支则历来受到利益集团和政治寡头的保护，短期内大幅削减几无可能。

债务范文篇8

我们在2001年向J市近50名乡镇党委书记发放问卷，让他们回答“你认为当前农村存在的最大问题是什么”时，几乎所有乡镇党委书记都回答最大的问题是村级债务或乡村债务。

一、现状与过程

1、村级债务的数量与构成

那么，J市农村村级债务究竟如何？我们从J市下属三县各乡镇获得的村级债务不完全统计数字汇总如下： 表一：村级债务的数量（不完全统计）单位：万元、元、个

债务总额

乡镇平均

村均债务

农民人均

最高乡镇

无债村数

S县

28,960

2,227.7

74.0

573.4

5,000

17

G县

13,635

1,048.9

34．0

340.9

2,143

无

Z县

33,422

2,228.1

71.9

402.7

7,000

2

合计

76,017

1,854.1

59.5

412.4

7,000

19

说以上村级债务统计数字不完全，一是我们未能得到有些乡镇村级债务的具体数据，二是乡镇上报村级债务倾向低报。以S县为例，县经管局内部统计的村级债务是3.8亿元，G县人民政府2001年7月提供的全县村级债务为1.75亿元，分别比我们不完全统计数高出27.8%和28.3%。即是说，村级债务的实际情况较上表反映出来的情况更为严重。

根据我们调查获得的官方公开数据，分别统计J市、S县和A镇村级债务的情况如下表：

表二：村级债务的构成略。

说明：上表的数据分别来自J市经管局1999年6月、S县经管局2000年4月、A镇经管站2000年12月的统计。因为统计项目不完全相同，上表中有些数据为笔者合并所得。至2000年底，A镇村级债务总额为S县倒数第三，村均村级债务和人均村级债务为S县倒数第二，是S县村级债务最少的乡镇之一。

构成村级债务的贷款，是向银行和农村信用社的贷款。当村级债务不高，村级具有资金偿还能力时，银行愿意向村集体放贷。随着村一级负债的增多，放贷的风险越来越大，银行越来越不愿向村集体放贷。从A镇的情况来看，银行在1996年前后收紧对村一级的放贷。这个时候，农村合作基金会作为由农村经营管理局下设的具有金融性质的机构在农村大规模发展起来。农村合作基金会名义上是股份制金融组织，国家允许基金会以高于银行存款利息吸收存款，然后以高于银行的利率向外借款。村一级在向银行借贷困难的情况下，转而以较高利率向农村合作基金会借款。因为镇合作基金会由镇经管站代管，事实上与经管站是两块牌子，一套班子，而镇经管站又由镇政府管辖，镇政府为了让村一级及时将各种款项上缴上来，也鼓励甚至施加压力让基金会向村一级借款，基金会高息吸蓄之后，也需要将存款借出去，有时还利用自己管理村财的优势，强行向村一级高息放贷。至1998年，乡镇一级农村合作基金会因为放贷太多，债权不良，无法及时收回借款，而发生金融风险，至1999年7月被整顿取消。

在1998年前后，基金会也不愿且无力向村集体借款，村一级便以更高的利息向民间借贷，这就是构成当前村级债务主要方面的借款产生的原因。刚开始的民间借贷，第二年甚至年底就可以还上，月息一般在2分。有些村民向村集体放贷偿到了甜头，当一些村集体以超过2分的月息借贷时，一些村干部以将钱借给村集体获得利息收入作为生财之道，村民则找关系将钱借给村集体。随着村一级债务的迅速增加，村集体的还款能力越来越弱，很多将现金借给村集体的农户无法收回自己有时是急需的用钱。月息2分的诱惑力被村集体还款能力不足的风险所抵消。村一级必须向上缴各种税费，村集体便以3分的月息甚至4分的月息向农户借款。C镇一个村甚至以5分的月息借贷了2万元现金。

