乡村改革范文10篇

乡村改革范文篇1

乡镇财政出现的问题虽然与整个国家分配政策的城市化倾向有关，但乡镇财政制度建设滞后无疑也是一个十分重要的因素。乡镇财政是年国家实行政社分设、组建乡镇政府时获得自主地位的，其功能在当时被定位于保障乡镇政府有效运作。在现行乡镇财政体制中，社区农民缺乏显示对公共品和服务的需求与偏好、缺乏进行监督和评价公共品生产的可操作程序，不具有参与公共事务决策的实际权利。加上在行政等级制中，乡镇政府以服从上级政府而不是辖区内农民的意志为主，这就使乡镇财政常常偏离其职能，忽视社区农民的利益。

本文重新考察乡镇财政制度建设问题，提出乡镇财政的收入来源，以及如何建立对县、乡两级的转移支付制度；并针对当前乡镇财政存在的问题提出一些政策建议。

明确筹资方式

结合我国的实际，本文将乡镇政府为履行其职能和支出需要应采取的筹资方式确定为四种：

一主体税收

应建立以个人所得税、营业税和房产税为主体税种的乡镇财政收入。农业税也应成为乡镇主体税收收入。但是，现行的农业税必须进行彻底改革。

二上级财政转移支付

财政转移支付主要在乡镇主体税收收入不足以提供基本公共品和服务时，用于弥补乡镇财政的收支缺口。转移支付的首要目的，应是保证不同经济发展水平乡镇和不同收入阶层在享受基本公共服务能力方面达到均等。

三收费，也称使用者费

使用者费由于不与中央税基竞争，且外溢程度低，较好地兼顾了效率和公平，因而如果政府提供的公共品和服务的受益对象能够比较明确地被确定，通过使用者费是较好的筹资渠道。应该重视使用者费在提供公共品和服务中的重要作用，切不可因噎废食，不能因使用者费可能导致乱收费而否定其作用，关键是要制定有效的制度和机制。

四政府举债或借款

改革以来，地方政府、乡镇政府不断通过各种形式举债进行公共设施建设，相当多的支出用于资本项目支出，这种方式是通过现时的借款来为一些设施提供资金，但实际上是用将来的税收在支付。这种形式本来是一种较好的筹资方式，但我国目前政治体制不完善使这种方式存在着十分严重的问题。例如，乡镇干部为了追求政绩导致许多建设具有明显的短期化特征，且建设能力超越了农民的预期收入，超越了未来一定时期内的税收潜力，导致农民不堪重负与政府不堪重负同时并存，产生了严重的乡村债务和腐败问题。因此，在目前基层民主政治制度尚不完善的情况下，现阶段乡镇政府举债不应成为乡镇筹措资金的重要途径。

理清政策改革思路

对于我国乡村财政存在的问题，本文作了如下几条政策建议。

一撤乡并镇，精简机构和人员

从可操作的角度看，当前我国行政机构设置本身存在着撤乡并镇的基础和可行性。撤乡并镇也符合我国农村城市化的大趋势。撤乡并镇，首先应将那些人口规模和经济总量比较小的乡镇合并。其次应按照城市化的要求，以那些具有发展成为城市的乡镇为核心进行合并。对那些暂时不具备合并条件，但又不够建立乡镇财政条件，或建立乡镇财政后比较困难的乡镇，可考虑撤消乡镇财政，建立乡镇财务，待条件成熟后再建立乡镇财政。

二鼓励个人出资参与公共品供给，缓解乡村公共品供求矛盾

从当前我国农村一些乡村公共品供给的实际情况看，即使在经济不发达地区甚至贫困地区，个人已成为乡村公共品供给的一个重要来源，对乡镇财政起到了拾遗补缺的作用。因此，制定能够充分调动个人参与乡村公共品供给的政策，鼓励个人出资，可以缓解当前乡村公共品供给严重不足的状况。可行的鼓励政策包括：第一，制定一定的税收优惠政策。税收优惠鼓励的具体做法可以是：根据个体和私营企业对公共品生产投入的规模和重要程度，确定它们在所得税和其他地方税征收中的抵扣或减免比例。投入规模越大，抵扣或减免比例越大。本文认为，可以借鉴以前“以工补农”政策中的税前列支方式来鼓励个人出资参与公共品供给。第二，利用冠名权和建碑、立传的形式，鼓励个人、私营企业出资参与公共品生产。第三，对在乡村公共品建设上有突出贡献的个体和私营企业给予政策倾斜，切实解决它们在发展过程中遇到的一些困难。第四，提高在乡村公共品建设上作出突出贡献的个体和私营企业主的社会地位。

