行政处罚法范文10篇

时间:2023-03-18 12:55:40

行政处罚法

行政处罚法范文篇1

一、违法行政处罚行为方面的缺陷

《行政处罚法》第三条第二款明确规定:"没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效"。这是行政处罚法定原则的具体表现,同时也表明行政处罚的实施必须依照法定依据和法定程序进行,以防止行政处罚权的违法行使,但这一规定与行政行为的"推定有效"原则(又称"效力先定"原则)及《行政诉讼法》等法律的有关规定不相协调。

首先,行政行为一经作出,就具有法律约束力,自始就推定为合法有效,当事人应当依照行政行为所决定的内容加以履行,这是行政法上公认的规则。作为行政行为之一种的行政处罚,当然也具有这种特征。行政机关作出的行政处罚,是代表国家行使管理权,一经作出就具有强制力和执行力,即使它是不符合法定条件的,在没有被有关国家机关经过一定程序确认为违法并撤销其效力之前,它仍然是有效的,仍然对有关当事人具有法律约束力。当事人如果认为行政处罚缺乏法定依据或者违反法定程序而构成违法处罚,也不能自行否认其效力,而必须先履行行政处罚决定,然后通过行政复议及行政诉讼程序确认该行政处罚是否违法。

其次,依据《行政处罚法》的规定,没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效。这一规定是否意味着对于符合此类情形的行政处罚,当事人从一开始就可以拒绝接受?从《行政处罚法》第六条的规定来看,对行政处罚不服的,当事人有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。这里所讲的"对行政处罚不服的",既包括对被最终确认为合法的行政处罚的不服,也包括对被最终确认为违法的行政处罚的不服。即使行政处罚被确认为违法,根据《行政处罚法》第四十五条、《行政复议法》第二十一条、《行政诉讼法》第四十四条规定,当事人在行政复议或者行政诉讼过程中仍应履行原行政处罚决定。显然,简单地规定"没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效",会对复议和诉讼期间行政处罚决定不停止执行这一规定带来很大的影响,不利于这一规定的贯彻实施。

再次,行政处罚最终被确认为无效的原因有诸多情形,除了没有法定依据或者违反法定程序之外,还包括主要证据不足的、超越职权的以及滥用职权的情况。对符合这五种情形之一的具体行政行为,《行政诉讼法》明确规定人民法院均应判决撤销,否定其效力。而《行政处罚法》仅仅规定了没有法定依据和不遵守法定程序的行政处罚无效,因而是不全面的。

二、听证程序方面的缺陷

听证是指有关国家机关在作出不利于当事人的决定时必须听取当事人的意见,其方式可以是书面或者口头的单独征求意见,也可以是由有关国家机关公开举行的听证会。《行政处罚法》首次确立了听证制度,被誉为我国立法领域中的一个重大突破。受处罚人可以充分利用这一程序上的权利,切实行使陈述权、申辩权,并要求行政机关履行说明理由、听取意见等方面的义务。这对加强行政处罚活动中的民主化、公开化,保证行政处罚的公正性与合理性,督促行政机关依法实施行政处罚,减少行政处罚诉讼的数量,保护公民、法人或者其他组织的合法权益,具有很重要的意义。但是,由于《行政处罚法》有关听证程序的规定还比较原则,在实施过程中至少存在着如下几个问题:

首先,《行政处罚法》并没有赋予所有受处罚人听证的权利,只是给予责令停产停业、吊销许可证或者执照以及较大数额罚款等程度比较严重的行政处罚案件,受处罚人才享有要求听证的权利。显然,《行政处罚法》把行政拘留的行政处罚排除在听证范围之外。就听证的本质而言,一方面,它是法律为受处罚人设置了一个对自己不利指控的抗辩场所,体现了行政处罚中的民主原则、公开原则和相对人参与原则;另一方面,它是一种权力制约的程序机制,也是一种较行政复议、行政诉讼等事后监督手段更为有效的事中监督手段。行政拘留作为行政处罚中最严厉的处罚种类,理论上它属于典型的人身罚,理所当然应该赋予受处罚人有抗辩的权利和机会,以切实保障其人身权利不受侵犯。

其次,《行政处罚法》规定,公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚,享有陈述权、申辩权。行政机关必须充分听取当事人的意见,并且不得因当事人申辩而加重处罚。通常说来,对于受处罚人的违法行为,行政机关享有对事实和证据的判断权、法律依据的选择适用权和行政处罚的决定权。与此相适应,受处罚人则享有为自己的行为进行辩解的权利。可见,当事人的充分申辩权是听证程序的基本要求之一。为此,法律还规定了"当事人可以亲自参加听证,也可以委托一至二人"等内容,但《行政处罚法》没有规定当事人或者其律师可否查阅或者复制调查人员的指控材料。如果当事人没有查阅案卷的权利,他们就不可能充分有效地行使申辩权,从而影响到行政处罚的合法性和适当性,不免使听证制度流于形式。

再次,《行政处罚法》第四十二条第一款第(七)项规定:"听证应当制作笔录;笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。"但该法没有规定书记员的设置。同时,上述规定对听证笔录究竟有何法律意义,也有待于进一步探讨。

行政处罚法范文篇2

(1)处罚法定原则。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的,不得作为行政处罚的依据。

(2)公正公开的原则。行政处罚法第四条规定,行政处罚遵循公正、公开的原则。

(3)处罚与教育相结合的原则。行政处罚法第五条规定,实施行政处罚,纠正违法行为,应当坚持处罚与教育相结合,教育公民、法人或者其他组织自觉守法。设定和实行行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。

(4)保障当事人陈述权利原则。行政处罚法第三十二条规定,当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由和证据成立的,行政机关应当采纳。

(5)一事不再罚原则。行政处罚法第二十四条规定,对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。

2.行政处罚的种类

(1)人身自由罚。即短期剥夺或限制人身自由的处罚。此类处罚主要有行政拘留和劳动教养两种形式。

(2)行为罚(能力罚)。即限制或剥夺某种行为能力或资格的处罚,如责令停产停业、吊销、暂扣许可证或执照。

责令停产停业是行政机关责令从事违法行为的企业或者个体工商户停止生产、停止营业。

(3)财产罚。即行政机关强制限制或者剥夺从事违法行为的行政相对人一定的财产权益,主要形式有罚款和没收违法所得及非法财产。

(4)声誉罚(申诫罚)。即行政机关通过某种形式使违法者的名誉、声誉、信誉或精神上的利益受到一定限制或贬损,以使其不再违法。主要形式有警告。

3.行政处罚权的设定

(1)全国人大及其常委会。法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定。

(2)国务院。行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定,行政法规需要作出具体规定的,必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

(3)省级人大及常委会,省会市、国务院批准的较大市、经济特区市人大及其常委会。地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定,地方性法规需要作出具体规定的,必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

(4)国务院各部委、国务院授权的有行政处罚权的直属机构。行政处罚法第十二条规定,国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的,前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为,可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定,设定行政处罚。

(5)省级政府、省会市政府、国务院批准的较大市政府及经济特区市政府。行政处罚法第十三条规定,省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的,前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为,可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。

4.行政处罚的执行程序

(1)罚款的收缴。原则上,作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机关分离。作出处罚决定的行政机关及其执行人员不得自行收缴罚款。

对于罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项,必须全部上缴国库。任何行政机关或者个人不得以任何形式私分、截留;财政部门不得以任何形式向行政处罚决定机关退还。

(2)行政强制措施。除经申请和批准当事人可以暂缓或分期缴纳罚款的以外,当事人越期不履行行政处罚决定的,作出行政处罚决定的行政机关可以采取强制措施:

①到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的3%加处罚款;

②根据法律规定,将查封、扣押的财务拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款;

③申请人民法院强制执行。

例题.(2014年湖南省第17题)

下列属于行政处罚原则的有()。

A.处罚法定原则

B.公正公开原则

C.处罚救济原则

D.一事不再罚原则

行政处罚法范文篇3

第一条为了规范行政处罚的设定和实施,保障和监督行政机关有效实施行政管理,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人或者其他组织的合法权益,根据宪法,制定本法。

第二条行政处罚的设定和实施,适用本法。

第三条公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。

没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效。

第四条行政处罚遵循公正、公开的原则。

设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。

对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的,不得作为行政处罚的依据。

第五条实施行政处罚,纠正违法行为,应当坚持处罚与教育相结合,教育公民、法人或者其他组织自觉守法。

第六条公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚,享有陈述权、申辩权;对行政处罚不服的,有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的,有权依法提出赔偿要求。

第七条公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚,其违法行为对他人造成损害的,应当依法承担民事责任。

违法行为构成犯罪的,应当依法追究刑事责任,不得以行政处罚代替刑事处罚。

第二章行政处罚的种类和设定

第八条行政处罚的种类:

(一)警告;

(二)罚款;

(三)没收违法所得、没收非法财物;

(四)责令停产停业;

(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;

(六)行政拘留;

(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。

第九条法律可以设定各种行政处罚。

限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定。

第十条行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。

法律对违法行为已经作出行政处罚规定,行政法规需要作出具体规定的,必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

第十一条地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。

法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定,地方性法规需要作出具体规定的,必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

第十二条国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。

尚未制定法律、行政法规的,前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为,可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。

国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定,规定行政处罚。

第十三条省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。

尚未制定法律、法规的,前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为,可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。

第十四条除本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定外,其他规范性文件不得设定行政处罚。

第三章行政处罚的实施机关

第十五条行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。

第十六条国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

第十七条法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。

第十八条行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。

委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督,并对该行为的后果承担法律责任。

受委托组织在委托范围内,以委托行政机关名义实施行政处罚;不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。

第十九条受委托组织必须符合以下条件:

(一)依法成立的管理公共事务的事业组织;

(二)具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员;

(三)对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的,应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。

第四章行政处罚的管辖和适用

第二十条行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。

第二十一条对管辖发生争议的,报请共同的上一级行政机关指定管辖。

第二十二条违法行为构成犯罪的,行政机关必须将案件移送司法机关,依法追究刑事责任。

第二十三条行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。

第二十四条对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。

第二十五条不满十四周岁的人有违法行为的,不予行政处罚,责令监护人加以管教;已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的,从轻或者减轻行政处罚。

第二十六条精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的,不予行政处罚,但应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的,应当给予行政处罚。

第二十七条当事人有下列情形之一的,应当依法从轻或者减轻行政处罚:

(一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的;

(二)受他人胁迫有违法行为的;

(三)配合行政机关查处违法行为有立功表现的;

(四)其他依法从轻或者减轻行政处罚的。

违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。

第二十八条违法行为构成犯罪,人民法院判处拘役或者有期徒刑时,行政机关已经给予当事人行政拘留的,应当依法折抵相应刑期。

违法行为构成犯罪,人民法院判处罚金时,行政机关已经给予当事人罚款的,应当折抵相应罚金。

第二十九条违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。

前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。

第五章行政处罚的决定

第三十条公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,依法应当给予行政处罚的,行政机关必须查明事实;违法事实不清的,不得给予行政处罚。

第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。

第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。

行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。

第一节简易程序

第三十三条违法事实确凿并有法定依据,对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的,可以当场作出行政处罚决定。当事人应当依照本法第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定履行行政处罚决定。

第三十四条执法人员当场作出行政处罚决定的,应当向当事人出示执法身份证件,填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。

前款规定的行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关名称,并由执法人员签名或者盖章。

执法人员当场作出的行政处罚决定,必须报所属行政机关备案。

第三十五条当事人对当场作出的行政处罚决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第二节一般程序

第三十六条除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外,行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的,必须全面、客观、公正地调查,收集有关证据;必要时,依照法律、法规的规定,可以进行检查。

第三十七条行政机关在调查或者进行检查时,执法人员不得少于两人,并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问,并协助调查或者检查,不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。

行政机关在收集证据时,可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,经行政机关负责人批准,可以先行登记保存,并应当在七日内及时作出处理决定,在此期间,当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。

执法人员与当事人有直接利害关系的,应当回避。

第三十八条调查终结,行政机关负责人应当对调查结果进行审查,根据不同情况,分别作出如下决定:

(一)确有应受行政处罚的违法行为的,根据情节轻重及具体情况,作出行政处罚决定;

(二)违法行为轻微,依法可以不予行政处罚的,不予行政处罚;

(三)违法事实不能成立的,不得给予行政处罚;

(四)违法行为已构成犯罪的,移送司法机关。

对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚,行政机关的负责人应当集体讨论决定。

第三十九条行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚,应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项:

(一)当事人的姓名或者名称、地址;

(二)违反法律、法规或者规章的事实和证据;

(三)行政处罚的种类和依据;

(四)行政处罚的履行方式和期限;

(五)不服行政处罚决定,申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;

(六)作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。

行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。

第四十条行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人;当事人不在场的,行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定,将行政处罚决定书送达当事人。

第四十一条行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前,不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、申辩,行政处罚决定不能成立;当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。

第三节听证程序

第四十二条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织:

(一)当事人要求听证的,应当在行政机关告知后三日内提出;

(二)行政机关应当在听证的七日前,通知当事人举行听证的时间、地点;

(三)除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,听证公开举行;

(四)听证由行政机关指定的非本案调查人员主持;当事人认为主持人与本案有直接利害关系的,有权申请回避;

(五)当事人可以亲自参加听证,也可以委托一至二人;

(六)举行听证时,调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议;当事人进行申辩和质证;

(七)听证应当制作笔录;笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。

当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的,依照治安管理处罚条例有关规定执行。

第四十三条听证结束后,行政机关依照本法第三十八条的规定,作出决定。

第六章行政处罚的执行

第四十四条行政处罚决定依法作出后,当事人应当在行政处罚决定的期限内,予以履行。

第四十五条当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的,行政处罚不停止执行,法律另有规定的除外。

第四十六条作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。

除依照本法第四十七条、第四十八条的规定当场收缴的罚款外,作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。

当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内,到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款,并将罚款直接上缴国库。

第四十七条依照本法第三十三条的规定当场作出行政处罚决定,有下列情形之一的,执法人员可以当场收缴罚款:

(一)依法给予二十元以下的罚款的;

(二)不当场收缴事后难以执行的。

第四十八条在边远、水上、交通不便地区,行政机关及其执法人员依照本法第三十三条、第三十八条的规定作出罚款决定后,当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难,经当事人提出,行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款。

第四十九条行政机关及其执法人员当场收缴罚款的,必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据;不出具财政部门统一制发的罚款收缴的,当事人有权拒绝缴纳罚款。

第五十条执法人员当场收缴的罚款,应当自收缴罚款之日起二日内,交至行政机关;在水上当场收缴的罚款,应当自抵岸之日起二日内交至行政机关;行政机关应当在二日内将罚款缴付指定的银行。

第五十一条当事人逾期不履行行政处罚决定的,作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施:

(一)到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的百分之三加处罚款;

(二)根据法律规定,将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款;

(三)申请人民法院强制执行。

第五十二条当事人确有经济困难,需要延期或者分期缴纳罚款的,经当事人申请和行政机关批准,可以暂缓或者分期缴纳。

第五十三条除依法应当予以销毁的物品外,依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。

罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项,必须全部上缴国库,任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分;财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项。

第五十四条行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查。

公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚,有权申诉或者检举;行政机关应当认真审查,发现行政处罚有错误的,应当主动改正。

第七章法律责任

第五十五条行政机关实施行政处罚,有下列情形之一的,由上级行政机关或者有关部门责令改正,可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分:

(一)没有法定的行政处罚依据的;

(二)擅自改变行政处罚种类、幅度的;

(三)违反法定的行政处罚程序的;