从表二村级债务的构成看，村集体欠农户借款所占比重最大，这些借款的大部分就是1990年代中期以来向农户高息借款的本息。表上反映出来的村集体欠基金会的借款不是很多，与J市清理整顿基金会的办法有关。具体讲，J市将本来是村集体欠基金会的借款，因为村民在基金会存款形成对基金会的债权，而化转为村集体欠村民的借款。表二中的各种应付款，主要是调整产业结构或举办村办企业中的应付款。

2、村级债务的产生与发展

村级债务普遍出现的时间，大致在1990年代中期稍前，J市村级债务在1993年前后已有一定的普遍性，但大多数只在数万元，超过10万元就是触目的数字。举例来说，C镇1993年全镇村级债务171.4万元，债权71.8万元，债权中，相当部分为镇直机关向村级的借款。以C镇26个村来计算，村平债务为6.6万元，村平债权为2.76万元，村平净债务3.84万元，仅相当于当年全镇村平共同生产费7.83万元的49%，可见不高。到1997年，全镇村级债务已达1,201万元，村平46.2万元；1998年村级债务为1,701.6万元，村平65.5万元；1999年增至2,149.3万元，村平82.65万元；2001年达到3,242.8万元，村平124.7万元。

从S县来看，1994年全县统计的村级债务仅6,484万元，1996年为9,786万元，1997年猛增至16,757万元，1999年增至22,880万元，2001年内部统计数字，村级债务已达3.8亿元。若按S县372个村平均，1994年村均债务为17.4万元，1996年为26.3万元，1997年为45.0万元，1999年为61.5万元，2001年为102.2万元。

从J市来讲，1995年村均债务仅10万元左右，至1998年，村均债务便已超过40万元，翻了两番多。而在1998—2000年大约三年时间，村一级债务继续以每年30%以上的速度再翻一番。2000年，不止S县，也不止J市，而是全国忽然发现村级债务相当严重，大家开始惊呼村将不村的时候，村级债务已经积重难返了。

2000年S县下决心治理村级债务，三令五申不能再增加一分村级债务。但在2001年夏秋之交，我们仍然发现不止一个村以高于4分的利息向村民借贷以上缴税费。有一个村向村民借款三个月，实际借款4,000元，但在借条上写借了5,000元现金，三个月后还5,000元钱。还有一个村以0.80元/斤的价格与农户结算超收的稻谷，而后以0.50元/斤的市场价格卖出，以上缴税费。农户是很愿意以0.80元/斤的结算价格超售稻谷的，虽然拿不到现金，却可以抵第二年的税费。这些办法既变通了县政府强调不准高息借款的措辞，又应付过去乡镇政府强大的税费上缴压力。因为村干部根本无法向农民收取足够的税费，尤其是在村集体欠农户大量借款，农户以村集体借款抵上缴任务时，村集体在上级催收压力下唯一可以想出来的办法就是寅吃卯粮。

回过头来，村集体为什么自1990年代以来不断向外借款，以至产生如此严重的村级债务？

先看一看是什么原因形成了村级负债。我们根据调查获得的资料，将村级债务产生的原因列表如下：略。

也就是说，当前村级债务的构成中，举办企业和调整产业结构形成的村级债务，约占原始村级债务的1/4，应付以“普九”验收为主的各种达标检查形成的村级债务，约占1/4。另有2/4的原始债务为村集体垫付农户上缴款。需要注意的是由原始债务引起的借款利息，S县2000年统计的借款利息占全部债务的19.9%，这还是在2000年县政府清理村级债务，扣除近2，000万元高息后的比重。此外，农民高息借款给村集体时，习惯于每年存本取息，村级债务的实际利息支出就会较最后统计数高出很多。C镇2001年曾对村级债务的形成进行细致清理，发现高息一般可以占到现有村级债务的47%，可见村级原始债务的严重后果。而农户欠款也就是村集体的债权中，很多农户早已搬出村庄，或人已去世，欠村集体的债已无法收回。一些高额负债村，如负债超过300万元的D镇高阳村，为了弥补高额负债，竟在1999年以亩平450元向农民分配税费任务，亩平450元甚至比有些农户亩平毛收入还高，农户当然是交不起也不会交了。村里也不准备农户上缴这么高的提留税费，但他们从帐面上提高了村集体的债权，使300万元的村级债务看起来不那么让人害怕。