三实行公示、招标和引入竞争机制，提高公共品供给的效率

提高乡镇财政资源的使用效率，应成为乡镇财政制度建设和运行的重要目标之一。我国乡镇财政资源使用效率长期以来都受到了社会各个方面的质疑，其中最主要的批评是乡镇财政支持的公共品建设普遍透明度低，不能反映最广泛人民群众的利益要求。而且，建设资金的使用缺少必要的监督，腐败现象严重，公共品生产成本显著增加。通过建立以下必要的制度或采取相关的政策，可以在相当程度上解决上述问题。第一，对关系到大多数居民利益的重大公共品建设项目，实行事前公示制度。其目的有二：征求社会各界对即将实施的公共品建设的意见，以便评价该项目是否真正符合大多数人的利益，最后决定是否必须马上实施建设该项目；实行公示也便于社会各界对公共品的生产进行监督。第二，实行公开招标和引入竞争机制。在有限的财政规模下，实行公开招标和引入竞争机制，是降低公共品生产成本，提高财政资源使用效率的有效途径。因此，乡镇公共品建设项目，无论大小都应该实行公开向社会招标和引入竞争机制。

四实行乡镇债务专项管理，分步、有序解决乡镇欠债问题

乡村负债已成为当前严重影响乡镇财政建设的一个十分突出的问题，可以从以下几个方面对债务进行处理和消化：第一，实行乡镇债务专项管理。在乡镇财政的上一级财政管理部门设立专门的乡镇债务项目并进行封闭管理，以便通过其它方式逐步消化和解决。第二，分步、逐项，先易后难消化乡镇债务。剥离乡镇政府债务要依据乡镇政府债务形成的原因来进行。对那些因为响应国家号召，并在国家推动下必须完成农村公共品和服务建设项目所形成的债务，或者中央政府有责任承担的农村公共品建设项目，如农村“普九”教育达标建设所形成的债务，应该首先给予消化和解决。消化乡村债务的一些具体做法和方案是：①通过建立专项教育基金或发行国债的方式，专款用于消化乡镇政府教育债务；②通过专门的转移支付，对一些本应由中央政府承担的公共品建设，却由乡镇政府承担形成的债务进行消化；③通过转移支付的形式，消化政策形成的债务；④对乡镇政府因发展地方经济而形成的债务，则需要在进一步研究的基础上，找到切实可行的消化途径。在这一途径没有找到之前，对这一债务进行封闭管理。第三，实行债权人优先排序的消化债务策略，维护社会的稳定。无论从维护社会安定的角度，还是从偿还债务的难易程度的角度考虑，应该将个人、企业和社会团体放在优先还债的位置上。

乡村改革范文篇2

乡镇财政出现的问题虽然与整个国家分配政策的城市化倾向有关，但乡镇财政制度建设滞后无疑也是一个十分重要的因素。乡镇财政是1983年国家实行政社分设、组建乡镇政府时获得自主地位的，其功能在当时被定位于保障乡镇政府有效运作。在现行乡镇财政体制中，社区农民缺乏显示对公共品和服务的需求与偏好、缺乏进行监督和评价公共品生产的可操作程序，不具有参与公共事务决策的实际权利。加上在行政等级制中，乡镇政府以服从上级政府而不是辖区内农民的意志为主，这就使乡镇财政常常偏离其职能，忽视社区农民的利益。

本文重新考察乡镇财政制度建设问题，提出乡镇财政的收入来源，以及如何建立对县、乡两级的转移支付制度；并针对当前乡镇财政存在的问题提出一些政策建议。

明确筹资方式

结合我国的实际，本文将乡镇政府为履行其职能和支出需要应采取的筹资方式确定为四种：

(一)主体税收

应建立以个人所得税、营业税和房产税为主体税种的乡镇财政收入。农业税也应成为乡镇主体税收收入。但是，现行的农业税必须进行彻底改革。

(二)上级财政转移支付

财政转移支付主要在乡镇主体税收收入不足以提供基本公共品和服务时，用于弥补乡镇财政的收支缺口。转移支付的首要目的，应是保证不同经济发展水平乡镇和不同收入阶层在享受基本公共服务能力方面达到均等。

(三)收费，也称使用者费

使用者费由于不与中央税基竞争，且外溢程度低，较好地兼顾了效率和公平，因而如果政府提供的公共品和服务的受益对象能够比较明确地被确定，通过使用者费是较好的筹资渠道。应该重视使用者费在提供公共品和服务中的重要作用，切不可因噎废食，不能因使用者费可能导致乱收费而否定其作用，关键是要制定有效的制度和机制。

(四)政府举债或借款

改革以来，地方政府、乡镇政府不断通过各种形式举债进行公共设施建设，相当多的支出用于资本项目支出，这种方式是通过现时的借款来为一些设施提供资金，但实际上是用将来的税收在支付。这种形式本来是一种较好的筹资方式，但我国目前政治体制不完善使这种方式存在着十分严重的问题。例如，乡镇干部为了追求政绩导致许多建设具有明显的短期化特征，且建设能力超越了农民的预期收入，超越了未来一定时期内的税收潜力，导致农民不堪重负与政府不堪重负同时并存，产生了严重的乡村债务和腐败问题。因此，在目前基层民主政治制度尚不完善的情况下，现阶段乡镇政府举债不应成为乡镇筹措资金的重要途径。