(四)违反本法第十八条关于委托处罚的规定的。

第五十六条行政机关对当事人进行处罚不使用罚款、没收财物单据或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据的,当事人有权拒绝处罚,并有权予以检举。上级行政机关或者有关部门对使用的非法单据予以收缴销毁,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

第五十七条行政机关违反本法第四十六条的规定自行收缴罚款的,财政部门违反本法第五十三条的规定向行政机关返还罚款或者拍卖款项的,由上级行政机关或者有关部门责令改正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

第五十八条行政机关将罚款、没收的违法所得或者财物截留、私分或者变相私分的,由财政部门或者有关部门予以追缴,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任。

执法人员利用职务上的便利,索取或者收受他人财物、收缴罚款据为己有,构成犯罪的,依法追究刑事责任;情节轻微不构成犯罪的,依法给予行政处分。

第五十九条行政机关使用或者损毁扣押的财物,对当事人造成损失的,应当依法予以赔偿,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

第六十条行政机关违法实行检查措施或者执行措施,给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的,应当依法予以赔偿,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第六十一条行政机关为牟取本单位私利,对应当依法移交司法机关追究刑事责任的不移交,以行政处罚代替刑罚,由上级行政机关或者有关部门责令纠正;拒不纠正的,对直接负责的主管人员给予行政处分;徇私舞弊、包庇纵容违法行为的,比照刑法第一百八十八条的规定追究刑事责任。

第六十二条执法人员玩忽职守,对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚,致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任

第八章附则

第六十三条本法第四十六条罚款决定与罚款收缴分离的规定,由国务院制定具体实施办法。

行政处罚法范文篇4

第一条为了规范行政处罚的设定和实施,保障和监督行政机关有效实施行政管理,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人或者其他组织的合法权益,根据宪法,制定本法。

第二条行政处罚的设定和实施,适用本法。

第三条公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。

没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效。

第四条行政处罚遵循公正、公开的原则。

设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。

对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的,不得作为行政处罚的依据。

第五条实施行政处罚,纠正违法行为,应当坚持处罚与教育相结合,教育公民、法人或者其他组织自觉守法。

第六条公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚,享有陈述权、申辩权;对行政处罚不服的,有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的,有权依法提出赔偿要求。

第七条公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚,其违法行为对他人造成损害的,应当依法承担民事责任。

违法行为构成犯罪,应当依法追究刑事责任,不得以行政处罚代替刑事处罚。

【章名】第二章行政处罚的种类和设定

第八条行政处罚的种类:

(一)警告;

(二)罚款;

(三)没收违法所得、没收非法财物;

(四)责令停产停业;

(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;

(六)行政拘留;

(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。

第九条法律可以设定各种行政处罚。

限制人身自由的行政处罚,只能由法律设定。

第十条行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。

法律对违法行为已经作出行政处罚规定,行政法规需要作出具体规定的,必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

第十一条地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。

法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定,地方性法规需要作出具体规定的,必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

第十二条国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。

尚未制定法律、行政法规的,前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为,可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。

国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款的规定,规定行政处罚。

第十三条省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。

尚未制定法律、法规的,前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为,可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。

第十四条除本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定外,其他规范性文件不得设定行政处罚。

【章名】第三章行政处罚的实施机关

第十五条行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。

第十六条国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

第十七条法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。

第十八条行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。

委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督,并对该行为的后果承担法律责任。

受委托组织在委托范围内,以委托行政机关名义实施行政处罚;不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。

第十九条受委托组织必须符合以下条件:

(一)依法成立的管理公共事务的事业组织;

(二)具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员;

(三)对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的,应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。

【章名】第四章行政处罚的管辖和适用

第二十条行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。

第二十一条对管辖发生争议的,报请共同的上一级行政机关指定管辖。

第二十二条违法行为构成犯罪的,行政机关必须将案件移送司法机关,依法追究刑事责任。

第二十三条行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。

第二十四条对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。

第二十五条不满十四周岁的人有违法行为的,不予行政处罚,责令监护人加以管教;已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的,从轻或者减轻行政处罚。

第二十六条精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的,不予行政处罚,但应当责令其监护人严加看管和治疗。间歇性精神病人在精神正常时有违法行为的,应当给予行政处罚。

第二十七条当事人有下列情形之一的,应当依法从轻或者减轻行政处罚:

(一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的;

(二)受他人胁迫有违法行为的;

(三)配合行政机关查处违法行为有立功表现的;

(四)其他依法从轻或者减轻行政处罚的。

违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚。

第二十八条违法行为构成犯罪,人民法院判处拘役或者有期徒刑时,行政机关已经给予当事人行政拘留的,应当依法折抵相应刑期。

违法行为构成犯罪,人民法院判处罚金时,行政机关已经给予当事人罚款的,应当折抵相应罚金。

第二十九条违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。

前款规定的期限,从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的,从行为终了之日起计算。

【章名】第五章行政处罚的决定

第三十条公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,依法应当给予行政处罚的,行政机关必须查明事实;违法事实不清的,不得给予行政处罚。

第三十一条行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。

第三十二条当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。

行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。

【章名】第一节简易程序

第三十三条违法事实确凿并有法定依据,对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的,可以当场作出行政处罚决定。当事人应当依照本法第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定履行行政处罚决定。

第三十四条执法人员当场作出行政处罚决定的,应当向当事人出示执法身份证件,填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。

前款规定的行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关名称,并由执法人员签名或者盖章。

执法人员当场作出的行政处罚决定,必须报所属行政机关备案。

第三十五条当事人对当场作出的行政处罚决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

【章名】第二节一般程序

第三十六条除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外,行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的,必须全面、客观、公正地调查,收集有关证据;必要时,依照法律、法规的规定,可以进行检查。

第三十七条行政机关在调查或者进行检查时,执法人员不得少于两人,并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问,并协助调查或者检查,不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。

行政机关在收集证据时,可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,经行政机关负责人批准,可以先行登记保存,并应当在七日内及时作出处理决定,在此期间,当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。

执法人员与当事人有直接利害关系的,应当回避。

第三十八条调查终结,行政机关负责人应当对调查结果进行审查,根据不同情况,分别作出如下决定:

(一)确有应受行政处罚的违法行为的,根据情节轻重及具体情况,作出行政处罚决定;

(二)违法行为轻微,依法可以不予行政处罚的,不予行政处罚;

(三)违法事实不能成立的,不得给予行政处罚;

(四)违法行为已构成犯罪的,移送司法机关。

对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚,行政机关的负责人应当集体讨论决定。

第三十九条行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚,应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项:

(一)当事人的姓名或者名称、地址;

(二)违反法律、法规或者规章的事实和证据;

(三)行政处罚的种类和依据;

(四)行政处罚的履行方式和期限;

(五)不服行政处罚决定,申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;

(六)作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。

行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。

第四十条行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人;当事人不在场的,行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定,将行政处罚决定书送达当事人。

第四十一条行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前,不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、申辩,行政处罚决定不能成立;当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。

【章名】第三节听证程序

第四十二条行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织:

(一)当事人要求听证的,应当在行政机关告知后三日内提出;

(二)行政机关应当在听证的七日前,通知当事人举行听证的时间、地点;

(三)除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,听证公开举行;

(四)听证由行政机关指定的非本案调查人员主持;当事人认为主持人与本案有直接利害关系的,有权申请回避;

(五)当事人可以亲自参加听证,也可以委托一至二人;

(六)举行听证时,调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议;当事人进行申辩和质证;

(七)听证应当制作笔录;笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。

当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的,依照治安管理处罚条例有关规定执行。

第四十三条听证结束后,行政机关依照本法第三十八条的规定,作出决定。

【章名】第六章行政处罚的执行

第四十四条行政处罚决定依法作出后,当事人应当在行政处罚决定的期限内,予以履行。

第四十五条当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的,行政处罚不停止执行,法律另有规定的除外。

第四十六条作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。

除依照本法第四十七条、第四十八条的规定当场收缴的罚款外,作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。

当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内,到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款,并将罚款直接上缴国库。

第四十七条依照本法第三十三条的规定当场作出行政处罚决定,有下列情形之一的,执法人员可以当场收缴罚款:

(一)依法给予二十元以下的罚款的;

(二)不当场收缴事后难以执行的。

第四十八条在边远、水上、交通不便地区,行政机关及其执法人员依照本法第三十三条、第三十八条的规定作出罚款决定后,当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难,经当事人提出,行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款。

第四十九条行政机关及其执法人员当场收缴罚款的,必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据;不出具财政部门统一制发的罚款收据的,当事人有权拒绝缴纳罚款。

第五十条执法人员当场收缴的罚款,应当自收缴罚款之日起二日内,交至行政机关;在水上当场收缴的罚款,应当自抵岸之日起二日内交至行政机关;行政机关应当在二日内将罚款缴付指定的银行。

第五十一条当事人逾期不履行行政处罚决定的,作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施:

(一)到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的百分之三加处罚款;

(二)根据法律规定,将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款;

(三)申请人民法院强制执行。

第五十二条当事人确有经济困难,需要延期或者分期缴纳罚款的,经当事人申请和行政机关批准,可以暂缓或者分期缴纳。

第五十三条除依法应当予以销毁的物品外,依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。

罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项,必须全部上缴国库,任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分;财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项。

第五十四条行政机关应当建立健全对行政处罚的监督制度。县级以上人民政府应当加强对行政处罚的监督检查。

公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚,有权申诉或者检举;行政机关应当认真审查,发现行政处罚有错误的,应当主动改正。

【章名】第七章法律责任

第五十五条行政机关实施行政处罚,有下列情形之一的,由上级行政机关或者有关部门责令改正,可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分:

(一)没有法定的行政处罚依据的;

(二)擅自改变行政处罚种类、幅度的;

(三)违反法定的行政处罚程序的;

(四)违反本法第十八条关于委托处罚的规定的。

第五十六条行政机关对当事人进行处罚不使用罚款、没收财物单据或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据的,当事人有权拒绝处罚,并有权予以检举。上级行政机关或者有关部门对使用的非法单据予以收缴销毁,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

第五十七条行政机关违反本法第四十六条的规定自行收缴罚款的,财政部门违反本法第五十三条的规定向行政机关返还罚款或者拍卖款项的,由上级行政机关或者有关部门责令改正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

第五十八条行政机关将罚款、没收的违法所得或者财物截留、私分或者变相私分的,由财政部门或者有关部门予以追缴,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任。

执法人员利用职务上的便利,索取或者收受他人财物、收缴罚款据为己有,构成犯罪的,依法追究刑事责任;情节轻微不构成犯罪的,依法给予行政处分。

第五十九条行政机关使用或者损毁扣押的财物,对当事人造成损失的,应当依法予以赔偿,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

第六十条行政机关违法实行检查措施或者执行措施,给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的,应当依法予以赔偿,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第六十一条行政机关为牟取本单位私利,对应当依法移交司法机关追究刑事责任的不移交,以行政处罚代替刑罚,由上级行政机关或者有关部门责令纠正;拒不纠正的,对直接负责的主管人员给予行政处分;徇私舞弊、包庇纵容违法行为的,比照刑法第一百八十八条的规定追究刑事责任。

第六十二条执法人员玩忽职守,对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚,致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任。

【章名】第八章附则

第六十三条本法第四十六条罚款决定与罚款收缴分离的规定,由国务院制定具体实施办法。

行政处罚法范文篇5

我们在执行《条例》时应注意以下几点:

一、《条例》未作出规定的,而《处罚法》《复议法》作出了规定,应适用《处罚法》《复议法》的规定。

1、地域管辖问题。《条例》对违法行为的地域管辖未作规定,公安机关往往对发生在本行政辖区以外的违反治安管理行为实施处罚,而《处罚法》第二十条规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”那么,对违反治安管理的行为也应由违法行为发生地的公安机关查处,不得超出本行政辖区办理治安案件。

2、告知程序和听证程序问题。《条例》对此也未作规定,而《处罚法》第三十一条规定:“行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。……”第四十一条又规定:“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前,不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据,或者拒绝听取当事人的陈述、申辩,行政处罚决定不能成立;当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”公安机关在实施治安处罚前应当依照《处罚法》的规定告知当事人违法事实、处罚依据和理由以及其依法享有的陈述权、申辩权。依照《条例》第三十条、第三十一条、第三十二条作出较大数额罚款(个人2000元以上)处罚前还应告知当事人有要求公安机关举行听证的权利。

二、《处罚法》有关条款先作出一般规定,又明确“但书”“法律、行政法规另有规定的除外”者,尽管《条例》的规定与《处罚法》的一般规定不一致,仍适用《条例》的规定。

1、对违法行为的追究时效。《处罚法》第二十九条规定:“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。……”而《条例》第十八条规定:“违反治安管理行为在六个月内公安机关没有发现的,不再处罚。……”对违反治安管理的行为,尽管公安机关发现时未超过二年,但超过六个月的,也不应予以处罚。

2、处罚主体。《处罚法》第二十条规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”《条例》第三十三条规定:“对违反治安管理行为的处罚,由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告、五十元以下罚款,可以由公安派出所裁决;在农村,没有公安派出所的地方,可以由公安机关委托乡(镇)人民政府裁决。”《条例》以法律的形式授权公安派出所可以自己的名义作出五十元以下罚款、警告的处罚,公安派出所也是公安行政处罚的主体。其他不直接属于县级人民政府工作部门但相当于县一级的公安机关也是公安行政处罚的主体。

三、《处罚法》《复议法》有关条款作出一般规定,未“但书”“法律、行政法规另有规定的除外”,《条例》的规定与《处罚法》《复议法》的一般规定不一致者,应遵守《处罚法》《复议法》的规定。

1、简易程序的适用。《处罚法》第三十三条规定:“违法事实确凿并有法定依据,对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的,可以当场作出行政处罚决定。……”没有“法律、行政法规另有规定的除外”的“但书”。《条例》第三十四条第一款却规定:“对违反治安管理的人处警告或者五十元以下罚款的,或者罚款数额超过五十元,被处罚人没有异议的,可以由公安人员当场处罚。”公安部于1989年3月18日、1992年9月9日、1993年3月25日先后以《关于执行〈治安管理处罚条例〉当场处罚的有关问题的通知》、《关于执行〈治安管理处罚条例〉当场处罚的有关问题的补充通知》、《关于执行〈治安管理处罚条例〉当场处罚的有关问题的批复》,对可予以当场处罚的违反治安管理行为的种类进行了规定,并且将罚款处罚的数额限定在二百元以内。《条例》及公安部的三个通知(批复)与《处罚法》是抵触的,所以,我们应当遵守《处罚法》的规定,当场处罚罚款的数额不得超过五十元。

2、对罚款处罚的执行。《处罚法》第五十一条规定:“当事人逾期不履行行政处罚决定的,作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施:(一)到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的百分之三加处罚款;(二)根据法律规定,将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款;(三)申请人民法院强制执行。”而《条例》第三十六条第一款规定:“受罚款处罚的人应当将罚款当场交公安人员或者在接到罚款通知或者裁决书后五日内送交指定的公安机关。无正当理由逾期不交纳的,可以按日增加罚款一元至五元。拒绝交纳罚款的,可以处十五日以下拘留,罚款仍应执行。”《条例》赋予了公安机关对拒绝缴纳罚款的当事人予以行政拘留的强制执行权。《处罚法》对此无特别规定。《处罚法》对加处罚款作了刚性规定,即“每日按罚款数额的百分之三加处罚款”;《条例》则是弹性规定,即“按日增加罚款一元至五元”。公安部《关于执行〈中华人民共和国治安管理处罚条例〉若干问题的解释》第十六条又规定:“拘留后仍拒绝缴纳罚款,可以通知其所在单位从本人工资中扣除或扣押财物折抵。”这一规定与《处罚法》第五十一条第二项的规定的含义也是不同的。《处罚法》规定的“扣押财物”是指行政机关在查处违法行为时依法扣押的财物,而公安部的解释中的“扣押财物”是指执行处罚时扣押财物。《条例》和公安部的解释赋予了公安机关对罚款的强制执行权,而《处罚法》只是规定了行政机关“申请人民法院强制执行”的权利,那么,公安机关就不再有权对拒绝缴纳罚款的当事人予以行政拘留,不再有权扣押当事人的财物折抵罚款,对当事人加处罚款也只能是每日加处罚款数额的百分之三。

