行政处罚权范文10篇

行政处罚权范文篇1

党的*届*会于10月11日刚刚闭幕，会议审议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，而今年又恰逢《行政处罚法》颁布实施十周年。值此之际，全省规范行政处罚自由裁量权现场会在淄博召开，具有十分重要的意义。这次会议，是向省政府领导请示后召开的。根据会议的安排，淄博市政府法制办和4个市直部门介绍了他们的做法和体会，与会代表观看了他们推进这项工作的专题片和幻灯片。刚才，同志们还进行了分组讨论，并纷纷作了发言，归纳起来，主要是：①规范行政处罚自由裁量权是全面推进行政执法责任制的基础性工作；②淄博的经验和做法很好，花费了心血；③全面推开要采取政府推动的方式；④贯彻现场会精神，要发扬主动性，克服依靠性，打主动仗。下面，我再讲几点意见。

一、把握全局，认真谋划，充分认识开展规范行政处罚自由裁量权工作的重要意义

党的*届*会指出，“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证”，要“按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，着力发展社会事业、促进社会公平正义、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造活力，走共同富裕道路，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展”。“社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证”，要“加快建设法治政府，全面推进依法行政，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，健全行政执法责任追究制度，完善行政复议、行政赔偿制度。加强对权力运行的制约和监督”。从中我们可以清楚地看到，加强社会主义民主法制建设，保证依法治国的基本方略得到全面落实，人民的权益得到切实尊重和保障是构建社会主义和谐社会根本任务和首要条件。《行政处罚法》是规范政府共同行为的一部重要法律，与我们各级行政机关的行政执法工作密切相关，它所确立的各种制度和程序，充分体现了依法对行政权力进行规范和限制的法治理念，对促进政府职能转变，转变机关作风，推进行政执法体制改革，规范行政执法行为，强化程序意识，以及加强政府法制工作建设，都产生了重大深远的影响，是我国依法行政推进进程中的一座里程碑。十年来，全省各级各部门认真贯彻落实《行政处罚法》，做了大量扎实有效的工作，依法行政的意识普遍提高，依法行政进程明显加快。但我们也应清醒的认识到，《行政处罚法》的贯彻落实是一项长期的任务，还有许多工作需要我们去做，对行政处罚自由裁量权的规范工作就是如此。由于社会管理工作十分复杂，立法机关在设定行政处罚的时候，即便考虑得再周详，也难以涵盖实际工作中的方方面面，必然要赋予行政执法机关一定的自由裁量权。行政执法机关在实施处罚时，应根据实际发生的违法行为的性质、情节以及社会危害程度的大小，给予轻重适当的处罚，以保证公正性。但是，在我们各类行政执法活动中，随意滥用此项权力的现象还比较普遍。例如，有的执法人员可以从开始声称要对企业处罚10万元，到最后只处罚1万元，甚至不了了之。这种情况的普遍存在，严重背离了法治原则和社会公平正义原则，损害了政府的公信力，败坏了社会风气，恶化了发展环境，阻碍了社会主义和谐社会的构建，人民群众深恶痛绝，必须采取得力措施予以纠正和规范。最近，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，其中强调指出，要开展和加强对执法机关的行政裁量权细化、量化和规范工作，防止滥用行政裁量权，并将其作为能否坚持依法行政，从源头上预防和减少行政争议一项重要的工作来对待。规范行政处罚自由裁量权工作是落实党的*届*会精神，深入贯彻《行政处罚法》，全面推进依法行政，加快法治政府建设的重要举措，同时也是落实中办27号文件提出的细化、量化和规范行政裁量权工作的重要组成部分，而且是一个重要的突破点。开展这项工作，是坚持社会公平正义原则，构建社会主义和谐社会的需要，是正确处理人民内部矛盾、减少和消除社会不稳定因素的需要，是从源头上预防和减少行政争议的关键，也是新时期提高执政能力和领导水平的需要，更是各级各部门应尽的重要责任。规范行政处罚自由裁量权，对于有效预防权力寻租，建立公正科学的行政执法程序和制度，促进行政执法行为规范化，保证行政执法活动的廉洁性，提高执法水平和效率，都具有十分重要的意义。淄博市政府法制办按照市委、市政府的部署，从贯彻《国务院全面推进依法行政实施纲要》和推行行政执法责任制的要求出发，采取了先试点，后全面推开的做法，用大约一年的时间，做了大量的工作，进行了非常有益的探索。应当说，淄博市率先开展的这项工作具有高度的前瞻性，是《山东省政府法制工作深沪杭座谈会公识》提出的开拓思路，创新方法的具体体现。淄博经验大体可以这样概括：紧扣大势，抓住要害；领导重视，工作细致；部门联动，推行有序；依法推进，深入研究；经验成熟，可资借鉴。全省各级各部门的政府法制工作机构都要从战略全局的高度对待这项工作，将其作为当前政府法制工作的突出任务去完成。

二、精心研究，明确概念，准确把握规范行政处罚自由裁量权的内涵

行政处罚自由裁量权是行政执法机关在实施行政处罚时，在法律、法规或者规章规定的种类和幅度范围内，自主确定与违法行为的社会危害性相当的处罚幅度的行政权力。自由裁量权的行使，应当符合并体现法律对裁量权限的授权目的，不得以形式上的合法背离立法宗旨上的实质要求，它应当建立于对相关因素的正当考虑之上，并符合正当程序的要求。行政处罚自由裁量权的立法本意是针对纷繁复杂和发展变化的各种社会现象，在立法不能完全调整的情况下，按照公平、公正的原则，给予行政机关以自由裁量权。目的是提高行政效率，发挥行政机关的能动作用，以实现法治的要求，满足社会管理的需要。而滥用自由裁量权,就从根本上背离了立法宗旨，使行政管理活动偏离了正常的轨道，从而就会破坏法制的公平环境，滋生权力绝对化、私有化、畸形化，侵害行政相对人的合法权益，损害政府的形象。不受约束和规范的行政处罚自由裁量权的存在，成为个别行政执法部门和执法人员“权力寻租”、“执法腐败”的重要根源，群众反映非常强烈。淄博市通过规范行政处罚自由裁量权，建立和完善行政执法工作制度，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，从源头上预防滥用和乱用行政处罚自由裁量权，进一步转变机关作风，切实推进依法行政，产生了积极的影响。结合淄博市的经验介绍，我再强调并明确六个问题：

（一）关于规范行政处罚自由裁量权的依据。对行政处罚自由裁量权的规范，其实早有法律依据。*年颁布的《行政诉讼法》第五十四条第四项规定的“人民法院对行政处罚显失公正的，有权判决变更”，体现了司法监督的依据；《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定，行政处罚遵循公平、公正的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。《行政复议法》第二十八条第（三）项“具体行政行为明显不当的”，可以决定撤销、变更或确认违法。《国务院全面推进依法行政实施纲要》明确指出：行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。这些都是规范行政处罚自由裁量权的依据。

（二）关于规范行政处罚自由裁量权的指导思想。规范行政处罚自由裁量权工作总的指导思想是：以马克思列宁主义、思想、邓小平理论和“*”重要思想为指导，牢固树立科学发展观，全面贯彻落实《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、《国务院全面推进依法行政实施纲要》和《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》，按照合法、合理、公平、公正的原则，防止乱用和滥用行政处罚自由裁量权，优化发展环境，落实行政执法责任制，切实推进依法行政。通过推行规范行政处罚自由裁量权工作，使行政执法机关和执法人员行使行政处罚自由裁量权符合法律目的、符合过罚相当和教育与处罚相结合的原则，达到行政处罚程序公开、透明，以保证法律、法规、规章在我省全面贯彻实施。

（三）关于规范行政处罚自由裁量权的性质。深刻认识规范行政处罚自由裁量权的性质有助于科学（把握）这一概念的内涵。行政处罚自由裁量权是行政裁量权的具体内容之一，行政自由裁量权是行政主体在法定的权限范围内就行为条件、行为程序，做出作为与否和做出何种行为方面作合理选择的权力。行政裁量权是现代行政权的核心。行政处罚自由裁量权是其中的一种，对它的有效研究，可以从部分入手，探悉规范和细化行政裁量权的规律。有的同志曾经担心，开展规范行政处罚裁量权是对法律、法规的修改，至于处罚多少，适用什么依据，那是执法部门的事，只要没有超过法律法规的最高幅度，就是合法的。这种看法如果在十多年前，还算站得住脚的话，现在是已经大大落伍了，甚至违背现代行政法制的理念了。我们规范行政处罚自由裁量权目的，是对各级各部门办理行政处罚案件适用量裁条款进行的细化，这些层次标准，是决定行政处罚个案的指导性文件，是量裁处罚时的操作规程，而不是对法定处罚权的改变，这一点很重要。

（四）关于规范行政处罚自由裁量权应当遵循的原则。规范行政处罚自由裁量权，没有现成的模式，必须以行使行政处罚裁量权遵循的原则为先导。在行使行政处罚自由裁量权中，要严格遵循《行政处罚法》规定的教育与处罚相结合原则，过罚相当原则，公开、公平原则，告知权利原则，合理性原则，比例原则等，并把这些原则贯穿于调查、案件审理和执行过程的始终。而这些原则也正是我们规范行政处罚自由裁量权工作的目标和应当遵循的原则。

（五）关于规范行政处罚自由裁量权与行政执法责任制的关系。行政执法责任制是规范和监督行政机关行政执法活动的一项重要制度。推行行政执法责任制，通过依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序，明确执法标准、执法责任等环节，把散见在法律法规和规章中的执法职权、执法标准、执法程序和执法责任进行梳理和编纂,形成权责统一的行政执法制度结构，并通过考核评议和责任追究机制，监督行政机关及其执法人员责任落实，保障法律法规和规章的有效实施。可见，规范行政处罚自由裁量权是行政执法责任制的有机组成部分。

（六）关于行政处罚自由裁量权与构建和谐社会的关系。行政权是一柄锋利的双刃剑。行政处罚权又是其中最具“杀伤力”的部分。行政权过于张扬，公民权萎缩是我国传统行政法制的显著特点。在和谐社会构建中，国家公权力与公民权利互动形式下形成的“和谐”尤为重要。行政机关和执法人员具有幅度较大自由裁量权，必须严格加以限制，“给权力的舞蹈戴上镣铐”，把弹性条款细化为具体的细则，适用的处罚依据由弹性变为刚性，最大限度地控制和减少自由裁量的空间。我们当今的法治政府建设，正逐步实现由单纯的约束相对人权利的约束机制向既要制约行政主体滥用行政权，预防、制裁行政违法，又要约束相对人滥用权利，既要激励行政主体积极行政，又要激励相对方积极实践法定权利的方向转变，以促成行政主体与相对人之间的互动与合作，实现共建和谐社会的目标。

三、加强领导，抓好落实，全面推进行政处罚自由裁量权工作的组织实施

要做好一项工作，关键在领导重视，重点在抓好落实。我们一定要站在战略和全局的高度，进一步增强规范行政处罚自由裁量权工作的责任感和使命感，抢抓机遇，开拓创新，努力开创我省政府法制工作的新局面。

（一）切实加强对规范行政处罚自由裁量权工作的领导。各地各部门规范行政处罚自由裁量权工作的组织领导和综合协调，由推行行政执法责任制工作领导小组负责，按照积极、稳妥、合法的原则全面推进这项工作。各级行政执法部门的主要负责同志要亲自抓，分管领导具体负起责任。各地、各部门的政府法制工作机构要承担起具体的落实责任，要结合实际，围绕推行行政执法责任制这一目标，制定具体实施方案，精心组织，抓好落实。也可以在本系统或本市先行试点，取得经验后再逐步推开。省里将在会后协调各方，拟定有关文件，推进这项工作的开展。

（二）认真梳理处罚依据，分类细化标准。规范行政处罚自由裁量权，核心在于对带有自由裁量权的处罚条款进行细化，明确具体的处罚标准和范围、幅度，建立科学公正的行政处罚程序和制度，促进行政处罚行为规范化。各地和具有行政处罚权的省直各部门要按照本次会议的精神和要求，学习淄博的经验和做法，做到尽量把行政处罚的条款标准细化，使之具有较强的可操作性，并考虑到今后法律、法规和规章立、改、废的实际情况，以汇编等形式将规范的成果予以汇总。由于各级相应执法部门的职权基本一致，各地和省直各有关行政执法部门不妨采取“拿来主义”的办法，将淄博市现成的成果结合自己的实际情况进一步予以完善，要争取“青出于蓝而胜于蓝”。

（三）建立相关制度。依法保障行政权力的有效运行，并给予约束、规范和控制，是法治政府的基本前提。政府法制工作的主要任务就是通过制度设计与创新，既保证行政活动依法高效进行，又使其在法律框架内活动，符合公共利益和为民服务的要求。规范行政处罚自由裁量权，保证自由裁量权规范运作，必须健全规章制度和行政程序，形成有效的监督约束机制。各级各部门要在细化处罚标准的基础上，建立规范约束的各项制度，建立相应监督制约机制，编撰本系统、本部门适用的行政执法人员手册。各行政执法机关实施行政处罚要普遍实行处罚公示制度，建立行政处罚听证室，方便行政相对人行使听证权。要通过各种形式将细化后的处罚标准向社会公布，让行政相对人监督执行，让行政处罚的过程“曝晒于阳光之下”。

（四）纳入行政执法责任制考核的重要内容。规范行政处罚自由裁量权工作是推行行政执法责任制的重要组成部分。要结合推行行政执法责任制，将其作为一项重要内容进行规范，明确标准、规范程序、实行考核。在梳理执法依据、分解执法职权执法岗位时，将规范行政处罚自由裁量权的内容一同落实；在执行行政处罚时，将行政执法人员是否执行规范后的统一标准作为一项考核内容。按照国务院法制办9月底在长春召开的第五次全国政府法制监督工作协作会的精神，在完成行政执法依据梳理和职权分解工作后，下一步要以案卷评查作为突破口，推动评议考核工作的落实。为此，我们准备结合行政执法案卷评查，将行政处罚自由裁量权的规范及其实施情况作为其中的重要内容，并占据较大分值。通过我们采取一系列的措施和不懈的努力，争取使各级行政执法部门和执法人员的执法效果有明显改善，行政执法水平有明显提高，行政执法作风有明显转变，为构建社会主义和谐社会做出应有的贡献。

