行政机关及宪法责任探究

本文作者：刘广登徐元善工作单位：徐州师范大学党委徐州师范大学管理学院

一般来说,特定主体在不同的法律关系中,其角色或地位是不同的,所应承担的法律责任种类也不一样。就行政机关和行政首长而言,在行政法律关系中,他一般要承担行政法责任;在宪法关系中,要承担宪法责任。但由于宪法与行政法的特殊关系、行政机关和行政首长的角色特点,行政机关及行政首长在行使职权的过程中不履行或不当履行义务,承担行政责任还是宪法责任有时很难区分。在法治实践中,鲜有追究宪法责任的案例,这并非违宪事件的缺失,而是因为,行政机关及其行政首长本应承担的是宪法责任,但被追究的却是是行政责任。因此,分析研究行政机关及其行政首长的宪法责任既有理论意义,又有实践价值。本文就行政机关宪法责任的前提、构成等问题作粗浅的探讨。

一、行政机关及行政首长宪法责任的前提

从汉语语义的角度来分析,责任是个多义词,在不同的话语环境下,责任具有不同的含义。笔者对责任的界定是:因对先行存在的特定义务的违反或不履行,特定主体所要承担的否定性的后果,这种否定性后果或是某种制裁、谴责,或是某种否定性的评价。基于对责任的这种理解,笔者认为责任的存在是以某种特定的义务的存在为前提的,这种先行存在的义务的性质决定了主体所要承担的责任的性质和类型。就行政机关及行政首长而言,在不同的社会关系中,其角色和地位是不同的,其承担的义务也是不同的,这些义务可能是伦理、道德层面的,也可能是政治上的,或是法律上的,如果行政机关及行政首长违反了或不履行上述义务,相应地就要承担伦理责任、政治责任、法律责任。就法律责任而言,把法律责任划分为民事责任、行政责任、刑事责任和违宪责任(宪法责任)是法理学界的共识,特定主体要承担哪一类法律责任,关键看其在什么样的法律关系中违反了或不履行什么样的法律义务。就行政机关及行政首长而言,如果违反了行政法上的义务应承担行政责任(行政法律责任),如果违反了宪法义务应承担宪法责任。因此,正确分析和理解行政机关及行政首长的宪法义务就成为理解和法治实践中判定行政机关及行政首长宪法责任的关键。行政机关及行政首长的宪法义务源自何处?毫无疑问,宪法义务来自于宪法,但纵观世界各国的宪法典,可以找到关于公民的基本义务的宪法规范,但并没有行政机关和行政首长的宪法义务的专门规定和明确、具体的宪法规范,这是理解行政机关及行政首长宪法义务的难点,也可以说是行政机关及行政首长的宪法义务的特点。行政机关及行政首长的宪法义务不是直接来自于宪法规范,而是暗含在宪法精神、宪法原则和宪法规范之中,它是依据宪法精神、宪政理念,从宪法的权利、权力条款中,从宪法权利与宪法权力、宪法权力与宪法权力、宪法权力与宪法职责的关系中间接的推导出来的。首先,公民的宪法权利是行政机关及行政首长的宪法义务。在宪法关系中,公民与政府(广义的政府就是国家,狭义的政府则是国家行政机关)是宪政实践中两个最重要的宪法关系主体,公民享有宪法权利,政府行使宪法权力,就作为权利主体的公民而言,他的义务主体主要是作为宪法权力主体的政府。公民与国家行政机关,在宪政实践中是以宪法权利主体和宪法权力主体的性质出现的,宪法权利和宪法权力是一对矛盾,在这对矛盾中,宪法权利当属矛盾的主要方面,它的含义是宪法权力来源于宪法权利,宪法权利是宪法权力的目的,宪法权利主体是宪法权力主体的服务对象,保障宪法权利主体的各项权利是宪法权力行使者的义务。宪法权力是宪法权利主体作为人存在的基本条件以及自身利益的有效性的产物,宪法权力解决的是宪法权利的有效性。宪法权力本来就是作为宪法权利主体的基本人权的保护者和宪法权利的争议的仲裁者的面目出现的。