3、村级债权与农民负担

来看看村级债权的情况。据A镇2000年村组两级债权债务统计，村组两级债权主要是农户欠款。全镇832.8万元债权，应收款仅71.4万元，占8.6%，农户欠款761万元，占了全部村组债权的91.4%，占了当年A镇村组1,115.4万元债务的68.2%。从S县看，据2000年4月的统计，全县村组债权为1.83亿元，其中农户欠款1.36亿元，占74.3%，占全部统计债务3.1亿元的44.2%。农户欠款以前并不是构成村级债务的主要方面。大致在1997年以前，农户欠村组两级税费款是很少的，而当前的农户欠款其实就是农户欠交的税费款。在1990年代之初，农民负担迅速上升，农民负担过重的呼声不绝于耳，但农民的皇粮国税意识仍然很强，除极少数农户因为经济过于困难不能及时上缴税费，只有很少所谓“钉子户”因为各种具体原因，诸如存在与村组的债权债务纠纷，对村组干部处理问题不公不满意等而拒交提留。1997年之前农户欠款很少的另一个原因是当时实行粮食“户卖村结”，村组根据上级下达的税费任务及村组加码的数额，直接从农户应得卖粮款中扣除。有些部门如耕牛保险、畜禽防疫部门通过村组干部向农户搭车收费，村干部得到的高额回扣可以占到搭车收费款的20%。因为农民对日益沉重的负担不满，不愿卖粮，催粮日渐成为乡村干部的主要工作和难度最大的工作。

J市是粮产区，1990年代中期正是国际上关心“谁来养活中国”的时期，对粮食的重视便是粮价一提再提。农民负担也在迅速增加，只是曾达0.80元/斤的稻谷价格抵消了农民对沉重负担的感受。自1996年以来，粮食价格一路下滑，一度只有0.30元/斤，农民负担却不仅未减，而且继续上升，并在1998年左右达到最高峰，农民的经济收入越来越少，真正交不起税费提留的农户越来越多，开始是5%，第二年10%，第三年20%，第四年便开始有一半的农户不再上缴提留。农户欠款便越来越多。

根据我们对A镇24个村（缺A镇另外5个村的资料）2000年合同兑现情况的统计，24个村中，有13个村的兑现率不足80%，有21个村交清全年负担税费农户的比例低于总户数的70%，其中有14个村有接近或超过50%的农户未交清当年税费。有4个村竟有70%以上农户未交清当年税费。

债务范文篇9

调查的4个乡镇和3个村都存在规模庞大的债务。从表1可以看出，自1996年以来，4个乡镇的债务增长速度都很快，到2001年底平均债务余额已高达545.7万元。B乡6年内债务规模增长了3倍，年均增长20.1%；A乡增长了5.4倍，年均增长32.4%；C镇增长了11.6倍，年均增长50.5%。表2显示，1990--2002年，F村和G村借款总额都超过100万元。到2002年底这两个村的借款余额分别为30.4万元和16.5万元，如果加上应付款，债务规模会更大。

调查表明，债务用途对债务规模产生了较大影响。办公场馆、大型基础设施建设以及兴办企业所需要的资金量较大，这些项目的兴办一般会急剧增加乡村负债的规模。如C镇1999---2002年债务规模剧增的原因就在于工业园区的拆迁与建设，A乡1999年债务规模剧增的原因是修建了宏伟的乡政府办公楼。一般而言，从用途来看，发达地区乡镇的负债主要用于兴办企业，提供投资额较大的公共产品，如C镇所有的债务都用于举办企业和工业园建设，负债额较大。欠发达地区大部分乡村债务用于发工资、上缴税费任务，负债额因而较发达地区低。

二、债务结构

(一)债权人结构

乡村债务的债权主体主要包括农业银行、农村信用合作社等正规金融机构，农村合作基金会等非正规金融组织，国外政府和国际金融组织，上级财政，单位和私人(包括个体工商户、乡镇干部)等。表3为样本乡镇2001年底的债权人构成表。表4为调查村1990--2001年借款的债权人构成表。