行政处罚权范文篇2

一

创设行政处罚的设定权以及规定相关的一整套法律制度，是《行政处罚法》引人瞩目的亮点之一，是该部法律的重大创新。此前通说认为行政机关如无法律上的具体依据，不得规定针对相对人的行政处罚，否则，即属行政违法。《行政处罚法》颁布实施以后，情况发生了很大的变化，依照《行政处罚法》的有关规定，除限制人身自由的行政处罚须由法律作出原创性的规定（即“设定”）以外，其他各种类型的行政处罚可由一定范围内的行政机关，依照《行政处罚法》规定的权限分工，通过行政法规或规章的形式予以设定，而无须法律的具体授权。我们应当如何看待和评说这一制度呢？在《行政处罚法》实施之初，为了维护新法的威信，以及出于其他一些可以理解的原因，学者对《行政处罚法》规定的行政处罚设定制度多持正面肯定的态度，偏重于论证其必要性与合理性，认为这一制度有利于弥补法律立法滞后的不足以及维护行政管理行为的效能和效力。现在，《行政处罚法》贯彻实施已近五年，其施行的初期阶段已经过去，我们完全有可能换一个视角来重新审视和反思《行政处罚法》所规定的行政处罚设定权制度，这个视角就是：《行政处罚法》规定的行政处罚设定权及其相关制度是否有利于保护相对人的合法权益，是否有利于实现权力与权利之间的平衡。

二

“设定”，是在《行政处罚法》研究起草过程中首次出现，并由《行政处罚法》正式采用的一个重要的法律概念。在此之前，我国法学理论和法律制度中均没有“设定”的提法。

1994年初，在全国人大法工委行政立法研究组草拟的《行政处罚法》专家试拟稿中，第一次出现“设定”的提法。该稿第二章的标题为“行政处罚的设定”，第10条规定：“任何形式的行政处罚都必须依法设定”。1995年6月印发的《行政处罚法》征求意见稿继续采用了“设定”的提法。在立法的推动下，行政处罚的设定权问题在1994和1995年成为我国行政法学研究的热点，许多学者撰文发表自己对行政处罚设定权的研究成果和立法建议，从而扩大了“设定”一词的学术影响。1995年底的《行政处罚法》草案同时使用了“创设”和“设定”两种提法，但是很快在《行政处罚法》草案修改稿中又删除“创设”一词，而统一使用“设定”，此种立法安排最终在1996年3月正式通过的《行政处罚法》中得到确认，“设定”遂成为正式法律用语。

“设定”是《行政处罚法》的基本范畴之一，也是体现我国《行政处罚法》特色一个重要概念，然而，《行政处罚法》并未界定“设定”的涵义。我们只能通过法律规范上下文之间的关系去体会和把握它的涵义。

《行政处罚法》第10-13条规定：

“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”（第10条）；

“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类、幅度的范围内规定。”（第11条）；

“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。”（第12条）；

“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。（第13条）

显而易见，“设定”有别于在法律、法规规定的范围内作出“具体规定”。那么，什么样的立法行为才不属于对法律、法规既有之规范作出“具体规定”的行为呢？答案只有一个，那就是不以任何法律的规定作为其存在依据的、制定“原创性法律规范”的行为。因此，“设定”是一种创设新的法律规则的立法行为，凡是被“设定”出来的法律规则均具有“原创性”，也就是说，在这些法律规则所涉及的具体事项上，不存在更高级的法律规则，它们不是从任何更高级的法律规则中派生出来，不是任何更高级法律规则的具体化。设定权，是一种根据法律一般授权就法律、法规未曾规定的事项自行立法的权力。如果说《行政处罚法》第10、11条可以让我们合乎逻辑地推断出“设定”与“具体规定”不同，但对“设定”本身所具有的内容尚存疑问的话，那么透过第12、13条关于规章在“尚未制定法律、法规”的情况下可以“设定”警告或者一定数量罚款的行政处罚的规定，则可清楚地看到“设定”的性质和内涵。

对于行政处罚的设定权，[1]中外观念上的差别较大。在制定《行政处罚法》时，大多数人认为应当给予法规和规章行政处罚的设定权，否则，行政管理就会因执法手段不足而受到影响。另外，我国实行的是多层次的立法体制，既然制定法规和规章也是立法，法规和规章就应当享有一定的行政处罚设定权。然而，西方人认为涉及公民权利义务的行为必须有国会制定的法律的具体明确依据，不承认行政机关和地方代议机关在尚未制定法律的领域有自行设定行政处罚的权力，他们认为这是严重违反法治原则的。在日本，“行政活动的目标是实现由作为国民代表机关的国会的法律这一形式所表示的国民意志，不允许法律对行政府以一般性的空白委任”；[2]“今天人们几乎都承认，至少权力行政需要法律依据，现行法也基本持这种态度”。[3]德国《违反秩序法》第3条规定：“一项行为，只有在其实施之前，其可处罚性已经由法律予以规定，方可将其作为违反秩序行为处罚”。法国的行政机关依照宪法享有很大的条例制定权，中央政府有权在宪法划定的范围内制定自主性条例，而无需国会法律作为依据，此外，政府还有权根据国会授权或宪法的特别规定，制定效力和法律相等，可以变更和修改法律的法令条例；总统还可以根据宪法第16条规定的特别权力，为应付危机而就法律范围内的事项制定紧急情况条例。[4]如此削弱国会权力，扩张行政权，这在西方国家是极为罕见的，即便如此，行政机关也没有行政处罚的设定权。法国《人权宣言》第4条规定：“个人自然权利的行使，以保证社会上其他成员享有同样权利为限制。此等限制仅得由法律规定之。”第5条规定：“凡未经法律禁止的行为即不得受到妨碍，而且任何人都不得被迫从事法律所未规定的行为。”而根据法国宪法第34条，有关公民权和对公民为了行使公民自由而给予基本保障的内容则属于国会立法的事项，行政机关不能依自主条例予以规定。素有行政主导之传统的大陆法系国家尚且不允许行政机关设定行政处罚，一向强调“议会主权”[5]和“法律至上”英美法系国家更不必说。虽然西方国家不准行政机关设定行政处罚，但它们一般都允许行政机关依法定授权或依职权通过规范性文件将法律的规定具体化，但行政机关的此类规定必须受行政法院或普通法院的司法审查。

前苏联时期俄罗斯联邦制定的《行政违法行为法典》对行政处罚设定权的处理与我国行政处罚法的相关规定有些类似。该法典分别规定了苏联、俄罗斯联邦、自治共和国、地方人民代表大会及其执行委员会在行政违法行为立法方面的权限，列举了行政处罚的种类，规定：（1）征收实施行政违法行为的工具或直接目的物、没收实施行政违法行为的工具或直接目的物、取消当事公民的专门权利（驾驶交通工具权，狩猎权）、劳动改造只能由苏联和俄罗斯联邦的立法文件规定，而行政拘留，只能由苏联的立法文件规定，对于犯有行政违法行为的外国公民和无国籍人，苏联立法还可规定行政性驱逐出境；（2）对公民因行政违法行为科处的罚款一般不得超过10卢布，对公职人员因行政违法行为科处的罚款，一般不得超过50卢布。在个别种类行政违法行为必须加重责任的情况下，俄罗斯联邦的立法文件可以规定对公民不超过50卢布的罚款，对公民不超过100卢布的罚款，苏联的立法文件可以规定对公民不超过100卢布的罚款，对公职人员不超过200卢布的罚款。在特殊情况下，为了履行苏联参加的国际条约义务或有特殊必要加重行政责任时，苏联的立法可以规定更高数额的罚款；（3）适用征收、没收的办法以及需要加以征收的物品种类以及不应没收的物品清单由苏联立法、本法典和俄罗斯联邦的其他立法规定；（4）取消当事公民的专门权利（驾驶交通工具权、狩猎权），适用于严重违反或经常违反这种权利使用规则的行为，期限不超过3年。如苏联和俄罗斯联邦的立法文件没有别的规定，取消这种权利的期限不能少于15天。对因残废而使用交通工具的人，不得适用取消驾驶交通工具权（醉酒驾驶的除外），对狩猎是其主要生活来源的人，不得适用取消狩猎权；（5）适用劳动改造不得超过2个月，不少于15天（苏联和俄罗斯联邦的立法文件另有规定的除外），在犯有行政违法行为的人的固定工作的进行，并扣除其不超过百分之二十的工资作为国家收入；（6）行政拘留不超过15天，只在特殊情况下，对个别种类的行政违法行为可以规定并适用。对于孕妇、有未满12岁孩子的妇女、未满18岁的人、一等和二等残废者，不得适用行政拘留。与我国《行政处罚法》的规定相比，俄罗斯联邦《行政违法行为法典》对设定权的限制更严，主要表现在：

第一，有权设定行政处罚的行政机关仅限于前苏联部长会议、俄罗斯联邦部长会议和自治共和国部长会议等少数高级合议制机关，其他行政机关，包括前苏联、俄罗斯联邦、自治共和国政府各部、委员会在内，均无设定行政处罚的权力。我国除国务院以外，国务院部、委，省一级地方人民政府，以及一定范围内的市人民政府均有权设定行政处罚。

第二，主要处罚种类必须由前苏联和俄罗斯联邦的立法文件设定。《法典》明确规定，征收、没收实施行政违法行为的工具或直接目的物，取消当事公民的专门权利，劳动改造只能由苏联和俄罗斯联邦的立法文件规定，而行政拘留只能由苏联的立法文件规定（第24条）。这意味着即使苏联和俄罗斯联邦部长会议的决定也不能规定上述行政处罚；而我国除限制人身自由的行政处罚必须由法律设定外，国务院的行政法规可设定其他任何各类的行政处罚，地方性法规可设定除限制人身自由和吊销企业营业执照以外的其他任何种类的行政处罚。

第三，苏联立法文件、俄罗斯联邦立法文件以外其他符合法定要求的规范性文件虽然可以设定罚款的行政处罚，但《法典》对允许设定的罚款的限额作了严格限定，即对公民的罚款不得超过10卢布对公职人员的罚款不得超过50卢布；如果需要突破限额，加重处罚，则必须通过苏联和俄罗斯联邦的立法文件加以规定，并且也有限额的限制，俄罗斯联邦的立法文件对公民设定的罚款不超过50卢布，对公职人员设定的罚款不得超过100卢布，而苏联的立法文件对公民设定的罚款不得超过100卢布，对公职人员设定的罚款不得超过200卢布；只有在非常特殊的情况下，才可以由苏联的立法文件规定更高的罚款数额（第27条）；我国《行政处罚法》对行政法规和地方性法规设定罚款的数额未作任何限制，按照《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》，国务院部委规章设定的罚款最高可达3万元，经国务院批准还可以突破此限额。《通知》还规定地方规章设定罚款的限额由省、自治区、直辖市人大常委会规定，可以不受上述规定的限制。

第四，俄罗斯联邦《行政违法行为法典》分别就苏联、俄罗斯联邦、自治共和国、以及地方苏维埃有权设定行政处罚的事项作了规定，依照这些规定，俄罗斯联邦可以就不属于苏联管辖的行政违法行为立法；[6]自治共和国可就本法典违加调整的维护社会秩序问题，以及防止自然灾害和流行病问题，规定的行政责任；在地方各级苏维埃中，只在边疆区、州、莫斯科市、列宁格勒市、自治州、自治专区人民代表苏维埃有权在立法文件规定的范围内，就本法典未加调整的维护社会秩序问题，以及防止自然灾害和流行病问题，作出对其规定行政责任的决定；区、市、市辖区人民代表苏维埃只能就立法文件已经规定的行政责任规定具体规则，这已不在“设定”的范畴之内。而我国《行政处罚法》只是一般地规定法律、法规、规章有权设定行政处罚的种类，对于它们可以何种事项上设定行政处罚，不可以在何种事项上设定行政处罚，《行政处罚法》未作任何限定。

与前苏联的有关制度相比，我国《行政处罚法》对行政处罚设定权的规定尚且显得宽松，更不用说与西方发达国家相比了。西方国家在通过委任立法允许行政机关对法律有关处罚的规定作出具体规定的同时，也坚定地将这些行政机关制定的规则置于法院的司法审查之下，以对行政机关的行为进行牵制，确保其合乎法律的目的与授权标准。然而在我国，法院无权审查行政机关的抽象行政行为，全国人大的法律监督机制也很不完善，在这种情况下《行政处罚法》在行政处罚的设定方面作出如此宽泛的授权，是非常危险的。

三

这样看来，《行政处罚法》所确立的行政处罚设定权似乎与行政法治的理论和原则之间存在着某种矛盾和冲突，这是我们在研究行政处罚的设定制度时所无法忽视的。

行政法治是国家行政管理活动服从独立于行政机关之外、凌驾于行政机关之上的法律的最高权威的一种状态。对于它所包含的基本原则与主要内容，学者之间的表述尽管不完全相同，但对其内在精神的认识和把握却是基本一致的。