3、当事人申请行政复议的期限和复议机关作出复议决定的期限。《复议法》第九条规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”第三十一条规定:“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。”而《条例》第三十九条规定:“被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡(镇)人民政府裁决的,在接到通知后五日内,可以向上一级公安机关提出申诉,由上一级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决;不服上一级公安机关裁决的,可以在接到通知后五日内向当地人民法院提起诉讼。”显然,《复议法》是从充分保护当事人权益和限制行政机关权利的立场出发,给当事人充分的时间行使自己的权利,敦促行政机关依法行政,提高工作效率。公安机关应当告知当事人不服治安处罚申请复议(申诉)的期限是六十日,而不再是五日;复议机关作出复议决定(申诉裁决)的期限仍然是五日。

4、当事人对复议机关的选择。《复议法》第十二条第一款规定:“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选择,可以向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议。”而《条例》第三十九条规定被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人“向上一级公安机关提出申诉”。《复议法》给予当事人双向选择复议机关的权利,《条例》规定的是单向选择。按照《复议法》的规定,当事人对作为县级人民政府工作部门的公安机关作出的治安处罚不服的,应当可以向该县级人民政府申请复议。对不属于县级人民政府工作部门的公安机关依法作出的治安处罚不服的,公安部作出解释向上一级公安机关申请复议。

公安部对待《条例》与《处罚法》、《复议法》关系的态度

《处罚法》、《复议法》实施以来,如何处理其与《条例》的关系问题,公安部没有作出专门的规定。从公安部的几个规范性文件可以看出其所采用的原则。

公安部在《关于行政处罚听证范围中“较大数额罚款”数额的通知》(公通字[1996]62号)中规定:“对个人处以二千元以上罚款的……,在做出处罚决定前,应当告知当事人又要求听证的权利,当事人要求听证的,应当组织听证。”在《关于公安机关贯彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉若干问题的意见》(公通字[1999]72号)第13条规定:“公安机关作出行政行为所依据的法律中规定的行政复议申请的期限少于六十日,公民、法人或者其他组织在六十日内提出行政复议申请的,履行复议职责的公安机关应当受理。”第14条规定:“履行行政复议职责的公安机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;现行法律规定的行政复议期限少于六十日的,从其规定。”《交通违章处理程序规定》中也规定了对当事人予以处罚的,应当告知其交通违章行为的事实、处罚的理由和依据以及其依法享有的陈述权、申辩权、要求举行听证权。以此可以看出公安部采用了后法(《处罚法》《复议法》)优于前法(《条例》)的原则。

公安部在《关于对因拒绝交纳罚款而被裁决拘留不服能否申请行政复议的批复》(公复字[2000]5号)中批复:“《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十六条第一款规定:‘受罚款处罚的人应当将罚款当场交公安人员或者在接到罚款通知或者裁决书后五日内送交指定的公安机关。无正当理由逾期不交纳的,可以按日增加罚款一元至五元。拒绝交纳罚款的,可以处十五日以下拘留,罚款仍应执行。’本款规定的拘留,是一种限制人身自由的执行罚,属于具体行政行为,被裁决拘留的人对拘留决定不服的,可以依法申请行政复议。”如果公安部认为依照《处罚法》的规定,对拒绝缴纳罚款的予以拘留于法无据,必然要在批复中先强调对拒绝缴纳罚款的不能拘留,然后批复如果对其拘留,当事人依法可以申请行政复议。《交通违章处理程序规定》第二十五条规定:“当事人不履行罚款处罚决定,拒绝缴纳罚款的,除依照本规定执行外,还可以依据治安管理处罚条例的规定,对当事人处以行政拘留或者依法申请人民法院强制执行。”以此可以看出公安部又采取了特别法(《条例》)优于普通法(《处罚法》)的原则。

以上可以看出公安部在对待《处罚法》、《复议法》与《条例》的关系问题上,不是采取同一个原则,一会儿是后法优于前法的原则,一会儿是特别法优于普通法的原则。

公安执法中的不适应点

公安机关在执行《条例》中,依法适用《处罚法》和《复议法》,在查处违反治安管理的行为时,切实保障当事人依法享有的权利。由于各种因素的影响,在执行《条例》和《处罚法》、《复议法》中,有着不适应之处。

行政处罚法范文篇6

一、行政机关不具备主体资格

1、联社耕地占用税。《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第9条规定:“耕地占用税由财政机关负责征收”。1987年6月20日财政部《关于耕地占用税征收管理问题的通知》明确规定“耕地占用税由被占用耕地所在地乡财政机关负责征收。”根据《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第15条“本条例由财政部负责解释”的授权规定,财政部的解释属于有权解释。各级财政机关在征收耕地占用税时应当遵守,而不能违反规定擅自改变征收机关,擅自改变的不具有法律效力。

2、xx社房屋租赁。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》和《城市房屋租赁管理办法》规定,市、县人民政府房地产行政主管部门主管本行政区内的城市房屋租赁管理工作。也就是说,城市房屋租赁行为应当由城市房地产管理部门来管理和规范。任何法律、行政法规都没有授权工商行政管理部门管理城市房屋管理工作,在没有法律、法规明确授权的情况下,被告插手城市房屋租赁行为,属于严重的超越职权。

3、根据《契税暂行条例》及实施细则的规定,契税的征收机关是地方财政机关或地方税务机关,而《河南省契税实施办法》第十六条已进一步明确规定“契税的征收管理机关为土地、房屋所在地的财政机关”,因此,结合实际情况,契税的征收机关应该为xx县财政局,而不是xx县房产管理局。

二、超越职权

1、xx社国税处罚案。被上诉人对上诉人作出的处罚发生在2001年5月1日前,应当适用原《税收征收管理法》,而原《税收征收管理法》只授予税务机关对税款的强制执行权,并未授予其对罚款的强制执行权,被上诉人对罚款采取行政强制措施的行为,超越了法律的授权,属于越权行为。

2、联社物价局处罚案。行政机关行使行政职权,必须有法律、法规和规章的明确授权,没有法律、法规和规章明确授权的事项,行政机关无权插手和处罚,这是行政法的基本常识。

《中华人民共和国价格法》第三十三条规定:“县级以上地方各级人民政府价格主管部门,依法对价格活动进行监督检查,并依照本法的规定对价格违法行为实施行政处罚”;该法第二条规定:“本法所称价格包括商品价格和服务价格”。因此,价格法授权被告管理的范围只能是商品价格和服务价格的违法行为,而不包括经营性收费行为。

《国家计委关于价格监督检查证办法使用管理范围》第四条明确规定:“价格监督检查证适用于监督检查在我国境内发生的商品价格、服务价格和国家机关收费行为”,对原告收取的凭证工本费不在价格监督检查证使用的范围之内,被告人员持价格监督检查证对原告收取凭证工本费的行为进行所谓的监督检查,明显超越了法定职权。

《河南省物价监督检查条例》第二条规定:“价格监督的范围包括政府定价、政府指导价、行政事业性收费及政府健身的居民基本生活必需品和服务价格”,很明显,凭证工本费不属于行政事业性收费及政府健身的居民基本生活必需品和服务价格,那么凭证工本费是否属于政府定价、政府指导价呢?答案也是否定的。首先,被告没有提供凭证工本费属于中央定价或者地方定价的证据,应当视为对凭证工本费是否属于政府定价、政府指导价没有证据予以证明;其次,被告在行政处罚决定书没有认定金融机构凭证工本费属于政府定价或者政府指导价,庭审中即使如此辩解也不能作为其具体行政行为合法性的依据;再者,国家发展计划委员会2001年7月4日的《国家计委和国务院有关部门定价目录》明确排除了金融机构凭证工本费;第四,即使被告现在提供了包括金融机构凭证工本费的地方定价目录,也因超出了行政诉讼的举证时限和该地方定价目录违反《中华人民共和国价格法》第十八条而无效。因此《河南省价格监督检查条例》没有授权被告对金融机构凭证工本费进行监督检查,被告依据该条例进行的监督检查和行政处罚均属于超越职权。

三、行政处罚对象

1、xx社工商处罚案。xx县城市信用合作社由于体制改革原因,已于2001年3月30日经被告登记更名为xx县xx农村信用合作社,但被告在2001年4月16日做出行政处罚时,被处罚人仍然是xx县城市信用合作社,被告自己为原告办理的变更登记,被告不可能不知道xx县城市信用合作社已经不存在了。连最基本的被处罚人都没有搞清楚,就匆忙作出处罚决定,可见被告的处罚是何等的草率和不负责任!

2、xx社统计处罚案。申请人不存在屡次迟报统计资料的行为,被申请人对xx县xx城市信用合作社(以下简称道南社)的行为对申请人做出行政处罚,属于处罚主体错误。申请人与道南社在法律上没有利害关系,被申请人认定两者之间存在隶属关系没有事实和法律上的根据。

四、执法程序

1、xx社工商处罚案。被告送达行政处罚告知书的程序违法。根据规定,受送达人是单位的,法律文书应当由单位负责收发的部门或其法定代人签收,原告没有负责收发的部门,被告应当直接送达原告法定代表人。被告送达原告副主任李xx的行为,依法不具有送达的法律效力,应视为没有送达。

2、xx社统计处罚案。根据《行政处罚法》及《民事诉讼法》的规定,送达法律文书,受送达人是法人的,应当由法人的法定代表人或者该法人负责收件的人签收。申请人没有办公室等专门负责收件的机构或人,因此,被申请人应当将文书直接送达申请人的法定代表人,但申请人的前任及现任法定代表人均没有接到被申请人送达的任何文书,被申请人的送达违反了法律规定,属于程序违法。

3、xx社统计处罚案。根据法律规定,行政处罚告知书的处罚内容应当与行政处罚决定书一致。不一致的,行政机关应当再次告知听证权利。被申请人在处罚决定书与告知书内容不一致的情况下,没有履行再次告知义务。

4、xx社工商处罚案。被告行政处罚决定书适用《中华人民共和国企业法人登记条例实施细则》第63条第1款第4项,而行政处罚告知书告知的法律条款为该细则的第66条第1款第4项。法律适用属于行政处罚的重要事项,被告改变行政处罚的法律适用,应当履行重新告知义务,被告没有履行这一义务,根据行政处罚法的规定,没有告知的行政处罚决定不能成立。

5、xx社国税处罚案。被上诉人通过金融机构扣划款项时,应当附送行政处罚决定书副本但没有附送,属于程序违法。根据《税收征收管理法》第40条、《税收征收管理法》第51条及银发(1998)312号的规定,被上诉人在采取行政强制措施之前应事先向上诉人送达“催缴税款通知书”,而被上诉人未履行该义务,具体行政行为违法。被上诉人扣划罚款应当直接上缴国库,但宝丰农行营业部提供的扣款传票却表明,被上诉人将该款转入自己设置的帐户,然后才上缴国库,被上诉人擅自增加扣款程序,违反了法律规定。

五、处罚额度和规章罚款设定权限

《国务院关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》第二部分规定:“国务院各部门制定的规章对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过1000元”,因此针对迟报统计报表这一非经营活动中的违法行为,处罚限额最高为1000元。被申请人处罚20000元,属于处罚明显失当。

六、适用法律错误

1、xx社国税处罚案。被上诉人对上诉人2000年1月1日至2000年12月31日所谓的偷税行为进行处罚,应当适用上诉人行为时的有效法律,而不能适用2001年5月1日才开始实施的《税收征收管理法》,根据法律不溯及既往的原则,被上诉人的行为属于适用法律错误。

、xx社统计处罚案:《统计法》第33条条规定:“国家统计局根据本法制定实施细则,报国务院批准施行。”明确规定了制定统计法实施细则的机关是国家统计局,而不是包括各省人大及其常委会在内的其他机关,因此本案应当依照《统计法》和《统计法实施细则》进行处理,而不是依照《河南省统计管理条例》。

3、xx社工商处罚案:“通知”和“答复”是被告上级部门发给下级部门的内部文件,没有对外,根据行政处罚法的规定,没有对外公布的规范性文件,不得作为行政处罚的依据。根据行政诉讼法的规定,人民法院审理行政案件依据的是法律、行政法规和地方性法规,参照规章,“通知”和“答复”不是规章,不具有参照效力,当然不能作为定案的依据。

“通知”的制定依据为《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国经济合同法》、《中华人民共和国企业法人登记条例》和《中华人民共和国企业法人登记条例实施细则》,但上述法律、法规和规章任何条、款、项都没有授权工商行政管理部门管理房屋租赁事宜,《中华人民共和国房地产管理法》倒是很明确的规定,由城市房地产管理部门管理房屋租赁行为,工商行政管理部门要管理房屋租赁,就必须有法律、法规和规章的明确授权,“通知”引用的依据中恰恰没有,因此,该“通知”属于没有法律、法规和规章依据的无效规范性文件。

《城市公有房屋管理规定》和《城市房屋租赁管理办法》明确规定了由市、县人民政府房地产管理部门主管本行政区域内的城市房屋租赁管理工作,该规定和办法均为规章,“通知”和“答复”与上述规章明显存在冲突,根据《中华人民共和国立法法》的规定,这一冲突应当由国务院作出决定或者由两部门联合发文,国家工商行政管理局无权单独作出规定。

4、联社耕地占用税案:联社现使用土地1995年之前由宝丰县化肥厂占用从事非农业建设,后由县国有资产经营公司补办划拨手续用于工业生产,之后将该土地转让给联社。很明显,联社不是占用该地块进行非农业建设的首次使用者。《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第4条明确规定:“耕地占用税以纳税人实际占用的耕地面积计税,按照规定税额一次性征收。”根据该条规定,一个地块只需缴纳一次耕地占用税,也就是说首次占用该地块从事非农业建设的单位和个人,应当缴纳耕地占用税,而不是今后通过转让取得该地块从事非农业建设权利的单位都需缴纳耕地占用税;如果都需要缴纳耕地占用税,就违反了《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第4条一次性征收的规定,形成了重复纳税。

七、法律时效

行政处罚法范文篇7

创设行政处罚的设定权以及规定相关的一整套法律制度,是《行政处罚法》引人瞩目的亮点之一,是该部法律的重大创新。此前通说认为行政机关如无法律上的具体依据,不得规定针对相对人的行政处罚,否则,即属行政违法。《行政处罚法》颁布实施以后,情况发生了很大的变化,依照《行政处罚法》的有关规定,除限制人身自由的行政处罚须由法律作出原创性的规定(即“设定”)以外,其他各种类型的行政处罚可由一定范围内的行政机关,依照《行政处罚法》规定的权限分工,通过行政法规或规章的形式予以设定,而无须法律的具体授权。我们应当如何看待和评说这一制度呢?在《行政处罚法》实施之初,为了维护新法的威信,以及出于其他一些可以理解的原因,学者对《行政处罚法》规定的行政处罚设定制度多持正面肯定的态度,偏重于论证其必要性与合理性,认为这一制度有利于弥补法律立法滞后的不足以及维护行政管理行为的效能和效力。现在,《行政处罚法》贯彻实施已近五年,其施行的初期阶段已经过去,我们完全有可能换一个视角来重新审视和反思《行政处罚法》所规定的行政处罚设定权制度,这个视角就是:《行政处罚法》规定的行政处罚设定权及其相关制度是否有利于保护相对人的合法权益,是否有利于实现权力与权利之间的平衡。