理清政策改革思路

对于我国乡村财政存在的问题，本文作了如下几条政策建议。

(一)撤乡并镇，精简机构和人员

从可操作的角度看，当前我国行政机构设置本身存在着撤乡并镇的基础和可行性。撤乡并镇也符合我国农村城市化的大趋势。撤乡并镇，首先应将那些人口规模和经济总量比较小的乡镇合并。其次应按照城市化的要求，以那些具有发展成为城市的乡镇为核心进行合并。对那些暂时不具备合并条件，但又不够建立乡镇财政条件，或建立乡镇财政后比较困难的乡镇，可考虑撤消乡镇财政，建立乡镇财务，待条件成熟后再建立乡镇财政。

(二)鼓励个人出资参与公共品供给，缓解乡村公共品供求矛盾

从当前我国农村一些乡村公共品供给的实际情况看，即使在经济不发达地区甚至贫困地区，个人已成为乡村公共品供给的一个重要来源，对乡镇财政起到了拾遗补缺的作用。因此，制定能够充分调动个人参与乡村公共品供给的政策，鼓励个人出资，可以缓解当前乡村公共品供给严重不足的状况。可行的鼓励政策包括：第一，制定一定的税收优惠政策。税收优惠鼓励的具体做法可以是：根据个体和私营企业对公共品生产投入的规模和重要程度，确定它们在所得税和其他地方税征收中的抵扣或减免比例。投入规模越大，抵扣或减免比例越大。本文认为，可以借鉴以前“以工补农”政策中的税前列支方式来鼓励个人出资参与公共品供给。第二，利用冠名权和建碑、立传的形式，鼓励个人、私营企业出资参与公共品生产。第三，对在乡村公共品建设上有突出贡献的个体和私营企业给予政策倾斜，切实解决它们在发展过程中遇到的一些困难。第四，提高在乡村公共品建设上作出突出贡献的个体和私营企业主的社会地位。

(三)实行公示、招标和引入竞争机制，提高公共品供给的效率

提高乡镇财政资源的使用效率，应成为乡镇财政制度建设和运行的重要目标之一。我国乡镇财政资源使用效率长期以来都受到了社会各个方面的质疑，其中最主要的批评是乡镇财政支持的公共品建设普遍透明度低，不能反映最广泛人民群众的利益要求。而且，建设资金的使用缺少必要的监督，腐败现象严重，公共品生产成本显著增加。通过建立以下必要的制度或采取相关的政策，可以在相当程度上解决上述问题。第一，对关系到大多数居民利益的重大公共品建设项目，实行事前公示制度。其目的有二：征求社会各界对即将实施的公共品建设的意见，以便评价该项目是否真正符合大多数人的利益，最后决定是否必须马上实施建设该项目；实行公示也便于社会各界对公共品的生产进行监督。第二，实行公开招标和引入竞争机制。在有限的财政规模下，实行公开招标和引入竞争机制，是降低公共品生产成本，提高财政资源使用效率的有效途径。因此，乡镇公共品建设项目，无论大小都应该实行公开向社会招标和引入竞争机制。

(四)实行乡镇债务专项管理，分步、有序解决乡镇欠债问题

乡村负债已成为当前严重影响乡镇财政建设的一个十分突出的问题，可以从以下几个方面对债务进行处理和消化：第一，实行乡镇债务专项管理。在乡镇财政的上一级财政管理部门设立专门的乡镇债务项目并进行封闭管理，以便通过其它方式逐步消化和解决。第二，分步、逐项，先易后难消化乡镇债务。剥离乡镇政府债务要依据乡镇政府债务形成的原因来进行。对那些因为响应国家号召，并在国家推动下必须完成农村公共品和服务建设项目所形成的债务，或者中央政府有责任承担的农村公共品建设项目，如农村“普九”教育达标建设所形成的债务，应该首先给予消化和解决。消化乡村债务的一些具体做法和方案是：①通过建立专项教育基金或发行国债的方式，专款用于消化乡镇政府教育债务；②通过专门的转移支付，对一些本应由中央政府承担的公共品建设，却由乡镇政府承担形成的债务进行消化；③通过转移支付的形式，消化政策形成的债务；④对乡镇政府因发展地方经济而形成的债务，则需要在进一步研究的基础上，找到切实可行的消化途径。在这一途径没有找到之前，对这一债务进行封闭管理。第三，实行债权人优先排序的消化债务策略，维护社会的稳定。无论从维护社会安定的角度，还是从偿还债务的难易程度的角度考虑，应该将个人、企业和社会团体放在优先还债的位置上。员之家版权所有

乡村改革范文篇3

要想看清包括“三农”问题在内的中国乡村问题，必须选好考察的视角。中央政府——地方政府——农民，县——乡——村，城市——乡村，政治体制改革——经济发展，外国（特别是美、日等国）农业——中国农业，是考察乡村问题的应有视角。从政策选择、政府改革、政治参与的角度分析中央政府、地方政府、农民的政治行为，可以比较清楚地看出各动力要素对于乡村改革进程的影响。只有系统地看问题，由实然推出应然，才能认清中国乡村问题的复杂性，避免“盲人摸象”、“头疼医头、脚疼医脚”。