十九世纪末二十世纪初的英国著名学者A.V.戴西认为英国的法治包括三点内容：（1）政府没有专横的自由裁量权。所有的人除非依法审明破坏法律，不受民事或刑事处分；（2）法律平等。官吏执行职务的行为与私人行为一样，受同一法院管辖，适用同一法律原则；（3）公民的权利不是来源于宪法，而是由普通法院的判例所形成。[7]戴西法治思想的前两点直接涉及政府行政行为，尽管戴西的观点后来受到不少批评，但其对于当代英国行政法的影响仍然很大。表现在：（1）戴西认为行政自由裁量权是专横的，反对给予行政机关自由裁量权，这一观点显然过于保守，但是英国以及其他英美法系国家的法律对行政自由裁量权的约束与大陆法系国家相比仍然是比较严格的，一切行政行为必须经过法律授权，授权的条件和标准比大陆法系国家具体、明确，不象一些大陆法系国家那样允许行政机关在无明确法律依据的情况下依职权自主立法；（2）戴西认为政府机关与私人之间的纠纷必须与私人之间的纠纷一样由普通法院管辖，适用同样的普通法规则的观点已经落后于当代英国行政法的某些发展变化，例如，二战以后英国设立了不少行政裁判所处理行政机关与公民、组织之间的法律纠纷，但是，当事人如不服行政裁判所的裁决有依法向普通法院上诉的权利，即使成文法没有规定当事人可向普通法院上诉，普通法院仍依普通法享有对行政行为的司法审查权。在法律规则的适用上，虽然适用普通法以外的特殊法律规则（由成文法规定）的情形有所增多，但适用普通法仍然是原则。戴西关于英国法治构成要素的理论中没有涉及法律本身应当具备的标准和内容，当代英国的法治理论认为法治原则不仅要求政府的活动遵守法律，而且还要求法律必须符合一定标准，即要求政府遵守尊重公民自由和权利的法律。[8]美国法学家对于行政法治的理解与英国法学家相似，认为法治就是法律至上，尤其强调公民有权在普通法院提起对政府机关的行政诉讼是行政法治不可或缺的内容。一位美国法学家在其著作中写道：“对于法律至上来说，再没有什么东西比一切公民有权对政府官员在普通法院中提起诉讼更重要的了。”[9]除此之外，美国非常重视要求行政机关遵守正当法律程序，重视行政行为的公开性，为此，美国建立了居于世界领先地位的行政公开制度，这是美国行政法治的特色。法国行政法治则具有三个方面的特点：（1）在普通法院之外建立独立的行政法院系统行使对行政行为的审查权；（2）行政法是在私法以外独立存在的法律体系，而在英美法系国家，行政活动原则上适用和私人活动相同的法律；（3）行政法的重要原则由行政法院的判例产生。[10]日本著名法学家南博方认为行政法治原则包括三点内容：（1）法律的保留。要求行政活动必须有国会制定的法律根据。至于是否要求一切行政行为都须有法律依据，日本学者观点不一，南博方的观点是无论侵益行政还是授益行政，在行政有首次性法律适用权时，便应该有法律依据，这也是多数日本学者所持有的看法；（2）法律的优先。要求一切行政活动都不得违反法律，且行政措施不得在事实上废止、变更法律；（3）司法审查。要求行政法上的一切纠纷均服从司法法院审判的统制。[11]还有一些日本学者把现代日本行政法治的基本原则概括为以下四点：（1）行政权依宪法的规定而存在，不承认行政权在宪法规定之外享有任何自由活动的空间；（2）行政活动的目标是实现由国会制定的法律所体现的国民意志，不允许法律对行政机关给予一般性的空白授权；（3）法律以及基于法律的行政活动都直接受宪法的约束；（4）为保障国民的人权，要求扩大和强化司法权。[12]

我国一些权威行政法学者认为行政法治原则[13]由行政合法原则、行政合理原则、行政应急性原则组成。行政合法原则的具体要求是：（1）任何行政职权都必须基于法律的授予才能存在；（2）任何行政职权的行使都依据法律、遵守法律；（3）任何行政职权的授予、委托及其运用都必须具有法律依据、符合法律要旨；（4）任何违反上述三点规定的行政活动，非经事后法律认许，均得以宣告为无效。行政合理原则的具体要求是：（1）行政行为的动因应符合行政目的；（2）行政行为应建立在正当考虑的基础上；（3）行政行为的内容应合乎情理。而行政应急性原则是指在某些特殊的紧急情况下，根据国家安全、社会秩序或公共利益的需要，行政机关可以采取没有法律依据的或与一般性法律相抵触的行为。[14]也有学者认为行政合法原则具体包含以下三点内容：其一，行政权力的存在必须有合法的根据；其二，行政权力的行使必须符合法律规定；其三，行政权力的行使违反法律规定即构成违法，须承担相应的行政法律责任。[15]有趣的是，法院有权对行政行为进行司法审查在欧美及日本等国的学者眼中是行政法治必不可少的要素，而上述在我国有一定影响的行政法治观念则完全忽略了这一点，不能不引人深思。

就行政法治的基本目标和精神实质而言，各国不应有什么不同，在这方面应当有一个国际公认的标准。但实现行政法治的途径和方式不一定千篇一律，各国有各国的国情。例如，对行政行为的司法审查是公认的行政法治的基本要素之一，但英美法系国家对行政的司法审查由普通法院进行，而法国等一些大陆法系国家则由独立的行政法院进行。分析各国学者关于行政法治的理论表述，可从中抽象出行政法治具有共性的基本内涵：

第一，法律至上，这里的法律是狭义的，特指国会制定的成文法以及法院的判例法。法律至上包括两方面内容：

一是一切行政权力来源于宪法和法律，当代行政法治理论不承认行政具有独立于宪法和法律之外的固有权力，这就要求任何行政权力的行使都必须具有法律依据。当然，要求行政行为具有法律依据并不排除法律给行政主体留下一定自由活动的空间，并不要求每一行政行为都必须直接从法律那里找到明确的法律依据，行政行为也可依照法律授权制定的其他法律规则，如地方人民代表机关以及行政机关制定的法律规则进行。但是，如果行政行为直接依据的不是法律，一般认为，这时须遵守两项原则：第一，任何直接影响公民权利自由的权力性行政行为的行使最终可从法律那里找到明确的根据。第二，法律对于其他机关制定从属性法律规范不得进行“空头支票”式的授权，换言之，作为行政行为直接依据的立法规则不能没有法律依据，也不能根据法律的空白授权作出。

二是任何行政行为均不得与法律相抵触，行政行为违法必须承担法律责任。按照国际上通行的观点，“违法”并不单纯指违反法律条文，还包括违反法律精神，即行为缺乏客观上的正当性，这与我国学者把行政行为遵守行政合理性原则视为行政法治一项内容的理解是一致的。

第二，作为行政行为依据的法律以及其他附属性立法规则必须尊重公民个人的权利和自由。法律至上要求法律在形式上具有最高权威，但如果法律本身是反民主、反人权的，是统治者恣意妄为的工具，那么这种法律至上决不是法治。我国一位著名的比较行政法学家说得好：“法治原则不局限于合法性原则，还要求法律必须符合一定标准，具备一定内容。否则，专制主义是典型的法治国家。因为那里的政府随意制定法律，那里的秩序和纪律较其他国家良好。但那里公民的人格和价值完全被忽视。”[16]任何破坏法治的行为都是与践踏公民的人权联系在一起的。因此，法治不仅有形式上的法律至上的要求，而且更要求法律以及依法律制定的其他附属性法律规范的内容必须体现尊重公民个人权利和自由的精神。指出这一点在我国犹显重要。我国缺乏尊重个人权的传统，历来重视国家利益和社会利益，而漠视个人的权利自由，这在专制社会是很容易解释的，因为专制社会的出发点是维护统治者的专制权力，而所谓国家利益和社会利益不过是专制权力的外化，它们理所当然与个人权益相对立并凌驾于个人权益之上。然而，当我国确立了社会主义民主制度以后，国家利益、社会利益就不可能离开公民个人利益而独立存在，否则，我们无法理解国家的民主性质。当然，在我国行政法学界至今仍有学者主张我国行政法的基点应是集体主义，国家利益是我国调整社会利益关系的出发点和归宿，并认为这是我国行政法不同于西方行政法的重要之处。[17]这是一个需要认真思考的观点。诚然，集体主义应当提倡，然而用在这里却未必妥当。我国与西方国家由于社会发展程度上的差异在人权保护水平上可以有所不同，但在是否需要尊重人权的原则问题上不应有什么差别。现在是民主时代，国家是为人民服务的，我们怎么能说国家利益是国家调整社会利益关系的出发点和归宿？集体主义、国家利益如果不与尊重人权相结合将会造成什么样的后果？对此人们很容易从惨痛的历史教训中得出正确的结论。

怎样才能判断一部行政性法律及其附属性立法是否具有尊重公民人权的精神呢？我们认为可以通过以下几个标准加以衡量：（1）是否侵犯公民依宪法享有的基本人权；（2）对行政机关的授权是否漫无边际，以致行政机关得以随意限制、剥夺公民的权利和自由；（3）是否将任何行政行为排除在法治监督的范围之外，是否合理设置防范行政行为违法、不当的约束、监督措施；（4）对行政行为的受害人是否规定了合理的救济渠道和救济手段。

第三，行政行为必须接受法院的司法审查。有无独立的司法机构对行政行为的合法性进行审查，是国际公认的行政法治的重要标志。当然，行政法治要求行政行为受到广泛而严密的外部监督，以使法律条文规定的行政法治转化为现实生活中的行政法治，法院的监督不过是外部监督的手段之一，除此之外，议会对行政行为的政治监督、社会舆论的监、以及公民参与等监督形式。按照国际通行的观点，行政行为不受外部监督的国家无行政治；行政行为受到外部监督，但若缺乏司法监督形式，同样不能承认有行政法治的存在。

在以上行政法治基本原理中，行政行为须有法律依据是其中的一项基本要求。为了保证行政行为的活力，现代行政治理论并不要求每一行政行为都必须有具体明确的法律依据，只有在一定范围内行政行为才需要有法律具体明确的根据，在此范围之外，行政行为可以没有法律的明确依据，这就是“法律保留”原则。对于“法律保留”的范围，学者观点不尽相同，但是，行政机关作出侵害公民、组织权益的行政行为，即所谓“侵益性”行政行为必须有法律具体明确的依据，是学术界公认的“法律保留”的最低限度。行政处罚行为是一种典型的侵益性行政行为，按照行政法治理论，如无法律具体明确的依据，任何机关不得自行规定。而《行政处罚法》规定法规、规章的行政处罚设定权等于对地方人大和行政机关进行了一项“空白授权”，允许它们在没有法律具体明确依据的情况下，自行规定行政处罚，这在法治完备的国家是没有先例的。此外，《行政处罚法》对于法律设定行政处罚的种类、幅度未作任何限制，打个比方说，假如某项法律规定行政机关有权依照行政程序对违反行政法的公民处以3年监禁或者1000万元巨额罚款，尽管不违反《行政处罚法》，但我们能认为这项法律符合法治精神与人权保障原则吗？答案显然是否定的。无庸讳言，我国《行政处罚法》关于行政处罚设定权的规定尚未达到国际公认的行政法治的一般标准，它们充其量只能算作是由人治转向法治的过渡性规定。

四

法律必须反映社会生活才能起到调整社会生活的作用。超越阶段、不切实际的立法不仅不能达到预期目的，而且还将损害法律的尊严，比不立法的效果更坏。行政法治的一般要求对于尚未建成法治的国家而言，它们只是一些理想和目标，我们不能指望通过将这些理想和目标简单地规定在法律之中，通过法律革命而在一夜之间实现法治。我国是一个正在向法治目标迈进的国家，社会生活中的许多现象用法治的绝对标准衡量是令人失望的，以这种方法论分析、研究我国行政法律制度，必然会抹杀改革开放以业我国行政法治建设取得的成就，得出全盘否定、消极悲观的结论，此非客观公正的研究态度。我国重视并大力加强法治建设的时间不长，虽然改革开放沿着建立、健全社会主义市场经济体制的方向深化为我国早日建成行政法治提供了前所未有的良机，但是，原有排斥法治、妨碍法治发展的因素远未消失，它们在现实生活中还继续发挥年作用，这些因素可以被改造，但不能无视其存在。因此，我国行政法治建设不能盲目与西方发达国家攀比，片面追求制度的先进性，试图跨越过渡阶段实现“一步到位”。通向法治的正确途径应当是瞄准先进方向，立足我国具体国情，着意追求具体措施的现实合理性与相对先进性。这就是说，评价一项制度的优劣，应当把理想与现实结合起来考虑。在特定现实条件下，某一制度或行为倘若既坚持了法治方向，又具有良好的的可操作性，则即使该制度或行为不能达到法治的绝对标准，也应当承认它是符合法治原则的；反之，如果某一制度或行为虽然具有可行性，但在规范和约束行政行为，减少行政行为的人治性质方面没有取得任何进展，甚至退步，就应当对其作出违反法治原则的评价。