“设定”,是在《行政处罚法》研究起草过程中首次出现,并由《行政处罚法》正式采用的一个重要的法律概念。在此之前,我国法学理论和法律制度中均没有“设定”的提法。

1994年初,在全国人大法工委行政立法研究组草拟的《行政处罚法》专家试拟稿中,第一次出现“设定”的提法。该稿第二章的标题为“行政处罚的设定”,第10条规定:“任何形式的行政处罚都必须依法设定”。1995年6月印发的《行政处罚法》征求意见稿继续采用了“设定”的提法。在立法的推动下,行政处罚的设定权问题在1994和1995年成为我国行政法学研究的热点,许多学者撰文发表自己对行政处罚设定权的研究成果和立法建议,从而扩大了“设定”一词的学术影响。1995年底的《行政处罚法》草案同时使用了“创设”和“设定”两种提法,但是很快在《行政处罚法》草案修改稿中又删除“创设”一词,而统一使用“设定”,此种立法安排最终在1996年3月正式通过的《行政处罚法》中得到确认,“设定”遂成为正式法律用语。

“设定”是《行政处罚法》的基本范畴之一,也是体现我国《行政处罚法》特色一个重要概念,然而,《行政处罚法》并未界定“设定”的涵义。我们只能通过法律规范上下文之间的关系去体会和把握它的涵义。

《行政处罚法》第10-13条规定:

“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定,行政法规需要作出具体规定的,必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。”(第10条);

“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定,地方性法规需要作出具体规定的,必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类、幅度的范围内规定。”(第11条);

“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的,前款规定的国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为,可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。”(第12条);

“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的,前款规定的人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为,可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。(第13条)

显而易见,“设定”有别于在法律、法规规定的范围内作出“具体规定”。那么,什么样的立法行为才不属于对法律、法规既有之规范作出“具体规定”的行为呢?答案只有一个,那就是不以任何法律的规定作为其存在依据的、制定“原创性法律规范”的行为。因此,“设定”是一种创设新的法律规则的立法行为,凡是被“设定”出来的法律规则均具有“原创性”,也就是说,在这些法律规则所涉及的具体事项上,不存在更高级的法律规则,它们不是从任何更高级的法律规则中派生出来,不是任何更高级法律规则的具体化。设定权,是一种根据法律一般授权就法律、法规未曾规定的事项自行立法的权力。如果说《行政处罚法》第10、11条可以让我们合乎逻辑地推断出“设定”与“具体规定”不同,但对“设定”本身所具有的内容尚存疑问的话,那么透过第12、13条关于规章在“尚未制定法律、法规”的情况下可以“设定”警告或者一定数量罚款的行政处罚的规定,则可清楚地看到“设定”的性质和内涵。

对于行政处罚的设定权,[1]中外观念上的差别较大。在制定《行政处罚法》时,大多数人认为应当给予法规和规章行政处罚的设定权,否则,行政管理就会因执法手段不足而受到影响。另外,我国实行的是多层次的立法体制,既然制定法规和规章也是立法,法规和规章就应当享有一定的行政处罚设定权。然而,西方人认为涉及公民权利义务的行为必须有国会制定的法律的具体明确依据,不承认行政机关和地方代议机关在尚未制定法律的领域有自行设定行政处罚的权力,他们认为这是严重违反法治原则的。在日本,“行政活动的目标是实现由作为国民代表机关的国会的法律这一形式所表示的国民意志,不允许法律对行政府以一般性的空白委任”;[2]“今天人们几乎都承认,至少权力行政需要法律依据,现行法也基本持这种态度”。[3]德国《违反秩序法》第3条规定:“一项行为,只有在其实施之前,其可处罚性已经由法律予以规定,方可将其作为违反秩序行为处罚”。法国的行政机关依照宪法享有很大的条例制定权,中央政府有权在宪法划定的范围内制定自主性条例,而无需国会法律作为依据,此外,政府还有权根据国会授权或宪法的特别规定,制定效力和法律相等,可以变更和修改法律的法令条例;总统还可以根据宪法第16条规定的特别权力,为应付危机而就法律范围内的事项制定紧急情况条例。[4]如此削弱国会权力,扩张行政权,这在西方国家是极为罕见的,即便如此,行政机关也没有行政处罚的设定权。法国《人权宣言》第4条规定:“个人自然权利的行使,以保证社会上其他成员享有同样权利为限制。此等限制仅得由法律规定之。”第5条规定:“凡未经法律禁止的行为即不得受到妨碍,而且任何人都不得被迫从事法律所未规定的行为。”而根据法国宪法第34条,有关公民权和对公民为了行使公民自由而给予基本保障的内容则属于国会立法的事项,行政机关不能依自主条例予以规定。素有行政主导之传统的大陆法系国家尚且不允许行政机关设定行政处罚,一向强调“议会主权”[5]和“法律至上”英美法系国家更不必说。虽然西方国家不准行政机关设定行政处罚,但它们一般都允许行政机关依法定授权或依职权通过规范性文件将法律的规定具体化,但行政机关的此类规定必须受行政法院或普通法院的司法审查。

前苏联时期俄罗斯联邦制定的《行政违法行为法典》对行政处罚设定权的处理与我国行政处罚法的相关规定有些类似。该法典分别规定了苏联、俄罗斯联邦、自治共和国、地方人民代表大会及其执行委员会在行政违法行为立法方面的权限,列举了行政处罚的种类,规定:(1)征收实施行政违法行为的工具或直接目的物、没收实施行政违法行为的工具或直接目的物、取消当事公民的专门权利(驾驶交通工具权,狩猎权)、劳动改造只能由苏联和俄罗斯联邦的立法文件规定,而行政拘留,只能由苏联的立法文件规定,对于犯有行政违法行为的外国公民和无国籍人,苏联立法还可规定行政性驱逐出境;(2)对公民因行政违法行为科处的罚款一般不得超过10卢布,对公职人员因行政违法行为科处的罚款,一般不得超过50卢布。在个别种类行政违法行为必须加重责任的情况下,俄罗斯联邦的立法文件可以规定对公民不超过50卢布的罚款,对公民不超过100卢布的罚款,苏联的立法文件可以规定对公民不超过100卢布的罚款,对公职人员不超过200卢布的罚款。在特殊情况下,为了履行苏联参加的国际条约义务或有特殊必要加重行政责任时,苏联的立法可以规定更高数额的罚款;(3)适用征收、没收的办法以及需要加以征收的物品种类以及不应没收的物品清单由苏联立法、本法典和俄罗斯联邦的其他立法规定;(4)取消当事公民的专门权利(驾驶交通工具权、狩猎权),适用于严重违反或经常违反这种权利使用规则的行为,期限不超过3年。如苏联和俄罗斯联邦的立法文件没有别的规定,取消这种权利的期限不能少于15天。对因残废而使用交通工具的人,不得适用取消驾驶交通工具权(醉酒驾驶的除外),对狩猎是其主要生活来源的人,不得适用取消狩猎权;(5)适用劳动改造不得超过2个月,不少于15天(苏联和俄罗斯联邦的立法文件另有规定的除外),在犯有行政违法行为的人的固定工作的进行,并扣除其不超过百分之二十的工资作为国家收入;(6)行政拘留不超过15天,只在特殊情况下,对个别种类的行政违法行为可以规定并适用。对于孕妇、有未满12岁孩子的妇女、未满18岁的人、一等和二等残废者,不得适用行政拘留。与我国《行政处罚法》的规定相比,俄罗斯联邦《行政违法行为法典》对设定权的限制更严,主要表现在:

第一,有权设定行政处罚的行政机关仅限于前苏联部长会议、俄罗斯联邦部长会议和自治共和国部长会议等少数高级合议制机关,其他行政机关,包括前苏联、俄罗斯联邦、自治共和国政府各部、委员会在内,均无设定行政处罚的权力。我国除国务院以外,国务院部、委,省一级地方人民政府,以及一定范围内的市人民政府均有权设定行政处罚。

第二,主要处罚种类必须由前苏联和俄罗斯联邦的立法文件设定。《法典》明确规定,征收、没收实施行政违法行为的工具或直接目的物,取消当事公民的专门权利,劳动改造只能由苏联和俄罗斯联邦的立法文件规定,而行政拘留只能由苏联的立法文件规定(第24条)。这意味着即使苏联和俄罗斯联邦部长会议的决定也不能规定上述行政处罚;而我国除限制人身自由的行政处罚必须由法律设定外,国务院的行政法规可设定其他任何各类的行政处罚,地方性法规可设定除限制人身自由和吊销企业营业执照以外的其他任何种类的行政处罚。

第三,苏联立法文件、俄罗斯联邦立法文件以外其他符合法定要求的规范性文件虽然可以设定罚款的行政处罚,但《法典》对允许设定的罚款的限额作了严格限定,即对公民的罚款不得超过10卢布对公职人员的罚款不得超过50卢布;如果需要突破限额,加重处罚,则必须通过苏联和俄罗斯联邦的立法文件加以规定,并且也有限额的限制,俄罗斯联邦的立法文件对公民设定的罚款不超过50卢布,对公职人员设定的罚款不得超过100卢布,而苏联的立法文件对公民设定的罚款不得超过100卢布,对公职人员设定的罚款不得超过200卢布;只有在非常特殊的情况下,才可以由苏联的立法文件规定更高的罚款数额(第27条);我国《行政处罚法》对行政法规和地方性法规设定罚款的数额未作任何限制,按照《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》,国务院部委规章设定的罚款最高可达3万元,经国务院批准还可以突破此限额。《通知》还规定地方规章设定罚款的限额由省、自治区、直辖市人大常委会规定,可以不受上述规定的限制。

第四,俄罗斯联邦《行政违法行为法典》分别就苏联、俄罗斯联邦、自治共和国、以及地方苏维埃有权设定行政处罚的事项作了规定,依照这些规定,俄罗斯联邦可以就不属于苏联管辖的行政违法行为立法;[6]自治共和国可就本法典违加调整的维护社会秩序问题,以及防止自然灾害和流行病问题,规定的行政责任;在地方各级苏维埃中,只在边疆区、州、莫斯科市、列宁格勒市、自治州、自治专区人民代表苏维埃有权在立法文件规定的范围内,就本法典未加调整的维护社会秩序问题,以及防止自然灾害和流行病问题,作出对其规定行政责任的决定;区、市、市辖区人民代表苏维埃只能就立法文件已经规定的行政责任规定具体规则,这已不在“设定”的范畴之内。而我国《行政处罚法》只是一般地规定法律、法规、规章有权设定行政处罚的种类,对于它们可以何种事项上设定行政处罚,不可以在何种事项上设定行政处罚,《行政处罚法》未作任何限定。

与前苏联的有关制度相比,我国《行政处罚法》对行政处罚设定权的规定尚且显得宽松,更不用说与西方发达国家相比了。西方国家在通过委任立法允许行政机关对法律有关处罚的规定作出具体规定的同时,也坚定地将这些行政机关制定的规则置于法院的司法审查之下,以对行政机关的行为进行牵制,确保其合乎法律的目的与授权标准。然而在我国,法院无权审查行政机关的抽象行政行为,全国人大的法律监督机制也很不完善,在这种情况下《行政处罚法》在行政处罚的设定方面作出如此宽泛的授权,是非常危险的。

这样看来,《行政处罚法》所确立的行政处罚设定权似乎与行政法治的理论和原则之间存在着某种矛盾和冲突,这是我们在研究行政处罚的设定制度时所无法忽视的。

行政法治是国家行政管理活动服从独立于行政机关之外、凌驾于行政机关之上的法律的最高权威的一种状态。对于它所包含的基本原则与主要内容,学者之间的表述尽管不完全相同,但对其内在精神的认识和把握却是基本一致的。

十九世纪末二十世纪初的英国著名学者A.V.戴西认为英国的法治包括三点内容:(1)政府没有专横的自由裁量权。所有的人除非依法审明破坏法律,不受民事或刑事处分;(2)法律平等。官吏执行职务的行为与私人行为一样,受同一法院管辖,适用同一法律原则;(3)公民的权利不是来源于宪法,而是由普通法院的判例所形成。[7]戴西法治思想的前两点直接涉及政府行政行为,尽管戴西的观点后来受到不少批评,但其对于当代英国行政法的影响仍然很大。表现在:(1)戴西认为行政自由裁量权是专横的,反对给予行政机关自由裁量权,这一观点显然过于保守,但是英国以及其他英美法系国家的法律对行政自由裁量权的约束与大陆法系国家相比仍然是比较严格的,一切行政行为必须经过法律授权,授权的条件和标准比大陆法系国家具体、明确,不象一些大陆法系国家那样允许行政机关在无明确法律依据的情况下依职权自主立法;(2)戴西认为政府机关与私人之间的纠纷必须与私人之间的纠纷一样由普通法院管辖,适用同样的普通法规则的观点已经落后于当代英国行政法的某些发展变化,例如,二战以后英国设立了不少行政裁判所处理行政机关与公民、组织之间的法律纠纷,但是,当事人如不服行政裁判所的裁决有依法向普通法院上诉的权利,即使成文法没有规定当事人可向普通法院上诉,普通法院仍依普通法享有对行政行为的司法审查权。在法律规则的适用上,虽然适用普通法以外的特殊法律规则(由成文法规定)的情形有所增多,但适用普通法仍然是原则。戴西关于英国法治构成要素的理论中没有涉及法律本身应当具备的标准和内容,当代英国的法治理论认为法治原则不仅要求政府的活动遵守法律,而且还要求法律必须符合一定标准,即要求政府遵守尊重公民自由和权利的法律。[8]美国法学家对于行政法治的理解与英国法学家相似,认为法治就是法律至上,尤其强调公民有权在普通法院提起对政府机关的行政诉讼是行政法治不可或缺的内容。一位美国法学家在其著作中写道:“对于法律至上来说,再没有什么东西比一切公民有权对政府官员在普通法院中提起诉讼更重要的了。”[9]除此之外,美国非常重视要求行政机关遵守正当法律程序,重视行政行为的公开性,为此,美国建立了居于世界领先地位的行政公开制度,这是美国行政法治的特色。法国行政法治则具有三个方面的特点:(1)在普通法院之外建立独立的行政法院系统行使对行政行为的审查权;(2)行政法是在私法以外独立存在的法律体系,而在英美法系国家,行政活动原则上适用和私人活动相同的法律;(3)行政法的重要原则由行政法院的判例产生。[10]日本著名法学家南博方认为行政法治原则包括三点内容:(1)法律的保留。要求行政活动必须有国会制定的法律根据。至于是否要求一切行政行为都须有法律依据,日本学者观点不一,南博方的观点是无论侵益行政还是授益行政,在行政有首次性法律适用权时,便应该有法律依据,这也是多数日本学者所持有的看法;(2)法律的优先。要求一切行政活动都不得违反法律,且行政措施不得在事实上废止、变更法律;(3)司法审查。要求行政法上的一切纠纷均服从司法法院审判的统制。[11]还有一些日本学者把现代日本行政法治的基本原则概括为以下四点:(1)行政权依宪法的规定而存在,不承认行政权在宪法规定之外享有任何自由活动的空间;(2)行政活动的目标是实现由国会制定的法律所体现的国民意志,不允许法律对行政机关给予一般性的空白授权;(3)法律以及基于法律的行政活动都直接受宪法的约束;(4)为保障国民的人权,要求扩大和强化司法权。[12]

