行政机关范文10篇

行政机关范文篇1

一、行政调解的原则

行政调解是调解矛盾纠纷的一种重要形式，是指行政机关在法定职权范围内，为更好地行使行政职责，以法律、法规、规章和政策为依据，以当事人自愿为原则，通过对争议各方的说服和劝导，使各方当事人互谅互让、平等协商、达成协议，从而妥善解决争议的活动。加强和规范行政机关的行政调解工作，必须遵循以下原则：

（一）自愿原则。行政调解要建立在当事人自愿的基础上，自愿应当贯穿于调解的全过程，自愿还表现为尊重当事人对调解方式、调解方法的选择。

（二）合法原则。行政机关要公平、公正地化解纠纷，有效地保护各方当事人的合法权益。调解的内容不得违反法律禁止性规定，不得损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益。

（三）依法调解和依法处理相结合的原则。除法律、行政法规、规章另有规定的外，行政调解不是行政机关处理特定矛盾纠纷的必经程序。对不宜调解或者经调解达不成协议的，行政机关应当依法予以处理。

二、行政调解的范围

依法可以调解的治安案件、交通事故损害赔偿争议的事项；土地、林木、矿产等自然资源权属争议的事项；土地、林地、水面等承包经营权争议的事项；征用、征收土地房屋发生的安置补偿争议的事项；劳动、人事争议的事项；消费、产品质量争议的事项；医疗事故赔偿争议的事项；其他依法可以调解的争议事项。

三、行政调解的程序

（一）行政调解的启动。行政调解启动可以由一方当事人申请，也可以由行政机关依职权提出。但不论采取哪种方式，都必须征得双方当事人同意。

（二）行政调解的受理。调解申请经双方当事人同意后，行政机关应予受理，并告知当事人调解的起止时间，调解时限一般不超过60天。

（三）行政调解的组织和协调。行政机关受理行政调解后，应当及时告知当事人依法享有的权利、应当遵循的程序，以及行政调解应当注意的事项和正确途径，使当事人明确行政调解的有关要求，帮助当事人正确行使自己的权利。

行政机关应当指派具有专业知识和调解经验的专门人员主持调解工作，调解主持人应当积极引导当事人进行当面协商。调解的方式、方法可灵活多样，既可邀请行政机关的经办人员、主管负责人参加，也可邀请当事人所在基层组织以及其他与案件处理有关的社会力量参与调解处理。涉及到第三人切身利益的纠纷还可邀请第三人参加调解。重大、复杂、群众关注的行政纠纷，行政机关还可以邀请相关专家参加调解。

在调解过程中，调解主持人要认真听取双方当事人的陈述、申辩和质证，分析并归纳双方争议的焦点，据此对当事人进行说服、劝导，以引导双方达成谅解。

对重大、复杂以及群众关注的行政调解案件，行政机关应当制作调解笔录，全面、客观地记载调解的过程、内容。调解笔录应当由参与调解的人员签名。

（四）调解协议的签订。调解达成协议后，双方当事人应当签订书面调解协议。调解协议应当包括以下内容：当事人的姓名或者单位名称，法定代表人姓名、职务；争议的案由及主要情况；当事人协议内容和调解结果；其他需要约定的事项。

调解协议不得对各方当事人增设超过行政法规规定的权利和义务。

（五）调解协议的签字盖章。调解协议须经行政机关认可，加盖行政机关印章，当事人签字或者盖章，即对调解当事人具有约束力，当事人应当自觉履行。调解协议书当事人各执一份，行政机关留存一份备案。

（六）调解未达成协议的纠纷的处理。调解未达成协议或者调解协议生效之前一方反悔的，行政机关应当终结调解。

（七）调解结果的回访。行政机关对达成的调解协议，应当及时组织对各方履行调解协议的结果进行回访，注意发现问题，督促调解协议的实现。

四、工作要求

（一）具有调解纠纷职能的行政机关应当充分履行工作职责。要建立调解组织，安排具有法律知识、专业知识、经验丰富的调解人员，依照国家有关法律、法规和政策规定，对其行政管理职权范围内的特定矛盾纠纷加强行政调解，当调则调，调裁结合，及时解决问题，就地化解矛盾。

公安、信访、民政、工商、劳动和社会保障、人事、国有资产、经济商务、卫生、教育、农业、规划、建设、城管、环保、商业、国土资源和房产管理等部门是行政调解的重点单位。上述单位要针对自身管理职权范围内的特定矛盾纠纷，根据本部门工作实际，遵循调解优先的原则，制定具体调解办法。

（二）各级行政机关要高度重视行政调解工作。行政调解人员要耐心细致地做好调解工作，在调解过程中，做到公正、廉洁，不得徇私舞弊，不得吃请受礼。对因调解工作失误或者不当引起矛盾纠纷激化，影响社会稳定的，将依法追究行政机关负责人及调解人员的相应责任。

行政机关范文篇2

本文作者：李柏莹工作单位：辽宁大学

(一)行政合同概念及特征行政合同是指行政合同又称行政契约，是指行政主体为了实现行政管理职能与公民、法人或其他组织经过协商一致，设立、变更、终止双方行政上权利义务的协议。①行政合同是行政机关为达到维护与增进公共利益，实现行政管理目标之目的而经过协商一致达成的协议。正因为行政合同是由行政机关与公民或组织间订立的具有平等性的合同，因此，它具有不同于一般的合同的特性。行政合同具有双重特性:一方面，它具有行政性，是一种行政行为，是行政权力干预经济社会的新形式;②另一方面，它又是一种合同，具有合同之契约精神。(二)行政合同中行政机关行使行政权利的体现1．行政机关的合同选择权行政机关的合同选择权是指行政机关选择合同相对方的权利。一般情况下，对于合同向对方的选择，行政机关并不存在相应的特权，但是在某些特殊情况下基于公共利益的需要行政机关可以自主选择其认为最为合适的当事人。这种选择的权利是行政机关所独有的，因此并不同于民事合同中双方当事人都有的自主的选择权，是行政机关所特有的权利。2．行政机关对履行行政合同享有监督权与指导权行政合同的履行必须符合公共利益，行政机关是公共利益的判断者，哪些履行方式最有利于公共利益的实现由行政机关决定。在合同履行的过程中，行政机关可以指导、监督、检查合同相对人切实的履行其合同中所应承担的义务，保证合同得到全面、实际的履行。在我国的立法中行者机关的监督指导权也得到了确认。3．行政机关有单方变更和解除合同的权利行政主体签订行政合同的目的是执行公务，实现公共利益。行政机关有权根据法律、法规、政策、计划或当前社会形势、公共利益的需要，随时中止、终止、变更或解除合同。而不必取得相对方的同意。当然，行政机关必须根据情况的变化程度决定变更或解除合同。这种单方的变更和解除权可以理解为在情事变更的情况下单方解除合同权4．行政机关的单方制裁权在合同行使过程中，相对人若违反合同，行政机关可以对不履行或不适当履行的相对人单方予以制裁。行政机关行使这一权力的目的，不仅是处罚违反合同的当事人，更主要的是为了保证公务的实施行政主体享有制裁权。这种权利不需要通过法院判决来予以行使，而是可以由行政机关直接行使。它的理论基础在于法律从行政管理角度为保障契约义务必须履行而施加相对人的法律责任。③当相对人违反合同损害公共利益时，行政主体享有直接制裁的权力。行政机关的行政制裁权的方式可以通过强制执行、罚金和解除合同三种形式来实施。因此这种单方的制裁权便是行政合同中行政权利行使的特殊之处。

(一)首先应科学的界定何为公共利益可确定的是公共利益的判断标准，必须符合量最广且质最高的标准。整体上国家利益高于局部利益，局部利益高于其中的某一集体利益，而集体利益又高于个人利益，但这也不是绝对的，必须根据实际情况进行衡量。(二)确定双方权利义务现代社会契约原则上采取主观等值原则，就是当事人主观上愿以此给付换取对待给付，即为公平合理。至于客观上是否等值则在所不问。［3］行政合同作为实现行政管理目的手段，决定了合同双方在地位上并不平等，但是由于行政合同具有合同的特征，又要求双方的权利义务平衡，因此明确双方的权利义务是很有必要的。(三)公开制度行政机关应将行政合同的签订和履行的过程都公之于众，使合同的签订和履行都处于公开透明的阶段。即使合同需要变更也应告之利害关系人，使得行政权利行使过程透明，保护相对人的利益。而且这种公开不仅仅是对相对人的公开，只要是不涉及保密的合同，都可以对社会公开，这样也可以使社会对公务活动予以监督，防止行政权利的不当行使和消极行使。(四)通知并且说明理由行政机关在签订合同以及变更解除合同时应当通知相对人，并将理由予以说明。这就需要行政机关在行使权利时，要有充分的事实和理由作为依据，这就使得行政权利的行使更为谨慎。这也在另一个角度限制了行政权利的滥用。当然，在告知相对人后应当给予相对人申辩的机会，听取其解释。在这样有理有据，又充分听取相对人意见的情况下，行政机关的行政权利的行使就更有可能向着正当、透明的方向发展。

行政机关行使行政权利并且将其与行政权力相区分是十分必要的，这也是在某些公益与私益趋同、双方地位渐趋平等的领域中需要行政机关运用行政权利来解决问题的原因。但是因为行政机关天生地位的不平等性，对其行政权利的限制也成为必然。我们既要加强对行政权利制度的建构，又要保证对行政机关特权的监管。只有这样才能在实现行政机关行政行为目的的同时，维护好公共和相对人双方的利益。

行政机关范文篇3

「关键词」行政强制执行模式行政强制执行权的归属综合行政强制执行机关告诫程序救济制度体系

“当一个人被迫采取行动以服从另一个人的意志，亦即实现他人的目的而不是自己的目的时，便构成强制”。[1]作为冲突着的社会里一种普遍的存在，强制是必不可少的。在全球向“福利国家”转型的历史潮流和中国加入世界贸易组织的推动下，我国现行行政强制执行模式的痼疾已经越来越显出对行政效率的滞痼和对行政管理相对人权利保护的软弱。本文正是基于深切关注行政经济和权利保护的前提下，提出重新建构我国的行政强制执行模式，以希望达到行政强制执行权的合理分配和制约，实现行政经济和权利保护的和谐。

一、我国现行行政强制执行模式评介

（一）我国现行行政强制执行模式的产生背景概要

我国现行行政强制模式源于80年代初。[马怀德教授在《我国行政强制执行制度及立法构想》一文中指出“80年代以前，包括行政强制执行制度在内的整个中国法律建设处于停滞不前是甚至倒退的阶段，严格地讲此时的行政处理决定基本上依靠行隶属关系得到执行。”笔者赞同此观点，十年动乱严重破坏了我国的法制建设，在“拨乱反正”之后我国法制才逐渐恢复。参见马怀德《我国行政强制执行制度及立法构想》。《国家行政学院报》2000年第2期。]进入80年代以来，随着改革开放，经济发展，民主意识复苏，我国原有的旧的行政管理方式已经不能适应新环境的需要。另外，社会行政管理领域的不断扩展和纵深，也需要考虑如何在保障行政管理相对人权利的同时做到行政效率的提高；在发挥行政权积极管理社会事物的同时，防止行政权的滥用。我国行政强制执行的制度正是在这样的环境下产生的。其标志是《民事诉讼法（试行）》的规定。[《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第3款规定由人民法院审理的行政案件适用本法规定，申请人民法院强制执行应适用民事诉讼法的有关执行程序。]到了80年代中后期，陆续颁布的大多数行政法律和法规都对行政强制执行的问题作了规定，这标志着我国的行政强制执行制度已经初步确立。

（二）我国行政强制执行模式对执行主体的划分及原因

根据现行法律法规的规定，我国对行政强制执行主体的划分大致有以下三种：

1、行政机关自力强制执行。行政机关自力强制执行是指行政管理相对人逾期拒不履行行政机关为其设定的作为或不作为义务，行政机关可以自己采取相应的措施强迫当事人履行或达到与履行相一致的状态。如《中华人民共和国兵役法》第61条规定：“有服兵役义务的公民有下列行为之一的，由县级人民政府责令限期改正；逾期不改的，由县级人民政府强制其履行兵役义务。”值得指出的是，拥有自力强制执行权的行政机关相当少，仅有海关、公安、工商、税务等部门。

2、申请人民法院强制执行。申请人民法院强制执行是指行政管理相对人逾期拒不履行行政机关为其设定的作为或不作为义务，经行政机关向人民法院申请，由人民法院依民事诉讼执行程序强制执行。如《中华人民共和国海洋环境保护法》第41条规定：“当事人不服的，可以在收到决定书之日起的15日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由主管部门申请人民法院强制执行。”这一方式在我国行政强制执行模式中占主导地位。此种立法模式已经形成习惯，以致于90年代后，我国颁布的法律法规已无对违反义务而需强制执行的执行机关作出具体规定。这并非立法的疏漏，而是由于相关法律和司法解释对这一方式确认已经形成了约定俗成的惯例，即法律未授权于行政机关自力执行的，均需要向人民法院提出申请，由人民法院强制执行。[90年代的许多立法都未对执行主体作出明确规定，如《中华人民共和国证券法》第34条的处罚条款就没有规定处罚的权限和处罚执行机关。]

3、可选择的行政强制执行。这是指某些有法律法规授权的可以采取行政强制措施的行政机关可以选择自力强制执行，也可以申请人民法院强制执行。如《中华人民共和国海关法》第53条规定：“当事人逾期不履行海关处罚决定又不申请复议或向人民法院起诉的，做出处罚决定的海关可以将其保证金没收或将其被扣留的货物、物品、运输工具变价抵缴，也可以申请人民法院强制执行。”这一方式是行政机关申请人民法院强制执行的例外，也只有在法律法规明文规定的前提下，行政机关才有选择权。

以上行政强制执行模式对执行主体的划分是建立在我国《行政诉讼法》及其相关规定基础上的。《中华人民共和国行政诉讼法》第65条第2款规定：“公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”上述我国的行政强制执行模式被学者概括为以“申请人民法院强制执行为原则，行政机关强制执行为例外。”[2]