如前所述，《行政处罚法》关于行政处罚设定权的规定与国际上通行的行政法治标准之间存在差距，可以说在一定程度上偏离了法律至上原则。但是，这是在我国目前现实条件下“迫不得已”采取的立法措施。曹志同志在谈到行政处罚设定权立法的指导思想时指出：“既要对现行某些不规范的做法适当改变，又要考虑我国法制建设的实际情况”，[18]从而表明了对于不规范的现实作必要妥协，以使《行政处罚法》的规定具有可行性的立法意图。在《行政处罚法》颁布实施之前，没有任何一部法律允许行政机关和地方人大可以在没有法律依据的情况下自行规定行政处罚，然而，实践中却大量发生了地方人大，尤其是行政机关自行规定行政处罚的事件，不仅行政法规、地方性法规和规章存在没有法律依据或突破法律规定设定行政处罚的问题，而且更为严重的是，基层行政执法机关擅自设定行政处罚的规范性文件的现象屡见不鲜，引起人民群众的不满。导致行政处罚设定权混乱的原因，当然主要是因为执法人员，特别是一些行政领导人员法治观念差，平时不认真学习、掌握与本部门业务有关的法律知识，遇事独断专行，以致滥用处罚而不自知，更有甚者，有的行政机关及其工作人员受部门或地方利益的驱动，试图借助行政处罚达到非法目的，因而故意有法不依，另搞一套，遂使滥设滥用行政处罚成为行政执法中屡禁不止的一大公害。另一方面，行政机关和地方人大通过法规规章设定行政处罚也有情有可原之处，即由于法律制定工作的欠缺，导致行政机关和地方人大为维持行政执法行为的权威和效能而不得不设定行政处罚。法律制定工作的欠缺表现在两个方面：第一，法律制定工作落后于行政管理的需要，以致不少行政工作仍然处于无法可依状态，在这种情况下，行政机关只好自行制定行政法规和规章或者通过地方人大制定地方法规对行政行为加以规范，并规定行政处罚或行政强制措施，以保障行政行为的强制性；第二，我国的立法习惯以及法治的发展过程与西方发达国家不同，西方国家在建国伊始便厉行法治，政府的职权完全依法律而定，法律未规定的事项，政府不能去做，也没有义务去做，而我国一开始并没有实行法治，行政权力并非来源于法律，也不必依赖于法律方可运转。1966年国家制定的行政法律法规仅8件，1966年4月至1976年10月十年间竟然只有1件，[19]自1966年7月7日至1975年1月20日全国人大及其常委会停止了活动，而国家行政机器照转不误。直到70年代末期国家才重视法制建设，可以想象，要在短期内将全部行政工作纳入法制轨道是不可能的，对于那些来不及制定法律加以调整的行政工作还不能停止，必须继续进行，因而行政法制建设实际上采取了“双轨制”，即已经制定了法律的，按照法律的规定办，未制定法律的，照过去的人治的老办法办，并且，法律的制定通常由行政机关先行试验，先制定规章和法规，待条件成熟后再将行政机关的做法上升为法律，不仅如此，法律的的修改竟然也常常以行政机关在实践中突破法律规定为先导，这意味着法律的修改在某种意义上是将已经存在的违法现象合法化，这种立法习惯毫无疑问损害了法律的权威，它使得我国行政与法律的关系以行政为中心的传统状况基本上没有改变。由于“双轨制”现象的存在，在尚未制定法律的行政领域，为使国家行政机器正常运转，行政机关只好依职权自行立法，通过制定行政法规和规章规范行政行为，并规定必要的行政处罚和强制措施（当然，与此同时也造成了滥设滥用行政处罚的现象）。应当承认，行政机关在无法律可依的情况下，通过行政法规和规章设定必要的行政处罚是合理的，因为，如果不规定一定的处罚和强制措施，行政行为的实施便没有保障；另外，行政法规和规章对行政处罚给予必要的规范，也可以遏制基层执法机关滥施处罚。就保护公民的合法权益而言，允许行政法规、地方法规、规章在一定范围内设定行政处罚比禁止它们设定行政处罚反而有利，这就是我国行政法制建设的实际情况。在目前法律制定工作跟不上行政需要的特殊背景下，《行政处罚法》还不能完全禁止行政机关和地方人大设定行政处罚的行为，它将法律以外的其他规范性文件有权设定行政处罚的范围缩小到行政法规、地方性法规和规章，并以默示的方式禁止行政机关通过规章以下的规范性文件设定行政处罚，以及无立法权的地方人大设定行政处罚。据此，《行政处罚法》取缔了对公民、组织合法权益威胁最大，而难于控制的中、低级地方人大及行政机关擅自设定行政处罚的行为，而保留了法律、政策水平较高，易于控制的高级行政机关和地方人大在一定范围内设定行政处罚的权力，这种立法思路和安排在总体上应当说是合理的。

另一方面，《行政处罚法》关于处罚设定权的规定有“过粗”的弊病。行政处罚是一种对公民、组织合法权益有直接威胁的行政行为，《行政处罚法》在规定行政处罚设定权时应当十分慎重，尤其是行政机关设定行政处罚的权力一旦滥用，公民、组织将几乎处于无助状态，这就是为什么法治完备的国家绝对禁止行政机关自行规定行政处罚，并尽量限制行政机关适用行政处罚的自由裁量权的原因。然而，《行政处罚法》有关行政处罚设定权的规定却显得“过粗”，对设定权的行使缺乏必要限制，似乎对现实的“妥协”与“让步”有些过度。

首先，《行政处罚法》规定法律可以设定各种行政处罚，从而对于法律设定行政处罚未给予任何限制。难道法律可以任意设定行政处罚吗？现代行政法治理论不仅在形式上要求法律至上，而且在内容上要求法律本身必须符合一定标准，对于法律本身应当符合的标准，公认的观点是法律必须体现尊重与保障公民人权的精神。此外，在程序上，发达国家非常重视法院对公民权利的保障，涉及公民人身权处罚必须由法院决定，涉及财产权的处罚原则上也必须由法院决定，如果法律授权行政机关对公民作出拘留、没收、以及高额罚款的决定，则被认为是违反宪法和人权原则的。因此，对法律设定行政处罚的权力不加任何限制有悖于行政法治原则。也许有人认为，《行政处罚法》对法律的行政处罚设定权予以限制比较因难，因为《行政处罚法》没有凌驾于其他法律之上的效力，当其后制定的法律与《行政处罚法》的规定不一致时，按照后法优于前法的原则，应以新法为准。这个问题的确存在，但是，《行政处罚法》仍然有办法对法律的设定权规定必要的、效力可及于后法的限制：其一，可以通过在《行政处罚法》中宣示法律以及法规、规章设定行政处罚时必须遵守的宪法原则的方法达到限制“后法”的目的。其二，《行政处罚法》属于全国人大制定的基本法律，依照宪法第67条第（3）项的规定，在全国人民代表大会闭会期间，全国人大常委会有权对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是，“不得同该当律的基本原则相抵触”，由此可见，《行政处罚法》限制行政处罚设定权的基本原则对于全国人大常委会制定的法律有约束作用，不适用“后法优于前法”原则。因此，目前《行政处罚法》对法律的行政处罚设定权丝毫不加限制是没有理由的，假如某一部法律规定的行政处罚比刑罚还重，我们能认为这是适当的吗？

其次，《行政处罚法》对行政法规、地方性法规和规章行政处罚设定权除运用排除法对罚种进行了非常宽松的约束外，未对设行政处罚的条件以及行政处罚的幅度施以任何限制，这也是不妥当的。以设定罚款的处罚为例，《行政处罚法》授权行政法规和地方性法规设定罚款的处罚，但未对罚款数额作任何限制，这项授权实在是太大了，大到我们可以认为《行政处罚法》实际上是以法律形式赋予了行政机关和地方人大一项漫无边际、不受约束的权力。《行政处罚法》规定法规和规章不得设定限制人身自由的处罚，主要是因为在人们的一般观念中，限制人身自由的行政处罚是最严厉的行政处罚，故其设定权应专属于法律。目前限制人身自由的行政处罚形式是行政拘留，[20]依照现行法律最多不超过15天，假如行政法规或地方性法规设定一项数百万元的巨额罚款，显然其严厉程度超过行政拘留，这就是说，行政法规和地方性法规虽然不能设定限制人身自由的行政处罚，但它们完全可以通过设定巨额财产罚，使其设定的行政处罚的严厉程度超守限制人身自由的行政处罚，可见，尽管有行政法规不得设定限制人身自由的行政处罚，以及地方性法规不得设定限制人身自由和吊销企业营业执照的行政处罚的约束，行政机关和地方人大设定的行政处罚仍然能够对公民、组织的合法权益造成极大的威胁。有鉴于此，我们有理由认为，《行政处罚法》关于行政法规和地方性法规行政处罚设定权的规定需要改进，它起码应当对行政法规和地方性法规设定行政处罚的幅度有所规定，使得行政处罚的严厉性低于刑罚。

再次，对规章设定罚款处罚的限制不明确，极有可能使《行政处罚法》严格限制规章行政处罚设定权的意图落空。在《行政处罚法》起草过程中，立法人员已经意识到允许规章自行设定行政处罚是不符合法制原则的，因为规章是由国务院部委和地方政府制定的，它们本身就是实施行政处罚的机关，如果行政处罚的设定权和实施权由同一机关行使，将导致行政处罚不受约束，还可能造成行政机关不加限制地扩大自己的行政处罚权。但是，我国当前又处于改革开放中，某些领域一时还难以制定法律、法规，行政机关相当多的工作还是依据规章进行的，完全不许规章设定行政处罚不大现实，解决这对矛盾的思路是允许规章有一定的设定权，但对规章设定行政处罚的权限要从严重掌握，不宜过大，必要时规章可以设定较轻种类的行政处罚。[21]一位参与《行政处罚法》起草工作的同志撰文写道：“对规章设定权限的规定，反映了我国立法在过渡时期对规章的一种特殊的、暂进的、不得已而为之的处理办法，随着法制的完善，规章设定行政处罚的权力是要逐步取消的”.[22]曹志同志在《关于〈中华人民共和国行政处罚法（草案）〉的说明》中也表达了差不多相同的意思：“在尚未制定法律、行政法规或者地方性法规的情况下，规章可以地其职责范围内的行政管理工作，规定一些较轻的行政处罚。随着法律、法规的逐步完备，规章设定行政处罚的面将越来越小”。然而，《地政处罚法》对于规章行政处罚设定权的限定却未必能够实现上述意图。该法第12、13条规定规章可以设定警告和一定数量罚款的行政处罚，“一定数量”是一个弹性很大的概念，《行政处罚法》将确定具体数额的权力交给了国务院和省、自治区、直辖市人大常委会。国务院规定规章设定罚款最高可达30000元，这已经不是一个很小的数目，而且省一级人大常委会规定的地方规章设定罚款处罚的数额还可以更高。“一定数量”的模糊用语对于规章的罚款设定权究竟能起多大的约束作用是很值得怀疑的，而《行政处罚法》将确定规章设定罚款限额的权力授予国务院和地方省一级人大常委会以后，严格限制乃至逐步取消规章行政处罚设定权的立法意图能否实现就更值得怀疑。《行政处罚法》为什么不直接规定规章设定罚款处罚的限额呢？有资料表明，在《行政处罚法》的制定过程中，起草人员曾试图规定：对公民五十元以下、对法人一千元以下的罚款，可以由规章设定。对此，一些行政机关的同志有不同意见，认为数额太少，起不到处罚作用，建议将数额扩大到对公民扩大到五百元以下，对法人扩大到一万元以下。行政机关的意见也没有获得普通支持，反对意见认为给予规章较大数额的罚款设定权，不仅法理上难以自圆其说，实践上也将后患无穷。[23]由于意见难于统一，《行政处罚法》将决定权分别交给了国务院和地方省一级人大常委会，显而易见这是一个回避矛盾的做法。立法时，对于行政机关提出的500元、10000元的方案觉得数额太大，难于接受，而将决定权交出后，规章设定罚款的权限反而变本加厉，大大超过了行政机关原来所希望达到的标准，这是很值得立法者反思的。

总之，《行政处罚法》明确禁止法律，法规、规章以外的规范性文件设定行政处罚，从而治理了中下级地方人大、行政机关以及地方党委擅设滥设行政处罚的现象，这是《行政处罚法》进步的地方，另一方面，《行政处罚法》在规定法律、法规、规章的行政处罚设定权时也暴露了不严重的弱点。

五

行政处罚的设定问题在《行政处罚法》中很突出，《行政处罚法》专设一章对行政处罚的种类和设定加以规定。然而以我们必须认识到行政处罚的设定权其实是一种辅助性和过渡性的权力。

由于法律是行政处罚的最终来源，因而法律对行政处罚的设定权不存在辅助性和过渡性问题，所谓行政处罚设定权的辅助性和过渡性是针对行政法规、地方性法规和规章而言的。行政法规、地方性法规、规章对行政处罚的设定权的辅助性表现在：（1）法规、规章的设定权均受制于法律。法规、规章的设定权只有在法律对特定行政事务未作规定时方可行使，当法津对特定行政事务是否应受处罚作出规定后，[24]法规、规章不能行使设定权，只能在法律规定的应受处罚的行为、罚种和幅度内作出具体规定。如果法规、规章行使设定权在前，法律规定在后，则法规、规章应根据法律的规定对其已设定的行政处罚与法律相抵触的的部分进行清理和修改；（2）地方性法规和国务院部委规章的设定权除受制于法律外还受制于行政法规，即以法律、行政法规没有规定为前提，并且在法律、行政法规作出规定后，已设定的行政处罚不得与法律、行政法规的新规定相抵触；（3）地方规章设定权的行使必须以法律、行政法规、地方性法规均无规定为前提，并不得与其后制定的法律、法规和地方性法规相抵触。由于法规、规章设定权具有上述辅助性，因而造成此种权力的两点缺陷：第一，为不致明显与行政法治原理相冲突，行政处罚设定权必须局限于有限的范围内，这就有可能出现即使用足设定权也不能为行政执法提供充分必要的执法手段的窘况，解决问题的根本方法还在于加强法律的制定工作；第二，行政处罚设定权是一种“不稳定”或“不安全”的权力，因为一旦出现相应的“上位法律规范”，行政处罚设定权便失去存在的前提，而必须随之作出相应的修改。

鉴于行政处罚的侵害性，允许法律以外的其他规范性文件在无法律的具体依据时自行规定行政处罚是不符合法治原则的，《行政处罚法》规定行政处罚设定权是在法制不完备的现实条件下所采取的一种权宜措施，随着法律制定工作的逐步加强，留给设定权在其中发挥作用的“法律空白”将日益减少，因此，法规、规章的行政处罚设定权在具有辅助性的同时也具有过渡性。

指出法规、规章行政处罚设定权所具有的辅助性和过渡性，是为了防止产生一种错误印象，即似乎行政处罚的法律依据主要是法规、规章设定的，离开了法规、规章的设定活动行政处罚制度就无法运转。从根本讲，法规和规章设定行政处罚的权力是一种有悖于现代行政法治原则的不规范的权力，无论是从发展我国行政法治，还是从推进我国行政法律制度与国际惯例接轨考虑，法规、规章的行政处罚设定权都不可能是一种长久的权力。由于法规和规章的设定权必须以“法律空白”为前提，随着各个行政领域基本法律的制定，法规、规章的设定权总体上将趋于消亡。经过改革开放以来二十多年的努力，我国法制建设取得了很大成就，已有法律调整的领域与尚未有法律调整的领域相比，前者占多数，因此，即使在当前法制还不够完备的现实条件下，法规和规章的设定也不会是行政处罚法律依据的主要来源，相反，法规、规章对其“上位规范”所作的“具体规定”是行政处罚法律依据的主干。随着法制的完善，法规、规章的设定权将与“具体规定权”并轨，成为“具体规定权”的一部分。