上述情况及我们所掌握的其他地方的材料表明，正规金融机构是乡村债务中最主要的债权人，农业银行和农村信用合作社是农村基层政府或者组织的重要资金供给者。

对乡镇政府而言，县级财政也是借贷资金的一个重要来源。向县级财政借贷包括两种主要形式：一是用于弥补预算内资金的不足或者应付突发事件，比如D乡的清盘借款，因为农村合作基金会被取缔后，债务必须由乡政府财政兜底，县财政先垫借出来，然后逐年在下拨款里面扣除，年息3%；二是项目贷款，资金跟着项目走，比如B乡的林业开发贷款。

非正规金融组织主要是农村合作基金会。1996--2002年B乡累计从基金会贷款304.9万元，用于发工资、建办公大楼和上缴税费任务等。20世纪90年代中期以后，私人成为乡村的一个非常重要的借贷渠道。私人主要指的是乡村干部、个体工商户。乡村对私人的债务有借款和应付款两种形式，借款包括各种名目的集资、临时周转借款，应付款则是因为拖欠工资和工程建设款而发生。

地区经济发展水平对债权人结构产生了较大影响。发达地区正规金融市场和非正规金融市场的资金都比较充裕，金融机构和私人成为负债的主要债权人。对于欠发达地区而言，除了正规金融机构和私人以外，上级财政以及各种非正规金融组织也是重要的债权人。

实际上，乡村债务正在经历一个由公共债权向私人债权的重大转变。20世纪90年代初期进行的调整农业结构、发展乡镇企业、小城镇建设、乡村建设等主要从正规金融机构获得融资，乡村借贷的主渠道是农行和信用社，基本上没有单位和个人债务。1993年开始进行的金融体制改革，实际上加快了金融业的市场化进程，资金的市场化程度提高，使不具有市场竞争力的农业和农村出现了边缘化的现象，乡村获得的正规金融机构贷款急剧减少。到1998年以后，广大乡村尤其是村级组织几乎不可能从金融机构获得贷款。同时，国家财政支农力度不仅没有提高，反而有所下降。以“九五”时期为例，国家财政用于农业的支出占财政支出的比重1996年为8.82%，1997年为8.30%，1998年为10.69%，1999年为8.23%，2000年为7.75%。其中1998年的比重有所提高，是因为这一年发生了特大水灾。这五年中，国家财政收入从1996年的7400亿元增至2000年的16386亿元，增幅达121%；但财政对农业的支出只从700亿元增至1231亿元，增幅仅为75%。因此，乡村融资不得不依赖主要由私人组成的民间借贷市场。

(二)债务用途结构

乡村借贷款主要用于兴办乡村集体企业、进行农业综合开发、从事公共基础设施建设和办公设施建设，发工资以及上缴税费任务等。表5为样本乡镇2001年底累计发生债务的用途结构。

从表5可以看出，在2001年D乡的债务余额中，用于兴办企业的债务占总量的35.3%。另据我们调查，从1991年以来C镇发生的5笔借款中有1笔直接用于兴办企业，3笔用于工业园建设，也与兴办企业有关。其他地区的调查也表明，发展乡村集体企业等生产性支出是形成乡村债务的一个主要原因。内蒙古自治区乡村两级债务的1／3用于生产性支出(云德奎，2000)，河南50%的乡村债务是在兴办乡村集体企业的过程中发生的(河南省财政厅，2001)。20世纪90年代初期，国家和地方政府出台了不少兴办乡村集体企业的法律法规，鼓励乃至强制基层政府推动乡村集体企业的发展。在上级政府的强制压力下，集体企业得到了非常规发展。由于自有资金不足，集体企业的资金有很大一部分来源于农行、信用社等金融机构的贷款以及财政优惠资金。D乡兴办的乡村集体企业主要是建一座水电站，项目总投资为337.9万元，其中负债为213.9万元，占到了其债务总余额的1／3。