那么，为什么会形成这样的具有“中国特色”的行政强制执行模式呢？[中国行政强制执行的主体是人民法院和行政机关，而法院在执行中占主导地位，这与中国整个法律体系都与大陆法系近似的情况是十分不合拍的；而事前的司法审查方式（形式审查）又与英美法系大相径庭。因此，笔者认为这是经过中国改造的十分有特色的执行体制。]笔者认为主要有以下原因：

1、对行政权的担心。这是基于保障行政管理相对人的利益，监督行政权运行，防止行政强制执行权滥用的理念。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[3]由于行政强制执行是直接关系到公民人身、财产等重大事由的权力，其执行一旦做出就可能会给公民造成不可挽回和补救的损失，因此需要提前司法审查程序，防止这一危害的产生。“政府部门总的来讲是卓越的；但仅仅靠行政法与他所规定的监督与制裁不足以防止这些事件”（事件是指权力的滥用）。[4]因此，在做出行政强制执行行为前向人民法院申请审查，对其合法性进行事先的判断，可以有效地防止行政强制执行权给公民人身、财产带来的损害。

2、对行政人员的担心。由于我国行政公务人员的素质不高，而且“官本位”思想严重，因此给予他们过大的权力，会助长这一不正之风的蔓延，不利于我国的法制建设。

3、成本的需要。在当时的情况下，如果将行政强制执行权赋予行政机关，势必在行政机关部门下增设新的执行机构，在我国行政机关本身就臃肿混乱的情况下，会导

致部门的重复设置和权力交叉，行政管理部门的人员可能会成倍地增加，造成人力、财力、物力的新的浪费。

4、国家利益的需要。由人民法院实施行政强制执行权，可以减少行政强制执行中的违法情况，在没有《行政诉讼法》、《行政复议法》和《国家赔偿法》等完善的程序规则和救济途径的情况下，可以减少国家赔偿的负担。

（三）现行行政强制执行模式在实践运行中的缺陷

尽管上述的考虑在我国当时的情况下有合理性，也确实对行政强制执行有积极的意义和作用，但是笔者认为这样的执行模式在法理上始终是有缺陷的，对此，笔者将在第二部分予以详细的论述。我们先来看看这样的“以法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外”的执行模式在社会实践运行中的不足之处。

1、破坏了行政强制执行的完整性，严重地阻碍了行政效率。我国的行政强制执行模式过分地强调了司法审查的作用，这一理念导致了执行申请往往需要经过冗长的申请程序，法院对其审查的费时也比较多，而且由于我国行政审判庭和执行庭是分离的，因此，申请机关往往需要来回奔波于两庭之间；而且由于两庭不可能完全协调，因此行政强制执行往往拖沓繁冗。“程序属于外壳，而效率属于内核。具体表现为程序为偏，效率为大；程序为目的，效率为手段；程序为形式，效率为本质；程序为机器，效率为产品。”[5]现行的行政强制执行模式颠倒了程序和效率的关系，跨越了司法和行政两权，人为地破坏了行政执行的完整性，延缓了其执行的空间。

2、行政机关强制执行力软化，执法机关的权威受到严重挑战。民间流传“偷树的不怕法，管树的怕违法，公检法没办法，《森林法》是豆腐法”[6]的顺口溜。这固然指出了我国法律的某些漏洞，但也在一定程度上反映了行政机关强制执行力的软化。行政机关对于相对人拒不履行行政义务，可以申请人民法院强制执行。这一规定从立法者主观的理想来讲是对司法权的尊重，但实际的客观效果却是直接导致了行政机关威信的降低。“如果我们把一种要求做为政策来考虑，那么，我们必须同样地考虑另一种要求……如果一方被视为权利，另一方被视为政策，或者一方被看作是个人利益而另一方被看作社会利益，这种表述问题的方式无助于做出决定。”（在美国，社会利益往往冠之以政策的名义）[7]所阐述的平等的观点一样，我们应该平等、公正的看待司法权和行政权的利弊，而不应戴上有色眼镜，如果歧视性地看待行政权的弊端，那么其优势也将受到极大的削弱和限制。

3、混淆了行政强制执行权主体，不仅造成行政强制执行机关权责划分的混乱，还严重地破坏了司法的中立性和裁判性。“由于法院对行政机关的申请强制执行的案件通常采用形式而非实质审查，使得很多申请执行的案件流于形式，法院成了行政机关的执行工具”[8]：“行政机关与法院联手设立派出法庭，巡回法庭等机构，法院出名义，行政机关出钱出办工设施，共同强制执行”。[9]这些现象说明了我国把大陆法系（法国除外）和英美法系的行政强制执行模式的简单的嫁接是不成功的，一方面损害了司法机关的权威，另一方面损害了司法机关的中立裁判的形象，行政强制执行的质量不能得到保证。

4、相关配套措施和规定的缺乏，带来了一系列的问题。我国现行行政法律法规并未就法院在受理行政机关的申请后应在多长的时间内予以答复；如果法院不同意强制执行，行政机关是否可以向上级法院申诉；上级法院的答复期等相关事项作出规定，因此往往会出现行政强制执行久拖不决的现象。还有一种情况，即少数没有行政强制执行权的行政机关对数额不大，范围较广的执行对象，也需要申请人民法院强制执行，不仅不能做到提高行政效率，反而可能导致行政义务人逃脱行政义务。

5、严重加大了法院的执行量。我们知道，依照我国现行的法律法规规定，人民法院不仅要负责民事和刑事的执行，还要插手行政执行事务。在我国诉讼案件成倍增长，案情相对复杂的情况下，法院的执行工作日益繁重，众多的执行案件从客观上来讲削弱了其审判的职能。“执行难”成为了我国近年来困扰司法审判权运行的老大难的问题。

二行政强制执行权的归属模式述评及行政强制执行权本质属性的探讨

（一）行政强制执行权的归属模式及其理论基础

行政强制执行的模式是指“特定的主体对一国行政强制执行法依一定的效果而确定的主要的立法目的，以及由此而呈现出来的整体风格和特征，是行政强制执行法价值取向的法律化。”[10]

由于各国法律文化、民主传统以及行政法理念等多方面因素的影响，各国形成了以行政强制执行权归属为划分标准的两种行政强制执行模式，即行政机关自力强制执行和法院介入的司法强制执行。

1、行政机关自力强制执行模式。这主要是大陆法系国家（法国除外）的执行模式。其代表国家有德国、奥地利、日本。下面以德国的行政强制执行为代表简述这种行政机关自力强制执行的模式。

德国行政强制执行模式以1953年4月27日颁布的《联邦德国行政执行法》（1997年12月17日最近一次修改）为建构内核。这部执行法法典不仅为解决其本国的行政强制执行提出了方案，也为许多大陆法系国家提供了建构行政强制执行制度的蓝本。其内容大致有以下几个方面[11]：（1）、强制执行的机关。原则上由行政机关处理行政强制执行。同时，行政机关也可以委托下级行政机关执行，法律另有规定的除外。官署和公法人一般不得实施强制执行。这样的规定体现了行政机关下令权包括了强制执行权的国家政策。（2）、强制执行的方法。该法规定的行政强制执行方法主要有代执行、执行罚和直接强制。（3）、强制执行的程序。该法以告诫为行政强制执行的核心程序，辅之规定了诸如执行援助、搜索、证人立法、催告及在通知等。（4）、强制执行原则。强制执行原则在该法中体现为“比例原则”、“适当原则”和“最少侵害原则”.这一执行模式的理论基础在于：执行权当然是行政权的一部分，行政主体既然有命令权，自然也有执行权。因此，只要行政决定一经做出，便产生对行政管理相对人的普遍效力。任何人不得非经法律规定变更或停止其效力。行政机关不但有权实施这种决定，而且也有义务实现这一决定的内容，这是行政机关的职责所在。行政的命令权和执行权应该是统一的。

2、借助法院介入的司法强制执行模式。英美法系国家一般都采用这种模式。下面以美国为代表简述这种行政强制执行的模式。

美国奉行严格的“三权分立”的思想。但是她将行政命令和执行置于法院的司法控制和司法审查之下。行政法上义务的实现，除了极少数情况下由行政机关自力执行外，原则上都是通过司法执行的方式进行。主要在以下几个方面中体现：[12]（1）、由法院处义务人以刑罚。（2）、法院确认义务人构成蔑视法庭罪。义务人不履行行政机关命令所规定的义务，行政机关请求法院促其履行义务，法院判令义务人履行义务后，义务人仍不履行即构成蔑视法庭罪。（3）、行政机关向法院提起民事诉讼，请求判令相对人履行义务。

这一执行模式的理念在于：司法权优于行政权，行政机关实施行政权力，应该受到法院的最终审查。为了有效地控制行政权力，防止行政权力滥用，对公民有可能会造成不可弥补伤害的行政强制执行权应归属司法机关，由司法机关行使。

（二）行政强制执行权本质属性的探讨

行政强制执行权的属性在我国是有很大争议的。一种观点认为：行政强制执行权属于行政执行权。[13]执行权的性质决定于执行依据做出时所体现的国家权力的性质。行政强制执行的依据是具体行政行为，而做出具体行政行为的是行政权力。因此，行政强制执行权同做出行政行为的权力的性质是一致的，属于行政权。另一种观点认为：行政强制执行权属于司法权。该观点主要以我国现行行政强制执行模式为立论基础，即认为凡是由司法机关行使的权力即为司法权。[14]这一观点深受英美法系“司法至上”原则的影响。还有一种观点认为：强制执行权是司法权和行政权的复合体。[15]这一观点同样也是以我过现行行政强制执行模式为立论依据，认为强制执行中部分职权具有司法权的特点，部分职权具有行政权的特点。

笔者认为，确认一种权力的本质属性，不应该就一国现行法制制度和法律体系为依据进行考察；同样地，也不能将实际生活中各种现实的其他权力因素的附合、渗透和交叉强加于其本质属性之内。换句话说，探讨一种权力的本质属性，严格意义上来讲是对该权力应然性而非实然性的考察。因此，笔者的基本观点是：行政强制执行权从本质上来讲是一种执行权，是一种管理权，因此属于行政权的范畴。行政权和司法权在国家的权力结构中，相比于“上位”的立法权，都可以称之为广义的“执行权”。但两者仍有根本上的差别，最主要和最本质的就在于司法权是判断权，而行政权是管理权。正如汉密尔顿所说的那样“司法部门既无强制，又无意志，而只有判断”。[16]“判断”是一种认识，而“管理”则是一种行动。“判断”的前提是争议的存在，司法权即是对存在于过去的是非、真假、曲直的客观证据的选择和确认，其全过程是建立在既定规则即法律和客观证据即事实之上的程序性、综合性工作；而“管理”则发生于整个现实社会生活的全过程之中，非以争议的存在为前提，只要行政权认为有必要，不论是主观还是客观，它都可以以“积极”的行为实施其管理活动，执行是管理的需要，也是管理之所以能达到目的的唯一方式，其内容包括了组织、管制、命令、许可、劝阻、服务、协调、警示等多方面。

“行政强制执行”这一短语的中心词是“执行”，“强制”是方法和手段，是执行的保障和威慑，它表现为一种现实的，客观上的使用手段。在实际生活中表现为直接或间接地对行政义务人的强制，它是管理得以存在和作用的生命。如果管理不能执行，不能被尊重，不能有有效排除障碍的手段、方式和权利，那么管理只能是苍白无力的，而管理的设立也没有必要。“执行”是目的，或者说是理想的，管理所期望达到的状态；也是“强制”的终极归属。“执行”在整个权力运行的过程中始终是一个关键。行政强制的“执行”使强制成为必要并依强制得以实现和完成。行政强制执行的依据是行政机关依职权作出的行政决定，其产生和决定过程均以行政机关的单方意思表示为成立的要件，具有单方行为的性质。尽管我国现行行政强制执行体制下，执行主体以人民法院为主，但其所执行的仍然是行政机关的行政决定，并未因法院的执行而改变执行内容及性质的行政权利义务关系。

从上面的论述中，我们不难看出，行政强制执行的根本属性在于“它是一种具体行政行为，与行政处罚、行政许可，都是行政机关作出的，对相对人权利义务产生影响的，有直接法律效果的行为。”[17]整个行政强制执行的应然运作过程都是一种“命令-拒不履行（客观因素除外）-强制执行-目的实现”的单线的管理模式性质，保证上述管理模式实现的根本因素，就在于其管理的强制力来源于先赋予行政权的公定力、执行力，而不具有一种平等对抗和公平辩论的司法性。因此，行政强制执行是执行权，属于管理权的一种，具有行政权的性质。“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。……如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。”[18]把执行权交还给行政机关，将判断权交由法院行使，是法理应然的要求。

诚然，行政强制执行权的属性，并不当然地决定行政强制执行权的归属，因为这种具有明显公权力性质的，且对于公民的人身、财产可能造成重大影响和威胁的权力归属的决定因素还有很多方面[19]：1、效率的追求；2、公正的追求；3、行政权力行使状况的影响；4、传统和既有制度的安排和制约。但是基于上述对行政强制执行权的本质属性的分析，笔者认为：行政强制执行的本质属性对行政强制执行权的归属应起决定作用。因为行政强制执行权的属性和其强制执行机关的属性相一致，从法理的角度来讲，总比两者相异的配备更为畅顺、合理。

另外，在考察一种法律制度的可行性时，我们还需对人文历史传统、现时生存环境和未来发展趋势加以足够重视。就我国而言，笔者认为下面几点将值得我们着重考察：

1、历史因素。我国是在长期的封建社会形态下经过非充分民主化过程发展而来的。皇权、专制是过去一直以来的特色。行政具有强大的、至高无上的神圣性。无论是社会意识还是政治理论，都有一种集权的传统。只是由于近代改革、革命和“西法东渐”潮流的影响，宪政、民主等法制观念方才进入我国。但纵观我国的法制发展史，我们会发现宪政、民主的思想也只是略显进步，其茁壮成长的土壤仍未成熟。因此，那种司法优先（judicialsupremacy）的司法执行体制（rigimejudiciaire）并非我国传统，其成长也需经过长时间的培养。