对于规章设定行政处罚的辅助性和过渡性，立法者在制定《行政处罚法》的过程中似已达成共识，但对于行政法规和地方性法规行政处罚设定权的辅助性和过渡性却无人提及。在我国，行政法规的地位仅次于法律，在许多人的心目中，行政法规的合法性就象法律的合宪性一样，是不用怀疑的。有关规章是不是行政法的一种表现形式，能不能设定行政处罚的问题常常引起学者之间的争议，然而，对于行政法规的权限及其合法性却很少有人提出质疑。其实，行政法规虽然依照宪法享有很高的法律地位，但其本质与规章并无二致，均属于行政机关的行政行为，是由行政官员按照首长负责制的原则制定的，如果说规章无法律依据自行设定行政处罚违反法治原则，那么这一理由对行政法规同样适用。地方性法规的情况略微复杂一些，从总体上讲，如无法律特别授权，地方人大不能制定侵害公民合法权益的规范性文件，但地方性法规毕竟是人民代表机关制定的，是民主的体现，倘若法律赋予地方性法规有限的处罚设定权，是完全可以依据民主和法治理论加以解释的，在那些实行地方自治的国家也可以找到地方自治团体在法律严格限定的范围内设定轻微的行政处罚的实例。我国没有实行地方和中央分权的制度，原则上中央可就一切地方事务立法，没有中央在法律上不能介入的地方事务，因此，地方性法规对行政处罚的设定也是“不稳定的”，并且随着法律的不断完备，地方性法规有权设定行政处罚的范围也将逐步缩小。因此，不能认为只有规章的设定权是辅助性和临时性的，行政法规和地方性法规对行政处罚的设定权也不是一种主导性的、稳定的权力，它们的作用同样也将随着法律的完备而减弱。

-

[1]所谓行政处罚的设定权，依照我国行政处罚法的规定，是一种在没有“上位”法律规范作为依据的情形下，“下位”法律规范自行规定行政处罚的权力。因此，行政处罚的设定与“下位”法律规范依据“上位”法律规范，并对“上位”法律规范作出具体规定的行为不可同日而语。从我国行政处罚法的规定出发确定“行政处罚设定权”的特定涵义，是本文对行政处罚设定权进行比较研究的基础。

[2][日]室井力：《日本现代行政法》，中国政法大学出版，第139-140页。

[3]同上，第25页。

[4]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年出版，第139—140页。

[5]参见王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年出版，第13-14页。

[6]法典第3条列举了苏联在行政违法行为立法方面的权限。

[7]A.V.戴西《宪法研究导论》，1915年英文第8版，第179-202页。

[8]参见王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年出版，第11页。

[9]JohnDickinson：Administrativejusticeandthesupremacyoflaw，1927，p.33.

[10]参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年出版，第16-20页。

[11][日]南博方：《日本行政法》，中国人民大学出版社，第10-11页。

[12]参见[日]室井力主编：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年出版，第22页。

[13]行政法治在我国行政法学中是一个较新的提法，不少学者仍惯常使用“依法行政”一词来表述我国行政权与法之间的关系，认为依法行政就是我国的行政法治原则，少数学者甚至认为没必要在依法行政之外，再提出行政法治的概念。

[14]参见罗豪才主编《行政法学》，中国政法大学出版社1996年出版，第56、58、62、64页.

[15]参见胡建淼主编：《行政法教程》，法律出版社1996年出版，第34、36、-38页。

[16]王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年出版，第11页。

[17]参见于安：《试论行政法的平衡论》，载罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，第104页。

[18]曹志：《关于〈中华人民共和国行政处罚法〉（草案）的说明》。

[19]引自张庆福主编：《行政执法中的问题及对策》，中国人民公安大学出版社1996年出版，第5-7页。

[20]有学者认为劳动教养也是限制人身自由的一种行政处罚形式，但《行政处罚法》的起草者认为劳动教养是一种行政强制措施，不是行政处罚，所以《行政处罚法》规定的限制人身自由的行政处罚目前只有行政拘留一种形式。

[21]张世诚：《关于〈中华人民共和国行政处罚法〉的主要问题》（4），《中国行政管理》1996年第4期，第15页。

[22]同上。

行政处罚权范文篇3

为加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，规范执法程序，正确行使行政处罚自由裁量权，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》和国务院制发的《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》，结合本市实际，特制定本方案。

一、指导思想

全面贯彻落实《中华人民共和国行政处罚法》和国务院制发的《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》，以法律、法规、规章为依据，以规范行政处罚自由裁量权，建立和完善行政执法工作制度为内容，按照合法、合理、公平、公正和程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，从源头上防止滥用行政处罚自由裁量权，进一步转变机关作风，落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观，优化经济发展环境，切实推进依法行政。

二、工作目标

行政执法活动要公正透明，主动接受同级政府、上级主管部门和群众的监督；行使行政处罚自由裁量权符合法律目的，行政处罚行为符合过罚相当与教育相结合的原则；行政处罚程序公开、透明，保证法律、法规、规章全面正确实施；进一步提高广大行政执法人员依法行政水平，实现行政执法工作的法制化和规范化，为我市经济和社会发展创造良好的法制环境。

三、实施范围和重点

全市具有行政处罚权的行政机关，法律、法规授权组织和依法受委托组织，均应严格按照市政府的统一部署及本实施意见的要求开展规范行政处罚自由裁量权工作。规范行政处罚自由裁量权工作要以规范经济处罚自由裁量权为重点，再逐步拓展和延伸到其他行政执法行为。

四、工作步骤

（一）制定裁量权标准阶段（5月20日前）

1、梳理带有自由裁量权内容的执法依据。行政执法机关要根据全市公布实施的行政处罚事项，按照法定职责对本部门执行的、现行有效的带有自由裁量权内容的行政执法依据，按照处罚的执法主体、违法行为、违法行为情节与危害后果、处罚幅度等进行认真梳理，编制成目录。

2、制定裁量标准。各行政执法机关对有自由裁量的处罚项目应根据违法情形的不同，在法律法规规定的处罚幅度内，依据一定的标准划分若干级次，明确每一处罚级次的违法情形、处罚标准、幅度等。

各行政执法机关在规范行政处罚自由裁量权时，应遵循以下原则。一是合法原则。行政处罚自由裁量权必须在现行有效的法律、法规、规章规定和行政处罚种类、范围、幅度内进行，不得违法另行设定行政处罚；多部法律、法规、规章设定的相同的违法行为和多个处罚标准的，可以合并使用一个标准。二是合理原则。行政处罚结果要与当事人的违法行为相一致，过罚相当，不得过罚失当；在同一案件中，不同当事人的违法行为相同或相似的，应给予同等或基本同等的行政处罚，不得区别对待，不得出现同案不同罚现象；在不同案件中，当事人的违法行为相同或相似的，行政处罚应当前后一致或基本一致，不得畸重畸轻。三是平等原则。行政处罚自由裁量权应明确不得以事实和法律原则以外的因素而歧视或者优待某些人，避免出现“人情案”、“关系案”。四是教育与惩罚相结合原则。行政机关纠正违法行为，应当立足于教育引导公民、法人或者其他组织自觉守法，不应简单给予行政处罚。教育应体现：可处罚、可不处罚的，一般不予处罚，可通过批评教育处理；可给予较轻处罚、也可以给予较重处罚的，一般应给予较轻处罚。五是简便实用原则。行政处罚自由裁量权制定应突出重点，涉及到本系统本部门最常用的执法项目和涉及企业、重点项目建设的执法项目要优先予以制定和研究。制定出的标准要简捷明了，切合实际，便于操作和执行。

各行政执法机关在规范行政处罚自由裁量权时，应考虑以下因素：一是合理划分行政处罚自由裁量权的阶次或等级。行政执法部门可以根据数量、涉案金额、人数、主观故意、社会危害程度、行为人具备的客观条件等情况，划分出具体明确的阶次或等级，一般划分3、4个阶次或等级，特别复杂的最高不超过5个阶次或等级。二是合理确定行政处罚自由裁量权阶次或等级的标准。根据自由裁量权阶次或等级的不同，在行政处罚幅度内，明确行政处罚标准，建立相对固定的罚款种类和量罚幅度。三是准确确定行政处罚自由裁量权阶次或等级的情形。根据违法行为人年龄、主观态度、性质、情节、危害后果等情况，尽可能详细列举具体的违法情形。行政处罚机关可针对每类违法行为归纳出同类违法行为的典型案例，作为该行政处罚机关以后对同类违法行为进行行政处罚的先例。四是注重与实践相结合。在建立行政处罚自由裁量权标准的过程中，要广泛论证，深入调查研究，听取一线行政执法人员和违法行为人的意见，并请相关专家、法制部门进行科学论证，切实提高标准的质量和实用性。

3、审查批准。各行政执法机关制定的行政处罚自由裁量权标准应于2009年5月15日前报送市政府法制部门审查。政府法制部门就实施主体、内容、阶次等问题的合法性、合理性提出具体意见。

4、公布实施。行政处罚自由裁量权指导性标准经本级政府法制部门审查同意后，行政执法机关应当以规范性文件形式颁布实施，同时向社会公开，接受社会监督，并为公众查询提供便利。

法律、法规、规章对违法行为处罚种类、幅度和范围等重新作出决定的，行政执法机关应当对行政处罚自由裁量权标准及时调整，并按上述步骤予以修订。

（三）建立完善程序和制度阶段（7月20前）

1、完善行政处罚程序。各行政执法部门应制定完善本部门实施行政处罚的调查、检查、听证、审核、批准等行政执法程序规定，确保行政执法活动依法进行。

2、完善行政处罚四权分离制度。除适用简易程序进行处罚以处，各执法部门应将行政处罚的调查、审核、决定、执行分开进行。

3、建立和完善行政处罚说明和告知制度。行政处罚决定应当就违法行为事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错等因素及最终选择的处罚种类、幅度和从轻、从重、减免处罚等情况作出详细说明，并告知依法享有的陈述权、申辩权、要求听证的权利以及不服行政处罚决定申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。适用简易程序作出行政处罚决定的，应当向当事人作出口头说明，并据实记录在案，由当事人签字或盖章；一般程序作出的处罚决定的，应当向当事人出具规范的执法文书作出说明，并列入行政处罚案卷。

4、完善听证制度。公民、法人或者其他组织依法要求听证的，行政机关应当依法组织听证。没有告知听证权利或者没有依法组织听证的，行政处罚无效。

5、建立自由裁量权标准公开制度。各行政执法部门应当将本部门负责实施的法律、法规和规章目录以及执法范围、执法程序、执法权限、处罚种类、幅度和行政处罚范围自由裁量权实施标准、实施情况通过适当方式向社会公布，裁量结果除涉及国家机密和个人隐私外，应当允许社会公众查阅。

6、完善执法监督检查制度。各行政执法部门要结合本部门执法工作实际，建立并逐步完善执法监督检查制度。围绕每个阶段的执法工作重点，对突出的或带有普遍性的问题，有针对性地开展执法监督检查活动。建立社会监督机制，聘请一些有威望、有信誉的知名人士或上级行政机关离退休的责任心强的同志作为监督员，对本部门的执法人员执法情况进行监督。

7、完善评议考核制度。结合行政执法责任制的进一步推行和完善，将规范行政处罚自由裁量权工作纳入行政执法责任制及依法行政评议考核，并将其纳入市政府年度目标管理考核范围。各行政执法单位每年要进行一至两次执法评议活动，采取发放问卷、案件回放、询问当事人等多种形式，对行政执法人员进行综合评议，评议结果纳入到个人年终绩效考核。

8、建立责任追究制度。不执行已经规范的行政处罚自由裁量权规定的，对行政执法人员的行为要记入档案，分别视情节轻重，给予暂停执法、调离执法岗位的处理或行政处分；对主管领导和分管领导，由同级政府的行政监察机关依法进行行政过错责任追究，确保行政经济处罚自由裁量权的合理行使。

（四）检查验收阶段。由市政府法制办组织人大、政协、部分行政执法单位分组对责任单位进行验收，并将考核结果纳入2009年绩效考核内容。

五、工作要求

（一）统一思想，加强领导。规范行政处罚自由裁量权工作是各级行政机关推进依法行政，实现行政执法公开、公正、打造法治政府的一项重要内容，是加强廉政建设，提高行政执法效力，预防和化解行政争议的重大举措。各行政执法部门要充分认识规范行政处罚自由裁量权工作的重要意义，严密组织，加强领导，按时完成工作任务。各行政执法部门要将规范行政处罚自由裁量权工作纳入重要议事日程，领导班子要专题研究部署，要成立专班，落实专人负责，有计划，分步骤，扎扎实实抓好此项工作，确保规范行政处罚自由裁量权工作取得实效。为加强对此项工作的领导，成立*市规范行政处罚自由裁量权工作领导小组，常务副市长胡柏如任组长，市政府办公室主任邹贤林、市监察局局长邓前华、市政府法制办公室主任刘富琼任副组长。领导小组下设办公室，刘富琼兼任办公室主任，办公室地点设在市政府法制办。

（二）科学安排，认真实施。全市各行政执法机关要尽快完成本部门的行政处罚自由裁量权的指导性标准的制定。行政处罚自由裁量权指导性标准既要符合合法性要求，又要符合合理性要求，科学安排不同层次、等级的行政处罚情形和标准，增强可操作性，使标准严密、准确，减少处罚自由性。要认真贯彻省、荆州市及本级政府优化经济发展的各项政策，充分体现优化经济发展环境和作用。要尽量避免使用“可以处罚”等极不确定的词语或对罚款规定宽泛得无法具体操作的幅度。

行政处罚权范文篇4

为提高本市文化领域行政执法效能，根据《中华人民共和国行政处罚法》和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚工作的决定》以及有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条(适用范围)