我国一些权威行政法学者认为行政法治原则[13]由行政合法原则、行政合理原则、行政应急性原则组成。行政合法原则的具体要求是:(1)任何行政职权都必须基于法律的授予才能存在;(2)任何行政职权的行使都依据法律、遵守法律;(3)任何行政职权的授予、委托及其运用都必须具有法律依据、符合法律要旨;(4)任何违反上述三点规定的行政活动,非经事后法律认许,均得以宣告为无效。行政合理原则的具体要求是:(1)行政行为的动因应符合行政目的;(2)行政行为应建立在正当考虑的基础上;(3)行政行为的内容应合乎情理。而行政应急性原则是指在某些特殊的紧急情况下,根据国家安全、社会秩序或公共利益的需要,行政机关可以采取没有法律依据的或与一般性法律相抵触的行为。[14]也有学者认为行政合法原则具体包含以下三点内容:其一,行政权力的存在必须有合法的根据;其二,行政权力的行使必须符合法律规定;其三,行政权力的行使违反法律规定即构成违法,须承担相应的行政法律责任。[15]有趣的是,法院有权对行政行为进行司法审查在欧美及日本等国的学者眼中是行政法治必不可少的要素,而上述在我国有一定影响的行政法治观念则完全忽略了这一点,不能不引人深思。

就行政法治的基本目标和精神实质而言,各国不应有什么不同,在这方面应当有一个国际公认的标准。但实现行政法治的途径和方式不一定千篇一律,各国有各国的国情。例如,对行政行为的司法审查是公认的行政法治的基本要素之一,但英美法系国家对行政的司法审查由普通法院进行,而法国等一些大陆法系国家则由独立的行政法院进行。分析各国学者关于行政法治的理论表述,可从中抽象出行政法治具有共性的基本内涵:

第一,法律至上,这里的法律是狭义的,特指国会制定的成文法以及法院的判例法。法律至上包括两方面内容:

一是一切行政权力来源于宪法和法律,当代行政法治理论不承认行政具有独立于宪法和法律之外的固有权力,这就要求任何行政权力的行使都必须具有法律依据。当然,要求行政行为具有法律依据并不排除法律给行政主体留下一定自由活动的空间,并不要求每一行政行为都必须直接从法律那里找到明确的法律依据,行政行为也可依照法律授权制定的其他法律规则,如地方人民代表机关以及行政机关制定的法律规则进行。但是,如果行政行为直接依据的不是法律,一般认为,这时须遵守两项原则:第一,任何直接影响公民权利自由的权力性行政行为的行使最终可从法律那里找到明确的根据。第二,法律对于其他机关制定从属性法律规范不得进行“空头支票”式的授权,换言之,作为行政行为直接依据的立法规则不能没有法律依据,也不能根据法律的空白授权作出。

二是任何行政行为均不得与法律相抵触,行政行为违法必须承担法律责任。按照国际上通行的观点,“违法”并不单纯指违反法律条文,还包括违反法律精神,即行为缺乏客观上的正当性,这与我国学者把行政行为遵守行政合理性原则视为行政法治一项内容的理解是一致的。

第二,作为行政行为依据的法律以及其他附属性立法规则必须尊重公民个人的权利和自由。法律至上要求法律在形式上具有最高权威,但如果法律本身是反民主、反人权的,是统治者恣意妄为的工具,那么这种法律至上决不是法治。我国一位著名的比较行政法学家说得好:“法治原则不局限于合法性原则,还要求法律必须符合一定标准,具备一定内容。否则,专制主义是典型的法治国家。因为那里的政府随意制定法律,那里的秩序和纪律较其他国家良好。但那里公民的人格和价值完全被忽视。”[16]任何破坏法治的行为都是与践踏公民的人权联系在一起的。因此,法治不仅有形式上的法律至上的要求,而且更要求法律以及依法律制定的其他附属性法律规范的内容必须体现尊重公民个人权利和自由的精神。指出这一点在我国犹显重要。我国缺乏尊重个人权的传统,历来重视国家利益和社会利益,而漠视个人的权利自由,这在专制社会是很容易解释的,因为专制社会的出发点是维护统治者的专制权力,而所谓国家利益和社会利益不过是专制权力的外化,它们理所当然与个人权益相对立并凌驾于个人权益之上。然而,当我国确立了社会主义民主制度以后,国家利益、社会利益就不可能离开公民个人利益而独立存在,否则,我们无法理解国家的民主性质。当然,在我国行政法学界至今仍有学者主张我国行政法的基点应是集体主义,国家利益是我国调整社会利益关系的出发点和归宿,并认为这是我国行政法不同于西方行政法的重要之处。[17]这是一个需要认真思考的观点。诚然,集体主义应当提倡,然而用在这里却未必妥当。我国与西方国家由于社会发展程度上的差异在人权保护水平上可以有所不同,但在是否需要尊重人权的原则问题上不应有什么差别。现在是民主时代,国家是为人民服务的,我们怎么能说国家利益是国家调整社会利益关系的出发点和归宿?集体主义、国家利益如果不与尊重人权相结合将会造成什么样的后果?对此人们很容易从惨痛的历史教训中得出正确的结论。

怎样才能判断一部行政性法律及其附属性立法是否具有尊重公民人权的精神呢?我们认为可以通过以下几个标准加以衡量:(1)是否侵犯公民依宪法享有的基本人权;(2)对行政机关的授权是否漫无边际,以致行政机关得以随意限制、剥夺公民的权利和自由;(3)是否将任何行政行为排除在法治监督的范围之外,是否合理设置防范行政行为违法、不当的约束、监督措施;(4)对行政行为的受害人是否规定了合理的救济渠道和救济手段。

第三,行政行为必须接受法院的司法审查。有无独立的司法机构对行政行为的合法性进行审查,是国际公认的行政法治的重要标志。当然,行政法治要求行政行为受到广泛而严密的外部监督,以使法律条文规定的行政法治转化为现实生活中的行政法治,法院的监督不过是外部监督的手段之一,除此之外,议会对行政行为的政治监督、社会舆论的监、以及公民参与等监督形式。按照国际通行的观点,行政行为不受外部监督的国家无行政治;行政行为受到外部监督,但若缺乏司法监督形式,同样不能承认有行政法治的存在。

在以上行政法治基本原理中,行政行为须有法律依据是其中的一项基本要求。为了保证行政行为的活力,现代行政治理论并不要求每一行政行为都必须有具体明确的法律依据,只有在一定范围内行政行为才需要有法律具体明确的根据,在此范围之外,行政行为可以没有法律的明确依据,这就是“法律保留”原则。对于“法律保留”的范围,学者观点不尽相同,但是,行政机关作出侵害公民、组织权益的行政行为,即所谓“侵益性”行政行为必须有法律具体明确的依据,是学术界公认的“法律保留”的最低限度。行政处罚行为是一种典型的侵益性行政行为,按照行政法治理论,如无法律具体明确的依据,任何机关不得自行规定。而《行政处罚法》规定法规、规章的行政处罚设定权等于对地方人大和行政机关进行了一项“空白授权”,允许它们在没有法律具体明确依据的情况下,自行规定行政处罚,这在法治完备的国家是没有先例的。此外,《行政处罚法》对于法律设定行政处罚的种类、幅度未作任何限制,打个比方说,假如某项法律规定行政机关有权依照行政程序对违反行政法的公民处以3年监禁或者1000万元巨额罚款,尽管不违反《行政处罚法》,但我们能认为这项法律符合法治精神与人权保障原则吗?答案显然是否定的。无庸讳言,我国《行政处罚法》关于行政处罚设定权的规定尚未达到国际公认的行政法治的一般标准,它们充其量只能算作是由人治转向法治的过渡性规定。

法律必须反映社会生活才能起到调整社会生活的作用。超越阶段、不切实际的立法不仅不能达到预期目的,而且还将损害法律的尊严,比不立法的效果更坏。行政法治的一般要求对于尚未建成法治的国家而言,它们只是一些理想和目标,我们不能指望通过将这些理想和目标简单地规定在法律之中,通过法律革命而在一夜之间实现法治。我国是一个正在向法治目标迈进的国家,社会生活中的许多现象用法治的绝对标准衡量是令人失望的,以这种方法论分析、研究我国行政法律制度,必然会抹杀改革开放以业我国行政法治建设取得的成就,得出全盘否定、消极悲观的结论,此非客观公正的研究态度。我国重视并大力加强法治建设的时间不长,虽然改革开放沿着建立、健全社会主义市场经济体制的方向深化为我国早日建成行政法治提供了前所未有的良机,但是,原有排斥法治、妨碍法治发展的因素远未消失,它们在现实生活中还继续发挥年作用,这些因素可以被改造,但不能无视其存在。因此,我国行政法治建设不能盲目与西方发达国家攀比,片面追求制度的先进性,试图跨越过渡阶段实现“一步到位”。通向法治的正确途径应当是瞄准先进方向,立足我国具体国情,着意追求具体措施的现实合理性与相对先进性。这就是说,评价一项制度的优劣,应当把理想与现实结合起来考虑。在特定现实条件下,某一制度或行为倘若既坚持了法治方向,又具有良好的的可操作性,则即使该制度或行为不能达到法治的绝对标准,也应当承认它是符合法治原则的;反之,如果某一制度或行为虽然具有可行性,但在规范和约束行政行为,减少行政行为的人治性质方面没有取得任何进展,甚至退步,就应当对其作出违反法治原则的评价。

如前所述,《行政处罚法》关于行政处罚设定权的规定与国际上通行的行政法治标准之间存在差距,可以说在一定程度上偏离了法律至上原则。但是,这是在我国目前现实条件下“迫不得已”采取的立法措施。曹志同志在谈到行政处罚设定权立法的指导思想时指出:“既要对现行某些不规范的做法适当改变,又要考虑我国法制建设的实际情况”,[18]从而表明了对于不规范的现实作必要妥协,以使《行政处罚法》的规定具有可行性的立法意图。在《行政处罚法》颁布实施之前,没有任何一部法律允许行政机关和地方人大可以在没有法律依据的情况下自行规定行政处罚,然而,实践中却大量发生了地方人大,尤其是行政机关自行规定行政处罚的事件,不仅行政法规、地方性法规和规章存在没有法律依据或突破法律规定设定行政处罚的问题,而且更为严重的是,基层行政执法机关擅自设定行政处罚的规范性文件的现象屡见不鲜,引起人民群众的不满。导致行政处罚设定权混乱的原因,当然主要是因为执法人员,特别是一些行政领导人员法治观念差,平时不认真学习、掌握与本部门业务有关的法律知识,遇事独断专行,以致滥用处罚而不自知,更有甚者,有的行政机关及其工作人员受部门或地方利益的驱动,试图借助行政处罚达到非法目的,因而故意有法不依,另搞一套,遂使滥设滥用行政处罚成为行政执法中屡禁不止的一大公害。另一方面,行政机关和地方人大通过法规规章设定行政处罚也有情有可原之处,即由于法律制定工作的欠缺,导致行政机关和地方人大为维持行政执法行为的权威和效能而不得不设定行政处罚。法律制定工作的欠缺表现在两个方面:第一,法律制定工作落后于行政管理的需要,以致不少行政工作仍然处于无法可依状态,在这种情况下,行政机关只好自行制定行政法规和规章或者通过地方人大制定地方法规对行政行为加以规范,并规定行政处罚或行政强制措施,以保障行政行为的强制性;第二,我国的立法习惯以及法治的发展过程与西方发达国家不同,西方国家在建国伊始便厉行法治,政府的职权完全依法律而定,法律未规定的事项,政府不能去做,也没有义务去做,而我国一开始并没有实行法治,行政权力并非来源于法律,也不必依赖于法律方可运转。1966年国家制定的行政法律法规仅8件,1966年4月至1976年10月十年间竟然只有1件,[19]自1966年7月7日至1975年1月20日全国人大及其常委会停止了活动,而国家行政机器照转不误。直到70年代末期国家才重视法制建设,可以想象,要在短期内将全部行政工作纳入法制轨道是不可能的,对于那些来不及制定法律加以调整的行政工作还不能停止,必须继续进行,因而行政法制建设实际上采取了“双轨制”,即已经制定了法律的,按照法律的规定办,未制定法律的,照过去的人治的老办法办,并且,法律的制定通常由行政机关先行试验,先制定规章和法规,待条件成熟后再将行政机关的做法上升为法律,不仅如此,法律的的修改竟然也常常以行政机关在实践中突破法律规定为先导,这意味着法律的修改在某种意义上是将已经存在的违法现象合法化,这种立法习惯毫无疑问损害了法律的权威,它使得我国行政与法律的关系以行政为中心的传统状况基本上没有改变。由于“双轨制”现象的存在,在尚未制定法律的行政领域,为使国家行政机器正常运转,行政机关只好依职权自行立法,通过制定行政法规和规章规范行政行为,并规定必要的行政处罚和强制措施(当然,与此同时也造成了滥设滥用行政处罚的现象)。应当承认,行政机关在无法律可依的情况下,通过行政法规和规章设定必要的行政处罚是合理的,因为,如果不规定一定的处罚和强制措施,行政行为的实施便没有保障;另外,行政法规和规章对行政处罚给予必要的规范,也可以遏制基层执法机关滥施处罚。就保护公民的合法权益而言,允许行政法规、地方法规、规章在一定范围内设定行政处罚比禁止它们设定行政处罚反而有利,这就是我国行政法制建设的实际情况。在目前法律制定工作跟不上行政需要的特殊背景下,《行政处罚法》还不能完全禁止行政机关和地方人大设定行政处罚的行为,它将法律以外的其他规范性文件有权设定行政处罚的范围缩小到行政法规、地方性法规和规章,并以默示的方式禁止行政机关通过规章以下的规范性文件设定行政处罚,以及无立法权的地方人大设定行政处罚。据此,《行政处罚法》取缔了对公民、组织合法权益威胁最大,而难于控制的中、低级地方人大及行政机关擅自设定行政处罚的行为,而保留了法律、政策水平较高,易于控制的高级行政机关和地方人大在一定范围内设定行政处罚的权力,这种立法思路和安排在总体上应当说是合理的。

另一方面,《行政处罚法》关于处罚设定权的规定有“过粗”的弊病。行政处罚是一种对公民、组织合法权益有直接威胁的行政行为,《行政处罚法》在规定行政处罚设定权时应当十分慎重,尤其是行政机关设定行政处罚的权力一旦滥用,公民、组织将几乎处于无助状态,这就是为什么法治完备的国家绝对禁止行政机关自行规定行政处罚,并尽量限制行政机关适用行政处罚的自由裁量权的原因。然而,《行政处罚法》有关行政处罚设定权的规定却显得“过粗”,对设定权的行使缺乏必要限制,似乎对现实的“妥协”与“让步”有些过度。

首先,《行政处罚法》规定法律可以设定各种行政处罚,从而对于法律设定行政处罚未给予任何限制。难道法律可以任意设定行政处罚吗?现代行政法治理论不仅在形式上要求法律至上,而且在内容上要求法律本身必须符合一定标准,对于法律本身应当符合的标准,公认的观点是法律必须体现尊重与保障公民人权的精神。此外,在程序上,发达国家非常重视法院对公民权利的保障,涉及公民人身权处罚必须由法院决定,涉及财产权的处罚原则上也必须由法院决定,如果法律授权行政机关对公民作出拘留、没收、以及高额罚款的决定,则被认为是违反宪法和人权原则的。因此,对法律设定行政处罚的权力不加任何限制有悖于行政法治原则。也许有人认为,《行政处罚法》对法律的行政处罚设定权予以限制比较因难,因为《行政处罚法》没有凌驾于其他法律之上的效力,当其后制定的法律与《行政处罚法》的规定不一致时,按照后法优于前法的原则,应以新法为准。这个问题的确存在,但是,《行政处罚法》仍然有办法对法律的设定权规定必要的、效力可及于后法的限制:其一,可以通过在《行政处罚法》中宣示法律以及法规、规章设定行政处罚时必须遵守的宪法原则的方法达到限制“后法”的目的。其二,《行政处罚法》属于全国人大制定的基本法律,依照宪法第67条第(3)项的规定,在全国人民代表大会闭会期间,全国人大常委会有权对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是,“不得同该当律的基本原则相抵触”,由此可见,《行政处罚法》限制行政处罚设定权的基本原则对于全国人大常委会制定的法律有约束作用,不适用“后法优于前法”原则。因此,目前《行政处罚法》对法律的行政处罚设定权丝毫不加限制是没有理由的,假如某一部法律规定的行政处罚比刑罚还重,我们能认为这是适当的吗?