近十年来，虽然中央政府给予高度重视，连续下发“减负”文件，推行多项改革措施；学界、舆论界给予关注和呼吁，农民也怀有强烈的期待，但各项涉农改革效果有限，问题依然严重。其中关键原因，不仅在于某些政策设计有漏洞，而且在于乡村改革动力系统中的各项要素严重缺位，中央政府、地方政府、农民在前一阶段的乡村改革中都没有发挥应有作用，各方都处于某种两难困境之中，不得不做出某种妥协，以至乡村改革动力不足、步履维艰。同时各要素也在不断地发展变化，有利于改革的因素在不断增长，中央政府、地方政府、农民和学界媒体之间建立良性互动的合作型压力机制，通过有效整合形成系统性动力，推动乡村改革取得实质性进展，不仅必要而且具有现实可能性。

本文第一部分概述乡村问题的由来、乡村改革的进程以及考察乡村改革必须关注的几对关系，为下面关于乡村改革动力因素的具体分析提供一个基本的框架和思路。第二部分着重分析中央政府在解决“三农”问题、推动乡村改革中的作用，强调政策选择的系统性、可行性、前瞻性是中央政府发挥动力作用的关键。第三部分分析了县乡政府自我膨胀和职能异化的后果，以及地方政府改革进程中的阻力和动力因素，认为乡村改革的最大阻力是依附公共权力的乡村既得利益阶层，而新动力机制应该注重发挥中央政府、地方改革派官员、农民与媒体的联合作用。第四部分从成本与收益的角度分析了农民政治参与的困境和出路。第五部分为结语，提出了整合乡村改革动力系统的建议。

一、乡村问题及乡村改革

（一）乡村问题及其由来

对于中国乡村问题的认识，知识界有一个逐步深入的过程。开始时认为是农民收入问题，后来认识到是农业发展问题，再后来认识到是“三农”问题（农业发展、农民增收、农村稳定问题），这是一个不小的进步，但仍然不能涵盖和解释现实中存在的全部问题。撇开地方政府的乡村治理和中央政府的政策选择，不考察生产力与生产关系、经济与政治的互动关系，囿于农民、农业、农村这样一个圈子，就难于认识到“三农”问题不在“三农”本身。，33实质上，县域内出现了综合性问题，主要包括“三农”问题、地方恶政或政府失灵问题、基础教育问题、第二、三产业的发展问题，这四个问题之间存在着密切的互动关系。人们常常认为，农业是基础，农业的发展可以为第二、三产业的发展提供资金积累、原材料、劳动力等等，有人潜意识里把县域内第二、三产业的不发展归因于农业的不发展，事实并非如此。如今的农村不仅有大量剩余劳动力，有丰富而廉价的原材料（农产品），而且也有大量的资金积累。有两点可以证明此种情况：一是农村大量存款通过银行系统转移到了城市。法国学者安迪？罗思曼通过对中国“三农”问题的研究发现，农村地区向银行体系提供了总存款的三分之一，但是只得到了十分之一的贷款。世界银行指出，甚至连中国农业银行“也逐渐成为把资金从农村地区转移出来的中介机构”。的44二是私人与企业逐渐成为乡村公共借债的重要来源。谢子平、王艳敏在江西G县和C县的调查中发现，国内银行贷款占乡村两级负债总量的46.34%，私人（主要是指个体工商户、包工头）借款占19.73%，其他单位借款占15.02%，世界银行贷款占11.43%，上级财政借款占7.46%.由于国家支农力度的持续减弱，加之金融体制改革的推进，乡村借款越来越依赖非正式渠道。乡镇政府和村委会对私人和其他单位构成的民间资金市场有较高的依赖程度，由民间市场提供的资金占到了其借贷总额的三分之一……55在四川省仁寿县的乡镇债务中，银行借款5603万元，上级财政借款3686万元，企事业单位借款2410万元，私人借款7344万元，合作基金会借款6681万元，其他借款1972万元。企事业单位和私人借款合计9754万元，占其债务总额的35.22%……66由此可见，农业的确尽到了提供资金、廉价原材料和劳动力等生产要素的责任，但是内地的县域内第二、三产业仍无起色。这就说明，当前“三农”问题的解决在很大程度上受到后三个问题的制约。

中国的乡村问题，自近代以来就已经日趋严重。人口膨胀使人多地少的矛盾越来越明显，同时国家权力下沉，从农民身上汲取应付战争和推进现代化的资源，地方豪绅也加重了对农民的压榨，以致农民问题成了中国革命的根本问题。新中国成立后的五十余年，土地平均化使农民问题得到某种程度的缓解，但人地矛盾继续激化，国家通过税收和统购统销的途径从农民身上汲取现代化资源，通过严格的户籍制度形成城乡分离的二元结构模式，以农民问题为核心的乡村问题依然存在。至20世纪90年代，地方政府和权力依附人员日益膨胀，更加直接地与民争利，成为农民负担加重的重要原因，以“三农”问题、乡村治理危机为主的中国乡村问题日益严重，从而引发了新一轮的乡村改革。