本市文化领域相对集中行政处罚权以及与行政处罚权相关的行政强制权和行政检查权（以下统称行政处罚权）的行使，适用本办法。

第三条（实施和配合部门）

*市文化市场行政执法总队（以下简称市文化执法总队）是市人民政府直属的行政执法机构，主管全市文化领域综合执法工作，集中行使文化领域行政处罚权。

区县文化综合执法机构是区县人民政府直属的行政执法机构，按照本办法规定的权限在辖区内集中行使文化领域行政处罚权，并接受市文化执法总队的业务指导和监督。

各级文广影视、新闻出版、文物、体育、旅游、公安、工商等行政管理部门应当配合市文化执法总队和区县文化综合执法机构（以下统称市和区县文化综合执法机构）做好文化领域相对集中行政处罚权工作。

第四条（相对集中行政处罚权）

市和区县文化综合执法机构集中行使下列行政处罚权：

（一）依据法律、法规和规章规定，原由市和区县文化广播影视行政管理部门行使的行政处罚权；

（二）依据法律、法规和规章规定，原由市新闻出版行政管理部门和区县负责出版管理的行政部门行使的行政处罚权；

（三）依据法律、法规和规章规定，原由市和区县文物行政管理部门行使的行政处罚权；

（四）依据法律、法规和规章规定，原由市和区县体育行政管理部门行使的行政处罚权；

（五）依据法律、法规和规章规定，原由市和区县旅游行政管理部门行使的行政处罚权；

（六）市人民政府规定的其他方面的行政处罚权。

第五条（市和区县文化综合执法机构的权限分工）

市文化执法总队负责查处在全市有较大影响的违法行为，以及法律、法规、规章规定应当由市级行政执法机关负责查处的违法行为。

区县文化综合执法机构负责查处在本辖区内发生的违法行为。两个或者两个以上的区县文化综合执法机构在查处违法行为时对职权发生争议的，由市文化执法总队确定。对应当由区县文化综合执法机构查处的违法行为，区县文化综合执法机构未予查处的，市文化执法总队可以责令其查处，也可以直接查处。

第六条（其他执法机关的权限限制）

本市文化领域相对集中行政处罚权后，有关的市和区县行政机关以及法律、法规授权的组织不再行使已由市和区县文化综合执法机构集中行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定无效。

第七条（案件移送）

有关行政管理部门在监督检查活动中发现应当由市和区县文化综合执法机构处理的涉嫌违法行为的，应当及时移送处理。市和区县文化综合执法机构在执法检查中发现超出职责范围的涉嫌违法行为的，应当及时移送有关行政管理部门处理。

有关行政管理部门与市和区县文化综合执法机构无正当理由，不得拒绝接受移送的案件，并应当在作出处理决定后，及时通报移送部门。

第八条（举报受理）

市和区县文化综合执法机构应当建立违法行为举报受理制度，并为举报人保密。

对公民、法人或者其他组织举报的违法行为，属职责范围内的，市和区县文化综合执法机构应当及时查处；属职责范围外的，市和区县文化综合执法机构应当及时移送有关部门处理。市和区县文化综合执法机构应当将查处或者移送处理的情况告知举报人。

第九条（信息共享）

市和区县文化综合执法机构与市和区县文广影视、新闻出版、文物、体育、旅游、公安、工商等有关行政管理部门应当加强沟通，实现与文化领域相对集中行政处罚权有关的行政处罚、行政许可以及其他相关信息的共享。

第十条（拒绝、阻碍执法的法律责任）

拒绝、阻碍文化领域综合执法人员依法执行公务，未使用暴力、威胁方式的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》进行处罚；使用暴力、威胁方式构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十一条（执法者违法行为的追究）

市和区县文化领域综合执法机构及其综合执法人员应当秉公执法。对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，由所在单位给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十二条（复议和诉讼）

行政处罚权范文篇5

一、行政处罚自由裁量权是指行政执法部门（含法律、法规授权和依法委托实施行政处罚的组织）在依法享有的行政处罚权限范围内，对违法行为是否给予行政处罚、给予何种行政处罚和给予何种幅度行政处罚的自主决定权。

二、本各级行政执法部门对法律、法规、规章中涉及行政处罚自由裁量权的，应在行政执法职权核准界定结果的基础上，自本制度印发之日起90日内，依照本制度制定本部门实施行政处罚自由裁量权的量化标准。

新颁布的法律、法规、规章中涉及行政处罚自由裁量权的，原则上应当在法律、法规、规章颁布实施后30日内制定相应的行政处罚自由裁量权的量化标准。

驻的省、大连直属行政执法部门，可参照本制度制定本部门实施行政处罚自由裁量权的量化标准。

三、行政执法部门应当将行政处罚自由裁量权的量化标准作为本部门实施行政处罚的工作依据向社会公布。

法律、法规、规章对行政处罚自由裁量权的量化标准另有规定的，从其规定。

四、规范实施行政处罚自由裁量权，应遵循公正、公开、罚过相当、处罚与教育相结合的原则，应坚持以人为本，按照立法宗旨和目的，综合考虑违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等相关因素，所采取的措施和手段应当必要、适当。

五、政府法制部门负责对全行政执法部门规范实施行政处罚自由裁量权的行为进行监督。

行政执法部门在行政处罚自由裁量权量化标准向社会公布前，应当报送政府法制部门备案。

六、行政执法部门制定行政处罚自由裁量权量化标准时，应遵循以下原则：

（一）细化自由裁量权标准必须严格执行法律、法规、规章的规定，不得超越法定的自由裁量幅度和范围；

（二）法律、法规、规章规定可以选择行政处罚种类的，应明确适用不同种类行政处罚的具体条件；

（三）法律、法规、规章规定可以选择行政处罚幅度的，应当根据涉案标的、主观过错、违法手段、社会危害程度等情节，划分明确、具体不同的等级；

（四）细化自由裁量权标准应当坚持同案同罚，同类情况相同对待，不得以当事人的态度论罚，防止出现不同违法行为相同对待与相同违法行为不同对待等随意处罚现象。

七、制定给予较重行政处罚量化标准时，应考虑下列情形：

（一）隐匿、销毁违法证据或者有其他妨碍行政执法行为的；

（二）不听劝阻，继续实施违法行为的；

（三）违法情节恶劣，造成严重后果的；

（四）胁迫、诱骗他人、教唆未成年人实施行政违法行为的；

（五）在共同实施行政违法行为中起主要作用的；

（六）屡教不改、多次实施行政违法行为的；

（七）妨碍执法人员查处违法行为，暴力抗法尚未构成犯罪的；

（八）在发生突发公共事件时实施违法行为的；

（九）违法行为涉及国家安全、公共安全、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全的；

（十）法律、法规、规章规定应当给予较重处罚的。

八、制定给予从轻或减轻行政处罚标准时，应当考虑下列情形：

（一）违法行为人已满14周岁不满18周岁的；

（二）受他人胁迫实施违法行为的；

（三）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；

（四）配合行政执法部门查处违法行为有立功表现的，包括：揭发、检举其他人的违法行为、提供有价值的线索、帮助行政执法部门抓获其他违法人以及出色完成行政执法部门交办的其他事项；

（五）法律、法规、规章规定其他应当给予从轻或减轻处罚的。

九、当事人有下列情形之一的，应当不予行政处罚：

（一）违法行为人不满14周岁的；

（二）精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时发生违法行为的；

（三）违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；

（四）违法行为在2年内未被发现的，但法律另有规定的除外；

（五）法律、法规、规章规定其他不予行政处罚的。

十、行政执法部门行使行政处罚自由裁量权，应充分听取当事人的陈述、申辩，并记录在案。对给予从重、从轻或不予行政处罚的，应在案卷讨论记录和行政处罚决定书中予以说明。

十一、行政执法部门对重大或复杂的行政处罚案件，应集体讨论决定，并形成会议纪要。

十二、政府法制、监察部门应当通过行政执法投诉、行政执法检查、行政执法案卷评查等形式，加强对行政执法部门行使行政处罚自由裁量权的情况进行监督检查。各行政执法部门应当建立规范实施行政处罚自由裁量权的监督制度。

各行政执法部门应当定期组织对本部门实施行政处罚自由裁量权的情况进行检查。

行政处罚权范文篇6

第二条全省交通运输行政执法机构在行使行政处罚裁量权时适用本办法。

本办法所指行政处罚裁量权是指交通运输行政执法机构根据法律、法规、规章所规定的行政处罚种类和幅度，综合考虑违法情节、违法手段、社会危害后果等因素对违法行为作出行政处罚时自由裁量的权限。

第三条行使交通运输行政处罚裁量权，应当遵循公平、公正、公开、过罚相当和处罚与教育相结合的原则，确保行使行政处罚裁量权的合法性和合理性。

行使行政处罚裁量权，应当遵循综合裁量原则，全面分析违法行为的主体、客体、主观、客观等因素对处罚的种类、幅度作出决定。

第四条各级交通运输行政执法机构应当按照《交通运输行政处罚裁量基准》确定的处罚种类和幅度作出行政处罚，适用本办法和《交通运输行政处罚裁量基准》导致难以实现个案公正的特例除外。

对于违法行为、性质、情节、危害后果等相同或类似的案件，在实施行政处罚时，适用的法律依据、处罚种类及处罚幅度应当相同或相近。

第五条实施交通行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。

除法律、法规、规章另有规定外，限期改正期限最长不超过30日，情况特殊经行政处罚实施机关负责人批准，可适当延长。

第六条违法行为涉嫌构成犯罪的，应当按照法定的权限与程序将案件移送司法机关。

第七条有下列情形之一的，交通运输行政执法机构应当不予行政处罚：

（一）经立案调查违法事实不能成立的；

（二）不满十四周岁的人有违法行为的；

（三）精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的；

（四）违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；

（五）违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，二年期间期限从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。

第八条有下列情形之一的，交通运输行政执法机构可以依法从轻处罚：

（一）已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的；

（二）在共同违法行为中起次要或者辅助作用的；

(三)主动消除或者减轻违法行为危害后果；

（四）配合交通行政执法机构查处违法行为，如实交代违法行为的；

（五）未曾发生过相同违法行为，且未造成危害后果的；

（六）主动中止违法行为的；

（七）涉案财物或者违法所得较少的；

（八）其他依法可以从轻的。

本办法所指的从轻处罚是指交通运输行政执法机构在法律、法规、规章设定的法定处罚种类和幅度内，选择较轻的处罚种类或者较小处罚幅度，但不得低于法定处罚幅度的最低限度。

第九条有下列情形之一的，交通运输行政执法机构可以减轻处罚：

（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果，且有悔过表现的；

（二）配合交通行政执法机关查处违法行为有立功表现的；

（三）情节较轻，社会影响和危害较小且能够主动纠正违法行为的；

（四）受他人胁迫有违法行为的；

(五)已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的；

（六）其他具有减轻行政处罚的理由和情况。

本办法所指的减轻处罚是指交通运输行政执法机构在法律、法规、规章设定的法定处罚幅度最低限以下，对违法行为人作出的行政处罚。

第十条有下列情形之一的，交通运输行政处罚实施机关可以依法从重处罚：

（一）在共同违法行为中起主要作用的；

（二）群众多次举报，严重扰乱交通管理秩序的；

（三）违法行为造成群众反映强烈或上访的；

（四）逃避、妨碍或者暴力阻碍交通行政执法人员检查的；

（五）提供虚假证据，转移、隐匿、销毁证据或者有关材料的，查证属实的；

（六）侵害残疾人、老年人、妇女、儿童等群体利益的；

（七）对举报人或者执法人员实施打击报复，查证属实的；

（八）国家机关通过新闻媒体、公告等方式专门禁止或告诫后，继续实施违法行为的；

（九）一年内发生三次以上违法行为的；

（十）对国家、省、市的阶段性重点工作造成不良影响的；

（十一）具有法律、法规、规章和其他规范性文件依法规定情形的。

第十一条法律、法规、规章规定可以并处处罚的，可以选择是否适用并罚；规定应当并处处罚的，应当实行并罚。

法律、法规、规章规定可以选择是否适用并罚的，对轻微违法行为和一般违法行为的，一般应当选择单罚；对严重的违法行为，实施并罚。

第十二条交通运输行政处罚的执行，按照《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律、法规的规定执行。

第十三条对当事人不予处罚、从轻处罚、减轻处罚、从重处罚的，执法机关和执法人员必须收集和提供相应的证据材料。

第十四条案件承办人员在案件调查终结后要对案件行政处罚的种类和幅度提出建议，并说明行使裁量权的事实、理由、依据。

第十五条交通运输行政执法机构应当就违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错等因素及最终选择的处罚种类、幅度等情况作出详细说明，说明应当充分，理由应当与行政处罚结果相关联。其中当场作出行政处罚决定的，应当向当事人当面作出口头说明，并据实记录在案，由当事人签字或者盖章；一般程序作出行政处罚决定的，可以在行政处罚通知书或者决定书中向当事人作出书面说明。对履行告知程序后，当事人提出陈述、申辩或举行听证的，在听取陈述、申辩或举行听证会后，行政处罚机关应当制作陈述、申辩、听证情况书面说明书，说明接受或不接受陈述、申辩、听证的理由，与行政处罚决定书一并送达当事人。

第十六条实行行政处罚公示制度。交通行政执法机关应当通过公示栏、网站、报纸等形式向社会公布本单位负责实施的法律、法规、规章名录、处罚基准、执法程序、监督方式、投诉渠道等。