2、经济发展现状和法制环境。尽管中国改革开放的20年在各个方面都取得了举世瞩目的辉煌成绩，但客观理智地讲，我国的经济水平仍然不高，法制环境仍需改善。在对兼顾管理和发展整个社会经济巨大任务的行政权予以考虑之时，我们不能不注意成本节约，不能不讲求行政效率。“从一般意义上讲，效率是指产出和投入之间的对比关系。”[20]效率与时间的消费、费用的消耗、人力的使用、程序的合理以及结果的好坏息息相关。效率的追求就是要以最少和最小的投入换来行政管理目的最大和最优的实现。行政成本和效率应该是行政机关生命的底线。从理论上讲，将行政强制执行的权力授予行政机关，不需其他机关参与，不需其他机关转手，肯定会减少权力部门的跨越和流转的环节，达到费用和程序的精简，实现效率的提高。另外，对现实的法制状态，我们应该以积极乐观的态度面对。从第一件“民告官”案件的出现，到近十年来行政诉讼案件的成倍攀升，我们欣喜地看到人民权利意识的普遍复苏和进步；政府公务人员的选拔等一系列制度的建立和完善；公务员素质的不断提高；立法机关对政府监督检查方式的具体化等，这些都标志着我们的法制建设取得了长足的进步。如果认为行政强制执行不受司法机关事先审查的制约，会导致我国脆弱的司法审查遭到破坏，进而影响法制与法治，笔者以为，也不应该用牺牲行政机关无权实施行政强制执行的方式来防止上述情况的出现，而应该采用综合治理的观念，从司法审查方式、程序规则和救济制度等多方面来防止和恢复行政权可能带来的危害。

3、未来发展的趋势。我国目前和以后相当长的一段时间内都是属于经济转型时期，最根本和最迫切的任务就是大力发展社会生产力，不断提高人民生活水平，改善人民的生活质量。在这样一个急剧要求行政权充分发挥其管理职能的时代，笔者认为扩展行政权的执行范围是有益的。众所周知，经济的发展，离不开强有力的维护和管理手段，经济越发达，对管理能力的疏导和排除障碍能力的要求就越高。“企图回到纯粹的自由的放任政策，使国家缩减到执行收税员、警察和披戴甲胄的护卫之类的老的最小限度的职能，实际上是拒绝整个现代文明的趋势”。[21]特别是在中国加入世界贸易组织后，政府职能也必将围绕如何维护经济交易安全，保障社会秩序稳定，发展全方位的对外交流，与国际社会接轨等诸多管理和保障事务展开。给行政机关更多的职权，以发挥其管理的灵活主动性和严肃性，是非常有必要的，也是我国和其他许多向“福利国家”迈进的西方国家的必由之路。

有资料显示，自1989年到1999年底10年间，人民法院接受行政机关申请执行具体行政行为的案件和一审受案数相比处于直线上升的趋势（见下表）[22]而且从表中还可以看出非诉行政执行案远远多于一审的受案数。以1998年为例，非诉执行案件竟达到了一审受案数的3.32倍。而1999年，法院受理了356，117件非诉执行案件，裁定不予执行的5906件，占总数的1.66%，强制执行43，609件，占12.25%，自动履行243，211件，占68.30%.年度一审受案非诉执行案年度一审受案非诉执行案

198999347455199435083136795

1990130069919199552596191258

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19932791188971199898463326783

上述资料至少可以说明：

1、申请人民法院强制执行的案件数量大幅度增长，说明在社会生活实践中，行政管理相对人不履行行政义务的现象正在与日剧增，这与我国现行强制执行模式引发的行政机关权威弱化和执行不力的因素休戚相关，同时也大大加重了人民法院的执行数量和执行压力。

2、我们可以看到行政机关申请人民法院执行，人民法院审查后裁定不予执行的案件数量相当少，仅占1.66%，可以基本上认为行政机关申请人民法院强制执行的具体行政行为大多数没有重大的违法情况，证明我国行政人员的素质还是有了相当的提高，行政处罚决定机关作出的执行决定是有相当正确率和合法性的。

综合上面所有的论述，我们从法理上、从现实的基础中都可以找到把行政强制执行权回归到行政机关的合理理由。也许有人会说：如果弱化现行司法审查和法院执行，会导致对行政管理相对人保护的不力，会给他们的权利造成损害。但笔者认为上述的担心是多余的。笔者完全同意孙笑侠教授提出的现代行政法是“控权法”的观点。“控权法”是一种为了“更好地保障人民权利而积极驾驭支配行政权力，它是对行政法功能的一种高度概括，也是对行政法民主或者自由价值的一种定位”。[23]“控”是驾驭支配的意思，而“限”是阻碍、阻断的意思。“控”是积极的而“限”是消极的，我们要更好地保障行政管理相对人的权利，防止行政机关权力的滥用，应该以积极的方式掌控强制执行权的优缺点，而非一味被动消极地防止其不足。“依法行政”并不一定推出司法权一定要在行政执行权行使前就要控制，也不一定推出其要由法院执行，何况这种“限制”也不能当然地保证执行的合法。基于这样的考虑，笔者认为我们完全可以改造司法审查的阶段、方式和范围；进一步完善行政人员的选拔；加强行政管理相对人权利的保障和救济体系；强化行政机关内部的监督，制定完善的程序规则等多种方法多管齐下的方式和理念来构筑一种既能发挥行政权力灵活、快捷积极作用的特点，又可以使其在规定范围里实施，减少对行政管理相对人的损害的行政强制执行体系。

三对我国行政强制执行立法的几点构想

“如果能够使一个程序规则同时符合若干价值选择，那就是理想的。如果在若干价值选择中必须择其一，显然根据行政权归属主体的关系原理，效率选择应当为先。其他若干价值取向应服从效率的价值选择。作为能够促成效率的优良程序具有如下特点：一是必须是规范化的；……二是必须是最廉价的；……三是其确认的环节应当少；……四是程序规则所确认的行为序列应当短，而且不能间断。”[24]笔者将以以上文字所阐释的精神为构筑行政强制执行的内核，对即将出台的行政强制执行法提出几点构想，以期达到“如果该国执行管理机构在履行其职责时遵循正常程序，……又如果存在某些措施防止这些机构滥用权力，那么这个国家就有一个有效的行政法制度的理想状态”。[25]

（一）关于行政强制执行主体的设想

基于本文第二部分的论述，笔者认为我国的行政强制执行制度应该借鉴德国模式。但是是由做出具体行政行为的行政机关来执行还是由统一的综合行政强制执行机关来执行呢？笔者认为，为了相对地集中人、财、物力，降低执行成本，更容易规范行政强制执行行为，尽量防止执行中的违法情况，应该在县级以上人民政府设立综合行政强制执行机关负责执行。[之所以考虑在县级以上，一是因为县级为我国最基本的一级政府系统，直接面对大量、繁琐的行政处理决定，设立执行机关，可以解决大量的行政执行问题；二是由于县级以上政府的公务员的素质水平相对较高，业务能力相对较强，可以最低限度地保障执行的合法性]另外，基于某些特别机关和少数部门以及特殊情况，可以有限制地授与个别行政部门以一定的行政强制执行权。

这样的设计主要基于以下几个方面的考虑：

1、强化行政机关的内部监督。我们知道，从理论上来讲，“三权分立”就是基于对权力的制衡和协调。我国虽然不是典型的“三权分立”的国家，但是实际上确实存在着权力的分工和制衡，特别是的行政权，它是严格地受着同位的司法权和“上位”的立法权监督的。但是笔者认为行政机关的内部监督是第一道监督，也是比较经济，比较效率的监督。这种监督有其他监督不具备的优势，如业务的熟悉程度、程序简约等特点。当然，自力监督的效果可能不会尽如人意，因其监督者毕竟是局内人而非旁观者。但我们仍然可以充分利用其优势，用制度规则促其达到效率提高和最低正义的实现。综合行政强制执行机关与行政行为决定机关的分离，正是行政执行权和行政命令权的分离，其效果相当于事前的司法审查，只是审查主体另换为了一个行政机关而已。

2、降低执行成本。与其在每个有行政命令权的行政机关下分设执行机关，不如设立统一的综合行政强制执行机关。这样可以做到人、财、物力的节约；经验、手段、范围等资源的共享，最大程度节省成本花销，做到经济原则。

3、提高行政效率。综合行政强制执行机关的成立可以比较有效地杜绝以前由于机构设置不明带来的职权重叠或真空造成的相互扯皮或相互推委的现象，有效地提高执行效率。

4、执行协助的需要。“行政机关只能就本辖区内由自己掌管的事物作出具体决定，而且每个机关的执行手段都是特定的。这样原决定机关往往必须请求其他机关协助才能实现其管理目的”：“工商部门在执行处罚过程中如遇到抗拒，需请求公安部门予以协助。这类请求往往不易得到满足。”[26]因此，统一的综合行政强制执行机关的设立，可以弥补由于协助不能满足而致使行政义务成为一句空话或一纸空文的尴尬。

关于综合行政强制执行机关可以有以下具体设计：

1、实体上的设计。采用统一的考试，在各行政机关内选拔素质较高、业务能力较强，有相当法律知识的公务人员组成。配置相当的执行手段，赋予相当的执行权力，给予相对丰厚的薪金和较高的地位，以防止其他非法律因素的影响。制订管理细则，明确其成员的权利以及违反规定所应承受的责任。

2、程序上的设计。（1）、申请。这是综合行政强制执行机关启动的先决条件，非经申请，不得自力强制执行。（2）、审查。对申请执行书、理由、事实、法律依据以及其它相关文件材料审查，包括法律和事实的审查。规定审查时限，以短为好。较为复杂和影响重大的可以延长适当期限。（3）、告诫。以综合行政强制执行机关的名义向义务人提出告诫，发出告诫书，义务人仍不履行的，由其作出执行决定书。（4）、执行。由综合行政机关负责强制执行，执行完毕后将执行结果以书面形式通知申请机关。

（二）关于处理人民法院司法审查问题的设想

我国现行行政强制执行模式是采用的人民法院事前审查的方式。这样的模式所导致的不利后果笔者在第一部分中已有论述。基于此，笔者认为我国的司法审查制度需改为“以事后审查为原则，事前审查为例外”的模式。这样的考虑主要基于以下几个方面：

1、事前审查一是不仅延误了行政效率，二是即使法院的事前审查也不能完全保证其执行的合法，不符合经济原则。

2、事后审查可以有利于行政效率的提高和行政义务的有效实现，但是不利于相对人权利的保护，容易造成不可弥补的损失和国家赔偿任务的加重。

3、采用事前、事后双重审查固然可以有效地兼容并蓄上述两个方面的优点，但事实上成本过高，程序也太过复杂，周期冗长，也不符合经济原则。

笔者认为可以将法院司法审查的方式按下述步骤实现：首先，将法院的审查权和执行权剥离，法院只负责审查，而执行则完全回归行政机关。其次，由行政强制执行法明文规定由行政机关自力强制执行的原则，即一般情况下，行政机关可不经法院司法审查即进入执行程序。法院对影响重大、复杂的，可能严重影响行政义务人人身、财产的执行案件可以在行政机关的申请下予以审查。再次，对法院审查的组织方式、审查标准、审查程序和审查时限予以明确规定。在行政机关申请后，由法院签发执行或不予执行令并作出书面说明，然后由行政机关自力执行。这样可以较好地兼顾职权利保护、效率实现以及国家负担三种价值的统一，而且对行政强制执行权控制的灵魂-司法审查也可以得以保留。

（三）关于围绕“告诫”为核心建构行政强制执行程序的设想

“没有事先通知其利益可能因政府决定而受到影响的人，一切其他程序权利都可能毫无价值。”[27]从本质上讲，告诫是一种通知行为，是指义务人不履行行政机关设定的义务，而行政机关在采用强制执行之前将强制执行的决定告知义务人的方式。它包括通知执行的措施、执行的时间和执行的地点等，是一种程序性的规范。告诫至少有以下两方面的作用：

1、促使义务人履行义务。在执行前对义务人进行再一次的说服，可以弱化因行政义务人情绪激动而产生的抵触，在行政义务作出后与执行前的一段时间内，让义务人较平静地思考其行为并予以劝说，可以较好地促使义务人自动自愿履行其义务，体现了“先说服，后强迫”的指导思想。

2、促使行政机关的反思。行政强制执行机关在发给义务人执行通知的时候，同样须对作出执行的内容、方式、时间和地点等多方面予以考虑，也是一种对执行行为的正当性认识的“反刍”。

由于我国目前的告诫只是界于“行政强制决定作出”和“实施行政强制执行”之间，并且只有一次告诫，因此笔者考虑可以作如下改进：一般的告诫程序可设计为在行政决定作出的同时作出简单的告诫，即用平缓劝诫的口气对不执行的后果作出说明；当义务人仍不履行义务之时再作出正式的告诫，其应该包括执行内容、措施、地点和时间等，需以较为严厉的口气；最后对仍不履行义务的相对人强制执行（由于客观原因或不可抗力因素导致履行不能的情况例外）。对于标的重大或对义务人人身、财产等有重大影响或执行后难以恢复原状的，可以增加一次告诫或者向人民法院提出司法审查的申请。告诫以书面形式为原则，口头方式为例外。

（四）关于救济体系的设想

行政救济“通常是指行政行为给相对人权益造成侵害或负担的情况下，一定机关根据相对人的请求或依职权防止和排除这种侵害或负担，以保护、救济相对人的权益。”[28]行政法律“只有赋予与国家利益相对立的私人权益在法律上的请求权，并尊重它；赋予相互义务与权利，才有产生这一法律基础的根本基础”[29]救济是否能实现，是可否把强制执行权划归行政机关的重要衡量因素之一。如果说没有救济金手段或者救济手段有瑕疵，会使对行政强制执行权的控制成为一句虚言。因此笔者认为在考虑救济手段的时候应遵循以下思路：