北京大学政府管理学院徐湘林教授认为，造成“三农”问题的原因是复杂的和多方面的，主要在于三个方面：由于农业生产主要依靠的要素是土地和劳动力，地少人多的现状在相当大的程度上制约着农民增收；因“赶超”发展战略长期积淀形成的城乡“二元”社会结构和对农村仍然区别对待的政策，造成农村的相对贫困；县乡政府机构人员臃肿，农村管理体制高成本运行，造成农民负担过重。其中后两者更具本质性。现77由此可见，作为政策制定者的中央政府和政策执行者的地方政府，是考察乡村改革动力因素的重要考察对象。

（二）乡村改革的进程

鸦片战争以后，随着外国商品的大量涌入、自然经济的逐步解体，中国的乡村社会逐渐发生了深刻的变化。20世纪20年代以来，中国乡村变革的进程可以大致分为四个时期：新中国成立之前，以为代表的土地革命运动和以梁漱溟为代表的乡村建设运动；20世纪50年代的、集体化以及后来的化运动（在某种意义上是土地革命的继续）；20世纪70年代末和80年代，家庭联产承包责任制、村民自治的实行，以及乡镇企业的巨大发展；20世纪90年代以后，乡村变革开始在中央政府的政策结构和乡村治理模式等更深的层面上展开。

在上述的第三阶段，农民在家庭联产承包责任制的实行、乡镇企业的发展等问题上发挥了主动性，其实践创新得到了中央政府的认可，经历了从自下而上到自上而下、全面推开的过程。然而，在第四阶段，由于改革将在更深的层面上进行，农民能在多大程度上主动进行实践创新值得怀疑。在宏观政策选择和乡村治理模式问题上，农民要想发挥作用，恐怕绝不会像当年安徽凤阳小岗村农民按下十七个指印和三个名章就可以搞“包干到户”那样简单，第88而各级政府对于改革的态度将在很大程度上影响乡村改革的进程。

实质上，与第三阶段相比，当今的乡村改革已经进入一个更为复杂的阶段，各方动力作用的发挥在更大程度上受到其他因素的制约。无论是中央政府、地方政府还是农民，单单依靠自身的力量难于解决盘根错节的乡村问题；即使是统筹性不够，也会削弱自身在乡村改革中的动力作用。在改革由易到难、动力需求变大的情况下，各动力因素的统筹与整合尤其显得必要。

（三）乡村改革中的几对关系

前些年，有的学者在研究乡村问题时缺少宏观系统的视角，往往就事论事，没有从各种复杂的互动关系中找出问题的实质所在。正如徐湘林指出的那样，尽管乡村自治和“三农”问题受到知识界的较多关注，但这两个范畴所涉及问题的相关性却较少有深入的讨论。如今，随着实践的发展和新问题的不断涌现，系统地审视各相关因素之间的有机联系显得非常必要，而人们认识的积累和深化使其成为可能。

笔者认为，考察乡村改革的动力与进程，必须认真分析下面几对互动性关系及其相关性。

首先，中央政府、地方政府与农民、企业的依赖、合作、博弈关系。这里面不仅包含着中央政府与地方政府的关系、地方政府与农民及企业的关系，还暗含着中央与农民、国家与社会的依赖、合作关系。系统考察这三对关系之间的有机联系，而不是只考察其中之一，更有利于问题的澄清。1980年以后，中央政府的分权改革使地方政府获得了广泛的自主权。赵成根认为，地方政府经济和财政权力的增加，自主空间的扩展，以及发展地方经济、增加地方财政收入责任的加重，创造了地方政府积极主动地推动地方经济发展的强有力的动力机制。放权改革的结果，首先是促进了经济的快速发展，同时地方利益迅速扩展，地方政府从单纯的中央政府人，转化为能够与中央政府讨价还价的相对独立的权力主体。地99有的地方政府截留中央政府下放给企业的权力，不执行中央政府针对农民的优惠政策，这说明调整中央政府与地方政府关系不仅要适当放权，还应注意建立监督和制约机制，使地方政府不能滥用扩大了的权力。在调整中央政府和地方各级政府关系的同时，应该调整地方各级政府特别是县乡政府与农民、县域企业之间的关系。否则，农民、县域企业的发展就可能受到县乡公共权力的束缚和制约。在市场经济条件下，县乡政府应该认识到发展经济的最主要的主体和动力是农民和企业，而自己的责任在于提供公共服务。违反市场规律，以行政权力干预市场主体的合理经济行为，是前些年内地县乡政府的通病。总之，从中央政府到地方各级政府特别是县乡政府，再从县乡政府到农民和县域内企业，这一条线上的关系应该达到平衡状态。在失衡状态下，处于弱势的农民和企业的发展就很可能受到阻碍。

其次，县政府、乡政府与村委会三者之间的依赖、合作、博弈关系。有的学者研究“村”，有的学者研究“乡”，这些研究都不应撇开县、乡、村之间的重要联系。县是一个功能基本齐全的基层单位，是一个可供解剖的麻雀，而乡和村只是这个麻雀的一部分。

第三，城市与乡村的交换关系。城市与乡村之间长期存在的不平等交换关系是乡村问题的重要成因，而城市化、工业化又是解决乡村问题的最终出路，所以城乡关系是一个绕不开的视角。

第四，乡村治理与发展、政治与经济的辩证关系。邓小平在1986年就曾指出：“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”实101这段论述十分适合于当前的乡村问题，改革乡村治理模式，已经成为促进乡村发展的前提条件。