各级交通运输主管部门和交通运输行政执法机构制定和执行的行政处罚裁量权规范和标准应当以适当方式向社会公布，方便当事人查阅。

第十七条各级交通运输行政执法机构要严格执行重大行政处罚备案审查制度，交通运输行政执法机构在作出下列重大行政处罚的应当按月报本级交通主管部门备案。

（一）对公民处以5000元以上，对法人和其他组织处以50000元以上的罚款；

（二）吊销证照或者责令停产停业。

第十八条有下列情形之一的，交通运输行政执法机构应当集体讨论：

（一）情节复杂，对认定事实和证据有较大争议，或对适用法律、法规和规章有较大争议的案件；

（二）交通运输行政执法机构作出的对公民5000元、对法人或者其他组织10000元以上的罚款、吊销证照、责令停产停业等的行政处罚决定；

（三）对当事人减轻处罚的（《交通运输行政处罚裁量基准》明确减轻处罚的除外）；

（四）各行政处罚实施机关根据实际情况确定的其他案件。

第十九条集体研究决定的案件实行登记制度，案件的具体情节、研究过程和处理决定均应详细记录在案，收入执法案卷。

第二十条各级交通运输主管部门法制机构要加强对执法案件的审核工作，应当将办案机构的裁量权行使情况作为审核的重要内容之一，审核机构认为办案机构行使裁量权不当的，应当责令改正。

第二十一条各级交通运输主管部门要通过行政执法投诉、行政执法检查、重大案件备案制度、行政执法案卷评查等形式加强对行政处罚实施机关行使行政处罚自由裁量权情况的监督检查。

第二十二条各级交通运输主管部门审理行政复议案件时，应当将本办法和《交通运输行政处罚裁量基准》作为审理行政处罚行为适当性的依据之一。

第二十三条各级交通运输主管部门和交通运输行政执法机构应当建立健全行使行政处罚裁量权过错责任追究制度，对有下列情形之一的，依照有关规定追究执法人员的过错责任：

（一）因处罚决定违法或不当，造成处罚案件被人民法院终审判决撤销、变更或者确认违法的；

（二）因处罚决定违法或不当，造成处罚案件被行政复议机关撤销、变更或者确认违法的；

（三）因处罚决定违法或不当，造成国家承担赔偿责任的；

行政处罚权范文篇7

第二条市地方税务局及其所属各税务分局、稽查局行使税务行政处罚裁量权，适用本办法。

第三条本办法所称税务行政处罚裁量权，是指地税机关根据法律、法规、规章的规定，结合税收违法行为的事实、情节、社会危害等因素，对行政相对人税收违法行为在法律、法规、规章规定的行政处罚种类和幅度内进行裁量的权限。

第四条行使税务行政处罚裁量权应当遵循以下原则：

（一）处罚法定原则。地税机关必须在现行有效的法律、法规、规章规定的税务行政处罚种类、范围、幅度内行使行政处罚裁量权。

（二）公正公开原则。对违法事实、性质、情节等因素基本相同的税收违法行为，是否实施行政处罚以及处罚的种类、幅度等应当基本相同。执法依据、执法程序和行政处罚的具体规定应当对外公开，接受社会监督。

（三）过罚相当原则。行使税务行政处罚裁量权应当全面考虑相关因素，与税收违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度、主观过错、消除违法行为后果或影响相当。

（四）处罚与教育相结合原则。把纠正税收违法行为、提高纳税遵从度作为执法首要目标，宽严相济，保障纳税人和其他税务行政相对人的合法权利，实现政治效果、社会效果、经济效果和法律效果相统一。

第五条对有关行政处罚的羁束性规定，各行政执法部门应该严格执行；对有关行政处罚的选择性规定，各执法部门应当遵循裁量原则和标准，结合具体情况在规定的条件和要求范围内选择适用。

第六条对行政相对人的同一税收违法行为，不得给予二次以上罚款的行政处罚。同一违法行为可以适用数个处罚条款的，应当选择适用处罚较重的条款实施处罚。

行政相对人实施的数个税收违法行为之间存在手段与目的或者原因与结果的关系，应当选择对法律责任较重的违法行为实施处罚，法律、法规、规章另有规定的除外。

第七条行政相对人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：

（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；

（二）受他人胁迫有违法行为的；

（三）配合地税机关查处违法行为有立功表现的；

（四）其他依法可以从轻或者减轻行政处罚的。

主动消除或者减轻违法行为危害后果是指当事人在地税机关发现其违法行为之前，主动停止违法行为，并消除或减轻违法行为危害后果。

第八条地税机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并对当事人的陈述申辩是否采纳作出说明，不得因当事人的陈述申辩或者要求听证而加重其法律责任。

行政处罚决定书应当就违法行为的事实、情节、性质、社会危害程度、行政相对人主观过错等因素及最终选择的处罚种类、法律依据、幅度等情况作出说明。如果在已经公布的裁量标准之外作出处罚决定的，还应进行理由说明。

第九条违法事实确凿并有法定依据，对公民处以50元以下、对法人或者其他经济组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚，可以按简易程序当场作出处罚决定。

第十条按一般程序办理的行政处罚要实行调查、审核、决定等职能分离。市地方税务局作出的行政处罚审核职能由市局法规科行使，各税务分局、稽查局作出的行政处罚审核职能由法制员行使；作出处罚决定的职能由处罚实施部门负责人行使。

行政处罚案件调查结束后，调查人员应当根据具体案情，对照《省市地方税务局行政处罚裁量权执行标准（试行）》，在案件调查材料中对是否实施行政处罚以及处以何种处罚、具体处罚幅度提出建议，并明示裁量的理由及事实依据。

行政处罚案件的审理、审核、审批人员应当综合全案情况，对调查人员的处罚建议进行审查判断，并在有关报告中签署办理意见。不同意调查人员处理意见的，应当说明理由和事实依据。对调查人员未按照规定说明裁量的理由及事实依据的，审理、审核、审批人员应当将案卷退回，或者要求有关人员补充说明。

第十一条对有下列情形之一的行政处罚，应当经过集体讨论决定：

（一）认定事实、证据、定性或适用法律依据争议较大的；

（二）实施行政处罚在法律、法规、规章规定的幅度范围内，但高于或低于《执行标准》规定的；

（三）撤销行政处罚案件的；

（四）确定《执行标准》第15、16、17项税务行政处罚“情节特别严重”的。

集体讨论必须制作会议纪要。

第十二条重大税务案件行政处罚按照重大税务案件审理的有关规定执行。

第十三条建立健全行政处罚备案制度。对各税务分局、稽查局作出的一般程序行政处罚案件，应当在月后10日内抄送市局法规科备案。

第十四条地税机关责令限期改正的，应当自发现税收违法行为之日起7个工作日内依法责令行政相对人改正或者限期改正违法行为，法律、法规、规章另有规定的从其规定。

限期改正期限最长不超过15日，情况特殊经行政处罚实施部门负责人批准的，可适当延长。法律、法规、规章另有规定的从其规定。

第十五条建立行政执法时限制度。对行政处罚案件的立案、调查、审核、告知、听证、决定、送达、执行等，要严格按照法律、法规和规章规定的时限执行；法律、法规和规章没有明确规定的，按照ISO9000质量管理体系作业指导书和工作流程的时限要求办理，不得无故拖延履行法定职责。

第十六条地税机关可以以公告或者其他形式，将已经生效的税务违法案件行政处罚决定进行公开，接受社会监督，涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的除外。

第十七条各行政执法部门应当对本部门作出的税务行政处罚决定进行复查，及时纠正发现的问题。

第十八条行政处罚实施部门落实行政处罚裁量权行使规定的工作情况，纳入各部门的依法行政工作考核。

第十九条实施税务行政处罚，构成执法过错的，依照税收执法责任制规定追究责任人员的过错责任。

第二十条违反本办法，滥用行政处罚裁量权的，根据国家、省行政执法监督有关规定，视其情节轻重，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十一条本办法所称“公民”是指自然人、个体工商户、个人独资企业；“法人或者其他经济组织”是指企业、企业在外地设立的分支机构和从事生产经营的场所、从事生产经营的事业单位和其他组织等。

第二十二条本办法及《执行标准（试行）》所称“以上”、“以下”等均含本数。

第二十三条本办法如遇国家现行税收法律、法规、规章及有关规定发生变化而不一致的，从其新规定。

行政处罚权范文篇8

相对集中行政处罚权，就是指将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；行政处罚权相对集中后，有关行政机关不得再行使原行政处罚权。相对集中行政处罚权制度的实施是政府行政体制改革的需要，它对提高行政执法水平和效率，降低行政执法成本，建立“精简、统一、效能”的行政管理体制具有重要意义。

一、现阶段城市管理行政处罚权工作存在的问题

城市管理体制不顺、职责界定不清，是因为城市管理机构涉及到城管、规划、园林、环卫、环保、公安、工商等若干个职能部门。随着城市建设的发展，城市管理涉及的部门越来越多，职责交叉也越来越不清，相互扯皮则更是屡见不鲜。例如：在市容环境管理上的流动摊点的整治上，工商、公安等部门按照有关法律、法规都负有一定的管理责任，面对这种“吃力不讨好”的事，大家都能说出不管的理由来，最终谁也不愿管，如果仅靠城管来孤军作战，流动摊点问题是不能得到很好地解决的。因此，在执法中一些职能部门的队伍往往是“有利互相争”、“无利互相推”、“大利大干、小利小干、无利不干”，城市管理的体制不改革，就无法从根本上解决问题。同时，城市管理领域出现的条条与块块不能相互协调、不利齐抓共管的局面，政府的一条政令一道措施、往往需要开几个甚至十几个协调会，才能得到落实和执行。可以说，管理体制的不顺，直接导致了政令不通，政府的工作措施难以落实。

二、实行相对集中行政处罚权制度管理的必要性

(一)有利于明确职责并营造整洁的市容环境。执法权力相对集中的城管综合执法，在实际运用中更易于明确各职能部门的职责，减少扯皮，有利于城市管理工作的顺利开展。由于城市管理综合执法队伍拥有较全的城管执法职能，这支队伍遇到各类城市管理相对人的违法违章行为时，均可以执法主体的名义对其进行处罚，不存在争权夺利、互相推诿的问题，能够使违法行为得以迅速消除。另外城市管理相对人的违法违章行为多属综合违法行为，即一个违法行为往往涉及多个法律法规的禁止性规范，任何一个专业执法队伍都难以彻底消除这一违章行为，各单一执法队伍依据各自法律法规很难一下子奏效，这时集各家之能的城市管理综合执法队伍即可快捷地处理，并能迅速消除其危害，达到提高工作效率，有效地维护城市市容环境的目的。

(二)有利于维护群众的合法权益。作为代表政府行使市容和环境卫生行政管理权力的职能部门，最主要的就是如何为群众服务好，最大程度地发挥城市的各项功能，使城市管理落到实处，让群众受益。只有对城市管理实行综合执法才能维护群众的合法权益。一方面，由一支队伍对各种违反城市管理法律法规的行为进行处罚，当事人也容易认识到自己的错误，接受处罚，不必要再到各部门说好话、解释，避免了重复扣押工具，重复交罚款。另一方面，实行综合执法能保障群众正常行使监督权力，由一支队伍执法，就能给群众吃个定心丸，执法队员出现了违规违纪行为，群众就能找到地方设诉，就能有效地行使监督权力。

(三)有利于政令畅通齐抓共管。实行综合执法，七八杆枪合成一支队伍，不仅指挥有力，政令畅通，而且由于一队多能，它必然能大幅度地降低政府行政执法成本，减少因建立城市多个专业执法队伍的政府行政开支，使政府能以较小的投入获得最大化和最优化的社会效益。另一方面可以促进各职能部门的协调合作，行政处罚权被相对集中，促使各部门步调一致，不再推诿扯皮，从而消除因部门之间职能交叉、推诿扯皮而产生的行政负面影响，积极主动地改造各自在城市管理工作中的职责。

(四)有利于树立政府形象。实行综合执法首先保证了执法队伍的相对稳定，不仅能够统一人、财、物的管理，还能够做到对人员整体教育培训，从任务能力、政治素质、风纪仪表、组织纪律等方面统一培训，提高队伍的战斗力，树立城市管理监察队伍良好的社会形象。同时，查处违规违纪强硬有力，由一个主管部门进行管理完全可以避免令行禁不止的现象，对违规违纪行为可以一查到底。有了一支文明、规范、高素质的城市管理监察队伍，既为管好城市提供了队伍保障，也为树立政府形象打下坚实的基础。

三、相对集中行政处罚权工作改革的构思

根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》等文件的规定，一些市级编办即对政府机构的职能界定进行了认真细致地调查研究，对“城市大执法”进行了积极的探索。并结合本地实际，拟组建市城市管理执法机构，以进一步加强城市管理，其相对集中行政处罚权工作改革的构思如下：

（一）指导思想：

深化行政管理体制改革，切实解决城市管理领域长期存在的多头执法、职权重复交叉和行政执法机构膨胀等问题，提高行政执法的水平和效率，降低行政执法成本。

（二）主要职责：

以市城市管理局为基础，组建市城市管理执法机构，对相关部门的职责进行整合：

将市城市管理局原履行的职责划入；将市环卫局行使的市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权划入；将市规划局行使的城市规划管理方面法律、法规、规章规定的在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证，或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行政处罚权划入；将市园林绿化管理局行使的城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权划入；将市工商局行使的工商行政管理方面法律、法规、规章的对无照商贩无固定场所的经营，以及有照但进行店外作业、经营的行政处罚权划入；将市公安局行使的公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路从事建设或者经营活动，以及在城市人行道随意停靠车辆的行政处罚权划入；将市环保局行使的环境保护管理方面法律、法规、规章规定的对社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、饮食服务业油烟污染的行政处罚权；对未采取防燃、防尘措施，在城市人口集中地区存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、沙石、灰土等物料的行政处罚权；对在人口集中地区焚烧产生有毒有害烟尘和恶臭气体物质的行政处罚权；对向城市水体倾倒工业废渣、城市垃圾或其他废弃物的行政处罚权划入。

（三）其它有关事宜

1、行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已经统一由市城市管理执法局行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。对市城市管理执法局依法履行职责的活动，有关部门应予以支持配合。