农业综合开发指的是围绕农业增产增效而开展的各项建设，比如兴国县搞的所谓“三冬一改”和优化种植结构工程。农业综合开发的资金贷款来源于农行、信用社等金融机构，国际农发基金以及农村合作基金会等非正规金融组织。这些资金通常由乡镇政府统一承贷，然后转贷给村级集体组织和农户，或者为他们提供担保。粮食主产区农业综合开发的投入一般比较大，在其债务总额中占有相当大的比重，比如D乡，这类用途的负债占到1／3强。不过，“在城市偏向的影响下，发展中国家的政府对世界银行和其他国际组织增加农村基础设施投入的要求，经常只是为了得到贷款或者援助而表面敷衍，并没有落到实处。”(林毅夫，2002)基层政府的行动逻辑也是如此，解决资金紧缺的激励刺激基层政府向国外资本借贷。D乡向国际农发项目贷款218.7万元，借贷时用的是农业综合开发的名义，但借款的实际用途并不仅仅是农业开发，这使得农业综合开发大打折扣。

对债务的使用作历史性的考察表明，20世纪90年代中期以前，乡村负债主要用于生产性投资，从债务的表现形式来说是融资性债务；20世纪90年代中期以后，在广大中西部地区，完成上级政府规定的税费任务以及发工资成为乡镇的沉重负担，债务的用途出现了根本性的转变，发生了由生产性负债到非生产性负债或者说由融资性负债到赤字性负债的根本性变化。由于绝大部分乡村集体企业停产、倒闭或者转制，政府从生产竞争性领域退出，转向通过提供优良的投资环境等手段吸引外部资本，推动个体和私人企业的发展，东部地区的负债由生产性投资转向基础设施建设。

表5乡镇政府负债的用途结构(万元，%)

注：用途中的其他主要指的是偿还债务以及乡镇财政周转金

资料来源：根据实地调查资料整理

(三)期限结构和利率水平

负债的债权人及其用途决定了债务的期限和利率。一般来说，来自金融机构的贷款绝大部分属于一年之内的短期贷款，利率比较确定。4个样本乡镇自1996年以来一共向金融机构贷款16笔，其中只有A乡和D乡各有1笔贷款为长期贷款，其余皆为短期贷款。金融机构的利率由国家规定，由于央行从20世纪90年代以来不断调整银行利率，金融机构的贷款利率变化比较大，但总体上呈下降趋势。

来源于诸如各种基金会等非正式金融组织的借款都在一年以内，利率非常高，比如B乡从1996--1998年一共向基金会借款13笔，期限短则3个月，长则1年，月利率高达千分之19.8。

单位和私人的债务由借款和应付款两部分构成。中西部地区的单位和私人的借款绝大多数具有应急性质，比如用于完成税费任务。从期限来看，基本上属于短期借贷，利率比较高。借款期限短则一个星期、半个月，长则6个月。这是因为大部分乡镇的拖欠都是短期性质的，能够周转过来就会结清税费。东部地区的借款则主要以集资的形式发生，用于兴办企业。政府和单位以及私人之间的借贷是借贷关系里面最敏感的话题，利率是借贷的焦点。从样本乡镇以及我们掌握的其他案例来看，单位和私人借款的利率弹性大，低则不用还利，高则成为高利贷，月利率高达千分之30。

从我们所掌握的案例来看，欠发达地区的应付款主要有两大部分，一部分是拖欠干部教师的工资，迫于各种压力，虽然经常发生拖欠现象，但是一般都是短期的，更准确地说是常欠常清。另一部分是拖欠各种工程款。建设款拖欠时间一般都比较长。A乡1998年拖欠工程款45万元，到2003年都没有偿清。发达地区的应付款绝大多数属于工程建设款，拖欠时间也比较长，一般都在3-4年以上。

三、债务变化趋势

对债务的走势做预测是一项非常困难的工作。由于数据不足，我们很难运用统计方法，比如时间序列分析法做出定量分析。这里我们只是在现有制度框架下，依据宏观经济走势，定性地对负债增长速度、债权人结构以及用途做一些分析。