乡村改革的实质，就是调整这些关系，使其适合生产力的发展状况。影响乡村改革进程的动力因素就蕴含在这些关系中，并在这些关系的互动中发挥作用。

二、中央政府的两难处境与渐趋成熟的宏观政策

（一）中央政府的两难处境

在“三农”问题凸现的近十年来，中央政府在多种层面上的政策选择中处于两难境地，在与地方政府的互动中采取了矛盾的政策和妥协的态度，决定了中央政府在乡村改革中所发挥的动力作用在相当程度上小于问题本身对其的客观要求。

从国际来看，以科技为先导、以经济为重点的综合国力竞争日趋激烈，处于激烈国际竞争压力之下的中央政府虽有意愿改善农民的处境、解决“三农”问题，但由于国际竞争的重点在工业、科技、军事方面，因而在中国和外国这一对矛盾的斗争中，农业现代化的地位远低于工业现代化、科技现代化和国防现代化，这一客观事实将长期存在，所以中央政府用于解决“三农”问题的资源和精力是有限的。事实上中央政府长期奉行以牺牲农业发展和农民利益来发展工业、科技和军事的追赶战略，现在虽可逐步减少对农民应得利益的剥夺，但这一战略在短期内难以彻底改变也是一个客观必然。

从国内来看，现代化的实质和目标是经济效益较高的科技和工业现代化，这也是解决“三农”问题的根本出路；但经济效益较低的农业却养活着占中国人口大多数的农民，作为“政治人”的中央政府要代表最广大人民的利益，就应将更多的资源和精力用于解决“三农”问题；然而同样的投入在农业、农村领域和中西部地区得到的经济回报较低，在工业、科技领域和东部沿海地区得到的经济回报较高，作为“经济人”的中央政府要追求经济效益最大化，就必须将更多的资源和精力用于工业和科技。在这种两难处境下，中央政府“代表先进生产力的发展要求”，优先发展工业和科技，也是一种理性的选择。这虽与农民的长远和根本利益相一致，但“三农”问题却是一个现实的、眼前的问题，被“捆绑”了50年、做了50年“无私贡献”的农民希望现在就“松绑”。农民当前的应得利益和中央政府追求的当前经济利益最大化之间存在着矛盾，决定了中央政府解决“三农”问题的力度与农民的期待是有距离的，和问题本身的严重程度是不相称的。

尽管中央政府非常重视“三农”问题，比如连续下发涉农文件、实施小城镇战略和西部大开发战略以及税费改革等等，但中央政府的宏观政策调整还受制于现实利益结构的制约。中央政府在一些大型工程、提高公务员工资、城市建设、科研开发等方面可以“一掷千金”，但在增加农村基础教育投入方面却缺少实际行动。前几年不少学者论证了征收农业特产税和屠宰税的危害，呼吁废除这两个税种，也有学者建议废除农业税。屠宰税终于被废除，这是一个可喜的进步。2003年上半年，总理明确表示，要创造条件逐步废除农业特产税。但改革的渐进性特征在现实中的表现，就是改革的进程比较缓慢。

在中央政府和县乡地方政府这对矛盾中，在111中央政府要求地方政府维护群众利益，不损害群众利益，维护地方稳定和秩序，以增强执政合法性；同时又要求地方政府发展经济，上交更多税收，并提高公务员和教师待遇，而且中央的经济发展指标需要地方的较高指标来保证，这在客观上迫使地方政府加重农民负担，增加并上交更多税收以显示政绩，增加积累以发展工商业。这种要求实际上也是一种依赖，要求越多，依赖性就越大。所以中央在与地方的博弈中往往作出妥协，对于地方明显存在的违规行为要么视而不见，要么惩治不力，这就是中央政府不得不经常“三令五申”的原因。

中央政府的一些不切合实际的政策遭到县乡政府阳奉阴违的抵制，在相当程度上抵消了各方解决“三农”问题的努力。“例如粮食收购政策，中央定价敞开收购，出现亏损由地方财政补贴，产粮大县工资都发不出来哪有钱补贴？没有补贴，粮食部门就借机压级压价、扣斤扣量……1995年以来，中央的保护价，地方没有哪一年执行过。政策规定的保护价误导农民多产了粮食，可是实际上地方不仅不按照保护价收购，而且还限收、拒收，限制多渠道经营，结果就把农民坑得很苦”。年121另外，在财税体制方面，由于上级政府把好的税源税种都收走了，县乡政府的财政收入主要靠农民，但由于大气候的原因，县乡政府在教育、交通、电力、通信等各方面的发展任务不减反增，他们往往不是有多少钱办多少事，而是需要办多少事就向农民要多少钱。这在客观上增加了农民负担。