2、市城市管理执法局所需经费列入财政预算，全额划拨，不得以收费、罚款作为经费来源；罚款、没收违法所得以及没收非法财物所拍卖的款项，必须按规定全额上缴国库。

3、市城市管理执法局要严格按照行政处罚法和其他有关法律、法规规定的程序，实施行政处罚。

4、市城市管理执法局机构设置按程序报省机构编制委员会审批。

行政处罚权范文篇9

从重从轻有依据

根据《规定》，违法行为人年龄不满14周岁的；精神病人在不能辨认或不能控制自己行为时有违法行为的；违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；违法行为超过法定追究时效的，依法不予行政处罚。

隐匿、销毁违法证据的；妨碍执法人员查处违法行为、暴力抗法等尚未构成犯罪的；不听劝阻，继续实施违法行为的；涉及人身健康、生命安全、公共安全、社会稳定、环境保护、经济秩序等违法情节恶劣，造成危害后果的；胁迫、诱骗他人或者教唆未成年人实施违法行为的；共同实施违法行为中起主要作用的；多次实施违法行为，屡教不改的；在发生突发公共事件时实施违法行为的……制定给予从重行政处罚的标准时，应当考虑上述这些情况。

制定给予从轻或者减轻行政处罚的标准时，应当考虑违法行为人年满14周岁不满18周岁的；受他人胁迫、诱骗实施违法行为的；涉案财物或者违法所得较少的；主动消除或者减轻违法行为危害后果的；配合行政执法部门查处违法行为有立功表现等情形。

重大案件应公开

行政处罚权范文篇10

一、第三阶段工作特点

自从全市规范行政处罚自由裁量权工作进入第三阶段以来，有关部门、单位可能都有这样一种感觉，这就是：1、工作量显著增加。该阶段内的工作重点就是将所有行政处罚条款规定的行政处罚事项逐一进行细化量化，因此工作量大是不言而喻的。2、专业技术要求提高。在制定部门方案和梳理行政处罚依据阶段工作中基本不需要专业技术手段和方法，只要对照市政府实施方案和有关处罚条文抄录即可。而在第三阶段工作中，各部门往往要结合本部门执法实践，真正找出那些需要细化量化的处罚条款，制定具体的细化量化裁量标准。因此，统计、归类、分析等专业技术手段是必不可少的。3、工作技巧和方法增多。在制定具体细化量化标准阶段工作中需要运用多样的、多元的的工作技巧和方法。如，在对某一处罚条款进行细化量化时，要充分运用征求执法一线单位或人员意见、广泛调查研究、集体论证、集体研究等技巧和手段，而不能仅依靠一个科室或某几个人坐在办公室闭门造车。

二、第三阶段工作需要把握的几个重点

规范行政处罚自由裁量权第三阶段工作是整个系统规范工作中的重中之重，因此要克服畏难情绪，扎实做好基础性工作，正确把握工作要点，切实保障该项工作的顺利完成。

（一）消除懈怠和厌战情绪，切实把思想统一到该项工作中来

规范行政处罚自由裁量权工作自部署以来时至今日已历时三个月。在这一时期，大部分部门或单位均能按照市政府统一部署，克服法制机构人手少、势单力薄等困难，及时开展了各项工作。但仍有少数部门认识不统一，思想深处存在抵触、马虎，甚至厌战情绪，因此有必要加大宣传教育力度，提高他们对开展此项工作重要性和必要性的认识，积极引导他们自觉地投入到此项工作中来。

1、开展规范处罚自由裁量权工作是国家有关规定的要求。一是，**年颁布的《国务院全面推进依法行政实施纲要》关于“严格按照法定程序行使权力、履行职责”一节中指出，行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。二是，20**年7月国务院召开的全国市县政府依法行政工作会议将规范行政执法自由裁量权作为一项重要工作任务进行试点部署。**年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》指出，要开展和加强对执法机关的行政裁量权细化、量化和规范工作，防止滥用行政裁量权，并将其作为能否坚持依法行政，从源头上预防和减少行政争议的一项重要的工作来对待。三是，**年5月12日，国务院了《关于加强市县政府依法行政的决定》（国发【20**】17号）（以下简称《决定》），专门就严格行政执法提出了改革行政执法体制、规范行政执法行为等五个方面的目标任务。在规范行政执法行为一节中，明确指出：要抓紧组织行政执法机关对法律、法规、规章规定的有裁量幅度的行政处罚、行政许可条款进行梳理，根据当地经济社会发展实际，对行政裁量权予以细化，能够量化的予以量化，并将细化、量化的行政裁量标准予以公布、执行。

2、开展规范处罚自由裁量权工作是市委开展制度推进年的要求。**年市委将该项工作作为全市反腐倡廉制度建设推进年活动中建立全市预防腐败体系12项重点制度之一，并明确该项工作由李明市长、万以学副市长牵头，法制办作为责任单位负责具体实施。20**年初，市纪委在确定全市重点制度时，曾向全社会发放问卷调查表万余份。根据反馈情况看，广大群众对包括行政处罚不公、行政处罚自由裁量权限过大在内的有关问题反映较为强烈。因此，市纪委经与法制办商议，确定将规范行政处罚自由裁量基准制度作为全市预防腐败体系12项重点制度之一予以推进实施。

3、开展规范处罚自由裁量权工作是规范行政处罚行为的现实需要。张梦生副市长在全市规范行政处罚自由裁量权工作动员大会做动员报告时，曾一一例举了我市在行政处罚自由裁量权行使过程中的存在的问题，归纳起来主要有：执法不公、重罚轻管、执法不廉等不良现象。这些现象引发的行政争议也日益突出，这一点在我们日常办理行政复议案件过程中体会尤其明显。例如，我们在办理劳动教养案件中，发现一个团伙作案的惯偷集团在被公安机关抓住后，劳动教养管理部门对部分人员作出劳动教养决定，对其他人员仅以行政拘留处理结案。这里面就反映了行政处罚有失公平、公正的嫌疑。因此，张市长在动员报告中行政处罚自由裁量权的滥用进行了严厉批评，认为：“上述现象的存在损害了政府的公信力，败坏了社会风气，迟滞了我市法治公平环境进程，必须采取有力措施对我市行政执法部门行使的行政处罚自由裁量权予以规范。

（二）明确几个基本概念，把基础工作做细做实

规范处罚自由裁量权工作是规范行政执法系统工程中的一项创新工作，涉及到的许多内容以及问题都是前所未遇的。因此在具体细化量化工作之前，有必要明确几个基本概念，把基础工作做扎实。

1、搞清楚行政处罚的概念。行政处罚是指行政机关及其他法定组织依法对违反行政法律规范尚未构成犯罪的公民、法人或其他组织实施制裁的行为。行政处罚就其性质而言是一种具体行政行为，它是对行政违法行为的一种制裁，具有可诉性。在实际工作中，要正确把握行政处罚和其他几个相近概念的区分。

(1)行政处罚与行政处分的区别

行政处分是指国家行政机关对其系统内部违法失职的公务员实施的一种惩戒措施。行政处罚与行政处分虽然都是国家行政机关作出的制裁行为，但有较大区别：

①作出决定的主体范围不同。行政处罚是由享有行政处罚权的行政主体作出的，这些行政主体具有对外管理职能，其行政处罚权已为法律、法规明确规定。而行政处分是由受处分的公务员所在机关，或上级机关，或行政监察机关作出的。也就是说，一般的行政机关都享有对其工作人员的行政处分权。

②所制裁的对象不同。行政处罚制裁的对象是违反行政法规范的公民、法人或其他组织；而行政处分的对象仅限于行政机关系统内部的公务员。

③采取的形式不同。行政处罚的形式、种类很多，有警告、罚款、行政拘留、吊销许可证执照、责令停产停业、没收财物等；而行政处分的形式只有警告、记过、记大过、降级、撤职和开除等六种形式。

④行为的性质不同，行政处罚属于外部行政行为，以行政管辖关系为基础；而行政处分属于内部行政行为，以行政隶属关系为前提。

⑤所依据的法律、法规不同。行政处罚所依据的是有关行政管理的法律规范，而行政处分则由有关行政机关工作人员或公务员的法律规范调整。

⑥两者的救济途径不同。对行政处罚不服的，除法律、法规另有规定外，相对方可申请复议或提起行政诉讼，通过复议与行政诉讼获得救济；而对行政处分不服的，被处分的公务员只能向作出处分决定的机关的上一级机关或行政监察部门申诉。

（2）行政处罚与行政强制执行、执行罚等概念的区分

行政强制执行是指国家行政主体为了保证行政管理活动的正常进行，对不履行国家行政机关或法律、法规授权的组织作出的行政处理决定或科以行政义务的相对方依法采取各种强制手段，以迫使其执行行政处理决定或履行行政义务的行为。具体执法实践中，主要分为对财产的行政强制执行和对人身的行政强制执行两类。对财产的行政强制执行，包括强制划拨、强制扣缴、强行退还、强行拆除。对人身的行政强制执行，包括强制拘留、强制传唤、强制履行、遣送出境。

执行罚是间接强制措施的一种方法，它是以处罚的形式促使当事人履行义务。执法实践中的“滞纳金”就属于执行罚。

2、要正确把握“裁量阶次”和“行为阶次”的涵义。在市政府印发的实施方案中关于开展此项工作的实施步骤一节中曾提出了2个专门术语，即裁量阶次和行为阶次。对于这2个专门术语，目前还未查到非常全面、完整的解释。这2个专门术语对于正确理解和把握此项工作意义十分重大。笔者结合自己的理解，对这2个术语做如下解释。

所谓裁量阶次，就是在法律规定的处罚行为、种类和幅度范围内，将对违法情形的处理制裁区分成不予处罚、从轻处罚、适中处罚、从重处罚以及特殊处理等情形。这五种情形在法制办印发的补充通知的附件3中已列明。具体工作中，不要求每一种情形都填列，由各部门结合执法实际处理。

所谓行为阶次，就是在法律规定的处罚行为、种类和幅度范围内，将违法行为再细分成特别轻微违法行为、轻微违法行为、一般违法行为、严重违法行为以及特殊违法行为等情形。这里就要求各单位根据各自执法实践对违法行为视情节、实际危害程度等进行详细分析归类。

从上述对2个专门术语的解释可以看出，每一个行为阶次都对应着相应的裁量阶次。如特别轻微违法行为对应不予处罚，轻微违法行为对应从轻处罚等，以此类推。

（三）摸索工作规律，牢牢把握细化量化工作要点

规范行政处罚自由裁量权不是创设新的处罚标准，而是对处罚标准的阶梯化、细化，使行政处罚更具操作性，其核心内容是对行政处罚条款进行细化量化。那么，如何进行细化量化呢？或者说，这项工作从哪里入手呢？笔者结合自己的体会和总结，认为从事具体细化量化工作时应把握以下工作要点。

第一，牢牢把握“关键词”。所谓关键词，就是指行政处罚条款中载明的可引起不利法律后果和法律责任的违法情形和情节。例如，《劳动保障监察条例》第二十五条规定，“用人单位违反劳动保障法律、法规或者规章延长劳动者工作时间的，由劳动保障行政部门给予警告，责令限期改正，并可以按照受侵害的劳动者每人100元以上500元以下的标准计算，处以罚款”。这一条款的“关键词”就是“违法延长劳动时间”。确立了关键词后，紧接着的一系列具体细化量化标准均是围绕这一关键词展开。

第二、对违法行为进行分级，细分成几个层次，明确违法行为的各种分类情形及其特征。如上例，结合国家其他法律法规对于劳动时间的规定，针对“违法延长劳动时间”这一违法情形，可以设定“每日超过1小时不超过3小时，每月累计延长工作时间不超过36小时”为特别轻微违法行为、“每日超过3小时不超过4小时，每月累计延长工作时间不超过36小时”为轻微违法行为，再以此类推设定一般违法行为、严重违法行为、特殊违法行为等具体情形及特征。

第三，根据不同的违法情形对行政处罚方式的选择做出规定。如上例，针对特别轻微的违法行为可以采取“不予处罚”的处理措施，对轻微违法行为可以细化制定处以“1O0元以上2O0元以下罚款”的处理措施。同样因此类推，对一般违法行为、严重违法行为、特殊违法行为分别设定相应的处罚标准和幅度。

第四，将情节轻重不同的违法情形归类到相应的处罚情形内。这里的违法情形（细化之后的不同层次的违法情形）以及处罚标准、幅度与制裁处理措施（裁量阶次）是一一对应的关系。

三、第三阶段工作建议

通过观察和总结其他地市开展此项工作的做法，笔者建议各单位在具体工作中可以尝试以下做法：

（1）法律、法规、规章规定可以选择行政处罚种类的，行政执法部门可以明确适用不同种类的具体条件。

（2）法律、法规、规章规定可以选择行政行为幅度的，可以根据实际情节划分出明确、具体的不同等级。一般最好不少于轻（低）、中、重（高）三个等级。

（3）上一级行政执法部门对同一行政处罚行为制定了自由裁量标准的，建议下一级行政执法部门直接引用；其他地市已有规范标准的，可结合实际参照使用。

（4）行政处罚实施部门实施行政处罚自由裁量行为时,应当平等对待被处罚人,可以采用其他方式实现行政管理目的的,应当避免采用损害被处罚人权益的方式。（如有些法律虽规定了禁止行为，却没有规定处罚措施的，具体操作过程中应当注意把握）

（5）细化自由裁量权标准，不得突破或违反和增设上位法的规定。在具体工作中，要遵循“既方便操作执行，又能有效防止违法行为再次发生”的原则，注意联合运用多个“关键词”进行细化量化，如既考虑违法数额，又适当考虑危害后果。

（6）各部门要注意研究行政执法实践中的具体执法案例，及时总结、归纳，并将有关结论充分运用到本部门细化量化工作中来。

（7）要注意相关法律、法规之间的衔接和相互对应。如本文中提及的例子，《劳动保障监察条例》虽规定了违法延长劳动者劳动时间的行为应当予以处罚，但没有规定具体劳动时间的长短。关于劳动时间的规定，在《中华人民共和国劳动法》、《国务院关于修改<国务院关于职工工作时间的规定>的决定》等相关法律法规中才明确。