乡镇负债增长速度主要取决于乡镇财政的收支缺口。由于经济增长以及财政收入增长速度的相对稳定性，故负债增长速度又主要取决于支出的增长速度。欠发达地区乡镇财政支出的主体是干部教师工资，负债增长速度取决于工资增长速度。如果工资增长速度过快，乡镇的债务也增长快，反之亦然。很多地区推行的“工资由县级统筹”的做法缓解了乡镇财政支出的压力，这些地区乡镇债务的很大一部分源头应该可以得到遏制。发达地区乡镇的债务主要是基础设施融资性债务，其增长速度主要由公共产品投资额的增长速度决定。从目前形势来看，雄心勃勃的“东南沿海”工业园区建设、大路大桥等基础设施建设的势头正方兴未艾，这可能会刺激债务的增长。发达地区大搞投资环境建设，实行“赶超”发达国家或地区的战略，而广大中西部地区则普遍推行“赶超”发达地区的战略。在这种战略的主导下，中西部地区乡镇政府被迫效仿发达地区，提供大量基础设施等公共产品，以提高招商引资的竞争力。基础设施的建设成本高且经济效益见效慢，如果乡镇受到的强制性压力不能够得到减弱，便有可能重蹈覆辙，像20世纪90年代初期兴办乡镇企业一样，导致负债急剧增长。一言以蔽之，“招商引资”的竞争压力有可能刺激乡镇政府(既包括中西部地区的，也包括东部地区的)举债，导致债务规模不断膨胀。

从负债用途来看，短时期内，乡村债务的结构不会改变，即在广大中西部地区以完成上级政府规定的税费任务和发工资为主，东部地区的负债以基础设施建设为主。不过，正如上面所言，中西部地区的乡村负债用途还涉及一个竞争压力的变量，在强外部压力下，其使用结构可能会发生变化。

从债权人来看，由于国家支农力度的减弱，以及金融体制改革的推进，乡村的资金将越来越依赖非正式渠道。乡村债务的债权人主体逐渐由银行向私人转变，拥有雄厚资本的个人谈判地位将逐步升高，对社区事务的控制权日益扩大，这是我们必须引起注意的问题。

四、债务风险分析

(一)风险分析指标

由于目前还没有用于乡村债务风险分析的通用指标体系，这里借鉴国债风险分析指标，然后对国债风险分析与乡村债务风险分析之间的差异做出说明。

1.债务依存度。指当年债务收入占财政(财务)支出总量的比重，反映财政(财务)支出对债务收入的依赖程度。债务依存度过高，表明财政(财务)支出过分依赖债务收入，财政(财务)处于脆弱的状态，并对财政(财务)的未来发展构成潜在的威胁。国际上常用这一指标衡量国债规模的合理性，认为债务依存度不能超过20%。

2.债务率。指一定时期内债务余额相对于财政(财务)收入的比例。该指标可以衡量财政(财务)的偿债压力。比例越高，说明乡村的还债压力越大。

3.偿债率。指年度国债还本付息额与当年财政(财务)收入的比率。对于乡镇来说，偿债率等于年度债务还本付息额与财政可支配收入的比例。对村级组织而言，村偿债率等于当年村级组织还本付息额／该村级组织财务收入总额。

除了借用3个国债指标之外，结合乡村实际，还应该计算农民人均负债额和债务负担率。农民人均负债额是指一定时期内乡级或村级债务余额农民人均额；个人债务负担率是指一定时期内乡级或者村级债务余额人均额相对于农民人均纯收入的比例。有学者提出，个人负担率(乡村两级)不宜超过10%(牛竹梅，2002)。

(二)风险分析结果

偿债率是按已支付的还本付息额计算，由于所调查乡镇实际还本付息很少，这个指标对乡镇没有多大意义。本文主要用债务依存度、债务率、农民人均负债额、农民个人负担率分析其债务风险。对村一级还使用偿债率指标。