中央政府推动的改革是渐进式改革，这种改革的特点之一就是寻求在一个利益平衡点上推进改革，这里的平衡就意味着妥协，蕴含着乡村改革动力不足的深层原因。从具体层面来看，弥合城乡二元结构的差距，是中国改革获得成功的一个基本环节。但是，“二元结构的矛盾，从根本上说是城市居民和农村居民的利益矛盾。在二元结构的一体化过程中，如果实行加速一体化的改革战略，在较短的时期内放开对城乡户籍管理的限制，缩小城乡居民的收入差距，则必然给城市的就业、住房、医疗、卫生、文化教育的发展形成巨大压力，很可能会造成城市生活质量的下降，损害城市居民的利益；相反，如果实行缓慢推进的一体化战略……维持甚至扩大城乡居民收入差距，则必然加剧中国农民的相对贫困，损害农民的利益”。教131在这种两难之中，处于弱势的一方往往牺牲更多。建立独立的工业体系时向农民和农业要积累，沿海改革时要求内地稳定，国企改革时希望农村稳定，长期以来“三农”都处于一种奉献、牺牲、顾全大局的地位。在当前形势下，乡村改革在中国的总体改革格局中仍然处于从属地位。在过去的十多年中，虽然中央政府出台了一些文件、政策和措施，要求地方减轻农民负担、精简机构，实施西部大开发战略和城镇化战略，实行村民自治，改革户籍制度，进行税费改革和粮食流通体制改革等等，但收效不大，有的改革步履维艰，有的改革进展缓慢。

（二）中央政府在涉农问题方面的宏观政策渐趋成熟

、运动可以说是不成熟或者是错误的涉农政策，而自从改革开放以后，中央政府在涉农问题方面的宏观政策逐步回到了正确的轨道上。20世纪90年代以来，尽管处于两难境地，但中央政府不停地调整涉农宏观政策，“摸着石头过河”式的乡村改革一直处于缓慢推进的过程中。而今涉农宏观政策在理论上渐趋成熟，表现在政策的配套性、统筹性、可行性越来越强。比如，在农村税费改革过程中，发现了县乡政府的财政缺口问题，认识到农村税费改革必须与县乡政府精简机构和人员以及财政体制改革配套进行；在粮食流通体制改革方面，认识到“保护价”的政策成本太大和国营粮站骗国家、压农民、不可信的事实，经历了从实行垄断收购、“顺价销售”到允许私人收购、走市场化之路的转变，从实行间接补贴到直接补贴种粮农民的转变；逐步推行户籍制度改革等等。

中央层面的政策结构调整正在不断地尝试和进行之中，但由于受各种复杂因素的制约，不可能一步到位，短期内难以完成，仍然是一个渐进的过程。笔者认为，今后应特别注意以下几个问题。

第一、要统筹城乡发展，进一步改革户籍制度和“暂住证”制度，积极推动城市化和农民非农化进程。同时城市管理法规和政策应以人为本，而不是以市容市貌为本，城管人员的粗暴、违法犯罪式的“执法”行为应该受到必要的约束和制裁。有的城市竟然以维护市容市貌为借口不允许农民穿布鞋进城，这类管理上、文化上、心理上的歧视是户籍制度之外城市排斥农民的重要樊篱，理应拆除，就像废除收容遣送制度一样。

有的人害怕农民进城，唯恐农民工影响城市稳定。到底是在城市中解决农民问题还是在农村解决农民问题？值得认真研究。

第二、要进一步解放思想，从成本与收益的角度调整粮食安全政策和耕地保护政策，降低粮食安全政策的代价，使其有利于乡村第二、三产业的发展和农民的非农化创业实践。

第三、要统筹县域内第一、二、三产业的发展。金融政策要在尊重市场规律的前提下有利于县域内中小企业融资，鼓励县域内第二、三产业的发展。税收方面应有利于民间资本积累，轻徭薄赋，逐步降低直至取消全部农业税费，让农民休养生息，不可竭泽而渔。提供更加公平合理的政策服务，取消一切不合理的政策限制，为第二、三产业的发展提供优良的政策与法制环境，鼓励农民自主创业，而不是由县乡政府出面创办企业。

中央和省级财政应该投入更多的资源用于解决乡村问题，应加大对于县域内公共事业的投入，主要是基础教育、交通电力、必要的水利建设等方面，而不是有人建议的直接投入农业。直接投入农业这样的经济行为要让农民（市场主体）根据市场情况自主决策。实际上，农业的发展空间相对来说非常狭窄，投资回报率低。当投资增加到一定程度后，边际收益就会递减直至为零。如果增加投入可以解决农业发展问题，那么不用政府增加投入，农民自己就会想方设法增加投入，工商界企业也会大批进入农业。面对农业这个利润远远低于社会平均利润甚至亏本的产业，理性的选择是退出而不是增加投入。所以建议中央政府补贴农业、增加农业投入是不现实、不可取的。对141

农民的最终出路是非农化——离开农业、转入其他行业。如果政府扩大农业投入，赔本也要继续把广大农民拴在土地上，似与农民非农化的最终出路背道而驰。笔者赞成增加对“农民出路”的投资，增强大、中、小城市及县城中的非农产业对农民的吸纳与转化能力，促进、鼓励、保护民营经济发展，营造适于“农民”生存、发展、创业的空间。要为进城的“农民”提供服务，为其营造安身立命之所，使其在城里稳定下来，转化为非农。