1、行政机关在对相对人的行政义务作出时即需告知义务人的救济手段和途径，如申请复议或起诉；在告诫阶段，同样需要告知义务人的复议权利和诉讼权利；在执行完毕后，要告知义务人可以通过诉讼获得国家赔偿的权利。在上述三个阶段，都要明确告知权利时限，严格说明行政机关的执行方式、手段、执行权限和范围。一经违反，即应看作是违反行政程序，不能依法产生随后的行政行为或效果。

2、关于行政强制执行的可诉性。笔者认为，如果执行机关在执行中采取的措施和手段形成了新的权利义务关系，那么这些执行措施就已经形成了一个具体行政行为，是可以成为诉讼对象的；但是如果这些措施未形成新的法律关系，只是为达到先行行政义务的手段，那么，它只是原行政行为的一部分，不能单独列为诉讼标的，只能对整个行政义务决定提出诉讼。这样做，有人可能会说其不利于权利的保护，但是笔者认为由综合行政强制执行机关执行，并辅之以法院的事前审查己经可以最大限度地防止因上述行为的不可诉导致的利益损害，并且对未形成新行政法义务的执行的不可诉也可以通过向作出行政命令的行政机关的上级机关提出复议或在执行措施不当造成损害后提出国家赔偿予以弥补或救济。

3、完善行政诉讼法、行政复议法和国家赔偿法。不可否认，我国行政诉讼法、行政复议法和国家赔偿法的出台为我国行政法制建设迈出了积极的一步，但纵观其内容和现实的运行，仍可发现不少漏洞。基于本文内容所限，不予详细论述。但需要特别指出的是国家赔偿法，这部代表权利救济的最后法竟被民众戏称为“国家不赔法”，可见其对权利的保护有多么的不利！因此这三部法律的修改和完善势在必行。它们应该和即将出台的行政强制执行法一同构成对公民权利保护的屏障。否则“有权利必有救济，有损害必有赔偿”这一古老的法谚将成为一句空话。

“一个把自己仅仅限制于使别人服从的政府，会发现让人服从是非常困难的，……最完全的权威要能洞悉人的内心深处，不仅关心他们的行为，而且关心他们的意志。”[30]在本文写作完毕之时，笔者深深地感到行政强制执行作为一种“粗暴”的手段并不能使人真正从内心服从，“它可以改变一个人的行为，它可以使他的表面行为从有害变为有益，虽然它不是达到那个目的的非常有效的手段。可是他不能提高他的思想，或者说只能使他由最卑鄙最无耻的动机驱使走上正道，它使他变成一个奴隶，全心全意为个人，受着自私的情感中的最卑鄙的畏惧心理的驱使。”[31]强制并非目的，扩大行政机关的执行权也不意味着对相对人权利的漠视。笔者并非没有注意到当前我国行政权对相对人权益的损害的存在，但纵观我国行政法律制度的发展史，笔者认为对行政权的限制有偏激和“矫枉过正”的倾向。正是基于理性，笔者认为“三权分立”应该彻底，制约和平衡应该大致相当。我们的态度应是积极地控权，而非消极地限权；不是“司法主治”而是“法律主治”。因此，笔者认为通过完善的立法和程序同样可以保护相对人这一弱势群体的权益，当前“民告官”的民众意识的觉醒潮流和国家赔偿暂时的增多，也可以从反面促使更多相对人权利意识的复苏，使我们行政机关的素质和能力真正有提高和改善，真正地使“依法行政”不再成为一句美丽的口号！！

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[13]刘瀚、张根大著《强制执行权研究》。转引自信春鹰、李材主编《依法治国与司法改革》。中国法制出版社。1999年版P.431.

[14]刘瀚、张根大著《强制执行权研究》。转引自信春鹰、李材主编《依法治国与司法改革》。中国法制出版社。1999年版P.431.

[15]刘瀚、张根大著《强制执行权研究》。转引自信春鹰、李材主编《依法治国与司法改革》。中国法制出版社。1999年版P.431.

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[22]资料来源：最高人民法院研究室统计处。转引自刘莘著《行政法热点问题研究》。中国方正出版社。2001年版P.279

[23]孙笑侠著《法律对行政的控制》。山东人民出版社。1999年版P.3.

[24]关保英著《行政法的价值定位-效率、程序及其和谐》。中国政法大学出版社。1997年版P.278.

[25]EdgarBodenheimer：Jurisprudence—ThePhilosophyAndMethodOfTheLaw.HarvardUniversityPressP.287—288.转引自孙笑侠著《法律对行政的控制》。山东人民出版社。1999年版P.127.

[26]贾苑生、李江、马怀德著《行政强制执行概论》。人民出版社。1990年版P.127.

[27]（英）欧内斯特&#8226；盖尔霍恩著《行政法和行政程序概要》。黄列译。中国社会科学出版社。1996年版P.133.

[28]孙笑侠著《法律对行政的控制》。山东人民出版社。1999年版P.188.

[29]（德）拉德布鲁赫著《法学导论》。米健译.中国大百科全书出版社。1997年版P.131.

行政机关范文篇4

一、行政机关先行处理原则

绝大多数国家均采用行政机关先行处理原则解决赔偿问题。该原则因赔偿方式上的差别又被称为协议先行原则、穷尽行政救济原则等。在美国，涉及国家赔偿的案件，大约有80%至90%是在行政机关得到解决的。在捷克，司法部和财政部有权审查所有违法决定案件，赔偿诉讼以前的初审目的是为了通过友好的方式，在法庭之外解决争端。先行处理原则的主要含义是，赔偿请求权人向法院提起赔偿诉讼前，一般须经过赔偿义务机关先行处理，或与赔偿义务机关先行协商，若不能达成协议或请求权人不满意行政处理决定，或赔偿义务机关逾期不处理，才可以向法院起诉。先行处理犹如一张过滤网，将行政机关能够自行解决的赔偿限制在行政机关内部，而不进入司法程序。一方面减少了法院诉源和讼累，减轻了法院在处理赔偿事件上的负担；另一方面又方便了当事人，使受害者可以不经过复杂繁琐的诉讼程序及时得到赔偿，同时也是对赔偿义务机关本身的尊重。当然，这一原则也有某种局限性，强制要求所有受害人向侵权机关申请并协商赔偿问题，可能造成一部分受害人不敢或不愿与侵权机关继续合作的结果，因受害人从心理上更倾向于第三者充任裁判人。

（一）两种先行处理模式

从行政机关处理赔偿事务的方式看、行政机关先行处理分"决定式"和"协议式"两种。它们在处理方式和结果上有一定差异。

"决定式"的最突出特点是：行政赔偿义务机关对受害人的请求采用"决定"形式处理，一般不与请求权人进行协商或讨论，受害人只能被动接受或拒绝此决定。例如，我国行政诉讼法第67条第2款规定："公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服，可以向人民法院提起诉讼"。这里虽未明确提出"决定"为解决方式，但其内容实际排除了正式协商形式，而只用了"处理"一词。规定虽然含糊，但实践中多采用半协商半裁决形式。奥地利《国家赔偿法》第8条也规定："被害人应先向有赔偿责任之官署以书面请求赔偿。书面送达官署三个月后，未经官署确认，或在此期间内对赔偿义务全部或一部分拒绝者，被害人得以官署为被告提起民事诉讼。"韩国、瑞士也有类似规定。

"协议式"则以赔偿义务机关与受害人双方协商为基础，以协议为最终处理结果。许多国家和地区之所以采用"协议"方式，主要是考虑到赔偿争议复杂多端，要求当事人间能够共同协商，对损害赔偿额请求达成折衷妥协方案。例如，美国《联邦侵权赔偿法》第2675条第1项规定："除非请求权人先向有关联邦行政机关提出赔偿请求，而且被请求之行政机关……作出终局之拒绝，不得对美国政府……提起请求金钱赔偿的民事诉讼"；该法2672条规定："对于受害人的请求，每一联邦行政机关的首长或其指定人必须依法予以考虑，评估、调解、决定或妥协、和解、受害人如果接受了这种决定或妥协、和解，则发生终局之效力，不得再行请求或起诉"。

（二）先行处理程序的提起方式

在行政机关内部提起赔偿请求一般有两种方式，一为单独请求赔偿；二为附带提出赔偿请求。

如果受害人仅就赔偿问题向行政机关单独提出请求，而不涉及其他要求，则视为单独式请求。行政赔偿义务机关接受这类请求无须确认行政行为的合法性，只需就侵权事实成立与否及赔偿数额等问题与受害人共同协商，达成共识。例如，某公民在被拘留期间，受到警察刑讯和殴打，如果他仅就被殴打受到损害请求行政机关赔偿，赔偿义务机关无须审查该殴打行为合法与否，而只须确定损害人因其合法权益受到该行为侵犯造成损失而请求的行政赔偿。我认为这一范围过窄。单独式请求包括两部分，一是对已经确认为违法侵权的行为向赔偿义务机关提出赔偿请求；二是对无须确认的明显违法行政行为直接向行政机关提出赔偿请求。因为行政侵权行为很普遍，确认机关却只有行政机关和司法机关。如果要求所有受害人对侵权行为提起赔偿请求之前都要经过确认阶段，势必增加受害人的负担。况且有很大一部分行政侵权行为明显损害事实，而不涉及确认其合法与否问题，更无须通过复议或诉讼途径先确认为违法，再向行政赔偿义务机关请求赔偿。如行政机关公务员殴打侮辱行为、狱政管理中的事实行为等，既不属于行政复议和诉讼范围，也没有适当的确认机关，因此，赋予受害人直接的请求是必要的，即受害人可就赔偿问题直接向行政机关单独提起，由赔偿义务机关与受害人协商处理。

附带式请求，是指行政赔偿请求权人在提出行政复议或其他审查行政行为合法性程序的同时，附带请求以审查行政行为合法性、适当性为主要内容，以赔偿损失为附带内容。受害人可在提起行政复议或行政申诉，在要求有权机关审查并确认某一行政行为的合法性的同时，还可以附带要求侵权机关赔偿其损害。当然，附带式请求往往须经过两道不同的程序，一是先确认行政行为违法或不当，二是就违法和不当的行政行为所遭受的损害提出赔偿请求。由于确认机关未必都是赔偿义务机关，因此，会出现确认机关与原机关共同承担赔偿责任，或确认机关责令原机关承担赔偿责任的情形。例如，我国行政复议条例第44条规定："被申请人作出的具体行为侵犯申请人的合法权益造成损害，申请人请求赔偿的，复议机关可以责令被申请人按照有关法律、法规和规定负责赔偿"。

二、赔偿请求权及受理

在行政机关内部赔偿程序中，受害人提出赔偿请求，赔偿义务机关受理请求都必须符合一定条件，履行法定手续。这些要件和手续大致可以分为两大类：

（一）实体要件

请求权人向赔偿义务机关请示赔偿，应当具备以下实体要件：

1.请求权人原则上是因行政机关及公务员执行职务行为而直接受损害的人。如被违法拘留的人，被非法没收财物的人，被殴打、拘禁的人。至于受害人死亡的，其继承的、被抚养人、支付丧葬费的人为请求权人。未成年人和精神病人等无行为能力人，限制行为能力人受侵害而提出赔偿请求时，由其法定人。

2.被请求人为行政赔偿义务机关。

3.请求依据是能够证明的损害事实。包括已受损失和必然的可得利益损失，不是假想、预料、期待的非现实损害，以及相关的法律文件，包括确定行政机关赔偿义务和受害人请求权的一般赔偿法和特别法。

（二）程序要素

从许多国家、地区行政赔偿立法及实践看，程序要素是请求权人提出赔偿请求，行政赔偿义务机关履行赔偿义务的步骤、方法、形式要求等综合因素。它主要包括：书面申请、法定期限内提出、行政机关决定或协议期限、协议及赔偿金额限制等。

1.书面请求

受害人等向赔偿义务机关提出赔偿请求，须以书面形式进行。请求赔偿行为属要式法律行为，因此，仅以口头表示请求赔偿的意思是不够的，难以构成具有法律效力的法律行为，例如，《美国联邦侵权赔偿法》第2401条规定："除非于求偿权发生后二年内对于有关联邦行政机关以书面提出赔偿请求，……对于美国联邦政府的侵权行为之诉，即归于消灭。"我国法律目前并未规定向行政机关提起赔偿请求须以书面形式为之，但实践中做法则多采用书面形式。如行政复议程序中附带请求赔偿的，须以复议申请书为基础提出附带请求，一般均采用书面形式。

2.法定期限内提出请求

向行政机关提出赔偿请求，必须在法定期限内提起，这与诉讼上的消灭时效是一致的。许多国家、地区的法律都明确规定了国家赔偿的请求期限，即请求权的消灭时效。其意义在于督促权利人及时行使求偿权利，义务人早日履行其义务，以免时过境迁，发生举证困难，解除请求人与赔偿机关及公务员的顾虑。如果请求权人不能在法定期限内向赔偿义务机关或其他有关机关提出赔偿请求，则丧失胜诉权，即丧失要求法院强制义务人履行义务的权利。当然，即使在时效届满的情况下，权利人仍提出请求，义务人主动履行义务的，权利人仍有权受领。行政赔偿的请求期限也就是消灭时效、诉讼时效。由于它与民事赔偿有一定区别，因此多采用短时效。

3.行政机关决定或与请求人协议的时限

赔偿义务机关收到赔偿请求权人的书面申请后，一般会出现三种结果，一是认为无赔偿义务，作出拒绝赔偿的决定；二是认为可以赔偿，与请求权人进行协议；三是既不拒绝，也不协议而是拖延不答复。为了保证请求权人及时获得赔偿，督促赔偿义务机关尽早履行义务，许多国家和地区的法律均规定了赔偿义务机关作出决定或协议的期限。例如，韩国法律规定赔偿审议会作出认可或拒绝的期限为两个月，超过两个月不作决定的，赔偿请求权人可直接起诉。奥地利法律规定，被害人提出赔偿请求三个月内，如赔偿义务机关拒绝或未确认，被害人有权起诉。