1.乡村财政(财务)支出，尤其是乡镇财政对债务的依存度较高，不少年份超出警戒线。根据农业部的调查，1998年乡镇政府债务依存度为10.98%，从全国平均水平来看，还没有超出20%的警戒线。但从我们的调查样本来看，每个乡镇都在一些财政年度超出警戒线。B乡年年都借债，债务依存度总体非常高，平均为39.6%，1996年以来，有4个年度大大超过了警戒线，其中1999年更是高达92.4%，这意味着该年度B乡基本上依靠举债度日。A乡有2个年度的债务依存度大大超出了警戒线。C镇有2个年度超出了警戒线。但是从总体上看，财政收入差的乡镇比财政收入好的乡镇债务依存度高，超出警戒线的年份也多。村级财务的债务依存度有些年份也很高，大大超出了警戒线。

资料来源：根据实地调查资料计算

2.乡村债务率呈快速上升的趋势，债务清偿能力高低不等。欠发达地区乡村的债务率都比较高，尤其是B乡，1999和2000年债务余额连续两年超出财政总收入的2倍。A乡从1996年以来，年年借新债，没有偿还任何债务，债务率逐年上升，4年时间内负债率提高了35倍，年增长143.2%。C镇的债务余额很大，但由于财政收入基数大，收支状况好，故债务率相对较低，有很强的债务清偿能力。依据债务率，我们可以对乡村进行划分，像B乡和F村这样的乡村，债务余额超出年财政(财务)收入数倍的地方，属于根本没有能力偿还债务的乡村；C镇和G村债务量虽然大，但是财政(财务)收入基数也大，可以安排债务清偿资金，属于完全有能力偿还所欠债务的乡村；A乡和E村介于两者之间，属于通过调整和优化财政支出结构，可以偿还部分债务的乡村。

3.村偿债率反映出欠发达地区村级偿债负担更重。在村偿债率上，除了个别年份，E村和F村两村都要高于G村，近几年更是如此。从实际情况看，G村还款能力强，目前只有16.5万元债务余额，而F村债务余额则高达30.4万元，再加上F村的财务收入仅为C村的1／5-1／4，所以F村的债务负担更重。

4.农民人均负债额和负担率大幅度提高，负担比较重。由于债务增长速度过快，农民人均负债额迅速增加。B乡6年内人均负债额增加了3倍，年均增长20.1%；A乡年均增长39.5%；C镇年均增长57%。由于债务增长速度高于农民纯收入的增长速度，所调查乡镇农民个人的负担率提高得非常快。A乡在短短4年内，负担率提高了6.5倍，年均增长59.7%。结合其他地方的统计数据，我们有理由认为，乡级财政和村级财务对债务形成了较高的依存度，且有不断提高的趋势。尤其是广大中西部地区，有些乡镇已经到了“不举债难以为继”的地步，称其为“负债财政”或者“讨饭财政”丝毫不为过。在这些地区，债务对乡村组织形成了沉重的负担，迫使乡村负责人纠缠于债务事务当中。乡村债务率呈快速上升的趋势，债务清偿能力有高有低。有些乡村完全没有能力偿还所欠债务，有些乡村通过努力可以偿还部分债务，有些乡村则完全有能力偿还所欠债务。从农民个人负担率来看，总体的负担都较重。这就是说如果债务不能够通过其他渠道化解的话，债务将对社区农民构成严重威胁。从几个指标的发展趋势来看，都呈现出增长态势。这说明，无论是东南沿海，还是中西部地区，乡村债务的风险都在增加。债务危机的苗头在相当一部分地区的相当一部分年份都已经出现，如果不能够得到及时有效治理，包括沿海发达地区在内的广大乡村势必陷入深重的债务危机当中，从而对国民经济的发展和社会稳定构成挑战。这个判断的政策含义是，治理乡村债务迫在眉睫!