其次,《行政处罚法》对行政法规、地方性法规和规章行政处罚设定权除运用排除法对罚种进行了非常宽松的约束外,未对设行政处罚的条件以及行政处罚的幅度施以任何限制,这也是不妥当的。以设定罚款的处罚为例,《行政处罚法》授权行政法规和地方性法规设定罚款的处罚,但未对罚款数额作任何限制,这项授权实在是太大了,大到我们可以认为《行政处罚法》实际上是以法律形式赋予了行政机关和地方人大一项漫无边际、不受约束的权力。《行政处罚法》规定法规和规章不得设定限制人身自由的处罚,主要是因为在人们的一般观念中,限制人身自由的行政处罚是最严厉的行政处罚,故其设定权应专属于法律。目前限制人身自由的行政处罚形式是行政拘留,[20]依照现行法律最多不超过15天,假如行政法规或地方性法规设定一项数百万元的巨额罚款,显然其严厉程度超过行政拘留,这就是说,行政法规和地方性法规虽然不能设定限制人身自由的行政处罚,但它们完全可以通过设定巨额财产罚,使其设定的行政处罚的严厉程度超守限制人身自由的行政处罚,可见,尽管有行政法规不得设定限制人身自由的行政处罚,以及地方性法规不得设定限制人身自由和吊销企业营业执照的行政处罚的约束,行政机关和地方人大设定的行政处罚仍然能够对公民、组织的合法权益造成极大的威胁。有鉴于此,我们有理由认为,《行政处罚法》关于行政法规和地方性法规行政处罚设定权的规定需要改进,它起码应当对行政法规和地方性法规设定行政处罚的幅度有所规定,使得行政处罚的严厉性低于刑罚。

再次,对规章设定罚款处罚的限制不明确,极有可能使《行政处罚法》严格限制规章行政处罚设定权的意图落空。在《行政处罚法》起草过程中,立法人员已经意识到允许规章自行设定行政处罚是不符合法制原则的,因为规章是由国务院部委和地方政府制定的,它们本身就是实施行政处罚的机关,如果行政处罚的设定权和实施权由同一机关行使,将导致行政处罚不受约束,还可能造成行政机关不加限制地扩大自己的行政处罚权。但是,我国当前又处于改革开放中,某些领域一时还难以制定法律、法规,行政机关相当多的工作还是依据规章进行的,完全不许规章设定行政处罚不大现实,解决这对矛盾的思路是允许规章有一定的设定权,但对规章设定行政处罚的权限要从严重掌握,不宜过大,必要时规章可以设定较轻种类的行政处罚。[21]一位参与《行政处罚法》起草工作的同志撰文写道:“对规章设定权限的规定,反映了我国立法在过渡时期对规章的一种特殊的、暂进的、不得已而为之的处理办法,随着法制的完善,规章设定行政处罚的权力是要逐步取消的”.[22]曹志同志在《关于〈中华人民共和国行政处罚法(草案)〉的说明》中也表达了差不多相同的意思:“在尚未制定法律、行政法规或者地方性法规的情况下,规章可以地其职责范围内的行政管理工作,规定一些较轻的行政处罚。随着法律、法规的逐步完备,规章设定行政处罚的面将越来越小”。然而,《地政处罚法》对于规章行政处罚设定权的限定却未必能够实现上述意图。该法第12、13条规定规章可以设定警告和一定数量罚款的行政处罚,“一定数量”是一个弹性很大的概念,《行政处罚法》将确定具体数额的权力交给了国务院和省、自治区、直辖市人大常委会。国务院规定规章设定罚款最高可达30000元,这已经不是一个很小的数目,而且省一级人大常委会规定的地方规章设定罚款处罚的数额还可以更高。“一定数量”的模糊用语对于规章的罚款设定权究竟能起多大的约束作用是很值得怀疑的,而《行政处罚法》将确定规章设定罚款限额的权力授予国务院和地方省一级人大常委会以后,严格限制乃至逐步取消规章行政处罚设定权的立法意图能否实现就更值得怀疑。《行政处罚法》为什么不直接规定规章设定罚款处罚的限额呢?有资料表明,在《行政处罚法》的制定过程中,起草人员曾试图规定:对公民五十元以下、对法人一千元以下的罚款,可以由规章设定。对此,一些行政机关的同志有不同意见,认为数额太少,起不到处罚作用,建议将数额扩大到对公民扩大到五百元以下,对法人扩大到一万元以下。行政机关的意见也没有获得普通支持,反对意见认为给予规章较大数额的罚款设定权,不仅法理上难以自圆其说,实践上也将后患无穷。[23]由于意见难于统一,《行政处罚法》将决定权分别交给了国务院和地方省一级人大常委会,显而易见这是一个回避矛盾的做法。立法时,对于行政机关提出的500元、10000元的方案觉得数额太大,难于接受,而将决定权交出后,规章设定罚款的权限反而变本加厉,大大超过了行政机关原来所希望达到的标准,这是很值得立法者反思的。

总之,《行政处罚法》明确禁止法律,法规、规章以外的规范性文件设定行政处罚,从而治理了中下级地方人大、行政机关以及地方党委擅设滥设行政处罚的现象,这是《行政处罚法》进步的地方,另一方面,《行政处罚法》在规定法律、法规、规章的行政处罚设定权时也暴露了不严重的弱点。

行政处罚的设定问题在《行政处罚法》中很突出,《行政处罚法》专设一章对行政处罚的种类和设定加以规定。然而以我们必须认识到行政处罚的设定权其实是一种辅助性和过渡性的权力。

由于法律是行政处罚的最终来源,因而法律对行政处罚的设定权不存在辅助性和过渡性问题,所谓行政处罚设定权的辅助性和过渡性是针对行政法规、地方性法规和规章而言的。行政法规、地方性法规、规章对行政处罚的设定权的辅助性表现在:(1)法规、规章的设定权均受制于法律。法规、规章的设定权只有在法律对特定行政事务未作规定时方可行使,当法津对特定行政事务是否应受处罚作出规定后,[24]法规、规章不能行使设定权,只能在法律规定的应受处罚的行为、罚种和幅度内作出具体规定。如果法规、规章行使设定权在前,法律规定在后,则法规、规章应根据法律的规定对其已设定的行政处罚与法律相抵触的的部分进行清理和修改;(2)地方性法规和国务院部委规章的设定权除受制于法律外还受制于行政法规,即以法律、行政法规没有规定为前提,并且在法律、行政法规作出规定后,已设定的行政处罚不得与法律、行政法规的新规定相抵触;(3)地方规章设定权的行使必须以法律、行政法规、地方性法规均无规定为前提,并不得与其后制定的法律、法规和地方性法规相抵触。由于法规、规章设定权具有上述辅助性,因而造成此种权力的两点缺陷:第一,为不致明显与行政法治原理相冲突,行政处罚设定权必须局限于有限的范围内,这就有可能出现即使用足设定权也不能为行政执法提供充分必要的执法手段的窘况,解决问题的根本方法还在于加强法律的制定工作;第二,行政处罚设定权是一种“不稳定”或“不安全”的权力,因为一旦出现相应的“上位法律规范”,行政处罚设定权便失去存在的前提,而必须随之作出相应的修改。

鉴于行政处罚的侵害性,允许法律以外的其他规范性文件在无法律的具体依据时自行规定行政处罚是不符合法治原则的,《行政处罚法》规定行政处罚设定权是在法制不完备的现实条件下所采取的一种权宜措施,随着法律制定工作的逐步加强,留给设定权在其中发挥作用的“法律空白”将日益减少,因此,法规、规章的行政处罚设定权在具有辅助性的同时也具有过渡性。

指出法规、规章行政处罚设定权所具有的辅助性和过渡性,是为了防止产生一种错误印象,即似乎行政处罚的法律依据主要是法规、规章设定的,离开了法规、规章的设定活动行政处罚制度就无法运转。从根本讲,法规和规章设定行政处罚的权力是一种有悖于现代行政法治原则的不规范的权力,无论是从发展我国行政法治,还是从推进我国行政法律制度与国际惯例接轨考虑,法规、规章的行政处罚设定权都不可能是一种长久的权力。由于法规和规章的设定权必须以“法律空白”为前提,随着各个行政领域基本法律的制定,法规、规章的设定权总体上将趋于消亡。经过改革开放以来二十多年的努力,我国法制建设取得了很大成就,已有法律调整的领域与尚未有法律调整的领域相比,前者占多数,因此,即使在当前法制还不够完备的现实条件下,法规和规章的设定也不会是行政处罚法律依据的主要来源,相反,法规、规章对其“上位规范”所作的“具体规定”是行政处罚法律依据的主干。随着法制的完善,法规、规章的设定权将与“具体规定权”并轨,成为“具体规定权”的一部分。

对于规章设定行政处罚的辅助性和过渡性,立法者在制定《行政处罚法》的过程中似已达成共识,但对于行政法规和地方性法规行政处罚设定权的辅助性和过渡性却无人提及。在我国,行政法规的地位仅次于法律,在许多人的心目中,行政法规的合法性就象法律的合宪性一样,是不用怀疑的。有关规章是不是行政法的一种表现形式,能不能设定行政处罚的问题常常引起学者之间的争议,然而,对于行政法规的权限及其合法性却很少有人提出质疑。其实,行政法规虽然依照宪法享有很高的法律地位,但其本质与规章并无二致,均属于行政机关的行政行为,是由行政官员按照首长负责制的原则制定的,如果说规章无法律依据自行设定行政处罚违反法治原则,那么这一理由对行政法规同样适用。地方性法规的情况略微复杂一些,从总体上讲,如无法律特别授权,地方人大不能制定侵害公民合法权益的规范性文件,但地方性法规毕竟是人民代表机关制定的,是民主的体现,倘若法律赋予地方性法规有限的处罚设定权,是完全可以依据民主和法治理论加以解释的,在那些实行地方自治的国家也可以找到地方自治团体在法律严格限定的范围内设定轻微的行政处罚的实例。我国没有实行地方和中央分权的制度,原则上中央可就一切地方事务立法,没有中央在法律上不能介入的地方事务,因此,地方性法规对行政处罚的设定也是“不稳定的”,并且随着法律的不断完备,地方性法规有权设定行政处罚的范围也将逐步缩小。因此,不能认为只有规章的设定权是辅助性和临时性的,行政法规和地方性法规对行政处罚的设定权也不是一种主导性的、稳定的权力,它们的作用同样也将随着法律的完备而减弱。

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[1]所谓行政处罚的设定权,依照我国行政处罚法的规定,是一种在没有“上位”法律规范作为依据的情形下,“下位”法律规范自行规定行政处罚的权力。因此,行政处罚的设定与“下位”法律规范依据“上位”法律规范,并对“上位”法律规范作出具体规定的行为不可同日而语。从我国行政处罚法的规定出发确定“行政处罚设定权”的特定涵义,是本文对行政处罚设定权进行比较研究的基础。

[2][日]室井力:《日本现代行政法》,中国政法大学出版,第139-140页。

[3]同上,第25页。

[4]王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1989年出版,第139—140页。

[5]参见王名扬:《英国行政法》,中国政法大学出版社1987年出版,第13-14页。

[6]法典第3条列举了苏联在行政违法行为立法方面的权限。

[7]A.V.戴西《宪法研究导论》,1915年英文第8版,第179-202页。

[8]参见王名扬:《英国行政法》,中国政法大学出版社1987年出版,第11页。

[9]JohnDickinson:Administrativejusticeandthesupremacyoflaw,1927,p.33.

[10]参见王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1989年出版,第16-20页。

[11][日]南博方:《日本行政法》,中国人民大学出版社,第10-11页。

[12]参见[日]室井力主编:《日本现代行政法》,中国政法大学出版社1995年出版,第22页。

[13]行政法治在我国行政法学中是一个较新的提法,不少学者仍惯常使用“依法行政”一词来表述我国行政权与法之间的关系,认为依法行政就是我国的行政法治原则,少数学者甚至认为没必要在依法行政之外,再提出行政法治的概念。

[14]参见罗豪才主编《行政法学》,中国政法大学出版社1996年出版,第56、58、62、64页.

[15]参见胡建淼主编:《行政法教程》,法律出版社1996年出版,第34、36、-38页。

[16]王名扬:《英国行政法》,中国政法大学出版社1987年出版,第11页。

[17]参见于安:《试论行政法的平衡论》,载罗豪才主编:《现代行政法的平衡理论》,第104页。

[18]曹志:《关于〈中华人民共和国行政处罚法〉(草案)的说明》。

[19]引自张庆福主编:《行政执法中的问题及对策》,中国人民公安大学出版社1996年出版,第5-7页。

[20]有学者认为劳动教养也是限制人身自由的一种行政处罚形式,但《行政处罚法》的起草者认为劳动教养是一种行政强制措施,不是行政处罚,所以《行政处罚法》规定的限制人身自由的行政处罚目前只有行政拘留一种形式。

[21]张世诚:《关于〈中华人民共和国行政处罚法〉的主要问题》(4),《中国行政管理》1996年第4期,第15页。

[22]同上。

行政处罚法范文篇8

一、税务行政处罚管理现状

根据《行政处罚法》第八条规定行政处罚有七种:(一)警告、(二)罚款、(三)没收违法所得、没收非法财物、(四)责令停产停业、(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、(六)行政拘留和(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。行政机关实施行政处罚时必须严格按照《行政处罚法》规定的权限和程序实施规定的处罚种类。考虑到其他法律法规具体调整的需要,因此《行政处罚法》在规范行政机关行政处罚的种类时在第八条特别作了一条附加规定,即“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。这实际上是在行政处罚的种类上开了一个口子,按此规定在《行政处罚法》颁布前其他生效的法律、法规规定的行政处罚种类还可以继续适用,而且以后出台的法律、法规还可以补充行政处罚的种类。

根据国家税务总局《税务行政复议规则》第七条第六款的规定,税务行政处罚包括:罚款、没收非法所得、停止出口退税权。其中停止出口退税权的处罚设定在法律上有明确规定的是在二00一年四月二十八日修订后的《税收征收管理法》第六十六条才予以明确为一种行政处罚,这才符合《行政处罚法》规定行政处罚种类设定权限的规定。

正确划分税务行政处罚的种类有利于规范税务机关的行政执法行为,因为税务行政处罚是对管理相对人违反了税收管理秩序后,税务机关给相对人一定制裁措施的具体行政行为,是一种可诉讼行为,税务机关实施行政处罚时必须按照法定程序和权限作出,否则税务机关的行为是违法行为,因此应当正确界定税务行政处罚行为和“税务机关不予依法办理或答复的行为”(《税务行政复议规则》第七条第七款规定)。