规定行政赔偿义务机关受理请求后的决定或协义期限有利于尽快解决赔偿纠纷，防止一案久拖不决，损害当事人的权益和行政效率。我国目前尚无明确规定，根据行政复议条例规定，附带请求行政赔偿的，与复议期限一致，复议机关应在两个月内作出裁决。今后国家赔偿立法也可规定为两个月的协议或决定期限。

4.协议或决定赔偿的金额限制

为了防止行政机关为安抚受害人滥用赔偿权，有些国家和我国台湾规定行政机关自行决定赔偿数额的限制。美国《联邦侵权赔偿法》规定，行政机关对超过25000美元作出赔偿裁决，妥协与和解，应事前获得司法部长或其指定人的批准始为有效。我国台湾"国家"赔偿法施行细则规定：赔偿义务机关有权在一定金额限度内，迳行决定赔偿金额，超过限度，应报请其直接上级机关决定。金额限度，由行政院依据机关等级、性质、事权大小和经济状况决定。我国现行法律法规对此尚无规定，可以考虑在今后的国家赔偿法细则中对不同级行政机关决定赔偿的数额予以规定和限制。

三、行政机关作出赔偿决定或协议的效力

赔偿请求权人与赔偿义务机关达成的协议或赔偿义务机关作出的裁决具有确定力和拘束力，双方当事人不得随意反悔更改，这是多数国家法律所明确规定的。例如，美国《联邦侵权赔偿法》第2672条规定，除非前项之行政调解系以欺诈方式达成，行政机关所为的妥协、和解、裁决或决定，在本法关于对美国联邦政府基于侵权行为而提起的民事诉讼的规定限制下，对联邦政府全体官员均有终局的效力"。"请求权人接受前述的裁决、和解或妥协，对于该请求权人应产生终局的拘束力，并对美国联邦政府及其人员因其行为或不行为所生的赔偿请求构成完全之免除"。

可见，在行政赔偿的先行协议程序中，赔偿义务机关与请求权人所达成的赔偿协议与法院的调解书具有同等的法律效力，既可以成为赔偿义务机关履行赔偿义务的依据，又可以成为请求权人申请法院强制执行的依据。具体而言，赔偿决定或协议发生以下效力：

（一）赔偿义务机关履行赔偿义务

由于赔偿协议具有与法院判决、调解书同等的效力，因此赔偿义务机关与请求权人达成协议后就负有履行协议的赔偿义务，应当向请求权人支付赔偿金、或按协议内容恢复原状。此项履行应当在一定期限内完成，我国台湾法律规定为20日。当事人也可以约定履行期限，但不宜过长。赔偿义务机关在协议前或协议中已先行支付的医疗费、丧葬费和其他费用，应于履行赔偿金时扣除。

（二）请求权人取得执行名义

赔偿协议的效力还存在于请求权人向赔偿义务机关请求赔偿时，该赔偿义务机关不得拒绝或延迟履行。否则，请求权人有权申请法院强制执行。通常法院强制执行的标的为赔偿义务机关所有的财产，但由于行政机关的财产性质特别，有些情况下不宜作为强制执行的标的。例如，机关公用的实物、公务员的工资等。许多国家和我国台湾均有一定限制。例如，在英国、法国、美国、西班牙、澳大利来等国，不能申请强制执行国家赔偿责任。在美国由国会编列预备金支付赔偿费。德国虽然曾规定财政财产可以强制执行，但公有物仍不能强制执行。

我国现行法律没有规定行政机关作出赔偿裁决或与请求权人达成协议后拒不执行该裁决或协议的处理办法，因此，请求权人能否就裁决或协议向法院申请强制执行仍无定论。但从国家赔偿立法的趋势和规律看，规定请求权人申请法院强制执行是必要的，这是保证赔偿义务机关及时履行义务的重要途径。但由法院强制行政机关执行协议存在一定难度，同时还可以开辟另一个途径，即赔偿义务机关超过期限拒不履行协议的，请求权人可以就此向法院提起赔偿诉讼。

赔偿义务机关与请求权人经协商未达成协议的，行政机关应出具一定证明文书，作为行政机关先行处理的证明，便于请求权人提起诉讼。如不出具证明，则请求权人自协议开始后一定时间为限，有权向法院起诉。

行政机关范文篇5

行政机关依法做出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，原行政处理案就转化为执行案。做出行政处理决定的行政机关，应当向依照法律规定有行政强制执行权的专门机构申请强制执行。专门机构受理执行案后，应当对原行政处理决定是否合法适当进行合法性审查，具体而言，应当包括以下几个方面：提起执行申请的材料和手续是否齐备；据以执行的法律文书是否已发生法律效力；申请是否已经超过法定的期限；行政强制执行是否有明确的法律依据；相对人不按时履行的原因：（1）如果相对人并非故意抗拒，而是确实没有履行能力，在这种情况下实施强制执行有违行政法的基本原则，应当暂缓执行。（2）如果相对人不履行义务是因认为处理决定不合法或不适当而造成的，专门机构应当对原行政决定的合法性合理性进行审查。若行政处理决定确属违法或者不当，专门机构就应建议做出行政处理机关的上一级行政部门纠正或者撤销行政行为；若行政处理不存在违法或者不当情形，专门机构应当告诫其限期履行。（3）如果相对人有履行的能力，对行政处理决定也没有异议，确属无故拒不履行义务或故意拖延履行义务，专门机构应当向相对人做出行政强制执行履行的告诫。

二、告诫

当行政相对人不履行其公法上的义务时，行政主体通过法定形式向行政相对人发出通知，期待其自觉履行，并告知其如不自觉履行其义务，即产生对其不利的法律后果，这样的先置程序就是告诫。告诫是行政强制执行程序的开始和前提，也是行政强制执行程序的核心部分和必经程序。确定这一程序，一方面使行政相对人明悉强制执行的可能性，督促其履行义务；另一方面，又加强了行政机关的内在约束。《联邦德国行政执行法》第13条规定：行政机关“首先必须以一定方式对强制方式予以警告，之后才允许确定和实施”。

告诫应限于一次并且应符合以下原则：（l）须以书面形式做出；（2）明确的期限。期限应当达到当事人自动履行义务所需的合理时间；（3）明确的强制执行方式。不允许同时以数种强制方法做出告诫，或告诫使行政机关保留数种强制方法的选择；（4）涉及金钱给付的，必须有明确的金额。若仅告知最高额或最低额则属违法；（5）明确的不履行义务的法律责任；（6）告之当事人依法享有的权利；（7）告诫属“须领受”的行为，不送达则不发生法律效力。告诫书应当当场送交当事人。

三、申辩与陈述

行政相对人收到告诫后有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见。对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。如当事人提出的事实、理由和证据成立的，应当采纳。行政相对人对告诫书的答辩类似于行政程序中的听证环节，为了效率的考虑宜采用简易听证。行为主体不仅仅要听取相对人所提出的事实、理由和证据，还应负有调查、核实的责任。

四、行政强制执行决定

经告诫后，行政相对人逾期仍不履行行政机关决定的，行政机关可以做出行政强制执行决定。执行机关就采取强制执行的时间、人员、方法、费用等做出决定，并将此决定告知相对人。就执行罚而言，执行机关可以做出“给付处分”，课予义务人缴纳一定数额金钱的义务。就代执行而言，执行机关可以委托第三人或指定工作人员实施执行。就直接执行而言，执行机关可以告知义务人执行人员将实施某种执行手段。

行政强制执行决定的做出应当具备下列要件：第一，行政强制执行决定应当以书面形式做出，并且内容完整；第二，必须已完成先行程序；第三，决定书应在执行前送达或在执行同时当场交付相对人为原则，如其不在场，则可参照《民事诉讼法》中的有关规定做法在执行后5日内送达。决定书的内容参阅《行政强制法草案》第39条，应当包括：当事人姓名或者名称、地址；行政强制执行的事实和依据；行政强制执行的方式和期限；申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；行政机关的名称、印章和日期。除此之外，行政强制执行需要行政相对人承担费用的，应在通知中列出预定的费用数额，并且行政强制执行决定确定的执行方法、金额不得超过告诫书的方法、金额；行政机关做出限制人身自由、重大财产的处置的行政强制执行决定之前，行政强制执行决定书中还应当载明相对人有要求举行听证的权利。相对人要求听证的，行政机关应当在法定的期限内组织听证，组织听证的费用由行政机关承担。

做出行政强制执行决定后，如果相对人履行了义务或者履行已不必要，那么做出行政强制执行机关决定的机关可以撤回决定或者终止执行程序。如果相对人履行了义务而继续强制执行程序则属于行政违法，这主要是因为行政强制的目的归根结底是促使相对人履行义务，而不是为相对人增设新的义务，只要行政相对人在法律规定的期限内履行了义务，则行政强制执行就没有必要。

五、行政强制执行决定之执行

行政强制决定的执行是指在前述告诫、决定之后，义务人仍不履行义务的情况下，行政强制执行付诸实现的过程。行政强制执行的实施包括如下步骤：

1.在执行开始时，执行人员表明身份，出示证件，并出示执行依据，并详细说明情况，争取行政相对人的配合。这是行政强制执行的合法性的表现。

2.根据相对人的实际情况，采用相应的适当的执行手段。如代执行、执行罚、直接强制等。

3.在强制执行过程中，邀请行政相对人到场。如果行政相对人拒不到场，执行机关应邀请行政相对人的近亲属或单位、基层组织负责人到场。

4.详细制作执行笔录。执行笔录的内容要尽可能地详细，并必须于当场完成，而且要有行政相对人或见证人签字或盖章。执行笔录应包括：执行机关，执行负责人和依据；被执行的公民的姓名、职业、住所或被执行的组织的名称、法定代表人的姓名、职务；执行的地点和时间；执行的内容和方式；义务履行情况和执行标的物的现状；强制执行实施的基本情况；有执行证明的人，应写明其姓名、所属单位、职务；执行负责人、被执行的公民、组织的法定代表人或执行证明人的签字；制作执行记录的时间。

参考文献：

[1]杨海坤，刘军.论行政强制执行.法学论坛，2000，（3）.

[2]胡建森.行政强制.法律出版社，2002.

行政机关范文篇6

现有立法权配置下存在的问题梳理

（一）部分行政机关立法权的合宪性存疑根据《宪法》第89条第1项、第90条第2款，享有立法权的行政机关仅仅是国务院以及国务院的各部、委员会。然而，《立法法》中提到的中国人民银行、审计署和拥有行政管理职权的直属机构，省级人民政府和较大市人民政府都没有明确地被宪法赋予规章制定权。有学者发现，地方政府的规章制定权是1982年12月2日五届全国人大五次会议对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的修改中赋予的[1]146。但是该法毕竟是宪法的下位法，我们无法用其来解释宪法上的地方政府规章的制定权。另外，对于除了部委之外的部门规章制定权能否通过宪法解释能够实现目的，还值得疑问，例如宪法对于审计署的权限规定已经很明确了，如何从中推导出规章制定权，还不是很明确。（二）行政机关立法的定期清理机制缺失前文我们提到的“暂行”法规大量存在的现象源于我国目前对于行政法规、规章等行政机关的立法行为缺乏定期清理制度。行政机关立法的大量存在，规定的比法律细致，对于社会现状变化的敏感度又很高。这一特征决定了行政机关必须密切关注社会现状和立法机关的立法状况，随时对其立法进行修改、调整。但是，正如蔡定剑教授指出的，我国行政机关的立法清理工作是运动式的，没有长期机制的维持，庞大的行政机关立法中不合时宜、互相打架的现象出现也就难免的了[2]。定期清理机制的缺乏对于立法机关和行政机关之间的权限配置的影响在于法律、地方性法规变动之后相应的行政法规、规章迟迟不予修改，极大地影响了立法机关立法效果的实现，甚至产生了阻碍作用。（三）授权立法条款的模糊如前文中所述，《立法法》第8条规定了法律保留的事项，第9条规定了法律保留事项中可以授权国务院事先制定行政法规的范围，第10条对授权的内容进行了规定，第11条规定了授权终止的情形。这些规定存在着如下的问题：第一，可以授出的范围过宽。根据《立法法》的第9条规定，法律保留中的国家主权事项，各级人民代表大会、人民政府的产生、组织和职权，民族区域自治制度、特别行政区制度以及基层群众自治制度，对国有财产的征收、民事基本制度、基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度，仲裁制度等事项均有被全国人民代表大会及其常委会授出的可能性。但明显失之过宽，例如国家主权事项、各级人民代表大会、人民政府的产生、组织和职权这些内容明显不适宜由国务院的行政法规介入，必须由民意机关形成的法律来予以规定。第二，授权规定过于宽泛。德国法中对于国会授权立法的要求为：必须有形式意义之法律的明文授权、在法规命令中必须标明其制定之授权依据；在授权规定中必须界定授权之内容、目的及范围；必须公布于政府公报[3]17。同时，德国联邦宪法法院通过判决对于明确程度做出了要求：“倘其授权如此不确定，以致不能预见，在那种案件，依那种趋势会利用该授权，以及依据该授权可能如何内容之法规性命令，则该授权规定便不具备当有之确定性。”[3]18而我国《立法法》第10条第1款中仅仅规定授权应当明确授权的目的和范围。可以看出，该条规定对于授权决定的要求还是很低的，如要求记载的事项很少，“明确”一词比较含混。这就给了国务院在依据授权制定相应规范时候具有较大的裁量空间。第三，解除授权立法的条件不明晰，主动权掌握在国务院手中。《立法法》第11条中规定的解除授权的条件为“时机成熟”时，全国人民代表大会及其常务委员会“及时”立法。这里存在的问题一个是“时机成熟”是由谁来判断的问题。该条中没有明确，有可能是全国人民代表大会及其常务委员会，但也有可能是国务院。但是明确的是根据《立法法》第56条第3项的规定国务院在认为“制定法律的条件成熟时”，应当“及时”提请制定法律。成熟与否的判断操之在国务院之手。即使国务院认为成熟了，何谓之“及时”也是由国务院来自己判断的。这就很有可能发生国务院迟迟不提起制定法律的现象。另外一个问题是“及时”立法的判断。这个含混的时间概念也可能成为全国人民代表大会及其常务委员会迟迟不立法的借口。第四，对于授权监督制度设计的薄弱。上文中提到的授权立法规定的种种模糊之处使得对于授权制度的监督显得尤为重要。但是《立法法》中对于授权的监督规定也十分之简单。《立法法》第88条第7项规定授权机关有权撤销越权或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权，第89条第5项要求授权制定的法规报授权机关备案。这种规定过于笼统和抽象，授权机关如何监督、监督哪些内容不明确，甚至授权机关自身故意不监督的处理都没有提及，因而导致了实践中的运行及其效果并不理想[1]159。另外，在行政机关和立法机关之间立法权限的关系上还有全国人民代表大会及其常务委员会和国务院之间的授权立法与被授权立法之间的关系、地方性法规与地方政府规章之间关系模糊等问题。