[1]政府作为权力的行使者在宪政实践和宪法关系中的身份是双重的,它既是宪法权力主体,又是宪法权利主体的义务主体。当权利被称为宪法权利(基本权利)的时候,不仅意味着这些权利在权利体系中至关重要,具有基础性、普遍性、稳定性,因而一般要在宪法中列举,获得了基本法的法律属性或者说宪法属性,被称为宪法权利,更重要的还在于另外两个方面:其一,宪法权利本身就是针对政府的要求,宪法基本权利之规定,是完全针对国家而发,基本权利条款的本身,就富有纯粹针对国家之性质,而非针对人民之性质。[2]从这层意义上来理解,不得侵犯公民的基本权利,就成为行政机关的宪法义务(不作为的宪法义务)。其二,当权利成为宪法权利时还意味着:该权利的实现需要权力的介入,要借助政府的力量才能实现这些权利,反过来说,当某些权利仅靠权利主体自身的作为或不作为就能实现的话,就不是宪法权利了。以知情权为例,在有些国家知情权是宪法权利,在我国,宪法典虽没有知情权的规定,但在第41条规定:中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。很显然,这一权利的实现,需要公民的知情为前提,因此可以理解为,我国宪法典里暗含着公民知情权的规定。公民要实现知情权,需政府的作为才能实现,即政务公开是公民知情权实现的主要途径,此时可以理解政务公开是政府的宪法义务。其次,尊重其他主体的宪法权力、不能僭越其他主体的宪法权力是行政机关的宪法义务。在三权分立的资本主义宪政体制下,行政机关、立法机关、司法机关互为宪法义务人。在社会主义国家里,社会主义宪法是在一种新型的国家理念下来规划国家权力的所属和运行的,它力图克服资本主义国家因实行三权分立而产生的弊端,更强调国家权力行使中的相互配合、国家权力的统一与行使效率。但社会主义国家并不因此否认权力分工的必要性,同样是把国家权力分配给不同的国家机关。不同性质的国家机关之间虽不象资本主义国家那样是相互制衡的,但也存在着各种国家机关只能在宪法授予的职权范围内行使权力的问题。在中国,宪法规定国家行政机关、审判机关、检察机关都由作为权力机关的人民代表大会产生、对它负责、受它监督,但并非人大及其常委会可以直接行使应有上述机关行使的职权,反过来说,行政机关、司法机关更不能行使本应由权力机关行使的权力。以行政立法为例,国务院可以制定行政法规,但国务院的立法权限和全国人大及其常委会的立法权不是同一层次的,国务院行使行政立法的时候,必须自我抑制,恪守法律保留原则。再次,行政机关被授予的宪法权力本身就是它的宪法义务。人民基于自己的根本利益的需要,让渡部分权利给政府,这种让渡是通过宪法这个载体来实现的,人民通过宪法这个载体让渡给政府的权利就成为政府的宪法权力,政府凭借这种权力才能为人民服务。与此同时,政府也必须行使宪法赋予的权力,在行使宪法权力的时候就是对人民履行了职责和义务。政府如果放弃宪法权力、消极行使宪法权力、随意转让处分宪法权力,就是失职、渎职,构成违宪。我国宪法第89条规定:国务院有权根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,决定和命令。从字面上来理解,这是国务院的一项宪法权力,但是,文字后面还暗含着一层含义,那就是规定行政措施,制定行政法规,决定和命令,是国务院的宪法义务。同样,根据宪法、立法法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的相关规定,地方人民政府有制定规章和其它规范性文件的权力,但这些权力也是相应的义务,如果地方人民政府没有依照相关规定及时制定规章和其它规范性文件,有可能构成立法不作为。