根据国债衡量指标，我们对乡村债务的风险做出了上述分析。不过，无论是债务结构还是债务约束，乡村与国家都存在本质的差别，比如：(1)乡镇可以向上级政府转嫁债务。(2)乡村组织有可能找机会和借口逃避债务，而国家一般不能这样做。(3)也许更为重要的是，银行是乡村债务的主要债权人，而金融部门本身预算软约束以及银行和政府的特殊关系导致银行贷款对乡镇政府部门形成的约束力很弱。调查中发现，很多乡村干部甚至不把金融部门贷款计算在乡级债务之内。所以，债务所产生的压力以及风险都可能要比根据上述指标计算出来的要小。这些差异也为分析乡村债务提出了需要进一步研究的问题，即如何确定乡村债务的适度规模，以及建立乡镇(更广泛一点讲是地方)公共债务的风险评估指标体系。

五、负债效应分析

现有不少关于债务问题的研究内含了乡村负债都是不良债务的假设，把负债看作是一种导致地方社会福利恶化因而必须加以禁止的现象。但事实上，对负债的经济效应和社会效应的分析可能并非那么简单。乡村债务的大量发生与经济体制转轨背景下基层政府推动现代化的责任增大有关。资金稀缺长期以来一直是制约农村地区经济与社会发展的关键性因素，负债在相当大的程度上缓解了农村地区资金不足的困难，成为农业产业化、乡镇企业融资和城镇化发展的重要手段，加快了农村的现代化进程。

在现代市场经济条件下，优化资源配置、推动经济发展仅靠市场的力量已远远不够，尤其像我国这样一个后进的国家，必须充分重视和发挥政府调控经济的职能和作用，而适度的赤字和债务政策则是政府调节经济运行、促进经济发展的一个必要手段。所以，关键的问题不是不能举债，而是债务必须保持适度规模。目前的主要问题是债务规模过大，导致债务风险不断加大。债务依存度太高，表明乡级财政和村级财务的运转越来越依赖负债筹措资金。偿债率和债务率过重，则表明财政的偿还压力太大，影响正常的公共支出活动。农民个人负担率高，会对农民负担构成威胁。沉重的债务压力严重影响了基层政权的顺利运转，减少公共产品和服务的支出以及投入。乡村干部，尤其是主要领导干部很大一部分精力用来跑借贷、应付支出，或者被迫用于应付债权人的逼债、告状、上访和打官司，导致公共管理工作投入的减少。同时，由于负债过度，教师、干部的工资难以及时足额发放，影响了广大教师、干部的工作积极性，这可能会导致乡村公共权力机构或组织的瘫痪。还有，在没有偿还渠道的情况下，负债便对社区农民构成了严重威胁，可能导致农民负担反弹，侵蚀税费改革的成果，或者持续拖欠，导致政府的信用和形象受到严重损坏。

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债务范文篇10

全区乡镇间接债务，总额为291万元，乡镇平均8.82万元。其中：为个人担保债务额172万元，占59.1%；为其他单位担保债务数额84万元，占28.9%；为所属企业担保债务数额35万元，占12.0%.乡镇债务构成：一是兴建公共设施和公共产品支出形成的债务，为7564万元，占乡镇级债务总额的57.4%.其中：学校建设欠债4875万元，占公共设施建设支出的64.4%；道路修建欠债2176万元，占公共设施建设支出的28.8%；民政优抚欠债91万元，占公共设施建设支出的1.2%；计划生育欠债57万元，占0.8%.二是弥补基金会资金缺口3015万元，占乡镇级债务总额的22.9%.其中：历年乡镇政府借款1884万元，占62.5%，呆坏账1131万元，占37.5%.三是兴建政府办公楼、住宿楼等其它开支1154万元，占乡镇级债务总额的8.7%.四是借款兴办企业972万元，占乡镇级债务总额的7.4%.五是弥补日常开支476万元，占乡镇级债务总额的3.6%.（二）村级债务基本情况在村级债务总额5070万元中，直接债务为4959万元，占村级债务总额的97.53%，担保债务为111万元，占2.47%.村级债务分布。全区村级直接债务总额4959万元，村平均债务9.9万元。如果以乡为单位分类，村级债务最多的乡总额高达1070万元，最少债务的乡总额为4万元。表2是以乡镇为单位计算的村级债务分布情况。

表2以乡镇为单位的村级债务分布情况负债额（万元）50以下50～100101～200201～300301～4001000以上总额平均

乡镇数（个）10866214959万元9.9万元