问题的解决路径

基于前文对于现状以及问题的梳理和分析，我们认为有必要对《立法法》的相关内容进行调整以使得我国立法机关和行政机关之间的立法权限配置更加合理。（一）行政机关立法定期清理制度的设立应该说，对于行政机关的有关立法进行定期的清理国务院早有所提及。国务院在2004年《全面推进依法行政实施纲要》中指出：“在建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度。”但是，该文件中并未有具体的要求。国务院在2010年《关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）中规定“：对规章一般每隔5年、规范性文件一般每隔2年清理一次，清理结果要向社会公布。”但是对于行政法规的定期清理的期限并没有做出规定。笔者认为，对于行政机关立法的定期清理制度有规范化的需要，不仅对于清理期限，对于具体的工作流程、清理的标准等也要进行详细的规定予以指导，例如，有学者就认为国务院2007年采取的“公民参与、开门清理”的方针是一个比较好的做法，值得在日后的清理制度设立中借鉴，认为清理过程中外部的意见可能要比内部自我清理更为重要[2]。但是这些设想都需要在定期清理制度的逐步规范化的基础上才能进行。（二）授权立法的完善对于全国人民代表大会及其常务委员会向国务院的授权制度的完善，笔者认为可以有这么几个方面内容进行完善。第一，对于可以授权给行政机关的保留事项有必要进行进一步限缩。在法律保留的有关事项中，有些事项显然是不适宜交由国务院来现行制定行政法规的。对于这些事项，《立法法》应当再做进一步的限定。第二，授权决定的内容上还应当进一步细化，同时对地方的授权立法进行规范。诚如我们将我国的相关规定与德国法作比较发现的那样，我国的授权立法的规定过于简单。一方面在形式上应当加大对授权决定的要求，诸如规定的项目、公告等。另一方面应当确立授权的标准为可确定、可预期，即社会公众通过授权决定就能对国务院行政法规制定的基本内容有一个大概的预期。第三，解除授权决定的规定细化。授权做出之后是否解除授权应当由授权机关决定，而非将主动权掌握在被授权者手中。授权机关应当定期考察立法时机是否满足，如一年考察一次，在满足之后应当在一个规定的期限内完成立法草案，进入审议程序。第四，授权监督制度的完善。对于授权监督制度的完善主要涉及的是明确规定授权主体对授权所立之行政法规审查的内容，如程序性审查和实质性内容审查等，在发现有违背授权目的、内容时，应当要求改正或者撤销甚至撤回授权。授权机关一方面可以通过备案审查予以监督，另外一方面可以与定期考察立法时机成熟相结合，定期考察授权所立行政法规的具体运行情况以实现监督。四、结语现代社会中行政机关通过种种途径分享立法机关过去独享的立法权限，进行立法的现象已经屡见不鲜。立法机关和行政机关之间立法权限的分配便成了一个重要的课题。本文便是对这一现象基于我国的现状进行一定程度的分析。本文的基本观点仍然在于虽然由行政机关进行一定的立法活动在当代社会不可避免，但就我国的实践而言，行政机关享有的立法权限是明显过重，所受立法机关的限制较少。因而，我们应当更多地关注对行政机关享有的立法权限进行限制而不是扩张。本文中的思考是不成熟的，提到的解决方案的可行性也是值得疑问的，但就限制调整行政机关立法权以实现立法机关和行政机关之间权限的平衡这一点上笔者是深信不疑的。

本文作者：王艳丽徐涛工作单位：上海交通大学

行政机关范文篇7

一、总则

（一）区政府对街乡、各部门、各直属单位（以下统称“行政机关”）依法行政工作的考核，适用本办法。

（二）依法行政工作考核，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照科学发展观、构建社会主义和谐社会、牢固树立社会主义法治理念、忠实履行宪法和法律赋予的职责和要求，完善考核机制，加大考核力度，维护法制统一，确保政令畅通。

（三）依法行政工作考核，必须遵循公平、公开原则，坚持群众路线，强化行政层级监督。

（四）各级行政机关的主要负责人为本机关全面推进依法行政的第一责任人，其他负责人按照分工承担行政责任。

各行政机关应当制定落实《纲要》的办法和措施，分解工作任务，建立工作责任制，加强督促检查。

二、考核内容和基本要求

（五）依法行政工作考核的内容主要包括：

1.落实市政府保增长措施，确保相关优惠政策落实到位；依法保障经济平稳较快发展情况；

2．贯彻实施《行政许可法》，转变政府管理职能的情况；

3．执行法律、法规、规章，推行行政执法责任制，落实《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》的情况；

4．建立健全行政决策机制的情况；

5．改革行政执法体制，遵守行政执法程序，规范行政执法行为的情况；

6．起草、制定法规议案、规章（草案）以及制定行政规范性文件的情况；

7．建立行政监督制度，落实行政监督责任的情况；

8．承担防范、化解社会矛盾责任的情况；

9．落实依法行政保障措施的情况；

10．市政府规定的其他考核内容。

（六）贯彻实施《行政许可法》，转变政府管理职能的基本要求：

1．严格执行行政许可的设定和实施制度、收费制度、监督检查制度、责任追究制度；

2．建立和落实行政许可受理、审查、告知、听证以及评估评价等制度；

3．依法清理行政许可事项，清理结果通过政务网等形式向社会公布并严格执行；

4．依法清理和规范非行政许可事项，不得将已取消的行政许可事项以非行政许可名义予以保留；

5．依法履行对被许可人从事行政许可事项活动的监督检查职责。

（七）执行法律、法规、规章，推行行政执法责任制的基本要求：

1．梳理执法依据，公布执法依据目录，正确执行法律、法规、规章；

2．合理界定各执法机构、执法岗位的法定职权，执法流程明晰，要求具体、明确；

3．按照权责一致的要求，明确和落实执法部门或执法机构的执法责任；

4．建立公开、公平、公正的行政执法评议考核机制、执法过错责任追究制和行政执法奖励机制。

（八）改革行政执法体制，遵守行政执法程序，规范行政执法行为的基本要求：

1．按照权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的要求，积极探索行政执法体制改革，按照批准方案实施相对集中行政处罚权和综合行政执法有关工作。

2．严格遵守法定程序行使权力、作出决定，依法告知行政相对人。行政相对人享有陈述、申辩、申请回避、申请听证、申请复议、提起诉讼等权利。

3．合理行使行政自由裁量权，并在行政决定中说明理由。

4．规范格式文书，建立统一的立卷归档制度，实行年度案卷评查，评查情况纳入行政执法责任制考核内容。

5．完善行政执法主体确认和行政执法人员资格管理工作，实行公告制度，规范行政执法人员资格考试和监督管理，加强行政执法人员业务培训。

（九）建立健全行政决策机制的基本要求：

1．科学合理界定行政决策权，制定行政决策规则；

2．遵守行政决策程序，实行公开征求意见和论证、听证等制度；

3．推行决策评价制度，适时跟踪与反馈决策执行情况，建立决策监督和决策责任追究机制。

（十）起草、制定规范性文件的基本要求：

1．严格遵守法律、法规和规章的规定，按照法定职能、程序起草报送规范性文件，确保质量；

2．对制定涉及广大公民权利义务、社会公共利益以及专业技术规范的规范性文件，实行公开征求意见和专家论证制度；

3．规范性文件应当通过媒体、网络等形式向社会公布，并依照规定的要求和期限报送备案和审查；

4．执行定期清理和适时评估制度，及时修改和废止已不适应的规范性文件。

（十一）建立行政监督制度，落实行政监督责任的基本要求：

1．自觉接受人大的法律监督和政协的民主监督，依照规定报告工作，接受质询，听取意见和建议；

2．接受人民法院依照《行政诉讼法》的规定对行政机关的监督，对人民法院受理的行政案件，积极出庭应诉、答辩，自觉履行生效的行政判决和裁定；

3．全面贯彻落实《*市法制监督规定》的各项制度，健全执法监督机制，落实监督责任，有效解决行政执法中的有关问题；

4．配合监察、审计等部门实施专门监督，自觉接受专门监督机关的监督决定；

5．严格执行《行政复议法》，依法受理和审理行政复议案件，建立行政复议责任追究制度，落实行政复议机构设置、人员配备的要求；

6．完善并严格执行行政赔偿、行政补偿制度；

7．自觉接受公民、法人和其他组织对行政行为的监督，完善投诉举报制度，及时处理行政投诉案件和新闻舆论监督中反映的问题。

（十二）承担防范、化解社会矛盾责任的基本要求：

1．按照构建和谐社会、建设“平安*”的要求，完善行政裁决、行政调解、人民调解、信访等工作制度，健全防范和化解社会矛盾的工作机制，落实行政责任；

2．依照法定权限和程序，及时调处民事纠纷，不推诿责任、不滥用职权；

3．全面贯彻执行国务院《信访条例》，落实信访处理责任，保障信访人的合法权益。

（十三）落实依法行政保障措施的基本要求：

1．领导重视，把依法行政工作列入重要议事日程，加强研究、部署和检查；

2．建立依法行政第一责任人制度，落实领导责任、工作责任、监督责任，定期报告工作情况；

3．落实依法行政的财政保障，所需经费统一纳入财政预算，严格执行“收支两条线”，罚没款全额上缴国库不得返还或变相返还等公共财政纪律；

4．落实政府信息公开责任，为公众查阅提供便利条件；

5．落实加强法制机构建设要求，机构设置、人员配备与承担工作职责相适应；

6．建立行政机关领导和工作人员学法制度，积极开展法律培训和法制宣传。

三、组织实施和考核程序

（十四）考核工作以行政机关自查自评为基础，采取日常考核（每季度）与年终考核、群众评议与组织考评、材料审查与实地抽查、定性考核与定量考核相结合的方式进行。

（十五）行政机关依法行政和行政执法的工作档案记载情况，作为年度考核评议的重要依据。

（十六）依法行政工作考核周期为上年度的12月1日至本年度的11月30日。

被考核的行政机关应当在每年12月初，对照依法行政实施方案和本办法规定的内容，对本机关上一年度依法行政情况逐项进行自查自评，并向考核小组办公室书面报告。

（十七）考核机关根据行政机关自查自评情况和实际需要，安排检查考核，评定最终考核结果，并将其纳入政府工作目标考核内容。

（十八）被考核单位下属单位的依法行政工作抽查情况与被考核单位的考核结果挂钩。

（十九）考核结果分为优秀、良好、合格、不合格四个等次，具体计分办法根据考核内容按评分细则确定。

（二十）对考核优秀的行政机关，给予表彰；对考核不合格的单位，给予通报批评，并责成其写出书面整改意见。

行政机关范文篇8

一般来说,特定主体在不同的法律关系中,其角色或地位是不同的,所应承担的法律责任种类也不一样。就行政机关和行政首长而言,在行政法律关系中,他一般要承担行政法责任;在宪法关系中,要承担宪法责任。但由于宪法与行政法的特殊关系、行政机关和行政首长的角色特点,行政机关及行政首长在行使职权的过程中不履行或不当履行义务,承担行政责任还是宪法责任有时很难区分。在法治实践中,鲜有追究宪法责任的案例,这并非违宪事件的缺失,而是因为,行政机关及其行政首长本应承担的是宪法责任,但被追究的却是是行政责任。因此,分析研究行政机关及其行政首长的宪法责任既有理论意义,又有实践价值。本文就行政机关宪法责任的前提、构成等问题作粗浅的探讨。