二、行政机关及行政首长宪法责任的构成

违宪行为。按照法理学的一般原理,没有违法行为的发生就不存在承担法律责任的问题。同样,没有违宪行为的发生也就谈不上宪法责任问题,违宪行为的发生是宪法责任构成的核心要件。什么是违宪行为?宪法学界对此有广泛的争议。在笔者看来,违宪行为是特定主体违反宪法义务的行为,这里的特定主体包括国家机关、其它行使公权力的组织和社会团体、政党、特定个人(比如行政首长)。尽管上述组织和个人都是可能的违宪主体,但是国家机关是主要的,又由于行政权的行使具有主动性、积极性、扩张性等特点,行使国家行政权的行政机关(通过行政首长或其他公务员)最有可能侵犯宪法权利,因而成为违宪主体并承担宪法责任。依据不同的标准可把行政机关及行政首长的违宪行为作如下划分:(1)依据违宪行为的性质,可以分为规范违宪行为(抽象违宪行为)和具体违宪行为。规范违宪行为是指行政机关的立法程序以及立法内容违反了宪法规范、宪法原则和宪法精神的行为;具体违宪行为是指行政机关及行政首长所采取的具体行动违反宪法规范、宪法原则和宪法精神。(2)形式性违宪行为与实质性违宪行为。形式性违宪行为是指行政机关及行政首长违反宪法具体规范的行为;实质违宪是指行政机关及行政首长违反宪法原则、宪法精神的行为,这种违宪行为表面上没有违反宪法的具体规定,但与宪法表现出来的价值、原则和精神相抵触。比如,我国宪法及相关法只是禁止县级以上人大常委会成员兼任行政机关、司法机关、检察机关的职务,但并未禁止政府、法院、检察员的人员担任人大代表,从宪政精神而言,政府官员担任人大代表的现象是不太妥当的。因为各级人大的主要职权就是监督一府两院的工作,而这些人担任了人大代表就变成了自己监督自己。(3)依据行政机关及行政首长行为的方式不同,可分为作为违宪和不作为违宪。作为违宪是指行政首长在其意识支配下,积极实施宪法禁止的行为。国家机关逾越宪法规定的权力界限,通过自己的主动行为,损害宪政秩序,直接或间接地侵犯公民个人的宪法权利,就属于作为的违宪。不作为的违宪是指行政首长在其意识的支配下消极不作为产生的违宪。21过错。如果把宪法看成是授权者(主权者)和被授权者之间的契约的话,被授权者违宪就意味着对被授权者的违约,被授权者就应当向作为主权者的人民(授权者)承担契约(宪法)上的责任即宪法责任。笔者对违宪行为的界定是:国家机关、其它行使公权力的组织和社会团体、政党以及特定个人违反具有普遍性的宪法精神、宪政理念和宪法、宪法性法律的行为。显然,违反具有普遍性的宪法精神、宪政理念和宪法、宪法性法律的行为都是与特定主体的主观过错相联系的,就此意义来讲,宪法责任的归责原则应是过错原则。也就是说,过错也是行政机关及行政首长宪法责任构成的要件。31损害。损害结果或损害事实是否是宪法责任构成的要件呢?关键是看对宪政实践中的损害怎么看。笔者认为,只要是违宪行为发生了,宪政秩序就受到了损害,就要追究违宪者的责任。就此意义而言,损害事实是宪法责任的构成要件,但如果把损害仅看成是行政机关违反宪法对公民基本权利造成客观的、直接的、具体的损害事实,那么这种损害就不是宪法责任的构成要件,因为违宪行为发生,它虽然必然在不同程度上损害宪政秩序,但未必就立即对公民的基本权利造成直接的具体的损害。比如,行政机关制定的行政法规或规章中违反了宪法和上位法这当然是对宪政秩序的破坏,但它生效后还不一定就对公民的基本权利造成直接的具体的损害,但不能因为没有对公民造成直接的具体的损害就说这种超越权限制定规范性文件的行为是合宪的。41因果关系。笔者认为,只要有违宪行为发生就必然对宪政秩序造成破坏和损害,违宪行为和损害事实上的这种前后相继具有必然性的关系,其实就是因果关系,因此可以理解为,某种损害的存在与行政机关及行政首长的行为有因果关系时,才能追究他们的宪法责任,也就是说,因果关系是宪法责任构成的一般要件。但也有例外,因为宪法责任具有鲜明的政治性,或者说宪法责任具有政治责任的特点,而政治责任是具有连带性的,因此,就存在着行政首长承担宪法责任,但他本人并没有实施违宪行为,更说不上与损害结果之间有因果联系的问题。