然而,在新修订的《税收征收管理法》出台前,对税务行政处罚的种类规定还不规范和完善,根据《税务行政复议规则》及税收征管工作规程等规章规定,确定的税务行政处罚种类少,与基层税务机关的管理实际不相适应,一些税务机关根据税收征管规程规定,在管理中已经采取的有效管理措施在法律上没有充足的依据,特别是涉及到损害到纳税人利益的措施,如果不在法律上予以明确,不利于日常税收管理。因此,应当根据税收征管的发展情况,将原有规章、规程规定的有效管理措施上升为税收法律法规的规定。

二、税务行政处罚的种类

根据修订后的《税收征收管理法》规定,税务行政处罚的种类应当有警告(责令限期改正)、罚款、停止出口退税权、没收违法所得、收缴发票或者停止发售发票、提请吊销营业执照、通知出境管理机关阻止出境。

其中责令限期改正从实质来看,它基本近似于《行政处罚法》规定的警告,无论是就其作用还是性质而言,几乎与警告相同,只是名称不同而已。罚款、没收非法所得和停止出口退税权是《税务行政复议规则》中已明确的税务行政处罚种类。

通知出境管理机关阻止出境是在原《税收征收管理法》中已明确规定的处罚措施,《税务行政复议规则》将其作为单独的复议情形,未作为税务行政处罚。而全国税务人员执法资格统一考试用书《税收执法基础知识》第57页认为“其他法律法规还规定有关机关可以依法对外国人、无国籍人可以采取驱逐出境、限制进境或出境、限期出境的行政处罚”。《税收征收管理法》第四十四条规定“欠缴税款的纳税人或者其它的法定代表人需要出境的,应当在出境前向税务机关结清应纳税款、滞纳金或者提供担保。未结清税款、滞纳金,又不提供担保的,税务机关可以通知出境管理机关阻其出境。”从该种措施的性质和手段看,应该属于税务机关依法提请,而由有权机关协助执行的一种税务行政处罚,根据《行政处罚法》第九条规定法律可以设定各种行政处罚,因此应当将阻止处境作为一种税务行政处罚。

新《税收征收管理法》修订后在第六十条第二款规定了“经税务机关提请,由工商行政管理机关吊销其营业执照”的处罚措施,这与阻止出境措施的执行主体相似,都是由税务机关依法提请,由有权机关依法执行的一种处罚措施。吊销营业执照是《行政处罚法》明确规定的一种处罚措施,阻止出境按照其性质也属于其他法律规定的一种行政处罚措施,只是执行机关的特殊性。根据税收法律规定,执行该两项法律规定的处罚措施的原因是相对人违反税收征管秩序,税务机关应当按照法定的程序处理后,才能提请相关机关执行,在提请之前税务机关应当按照《行政处罚法》规定的程序调查取证、审理告知无效后,再由税务机关提请相关机关执行,只是最终执行的结果由相关部门执行。这与申请人民法院强制执行税务罚款的措施相似。因此该两项措施应当是税务机关作出的具体行政行为,属于一种特殊的执行主体的税务行政处罚。这与我国现行的执法体制有关,是由于我国税务机关执法范围和权限的有限性决定的。管理相对人对该处罚措施可以依法申请上一级税务机关复议,也可以提请行政诉讼。在行政诉讼过程中税务机关为被告或与具体执行机关为共同被告,而诉讼中的举证责任应当全部由税务机关负责。因此对这两项税务行政处罚措施的程序、法律责任应当进一步规范和明确。

收缴发票或者停止发售发票是税务机关早已使用的一种管理措施,基层主管税务机关针对纳税人违章情况采取了停票或缴销发票等不同方式的管理制度,特别是增值税专用发票管理已形成了一套行之有效的管理体系,国家税务总局也制定了许多具体的发票控管办法。然而长期以来从税收立法到税务机关实际操作中没有将停止供应发票作为一种处罚措施,《税务行政复议规则》只将这一措施作为一种税务机关不作为的行政行为。

随着市场经济的不断发展,财务管理不断的规范和税收征管措施的日益强化,发票作为经济往来的重要凭据,已成为经济交往中明确经济责任的主要的原始凭证,纳税人交易活动的重要凭证。对发票的控管成为税务机关控税管理的有效手段。作为发票管理的主管机关,税务机关对纳税人停止或缴销发票后,势必影响到纳税人的正常经营活动。纳税人正常取得和使用发票以保证其经营秩序的运行无疑是纳税人的一种权益,在税务征管活动中税务机关应当充分尊重纳税人的权益,然而在新修订《税收征收管理法》实施前,税务机关对发票的停售和缴销随意性较大,影响到纳税人的生产、经营活动,如果纳税人对税务机关的发票控管措施提出诉讼。税务机关在诉讼中法律依据不足。

新《税收征收管理法》修订后在第七十二条规定“从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人有本法规定的税收违法行为,拒不接受税务机关处理的,税务机关可以收缴其发票或者停止向其发售发票”,从立法的角度给税务机关的收缴发票予以认可。税务机关收缴和停止发售发票,是对纳税人使用发票权利的制裁,符合行政处罚的性质和特点。因此税务机关在采取收缴和停止发票处罚措施时应当按照税务行政处罚法的规定进行管理。

三、规范税务行政处罚措施

根据《行政处罚法》第二十条规定行政处罚由县以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖,《税收征管法》第七十四条规定“本法规定的行政处罚,罚款额在二千元以下的可以由税务所决定。”因此七种税务行政处罚措施中停止出口退税权、没收违法所得、收缴发票或者停止发售发票、提请吊销营业执照、通知出境管理机关阻止出境应当由县级税务机关作出。

行政处罚法范文篇9

一、商业银行执行结算处罚的基本情况

目前,商业银行对单位和个人违反结算纪律的处罚,都是由其开户银行进行处罚,对属于罚款的就直接从存款人账户中扣款,并不需要发出处罚决定书,这是我国银行几十年来的习惯做法。《支付结算办法》第二百三十九条也作了规定:对单位和个人承担行政责任的处罚,由中国人民银行委托商业银行执行。同时,在《支付结算会计核算手续》中规定了结算罚款作为银行的营业外收入,直接进入大账。

二、银行执行结算处罚遇到的主要问题

从上述结算纠纷案例和我们平时受理的结算投诉中发现,现行的《支付结算办法》中对结算处罚的规定与有关法律、法规确实存在一些不一致的情况,主要表现在以下几个方面:

(一)中国人民银行委托商业银行执行行政处罚是否合法的问题。

《行政处罚法》第十八条规定:“行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚”。根据这条规定,由于中国人民银行的分支机构比较少,实施行政处罚的力量不足,但又必须行使结算监管职能,故可以采取委托的方式实施行政处罚。但是,《行政处罚法》第十九条规定的委托组织的条件是:“依法成立的管理公共事务的事业组织”,而商业银行是一个独立经营的企业单位,并不是一个“事业组织”。因而导致《支付结算办法》的第二百三十九条的委托规定与《行政处罚法》的规定不一致。

(二)结算处罚的执行程序与《行政处罚法》的规定不一致的问题。

《行政处罚法》的第三十条至第五十四条,对行政处罚的决定和执行作了具体的规定,主要需经过以下程序:调查取证、告知当事人、当事人陈述和申辩、行政机关作出处罚决定、对当事人执行处罚决定等环节,整个程序比较复杂。而目前结算处罚的程序比较简单,而且有以下不同之处:一是决定处罚时未能告知当事人;二是商业银行没有以人民银行的名义进行处罚;三是没有发出行政处罚决定书;四是不论金额大小都采用行政处罚的简易程序——当场处罚。

(三)结算处罚处理不一致的问题。主要体现在以下两方面:

1、罚款进账问题。《行政处罚法》第四十六条规定:“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。除依照本法第四十七条、第四十八条的规定当场收缴的罚款外,作出行政处罚决定的行政机关及执法人员不得自行收缴罚款。当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内,到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款,并将罚款直接上缴国库”。而目前银行结算罚款的处理是按照《支付结算会计核算手续》的规定,由委托执行行政处罚的商业银行列入其营业外收入科目下的罚款收入专户核算,既不划给行政执法机关——人民银行,也没有直接上缴国库。从这一具体操作来看,并没有体现人民银行对商业银行的委托关。

2、缴款凭证使用的问题。《行政处罚法》第四十九条规定:“行政机关及执法人员当场收缴罚款的,必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据;不出具财政部门统一制发的罚款收据的,当事人有权拒绝缴纳罚款”。从目前银行执行结算处罚的手续来看,是属于当场收缴罚款的做法,应该使用财政部门统一制发的罚款收据,但是实际操作中没有使用,而是由银行直接填制特种转账传票或者其他凭证代替。

三、解决银行执行结算处罚问题的建议

(一)建议人民银行总行将《中华人民共和国票据法》、《票据管理实施办法》、《支付结算办法》实施以来的情况以及存在的难题向全国人大、国务院作专题报告。

加强支付结算的管理,严格结算纪律,防范结算诈骗,是结算秩序正常化的前提条件。如果不严格执行结算纪律,结算秩序必然就会乱套,从而会影响整个社会的经济秩序。由此可见,银行结算的行政处罚力度只能加强,不能削弱。但是,由于银行结算的监督有其特殊性,单位和个人在结算上的违规、违纪,只能通过商业银行办理具体业务时才能发现,如果委托其他事业组织进行行政处罚,将难以实施有效的监督。为此,需要全国人大、国务院理顺人民银行委托商业银行执行行政处罚的法律关系,使这种委托关系合法化,而且在执行中更加切合实际。

(二)重新规范银行执行结算处罚的操作程序。除了明确人民银行委托商业银行执行行政处罚的合法地位以外,还需重新依法修改现行《支付结算办法》的操作程序。

方案一:按照《行政处罚法》的一般程序进行操作。具体操作过程为:商业银行根据单位和个人违规、违纪事实,依照有关法规、制度作出行政处罚决定,填制一式三份由人民银行统一印制的处罚决定通知书,一份留存,一份报送当地人民银行,一份送交有关当事人,有关当事人接到处罚通知书后,直接到指定银行缴纳罚款。

方案二:按照《行政处罚法》的简易程序进行操作,实行当场处罚。具体操作过程为:单位和个人向银行申请开设结算账户时,授权或承诺在其违规、违纪时可由开户银行直接从其账户上扣款具体操作可在预留银行签章卡片上增加这一条款。当商业银行发现开户的单位和个人出现违规、违纪事实时有权直接办理扣款,并填制一式三份由人民银行统一印制的处罚决定通知书,一份留存,一份报送当地人民银行,一份送交有关当事人。有关当事人对处罚有异议的,可直接到当地人民银行申请行政复议,人民银行对有关违规、违纪事实重新调查取证,然后作出相应的裁定。如当事人仍不服人民银行裁定的,可在法定时间内向人民法院提起行政诉讼。

比较上述两方案,第一方案符合《行政处罚法》的操作程序,因为结算处罚的金额有大也有小,有的可以执行简易程序对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款,有的必须执行一般程序。由于该方案是由当事人主动缴纳罚款,有关当事人可能为了逃避处罚而将存款账户的资金转走,导致结算处罚难以执行。而第二方案比较符合实际,操作比较容易,银行直接扣款还可以控制有关当事人逃避处罚的行为,有利于严肃结算纪律。因此,笔者比较倾向于第二方案。主要理由如下:

一是实行简易程序,有利于银行的操作。因为结算处罚的笔数比较多、涉及面广,而且金额一般不会很大,单位和个人的违规、违纪事实清楚,完全可以当场作出处罚决定;

二是实行当场收缴罚款符合有关法律的规定。《行政处罚法》第四十七条规定,对“不当场收缴事后难以执行的”,执法人员可以当场收缴罚款。由于单位和个人存在银行的资金是由其自行支配的,如果被处罚当事人有意将存款转走,而银行又没有充足的理由停止其支付,必然会导致罚款难以执行;

三是采取单位和个人预先授权或者承诺允许银行主动扣款的做法,并没有违背法律的基本原则。因为违规、违纪的当事人本来就应该受到处罚,只是执行程序上作了适当简化而已,并没有损害到当事人的利益,而且该方案还规定了有关当事人可以向人民银行投诉和提起行政诉讼的权利。

(三)规范结算罚款的处理。主要是对《支付结算办法》、《支付结算会计核算手续》作以下方面的修改:

1、规范罚款凭证的使用。由于结算罚款采取当场处罚的办法,就必须按照《行政处罚法》的规定到财政部门申领罚款收据。具体可由人民银行分支机构根据当地的实际需要向财政部门申领后,分发给各商业银行使用。

行政处罚法范文篇10

本文作者:胡平工作单位:珠海广播电视大学

(一)行政处罚法定原则的本质内涵处罚法定原则是“行政处罚最基本和最主要的原则,行政处罚中的其他基本原则都是由这一原则派生出来的”[1]。所谓行政处罚法定是指法无明文规定不为违法,法无明文规定不受处罚[2]。该基本原则不仅在学理上得到了一致的认可,《行政处罚法》第三条第二款关于“没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效”的规定就是该法律原则在我国实在法上的确认。对于行政处罚法定原则的具体内容,不同学者的主张基本相同,但在具体的表述上则略有差异。有的学者将行政处罚法定的主要内容表述为:处罚设定权法定,处罚主体及其职权法定,被处罚行为法定,处罚的种类、内容和程序法定[3]。有的学者认为行政处罚法定原则应当包括四层含义:一是必须有明确的法律依据;二是必须由法定的行政主体进行处罚;三是必须遵守法定程序;四是没有法律依据以及不遵守法定程序的,处罚无效[4]。也有学者将行政处罚法定原则表述为:处罚设定法定、实施主体法定、处罚依据法定、程序法定[5]。比较上述三种不同的表述,不难发现三者的文字上的主要差异表现在“被处罚行为法定”与“处罚的依据法定”或者“有明确的法律依据”上。但事实上这三种种表述虽然文字措辞不尽相同,但主旨意思并无明显差别,即只有法律明确规定规定的应受处罚的行为才能被行政处罚,这就是“法无明文规定不违法,法无明文规定不处罚”本质内涵,也是“行政处罚法定”最核心的思想。(二)法律规范的明确性是行政处罚法定原则适用的前提条件应受处罚的违法行为应由法律明确规定,这是行政处罚法定原则的应有之义。因为行政处罚是侵害性最强的行政执行行为之一,法治原则对行政处罚必须有明确具体的法律依据要求非常严格。在现代国家,为保障行政活力和对复杂形势的适应性,当代法治原则通过提出“法律保留理论”,实际上已经放宽了对行政行为法律依据的要求一些授益性的行政行为,尤其是那些对象不特定的授益性的行政行为,可依行政机关的一般性职权而发动,不要求有具体明确的法律授权(法律依据),只要不与现行的有关法律规定相抵触即可。但对于侵害性行政行为,特别是具有特定侵害性的行政行为,现代法治原则对其法律依据的要求,与传统法治原则一样,没有丝毫改变。对于这类行为,不仅要求不能与现行法律已有的规定进行抵触,且还必须由具体、明确的法律依据,方可以合法作出。所谓的明确性原则,主要源自于法治国家原则中之法律保留原则,即国家行政欲干预人民之权利时,必须要有明确的法律根据,缺乏法律规定,不得处罚人民[6]。法律规范的明确性是行政处罚法定原则的前提条件。只有法律规范具体明确,才能增强操作性,才能有效避免因法律规范的内容模糊和外延的不确定而导致公民无法对法律规范产生预期。公民们如果知道什么事情要受罚,并知道这些事情是在他们可做可不做的能力范围之内的,他们就可以相应地制定他们的计划。一个遵守已公布的法规的人不必害怕对他的自由侵犯[7]。只有足够明确的法律规范才可能对行政相对人起到指引和规范作用,公民才能准确知道哪些事情是合法的,哪些事违法的,才能趋利避害,从而避免“无辜违法”的情况发生。所以说,规定行政处罚的法律规范必须具体明确。公法上的明确性原则是指法律、法规及其他行政行为,内容必须明确,涉及人民权利义务事项时,须有清楚之界线及范围,使人民有所预见与遵循。要准确无误地表述违法行为的构成要件,包括行为主体、违法心理、客观行为、法律责任和其他附随状态,从而使行政相对人能够较为轻易地判断自身的行为是否构成违法以及受到何种处罚。如果行政处罚的法律规范不够明确,比如《海关行政处罚实施条例》有多个条款规定了没收“违法所得”,但是如何理解“违法所得”,存在很大的争议,执法者可能认为不当利益就是违法所得,而违法者则主张合法投入不能作为违法利益没收。这就是因为行政立法中出现了不明确的法律概念,势必导致涉嫌违法者与执法者可能在认识上出现重大的偏差,以此为依据进行行政处罚也就难免引起争议了。