一、行政机关及行政首长宪法责任的前提

从汉语语义的角度来分析,责任是个多义词,在不同的话语环境下,责任具有不同的含义。笔者对责任的界定是:因对先行存在的特定义务的违反或不履行,特定主体所要承担的否定性的后果,这种否定性后果或是某种制裁、谴责,或是某种否定性的评价。基于对责任的这种理解,笔者认为责任的存在是以某种特定的义务的存在为前提的,这种先行存在的义务的性质决定了主体所要承担的责任的性质和类型。就行政机关及行政首长而言,在不同的社会关系中,其角色和地位是不同的,其承担的义务也是不同的,这些义务可能是伦理、道德层面的,也可能是政治上的,或是法律上的,如果行政机关及行政首长违反了或不履行上述义务,相应地就要承担伦理责任、政治责任、法律责任。就法律责任而言,把法律责任划分为民事责任、行政责任、刑事责任和违宪责任(宪法责任)是法理学界的共识,特定主体要承担哪一类法律责任,关键看其在什么样的法律关系中违反了或不履行什么样的法律义务。就行政机关及行政首长而言,如果违反了行政法上的义务应承担行政责任(行政法律责任),如果违反了宪法义务应承担宪法责任。因此,正确分析和理解行政机关及行政首长的宪法义务就成为理解和法治实践中判定行政机关及行政首长宪法责任的关键。行政机关及行政首长的宪法义务源自何处?毫无疑问,宪法义务来自于宪法,但纵观世界各国的宪法典,可以找到关于公民的基本义务的宪法规范,但并没有行政机关和行政首长的宪法义务的专门规定和明确、具体的宪法规范,这是理解行政机关及行政首长宪法义务的难点,也可以说是行政机关及行政首长的宪法义务的特点。行政机关及行政首长的宪法义务不是直接来自于宪法规范,而是暗含在宪法精神、宪法原则和宪法规范之中,它是依据宪法精神、宪政理念,从宪法的权利、权力条款中,从宪法权利与宪法权力、宪法权力与宪法权力、宪法权力与宪法职责的关系中间接的推导出来的。首先,公民的宪法权利是行政机关及行政首长的宪法义务。在宪法关系中,公民与政府(广义的政府就是国家,狭义的政府则是国家行政机关)是宪政实践中两个最重要的宪法关系主体,公民享有宪法权利,政府行使宪法权力,就作为权利主体的公民而言,他的义务主体主要是作为宪法权力主体的政府。公民与国家行政机关,在宪政实践中是以宪法权利主体和宪法权力主体的性质出现的,宪法权利和宪法权力是一对矛盾,在这对矛盾中,宪法权利当属矛盾的主要方面,它的含义是宪法权力来源于宪法权利,宪法权利是宪法权力的目的,宪法权利主体是宪法权力主体的服务对象,保障宪法权利主体的各项权利是宪法权力行使者的义务。宪法权力是宪法权利主体作为人存在的基本条件以及自身利益的有效性的产物,宪法权力解决的是宪法权利的有效性。宪法权力本来就是作为宪法权利主体的基本人权的保护者和宪法权利的争议的仲裁者的面目出现的。[1]政府作为权力的行使者在宪政实践和宪法关系中的身份是双重的,它既是宪法权力主体,又是宪法权利主体的义务主体。当权利被称为宪法权利(基本权利)的时候,不仅意味着这些权利在权利体系中至关重要,具有基础性、普遍性、稳定性,因而一般要在宪法中列举,获得了基本法的法律属性或者说宪法属性,被称为宪法权利,更重要的还在于另外两个方面:其一,宪法权利本身就是针对政府的要求,宪法基本权利之规定,是完全针对国家而发,基本权利条款的本身,就富有纯粹针对国家之性质,而非针对人民之性质。[2]从这层意义上来理解,不得侵犯公民的基本权利,就成为行政机关的宪法义务(不作为的宪法义务)。其二,当权利成为宪法权利时还意味着:该权利的实现需要权力的介入,要借助政府的力量才能实现这些权利,反过来说,当某些权利仅靠权利主体自身的作为或不作为就能实现的话,就不是宪法权利了。以知情权为例,在有些国家知情权是宪法权利,在我国,宪法典虽没有知情权的规定,但在第41条规定:中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。很显然,这一权利的实现,需要公民的知情为前提,因此可以理解为,我国宪法典里暗含着公民知情权的规定。公民要实现知情权,需政府的作为才能实现,即政务公开是公民知情权实现的主要途径,此时可以理解政务公开是政府的宪法义务。其次,尊重其他主体的宪法权力、不能僭越其他主体的宪法权力是行政机关的宪法义务。在三权分立的资本主义宪政体制下,行政机关、立法机关、司法机关互为宪法义务人。在社会主义国家里,社会主义宪法是在一种新型的国家理念下来规划国家权力的所属和运行的,它力图克服资本主义国家因实行三权分立而产生的弊端,更强调国家权力行使中的相互配合、国家权力的统一与行使效率。但社会主义国家并不因此否认权力分工的必要性,同样是把国家权力分配给不同的国家机关。不同性质的国家机关之间虽不象资本主义国家那样是相互制衡的,但也存在着各种国家机关只能在宪法授予的职权范围内行使权力的问题。在中国,宪法规定国家行政机关、审判机关、检察机关都由作为权力机关的人民代表大会产生、对它负责、受它监督,但并非人大及其常委会可以直接行使应有上述机关行使的职权,反过来说,行政机关、司法机关更不能行使本应由权力机关行使的权力。以行政立法为例,国务院可以制定行政法规,但国务院的立法权限和全国人大及其常委会的立法权不是同一层次的,国务院行使行政立法的时候,必须自我抑制,恪守法律保留原则。再次,行政机关被授予的宪法权力本身就是它的宪法义务。人民基于自己的根本利益的需要,让渡部分权利给政府,这种让渡是通过宪法这个载体来实现的,人民通过宪法这个载体让渡给政府的权利就成为政府的宪法权力,政府凭借这种权力才能为人民服务。与此同时,政府也必须行使宪法赋予的权力,在行使宪法权力的时候就是对人民履行了职责和义务。政府如果放弃宪法权力、消极行使宪法权力、随意转让处分宪法权力,就是失职、渎职,构成违宪。我国宪法第89条规定:国务院有权根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,决定和命令。从字面上来理解,这是国务院的一项宪法权力,但是,文字后面还暗含着一层含义,那就是规定行政措施,制定行政法规,决定和命令,是国务院的宪法义务。同样,根据宪法、立法法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的相关规定,地方人民政府有制定规章和其它规范性文件的权力,但这些权力也是相应的义务,如果地方人民政府没有依照相关规定及时制定规章和其它规范性文件,有可能构成立法不作为。

二、行政机关及行政首长宪法责任的构成

违宪行为。按照法理学的一般原理,没有违法行为的发生就不存在承担法律责任的问题。同样,没有违宪行为的发生也就谈不上宪法责任问题,违宪行为的发生是宪法责任构成的核心要件。什么是违宪行为?宪法学界对此有广泛的争议。在笔者看来,违宪行为是特定主体违反宪法义务的行为,这里的特定主体包括国家机关、其它行使公权力的组织和社会团体、政党、特定个人(比如行政首长)。尽管上述组织和个人都是可能的违宪主体,但是国家机关是主要的,又由于行政权的行使具有主动性、积极性、扩张性等特点,行使国家行政权的行政机关(通过行政首长或其他公务员)最有可能侵犯宪法权利,因而成为违宪主体并承担宪法责任。依据不同的标准可把行政机关及行政首长的违宪行为作如下划分:(1)依据违宪行为的性质,可以分为规范违宪行为(抽象违宪行为)和具体违宪行为。规范违宪行为是指行政机关的立法程序以及立法内容违反了宪法规范、宪法原则和宪法精神的行为;具体违宪行为是指行政机关及行政首长所采取的具体行动违反宪法规范、宪法原则和宪法精神。(2)形式性违宪行为与实质性违宪行为。形式性违宪行为是指行政机关及行政首长违反宪法具体规范的行为;实质违宪是指行政机关及行政首长违反宪法原则、宪法精神的行为,这种违宪行为表面上没有违反宪法的具体规定,但与宪法表现出来的价值、原则和精神相抵触。比如,我国宪法及相关法只是禁止县级以上人大常委会成员兼任行政机关、司法机关、检察机关的职务,但并未禁止政府、法院、检察员的人员担任人大代表,从宪政精神而言,政府官员担任人大代表的现象是不太妥当的。因为各级人大的主要职权就是监督一府两院的工作,而这些人担任了人大代表就变成了自己监督自己。(3)依据行政机关及行政首长行为的方式不同,可分为作为违宪和不作为违宪。作为违宪是指行政首长在其意识支配下,积极实施宪法禁止的行为。国家机关逾越宪法规定的权力界限,通过自己的主动行为,损害宪政秩序,直接或间接地侵犯公民个人的宪法权利,就属于作为的违宪。不作为的违宪是指行政首长在其意识的支配下消极不作为产生的违宪。21过错。如果把宪法看成是授权者(主权者)和被授权者之间的契约的话,被授权者违宪就意味着对被授权者的违约,被授权者就应当向作为主权者的人民(授权者)承担契约(宪法)上的责任即宪法责任。笔者对违宪行为的界定是:国家机关、其它行使公权力的组织和社会团体、政党以及特定个人违反具有普遍性的宪法精神、宪政理念和宪法、宪法性法律的行为。显然,违反具有普遍性的宪法精神、宪政理念和宪法、宪法性法律的行为都是与特定主体的主观过错相联系的,就此意义来讲,宪法责任的归责原则应是过错原则。也就是说,过错也是行政机关及行政首长宪法责任构成的要件。31损害。损害结果或损害事实是否是宪法责任构成的要件呢?关键是看对宪政实践中的损害怎么看。笔者认为,只要是违宪行为发生了,宪政秩序就受到了损害,就要追究违宪者的责任。就此意义而言,损害事实是宪法责任的构成要件,但如果把损害仅看成是行政机关违反宪法对公民基本权利造成客观的、直接的、具体的损害事实,那么这种损害就不是宪法责任的构成要件,因为违宪行为发生,它虽然必然在不同程度上损害宪政秩序,但未必就立即对公民的基本权利造成直接的具体的损害。比如,行政机关制定的行政法规或规章中违反了宪法和上位法这当然是对宪政秩序的破坏,但它生效后还不一定就对公民的基本权利造成直接的具体的损害,但不能因为没有对公民造成直接的具体的损害就说这种超越权限制定规范性文件的行为是合宪的。41因果关系。笔者认为,只要有违宪行为发生就必然对宪政秩序造成破坏和损害,违宪行为和损害事实上的这种前后相继具有必然性的关系,其实就是因果关系,因此可以理解为,某种损害的存在与行政机关及行政首长的行为有因果关系时,才能追究他们的宪法责任,也就是说,因果关系是宪法责任构成的一般要件。但也有例外,因为宪法责任具有鲜明的政治性,或者说宪法责任具有政治责任的特点,而政治责任是具有连带性的,因此,就存在着行政首长承担宪法责任,但他本人并没有实施违宪行为,更说不上与损害结果之间有因果联系的问题。

三、行政机关及行政首长宪法责任与政治责任的区别

因宪法的鲜明的政治性,行政机关及行政首长因违反宪法所要承担的宪法责任必然具有鲜明的政治性。但这是否意味着宪法责任等同于政治责任呢?宪法责任和政治责任究竟是何种关系?关于政治责任,学者们有各种理解,有学者认为政治责任是行使公共权力者因违反政治义务而承担的政治上的否定性后果。这种政治上否定性后果也意味着社会中的个人或组织已丧失了从事行使政治权力的资格。[3]在笔者看来,政治责任和宪法责任是具有紧密关联性的两种不同的责任,这种关联性的重要表现就是宪法责任和政治责任具有交叉重合的关系,这种交叉重合源于宪法责任和政治责任的主体、追究机制、追究程序乃至责任形式具有交叉重合的关系。但交叉重合并非完全重合,两者的不同主要表现为:首先,两者的前提是不同的,宪法责任的前提是宪法义务,而政治责任的前提是政治义务,宪法义务和政治义务虽也有交叉重合的部分,但毕竟是两种不同性质的义务。从外延来讲,政治义务要比宪法义务宽泛,政治义务的主体范围要大于宪法责任主体的范围;其次,宪法责任来自于宪法的规定,而政治责任作为一种特殊的道德责任,它是通过履行某些自愿的行动创造出来的道德要求。再次,宪法责任和政治责任的追究机制不同。由于宪法责任和政治责任具有交叉重合的关系,两者的追究机制也有交叉重合部分,但政治责任实现和追究的途径、方式要比宪法责任更广。比如,在我国的政治责任的追究中,有党政机关的政治责任追究方式。党政机关的政治责任追究包括党的追究和政府追究两类。党的追究是指中共中央和县级以上地方各级党委对应该承担政治责任的政府官员的追究。在我国,中国共产党作为法定的执政党,是政治责任追究的最有效主体。根据党管干部原则的要求,各级党委直接管理相应级别的政府官员,并监督政府官员是否认真履行职责以及其言行是否违背党的意志。中央和地方各级党委的组织部门和纪律检查部门通过检查工作或调查研究、受理控告或举报等方式发现需要追究其政治责任的政府官员,即报告同级或上级党委决定。党的追究方式主要有:责令辞职;向国家机关(主要是权力机关)提出免职、撤职或罢免的建议。所谓政府追究是指在国家机关中,上级机关对应该承担政治责任的下级官员的追究。政府追究是国家行政机关中普遍使用的一种政治责任形式。在政府追究方式中,上级在其任免权范围内,可以通过通报批评、责令辞职、迫其引咎辞职和免职等手段追究下级的政治责任。

行政机关范文篇9

第二条行政相对人到行政机关(本市各级行政机关、受行政机关委托履行行政管理职能的组织和法律、法规授权的组织，下同)办事或者通过电话、传真等形式所询问的第一位行政机关工作人员，即为首问责任人。

第三条首问责任人的主要职责：

(一)不论行政相对人询问的内容与本人职责是否相关，都要热情接待，认真回答。

(二)属于首问责任人所在部门、科室职责范围内的事情，要按照有关规定及时办理。不能当场办理的，要落实“一次性告知”制度，即向当事人一次解释清楚有关办理事项、需要补充或携带的材料，以及如何办理等。