三、行政机关及行政首长宪法责任与政治责任的区别

因宪法的鲜明的政治性,行政机关及行政首长因违反宪法所要承担的宪法责任必然具有鲜明的政治性。但这是否意味着宪法责任等同于政治责任呢?宪法责任和政治责任究竟是何种关系?关于政治责任,学者们有各种理解,有学者认为政治责任是行使公共权力者因违反政治义务而承担的政治上的否定性后果。这种政治上否定性后果也意味着社会中的个人或组织已丧失了从事行使政治权力的资格。[3]在笔者看来,政治责任和宪法责任是具有紧密关联性的两种不同的责任,这种关联性的重要表现就是宪法责任和政治责任具有交叉重合的关系,这种交叉重合源于宪法责任和政治责任的主体、追究机制、追究程序乃至责任形式具有交叉重合的关系。但交叉重合并非完全重合,两者的不同主要表现为:首先,两者的前提是不同的,宪法责任的前提是宪法义务,而政治责任的前提是政治义务,宪法义务和政治义务虽也有交叉重合的部分,但毕竟是两种不同性质的义务。从外延来讲,政治义务要比宪法义务宽泛,政治义务的主体范围要大于宪法责任主体的范围;其次,宪法责任来自于宪法的规定,而政治责任作为一种特殊的道德责任,它是通过履行某些自愿的行动创造出来的道德要求。再次,宪法责任和政治责任的追究机制不同。由于宪法责任和政治责任具有交叉重合的关系,两者的追究机制也有交叉重合部分,但政治责任实现和追究的途径、方式要比宪法责任更广。比如,在我国的政治责任的追究中,有党政机关的政治责任追究方式。党政机关的政治责任追究包括党的追究和政府追究两类。党的追究是指中共中央和县级以上地方各级党委对应该承担政治责任的政府官员的追究。在我国,中国共产党作为法定的执政党,是政治责任追究的最有效主体。根据党管干部原则的要求,各级党委直接管理相应级别的政府官员,并监督政府官员是否认真履行职责以及其言行是否违背党的意志。中央和地方各级党委的组织部门和纪律检查部门通过检查工作或调查研究、受理控告或举报等方式发现需要追究其政治责任的政府官员,即报告同级或上级党委决定。党的追究方式主要有:责令辞职;向国家机关(主要是权力机关)提出免职、撤职或罢免的建议。所谓政府追究是指在国家机关中,上级机关对应该承担政治责任的下级官员的追究。政府追究是国家行政机关中普遍使用的一种政治责任形式。在政府追究方式中,上级在其任免权范围内,可以通过通报批评、责令辞职、迫其引咎辞职和免职等手段追究下级的政治责任。

四、行政机关及行政首长宪法责任的形式

笔者所说的宪法责任是指宪法责任的具体表现形态,这些表现形态既可能来自于一国宪法及宪法性法律的文本设计,也可能来自于政治实践中形成的宪法惯例。在西方宪政国家中,宪法责任形式一般有:被弹劾、被罢免、引咎辞职、规范性文件的被宣布无效或被撤销、宪事行为的被宣布无效、被终止(中止)某种资格、被解散等。根据我国宪法和宪法性法律,我国行政机关及行政首长的宪法责任形式主要有:行政机关颁布的规范性文件被撤销、行政首长的被罢免或被撤销职务。就规范性文件被撤销而言,现行宪法和立法法相关条款规定:全国人大常委会有权撤销国务院制定的违宪及违法的行政法规;国务院有权撤销不适当的部门规章和地方政府规章,撤消各部、各委员会的不适当的命令、指示,撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令;地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章,县级以上地方各级人民政府有权撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。从这些规定看,这些规范性文件之所以被撤销在于它们不适当、同上位法相抵触,实质上就是违宪,而对违宪的规范性文件的撤销就是有权机关的违宪审查,这些规范性文件的被撤销体现了违宪审查机关对规范性文件的否定性评价,也就成为规范性文件的制定机关的宪法责任。就罢免和撤职而言,依据宪法第63条、11条的规定:全国人民代表大会有权罢免:中华人民共和国主席、副主席,国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长。地方各级人民代表大会有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、镇长和副镇长。根据地方人大组织法的规定,县级以上的各级人大常委会在本级人大闭会期间,有权决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务,决定撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员的职务。从中可以看出,罢免和撤销职务的区别在于:罢免的主体是各级人大,而撤销职务的主体是人大常委会;人大常委会是在本级人代会闭会期间行使撤销权;被人大常委会撤销的只能是政府领导成员的个别副职或人大常委会任命的非领导成员的其它组成人员。罢免和撤销职务虽有上述区别,但都是权力机关依据宪法和宪法性法律行使宪法性权力,被罢免和被撤销职务是相关人员的宪法责任,这和行政机关依据行政法律追究行政机关工作人员的责任是不同的,比如,依据5公务员法6撤销公务员的职务,这里的撤销职务是对公务员行政处分的一种方式,是行政法律责任的体现,而非宪法责任。依笔者之见,行政机关依5公务员法6撤销公务员的职务,这里的公务员不应包括由人大选举产生的公务员,比如各级政府的领导人,因为根据宪政原理,由人大选举产生的各级政府官员,行政机关无权对其职务进行变更。就这个意义上说,5公务员法6关于所有公务员都可以承担被撤销职务的行政处分的规定是失当的,因为,从理论上说,从总理到乡长都是公务员,而这些人职务的变动取决于产生它的各级人大。