行政处罚法定原则要求法律规范应当尽量具体明确,但是,要实现法律规范的完全明确无疑存在着极大的困难。反观不确定法律概念,在法律规范中随处可见,大行其道,并对行政处罚法定原则形成了一定的冲击。(一)不确定法律概念伴随的“模糊性”特征与“明确性”的冲突行政处罚法定原则要求有关行政处罚的法律规范应当明确。但究竟达到什么样的程度才算实现了法律规范的明确性,这是一个很难说明的问题。从人类语言和表达问题的明晰程度来讲,明确性本身其实也是一个不够明确的概念。任何法律规范的明确性也都有一定的限度。从立法角度讲,真正的法律只能订立一些通则,不能完备无遗,不能规定一切细节,把所有的问题都包括进去[8]。法律规范难以完全明确不仅是因为在立法技术上难以实现,而且在立法活动中,法律规范的过度明确可能会导致适得其反的局面。法律的明确性是法治的一项基本原则,但过分的明确性对法律来说是作茧自缚,也是法律受到损害的因素[9]。正是基于这些原因,在法律规范中,明确与模糊总是处于一种伴生状态。法的明确性与模糊性、确定性与不确定性总是相伴而存的。与法律规范的模糊相适应的,是法律规范中不确定法律概念的存在。行政法律规范中的不确定法律概念作为专门的法学课题是由奥地利法学家F﹒Tezner针对行政机关自由裁量权问题提出的,其最先将“公益性”、“合目的性”、“必要性”、“公共秩序”等不确定概念视为法律概念[10]。对于不确定法律概念的研究,则以德国行政法学家的研究最为精到和透彻。德国学者恩吉施甚至认为,“不确定概念”是一个内容和范围极其不确定的概念[11]。我国台湾学者翁岳生认为:“不确定法律概念是指未明确表示而具有流动的特征之法律概念此种不确定法律概念,多见于法规之构成要件层面,亦有见于法规之法律效果层面。”[12]无论现代社会法治程度如何发达,即使是以成文法为唯一法律渊源的国家,不确定法律概念的大量存在都是无法回避的客观现实。无论立法者如何努力,也难以完全实现法律语言的完全明确。正如博登海默所言,不管我们的词汇是多么详尽完善、多么具有识别力,现实中总会有一些为严格和明确的语言分类所无能为力的细微差异和不规则的情形,虽然许多概念可以被认为是对存在于自然世界中的关系和一致性的精神映象,但是对现实所做的这种精神再生产,往往是不精确的、过于简化的和不全面的[13]。法律的滞后性,即相对静止的法律条文同运动着的社会生活条件之间的矛盾不可避免,这样的矛盾定然不能通过频繁地修改法律来应对,于是法律中的不确定概念和保险(兜底)条款就成为立法者的当然选择。在现代的多元社会,立法必须代表各种不同的利益和不同的立场,几乎在所有重大的立法问题上都存在着激烈的竞争和冲突,立法者在关键问题上都面临着艰难的选择。于是,妥协就成为逃避困境的必然选择,用一些涵盖面更广泛的不确定法律概念或保险兜底条款可以获得更多的支持而得以通过。不确定法律概念在保持法律运用的灵活性方面发挥着重要作用。不确定法律概念,尤其是概括条款,其主要机能在于使法律运用灵活,顾及个案,适应社会发展,并引进变迁中的伦理观念,使法律能与时俱进,实践其规范功能[14]。当处罚法律规范中存在不确定法律概念时,问题就出现了:一方面,行政处罚法定原则要求法律规范必须明确,但另一方面不确定法律概念又带有天然的模糊性存在而且不可或缺。这种紧张关系的存在无疑给执法者和司法者的实践活动造成困惑,更为重要的是对社会公众遵守法律造成了障碍。(二)不确定法律概念的适用解释对行政处罚法定原则本质上造成伤害鉴于行政管理事项的复杂性、多变性、适时性,行政法律规范就特定管理事项所作的规定中,不确定法律概念的使用及解释更经常发生。众所周知,现代行政法的一项重要使命,就是使行政机关的行政裁量获得确定性,而要使行政裁量获得确定性,首先需要解决不确定法律概念的确定性问题。笔者认为,不确定法律概念进行内容的确定化,主要就是要依靠法律解释。法律解释,特别是对不确定法律概念的解释,在法的运行中具有非常重要的作用。因此对构成要件上不确定法律概念的解释,成为法律适用之必要前提。法律解释同时也是减少法律规范不明确性的重要手段。依照德国判例之见解,如果从相关法条加以解释,即可了解其规范之意义及内容,原则上可认为已属明确[15]。法律解释对于减少不确定法律概念、增强法律规范的“明确性”具有举足轻重的作用。立法机关、司法机关或者行政机关可以在法律适用之前对法律规范进行法律解释,它们的解释往往成为法定解释(有权解释),这种解释在司法行政审判或者行政执法中作用很大,更多地被作为行政执法的依据。还有一种情况就是解释者在法律事实发生后为了解决纠纷和正确适用法律而作的解释。这种解释一般包括两种情况:一是执法者自己的解释,即执法者在适用法律的过程中对法律规范的理解或说明,其本身并不属于有权解释,只能算是学理解释,但是该学理解释一旦和行政机关自身的职权结合起来,无疑又是有一定的执法效力的,而且该效力是以国家的强制力作为后盾的。如果当事人拒绝执行,可能导致被行政强制。二是由执法者的上级机关通过对执法者请示的回复、答复、批复等方式进行的解适用解释和说明。这些机关或者部门对不确定法律概念的解释虽然可以在一定程度上增加不确定法律概念的明确性,但有些解释则直接对行政处罚法定原则形成了冲击。主要体现在以下两个方面:一是通过机关内部的规章以下层次的规范性文件的形式公布一些对不确定法律概念的解释和说明对行政处罚法定原则形成了冲击。根据我国《立法法》以及《行政处罚法》的规定,我国应受行政处罚的行为应由法律、法规或者规章规定。通过较低层次的规范性文件的形式对不确定法律概念进行适用解释,客观上可能扩大应受处罚的行为的范围,而这显然是与行政处罚法定原则相冲突的。二是事后解释对行政处罚法定原则形成了冲击。通过事后的解释,可能将某些具有争议的行为纳入了应受处罚的范围,这与行政处罚法定原则的“明确性”要求也是相悖的[16]。

法定原则的相生与共处罚法律规范中不确定法律概念的存在,对行政处罚法定原则的适用无疑会造成较大的困难。笔者认为可以通过以下三种途径解决,推动不确定法律概念与行政处罚法定原则的相生与共。(一)增强行政立法“明确性”,减少“模糊性”行政处罚法定原则要求法律规范的明确性,因此,在行政立法中,应当进一步追求法律规范的明确性。一是改进非完全式列举式的立法。列举是现代立法中最为常用的模式之一,对于法律规范的细化和清晰有着极为重要的作用。列举是通过具体包括的逻辑技术,将某一事物所包括的内容揭示出来,从而明确相关的权利义务。从列举是否包容完全的角度,可将列举规范分为完全式列举和非完全式列举。在列举条款相随兜底性条款的情况下,该列举为非完全式列举,否则属于完全式列举。完全式列举与非完全式相比,具有更高的“明确性”。完全式列举具有“排除其余”的功能,充分体现了成文法明确性的优势,可以最大限度地防止执法者的恣意与专断。为了实现法律规范的“明确性”,在立法中应当尽可能地采用完全式列举。但是,由于现代法律调整范围过于广阔,无论是从认识能力的角度还是从立法技术的角度,立法机关都无法对复杂的社会现象作出绝对周延的罗列。因此,在采用列举的立法方式时,非完全式列举是不可避免的。在此情况下,更为可行的办法是在保险(兜底)条款中进行立法授权,即将列举其他情形的权力给予有关机关,授予其在必要时通过相关立法的方式列举其他情形的权力。这种非完全式列举既可以在一定程度上保证法律规范的明确性,同时又兼顾了灵活性,被授权的机关可以在日后通过相关的立法活动对列举的情形予以扩充。因而,当在立法中不能采用完全式列举而只能采用非完全式列举时,应在相关的概括条款中授予有关机关通过立法予以完善该条款的权力[17]。二是加大对名词术语的定义力度。在法律规范中很多不确定法律概念,都体现为一些名词或者专业术语,比如《海关行政处罚实施条例》第六十四条专门对本行政法规中的“设立海关的地点”、“许可证件”、“合法证明”、“物品”、“自用”、“合理数量”、“货物价值”、“物品价值”、“应纳税款”、“专门用于走私的运输工具”等概念进行了定义,使得执法者和社会公众对一些专用或者非专用的术语(不确定法律概念)有了清楚的认知和了解。众所周知,定义是立法中经常运用到的一项立法技术,为实现对概念的准确适用,就必须对这些概念进行定义[18]。法律规则、法律原则和法律概念共同构成了法律内容,彼此之间必须构成一个逻辑严谨的整体。法律概念的内涵和外延必须明确,这样,以法律概念为基础并通过它联结起来的法律原则与规则之间、法律规则与规范之间的逻辑联系才能科学和合理[19]。概念是都各种法律事实进行概括,抽象出它们的共同特征而形成的权威性范畴。概念虽不规定具体的事实状态和具体的法律后果,但每个概念都有其确切的法律意义和应用范围。只有当人们将某人、某一情况或者某一物品归于一个法律概念时,有关的规则和原则才能适用[20]。法律概念的重要性由此可见一斑。概念是解决法律问题所必须的和必不可少的工具,没有限定严格的专门概念,我们便不能清楚和理性地思考法律问题。没有概念,我们便无法将我们对法律的思考转变为语言,也无法以一种可理解的方式把这些思考传达给他人。如果我们试图完全否弃概念,那么整个法律大厦就将化为灰烬[21]。对概念难以进行准确定义的原因在于人类语言的局限性、语言表达的受限性、概念本身的抽象性和立法者的刻意性。任何一种语言,内涵的多义性和特殊的语境特点,相同的词语在不同的环境下都会产生不同的含义。如果对概念不能准确定义和界定,其表达出来的信息肯定就是不完整,不唯一或者不确定的,不同的受众也就可能产生不同的理解,执法者可能站在所谓国家立场上做出对行政相对人不利的理解,而行政相对人则基于维护自身的合法权益可能得出有利于自身的结论,这一方面对执法者的执法以及公众的守法形成极大的挑战,另一方面也容易为执法者与行政相对人引发法律纠纷埋下伏笔。因而,在立法中,应当合理地运用定义这一立法技术,让定义来减少词语的不确定性。(二)加强法律解释的科学性,减少随意性法律解释可以降低不确定法律概念的模糊性。无论是何种解释,其根本目标都应是将法律规范适用于当前情况,进而准确执法和严格守法。其实对不确定法律概念的解释而言,角度有很多,而且法律解释的方法有近10余种[22]。但出从增强不确定法律概念与行政处罚法定原则互生与共的角度出发,笔者认为,对行政处罚法律规范中的不确定法律概念进行解释,应当遵守以下规则。第一,在法律解释的时间上,对行政处罚法律规范中的不确定法律概念应当主要立足于事前解释。事后解释一般都是针对法律适用过程中的个案进行的,在被处罚的行为作出前,该法律解释并不存在,因而事后解释与行政处罚法定原则的“明确性”要求存在一定的抵触。这类解释因为是事后发生,对行政相对人的守法不能形成指引和规范,对于执法者而言,其事先也并非知晓行政相对人的违法性。从这个意义上讲,对行政处罚法律规范中的不确定法律概念的解释,应当立足于事前解释。当然,事前解释与事后解释也是相对的,对某一个案的事后解释也要往往形成其他类似案件的事前解释。事前解释应生成于具体的执法过程中,应当是对当前执法过程中出现具体问题的规范,而不应是凭空产生的。否则,事前解释将难以发挥其正面的功用,在没有具体对象和具体案件时作出的一种抽象的解释,不仅缺乏针对性,而且在一定程度上阻碍了法律的发展[23]。第二,从法律解释的效力层次上看,行政处罚法律规范中的不确定法律概念的解释不应以规章以下的规范性文件的形式进行。根据行政处罚法定原则,能够在行政处罚中作为“法律依据”的只能是法律、法规以及规章,这是对处罚依据在效力层次上的基本要求。在现实中,存在着大量的以规范性文件的形式存在的事前解释。以《海关行政处罚实施条例》为例,该行政法规自2004年11月1日施行以来,海关总署或者相关业务司局已经制发了不低于10份的规范性文件,对海关执行该行政法规存在的疑难问题进行解释和说明①。如果这些事前解释的规范性文件主要针对建立裁量基准,规范行政裁量的行使,其存在有其正当性和合理性。但当对行政处罚法律规范中的不确定法律概念的解释也以规范性文件的形式进行时,其正当性和合理性则值得商榷和怀疑。因为行政处罚法律规范中的不确定法律概念主要是事实构成要件,如果允许以较低层级的规范性文件对行政处罚法律规范中的不确定法律概念进行解释,那么很有可能就扩大对行政相对人的处罚范围,缩小对行政执法机关自身的权力限制范围。出于严格遵守行政处罚法定原则的考虑,对行政处罚法律规范中的不确定法律概念的解释不应以规章层次以下的规范性文件的形式进行。(三)加强司法审查的强度,减少“判断余地”不确定法律概念可以分为客观性不确定概念和价值性不确定概念。客观性不确定法律概念是描述某种事实或事物情况的概念,它可以通过客观的经验法则确定其真正涵义。无论在概念的解释还是适用阶段,客观性不确定概念都应该根据社会一般之公理为标准进行解释。价值性不确定概念很难找到进行解释的客观标准,许多的这类概念需依赖行政的政策和政治性形势作最终判断,这些概念可能呈多样的合理性解释[24]。从目前理论界的通说来讲,对于不确定法律概念,法院有全面的审查权,除非“判断余地”②。换言之,在不确定法律概念的适用上,行政机关享有一定的“判断余地”,在判断余地的范围内,法院无权审查。行政机关在适用不确定法律概念时,事实上有一个“独立的、法院不能审查的权衡领域或判断领域;行政法院必须接受在该领域内作出的行政决定,只能审查该领域的界限是否得到遵守”[25]。不确定法律概念所给予行政机关的判断余地也可能被滥用,因此也应当予以严格的限制。要防止不确定法律概念被滥用,有效的措施是将不确定法律概念的适用纳入司法审查的范围,使法院能够对行政机关适用不确定法律概念的情况进行审查,从而将行政机关的“判断余地”限制在较小的范围内。同时防止行政执法机关将一些裁量因素的概念理解成为不确定法律概念,从而将其排除在司法审查之外。