(三)不属于首问责任人所在部门、科室职责范围的事情，首问责任人要给予耐心说明，并负责指引承办部门或科室，交由承办部门、科室的负责人或经办人员办理。

(四)属于业务不明确或首问责任人不清楚承办部门的，首问责任人要及时请示领导，协助、协调有关部门一同解决。

(五)属电话咨询或举报的，首问责任人要将来电反映的事项、来电人姓名、联系电话等登记在册，转告相关部门或科室办理，并告知来电人。

(六)承办部门必须按服务准则和时限的要求，热心给予办理；属不能办理的，要耐心解释清楚。

第四条首问责任人应遵守下列规定：

(一)对行政相对人拟办事项认真答复，积极办理，千方百计为群众排忧解难。

(二)接待行政相对人应文明礼貌，热情大方，使用文明用语。

第五条各部门应建立首问负责制登记簿，详细记录行政相对人拟办事项情况及办理结果。

第六条首问责任人有下列行为之一，经查证属实的，视情节轻重给予通报批评、取消年度评先资格或相应的行政处分：

(一)不履行职责，推诿、敷衍、拖延的；

(二)未及时将行政相对人拟办的事项移交给有关责任人的；

(三)对行政相对人态度恶劣，使用文明忌语，或冷漠对待行政相对人，应当告知而没有明确告知有关事项的；

(四)在规定的期限内不给行政相对人明确答复，又不说明原因，行政相对人举报的；

(五)玩忽职守、徇私舞弊，给工作造成损害的；

(六)其他不履行首问责任人职责行为的。

第七条对上级领导的指示、命令、决定，比照本制度落实首问负责制。

第八条各级行政机关应按照本制度规定，结合工作实际，制定本单位的首问负责制具体实施细则。

第九条本制度由市监察局负责解释。

第十条本制度自印发之日起实施。

**市行政机关限时办结制

第一条为规范我市各级行政机关及其工作人员的公共服务行为，增强服务意识，方便群众办事，提高行政效率和公共服务质量，特制定本制度。

第二条凡法律、法规、规章有明确时限要求的，行政机关(本市各级行政机关、受行政机关委托履行行政管理职能的组织和法律、法规授权的组织，下同)必须实行审批时限制度，并严格执行。

第三条法律、法规、规章没有规定时限的，行政机关必须根据提高效能的原则自行确定时限，并公布于众。

第四条对行政相对人的行政许可申请，行政机关必须在法定时限内给予书面答复，承诺时限少于法定时限的，行政机关应当在承诺时限内给予书面答复。没有给予书面答复，又无正当理由的，除责令在规定的时间内给予答复外，还应追究行政机关及相关人员的责任。对不予许可的事项，行政机关应向行政相对人书面说明理由和法定救济权利及途径。

第五条对能够马上办理的事项，拖延不办的，责令有关人员向行政相对人赔礼道歉。属于故意刁难而拖延办理的，责令有关工作人员向行政相对人赔礼道歉，并给予有关工作人员行政告诫处理。

第六条对上级机关和领导的决定、命令要坚决执行，尽快办理，不得以任何借口拖延不办。对因不负责任、效率低下等原因致使决策棚架造成后果的，应严肃处理相关负责人和责任人。

第七条各级行政机关要按照本制度规定，结合工作实际，将本单位所行使的各项职责逐项列出，向社会公开办事时限，并制定确保时限落实的具体措施。

第八条本制度由市监察局负责解释。

第九条本制度自印发之日起实施。

**市行政机关服务承诺制

第一条按照建设服务型政府的要求，行政机关(本市各级行政机关、受行政机关委托履行行政管理职能的组织和法律、法规授权的组织，下同)对社会和人民群众实行承诺服务。

第二条行政机关要将服务内容、程序、标准、依据、监督办法等对社会进行公开承诺，并严格按照承诺办事。

第三条行政机关实行承诺服务应做到：

(一)首问服务。收到服务要求的第一位行政机关工作人员(即首问责任人)对行政相对人要热情接待，并负责帮其将拟办事项办理到底，确保行政相对人拟办事项有满意结果。

(二)即时服务。行政机关及其工作人员对行政相对人拟办事项符合规定、手续齐全的，随到随办，当场办理。

(三)承诺服务。行政机关及其工作人员对行政相对人拟办事项按承诺内容办理。

(四)全程服务。行政机关及其工作人员对行政相对人拟办事项进行全程跟踪服务，保证服务收到实效。

(五)规范服务。行政机关及其工作人员对行政相对人依法提供规范有序的服务。

(六)高效服务。行政机关及其工作人员要提高工作效率，积极主动服务，做到急事急办，特事特办，力争为行政相对人多办实事。

(七)文明服务。行政机关工作人员要举止端庄，谈吐文明，使用文明用语，禁用服务忌语，待人礼貌，服务周到。

(八)廉洁服务。行政机关及其工作人员要依法行政，廉洁奉公，不滥用职权谋取私利。

第四条服务监督。对服务事项、服务人员、服务过程、服务结果进行监督，纠错查误，自我完善，自我提高，同时，接受权力机关监督、司法监督、行政监督、舆论监督、群众监督。

第五条违诺处理。对行政机关及其工作人员违反服务承诺，查证属实的，视情节轻重给予通报批评、取消评先资格、行政处分等相应处理，并追究主要责任人责任。

行政机关范文篇10

关键词：行政机关；内部法律关系；纠纷解决机制

我国正处于社会转型的特殊历史时期，且这个转型期还将持续很长一段时间。在一元的社会结构向多元化的社会结构转变过程中，社会主体的多元化将导致利益的多元化，加之社会主体权利意识的日渐增强，令社会纠纷日益增多，且纠纷的形式将日益复杂。司法因其自身难以克服的局限性使得诉讼这一纠纷解决方式并不能成为万全之策。行政机关解决纠纷机制因“直接、快捷、专业性强、成本较低”等优点逐渐为国家、社会、当事人所青睐。我国行政机关解决纠纷机制有行政调解、行政裁决、行政仲裁、行政复议、行政信访等多种形态，可以解决多种行政纠纷问题。在行政纠纷的多种形式中，行政机关的内部纠纷占了很大一部分。我国行政机关机构复杂，人员众多，其中的内部人事关系和行政机关之间的权限争议，是此种行政纠纷的两种表现。本文拟从这两种行政纠纷入手，对行政机关的内部法律关系进行梳理，以期对我国行政纠纷解决机制的完善有所裨益。

一、行政机构内部劳动人事争议中的法律关系

剖析行政机关的内部法律关系，首先要先界定行政机关内部行为的性质。行政机关内部行为是指行政机关对其所属机构及其工作人员所实施的不直接涉及相对人权益的有关组织、指挥、协调、监督等行为。行政法学界对于行政机构内部行为是否属于行政行为，有两种观点：一种是否定说，其理由是：①内部行为只影响政府内部，其得失问题，通过承担内部行政纪律处分的方式解决，不在行政诉讼之列，不属于行政行为的范畴；②内部行为是基于行政隶属关系而为，内部隶属关系不是法律关系，而是组织关系。另一种是肯定说，称其为内部行政行为。其主要理由是：该种行为也是为法律所规定的，因此是产生法律效果的行为。笔者认同否定说，因为对予行政行为概念的界定是以行政诉讼制度为其产生的背景并为行政诉讼制度服务为目的的，对于不宜由司法审查的内部行为应当排除在行政行为之外，不能称其为行政行为；在概念指称上，也不能界定为内部行政行为。

根据行为的性质也可以把行政机关内部行为分为两类：第一类是工作性质的，如上级机关对下级机关或行政首长对所属机构人员工作上的指示、命令、批准、批复等，以及行政机关的内部工作安排、计划、制度等；第二类是人事性质的，指行政机关对工作人员的奖惩、任免、考核、调动、工资、福利待遇等。第一类内部行为由于不涉及具体相对人的权益，行政机关之外的公民、法人或其他组织与之没有直接利害关系，故不能称为行政行为。第二类内部行为则不同，它直接涉及国家公务员的权益，公务员在其实施具体行政行为时，它完全是代表行政机关而为，是行政机关的化身，而在行政机关对其实施监督任免、考核、调动、决定工资、福利待遇等行为时，它是作为行政机关的相对一方，与行政机关发生法律关系。这类法律关系介于第一类内部行政法律关系与外部行政法律关系之间，甚至更多的接近于外部行政法律关系，例如行政机关辞退、开除公务员，给其人身权、财产权导致的影响几乎与行政机关吊销外部相对人从事某种职业、工作的许可证、执照相同。所以，内部人事管理行为和外部具体行政行为一样，都可能侵害到相关公民的合法权益，只不过作为内部管理关系的对象是具有特殊身份的公务员。因为行政机构内部劳动人事争议中的主体是行政机关和公务员。因此，行政机构内部劳动人事争议中的法律关系主要是行政机构和公务员之间的劳动人事纠纷关系。

关于行政机构和公务员之间的劳动人事纠纷的处理，目前《公务员法》只规定了可以复核和申诉。我国行诉法第12条第三款规定，人民法院不受理行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定提起的诉讼。但如果这类行政行为影响公务员作为公民的基本权利，人民法院应该受理。即行政机关对内部劳动人事纠纷的处理结果只要不涉及相对人作为公民的基本权利和地位，相对人就不能向法院请求司法救济。

法律面前人人平等。公务员不能因为其双重的身份而否定其作为普通公民所享有的权利。为受到某些内部行政行为侵害的公务员提供司法救济是平等原则的要求。对行政行为的研究着眼于对外部相对人的合法权益进行司法救济，对内部行为的研究则应当着眼于对公务员的合法权益进行司法保障。传统的行政诉讼理论着重于对外部相对人进行司法救济的研究，而对于同样具有公民身份的公务员权利的司法保障则较少论及。事实上，公民经法律程序进入国家公务员队伍以后，其原来的身份及其法律地位并不因此而丧失；公务员无论担任多高的行政职务，他仍然不失为一个公民，其作为公民的法律权利义务依然存在。目前，部分行政法学者也认识到内部行政法律关系中，如果行政机关的内部管理行为涉及到工作人员的基本权利，严重损害公务员的权益，应该被纳入行政诉讼的范围。对公务员实施开除或辞退等有关公务员基础身份的处分，对被处分人的权益构成极大的影响，这类行政行为也应当接受司法审查。将行政机关的部分内部行为纳入行政诉讼受案范围，很有必要。

二、行政机关之间的纠纷解决中的法律关系

行政机关之间的纠纷主要表现为权限冲突。我国行政法律体系本不是很完善，行政机关的权限与职责规定有的非常笼统、不明确，有的相互矛盾、不严谨，有的甚至没有规定，导致行政执法体系比较混乱，加上行政执法人员的素质参差不齐，实践中发生权限争议便屡见不鲜。

行政机关之间的权力争议既可能发生在国务院的各部委之间或同一地方政府的不同部门之间；也可能发生在不同地方但同级别政府的不同部门之间；还可能发生在上级政府部门与下级政府或下级政府部门之间；甚至可能发生在国务院与地方政府之间以及上下级地方政府之间。这些争议既包括积极的权力争议，即主张只有自己或与自己同性质的机关才有某项权力，而否认对方有某项权力；也包括消极的权力争议，即否认自己具有某项权力(这种权力可能难以带来利益却徒添责任)，现实中部门之间的许多“踢皮球”现象就属于这种权力争议。发生在行政机关之间的这些争议不仅可能导致行政系统内部的纠纷，而且往往使行政决定之间互相矛盾，直接影响行政相对人的权益。有些权力争议虽不直接影响相对人的权益，却直接影响公共利益。

我国行政机关之间权限争议现象的大量存在导致行政系统内部纠纷不断，影响行政机关的威信和行政相对人的权益。目前，由于缺乏制度化、规范化的解决渠道，这些争议难以及时有效的解决。

我国现行法律法规对行政机关之间尤其是各级政府部门之间的权力分割并不明确，对争议的解决机制更是涉及甚少。《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《民族区域自治法》以及两个《特别行政区基本法》等，只是粗线条地规定了各级政府的职责权力，对政府各部门的权力并未涉及，对部门之间、部门与下级政府之间权力争议的解决机制、机构和程序等少有规定。相关的条文只有：《立法法》第86条，“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。”至于争议机关如何申请裁决、国务院裁决程序如何、有无时限规定等没有明确。

在行政实践中，行政机关之间权限争议主要有一下几种解决方式：一、由争议机关的共同上级行政机关解决，以前一般由各级政府办公厅（室）或监察机关等协调解决，必要时由行政首长出面解决，现在主要由各级政府的法制办具体承办或协调解决。二、通过部门之间自行协调解决。我国各级政府尤其是国务院，成立了大量的部际协调组织，这种协调组织主要是协商处理“齐抓共管事项”，同时也协商解决部门之间的权限争议。目前，这两种解决方式由于制度化、规范化严重不足，既缺乏具体的法律法规依据，又没有相关的程序保障，对权限争议的解决往往不及时、缺乏权威性。

除上述两种解决方式外，还有一种间接地解决行政机关权限争议的方式，即行政诉讼。在法律对行政机关的权限有明确规定的情形下，无权行政机关对行政相对人依有权行政机关的行政决定（如许可或确认）所为的行为进行处罚或否定，或者有权行政机关对行政相对人依无权行政机关的行政决定所为的行为进行处罚或否定，就可能引发权限争议；通过行政相对人提起撤销之诉，法院经审理判决撤销无权行政机关的行政决定或维持有权行政机关的行政决定，这种权限争议就被间接地解决了。另外，对于消极的权限争议，由行政相对人提起行政不作为诉讼，也可以在一定程度上得到解决。不过，由于我国不是判例法国家，法院对特定案件的判决不具有推而广之的效力，这些类型的行政诉讼难以成为常规的、有效的权限争议解决方式。况且，一旦发生相关行政机关主动介入引发权限争议的情形，按现行规定，法院就不能直接判决行政机关之间的权限争议，只能逐级上报至相关上级行政机关解决权限争议，然后才能就讼案作出判决。这样将使案件久拖不决，影响司法效率和相关权益的维护。因此，必须构建新型的诉讼种类才有望解决。

三、结语

我国行政机构内部劳动人事争议和行政机关之间权力争议现象的大量存在以及得不到及时有效解决的现状，不仅导致行政系统内部纠纷不断，影响行政机关的威信，更为严重的是，行政相对人的权益或公共利益常常成为行政机关之间权力争议的牺牲品。通过梳理行政机关内部法律关系，我们可以更为清晰的看出行政机关内部纠纷亟需完善的几点：一方面，应该通过完善相关法律法规，明确规定各级政府及其职能部门的权力，尽可能减少行政机关内部纠纷的发生；另一方面，尽早把部分内部行为纳入诉讼范围，并通过采取各种其他措施不断完善解决行政机关内部纠纷的法律机制，以促进法治政府的早日到来。鉴于本文旨在梳理行政机关内部法律关系，于此不再赘述。

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