第四、走出“政治改革——社会稳定”的怪圈，从保持静态稳定向追求动态平衡转变，在改革中保持社会稳定。第151

第五、当前乡村改革的重点应该是推动县乡政府机构改革和职能转换，改善乡村治理。应注意县乡两级政府改革的统筹性，而不应孤立地搞乡镇政府改革。

（三）中央政府是当前乡村改革的主导性动力

开始于20世纪70年代末的中国改革，是一场中央政府主导的自上而下的渐进式改革。所以在当前乡村改革中，中央政府仍是不可替代的主导性动力，这是一个客观事实。首先，中央政府有推动乡村改革、解决“三农”问题、重建合法性或防止合法性资源流失的强烈意愿，并在实际推动着各项涉农改革，如户籍改革、税费改革、粮食流通体制改革等等。其次，中央政府掌握着解决乡村问题的必要资源，比如政策资源。最后，忽视中央政府的动力作用，仅仅寄希望于农民的政治参与、“让农民自己说话”，不是现实的选择，无益于问题的解决。

中央层面的政策建议者和制定者，其个人利益与乡村改革基本上没有冲突，所顾虑的只是改革的政治后果和长远变数，因而相对能够撇开个人纠葛，果断改革。而县乡政府官员及其依附人员却难于在县乡改革中直接受益，其中大部分人反而会丢饭碗或者损失若干灰色利益，对于他们来说，改革属于非帕雷托改进，因而他们具有阻碍改革的利益诱因。

中央政府动力作用的发挥取决于宏观政策的正确性和系统性。如果宏观政策缺乏系统性和可行性，则中央推动乡村改革的努力会在很大程度上被各种阻碍因素化解于无形。“中央政策是好的，被下面的歪嘴和尚念歪了”。这种说法值得推敲。路线确定之后，干部就是决定因素。好的科学的政策，必然包括改革下面“念经的和尚们”，使其不能把“好经”念歪。一个无法执行的政策，即使它本身很好，也没有现实意义。然而，这却是“摸着石头过河”式的改革所必然付出的代价。总之，中央宏观政策的正确性、系统性、可行性对乡村改革的进程具有很大的影响。

三、县乡政府改革中的多方博弈关系和新动力机制

（一）县乡政府自我膨胀和职能异化的后果

20世纪80年代中期以后，随着农业的增长、农民收入的增加、县域经济的发展和地方政府自主权的扩大，县乡政府机构和人员的自我膨胀现象异常严重。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均158人，超过正常编制的2～3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达290余人，严重超编。现在一个中等乡镇的工作人员就超过了20世纪50年代一个普通县的编制人数。吴理财、李芝兰在洪镇调查时发现，乡镇党委和政府经历了向科层组织发展的过程，内设机构不断细化。原来为1人的党委委员、干事、助理员，分别演化为相应的部、委、办（所、站）等机构，乡镇还仿照上级政权组织增设了人大、政协等机构。人161据曹锦清在河南的调查，县级政府也有类似的情况。谭同学在对湖北省S县县乡机构设置进行实证分析中发现，从县的层面来看，各机构之间条块分割、重复建设，在人力、物力、财力上重复投入，遇事却往往互相推诿、效率低下。例如，对于工业极为不发达的农业型县来说，企业局、工业局、轻工局的机构设置无疑显得太过细化，对于以农村财力为生命线的S县财政来说无疑是一种极为奢侈的机构设置。县171山西某县设有乡镇企业局，乡镇设企业办，却没有一个乡镇企业。山181机构膨胀的背后是人员膨胀。曾长期担任乡镇党委书记李昌平说：“我80年代中期当乡书记时，一个乡政府才10来个干部，现在100多人了。过去财税所才223人，现在分成了财政所、国税所、地税所，一般都有50多人，这些人都靠农民养活，我们用这么多人，从来没有问过农民‘同不同意’。”多191在县乡两级，除了所谓编制内和编制外人员，实质上还有其他权力依附人员，他们通过依附公共权力获得项目，成为某种意义上的食利者阶层。这些无疑都增加了农民负担。

与县乡政府自我膨胀相伴随，县乡政府的职能也经历了一个逐步异化的过程。在过去的一二十年中，在县乡政府，特别是在内地县乡政府，“吃饭财政”，“负债财政”，贷款、借债发工资，逐渐成为普遍现象。税收取之于民用之于民，在相当程度上成了空话。除了维持吃饭和“开门”，县乡财政已无钱办事，无法正常提供相应的公共产品，于是出现了“地方政府失灵”现象。虽然现行财政体制造成的收入上敛以及地方教育支出沉重是重要原因之一，但县乡机构和人员臃肿也是直接的原因。各机构利用自身的办事权搭车收费，比如办理结婚证要同时购买民政所提供的高价物品，盖个章、办个手续就要给管“章”的人送点好处，否则免谈。有些地方的县乡政府官员及其依附人员成了麻烦制造者和秩序破坏者，基层政府成为掠夺性政府，走向了自身职能的反面。

20世纪90年代的一个怪现象就是：在城市，政企分开逐步深化，国企民营化浪潮一浪高过一浪；而在乡村，却是盛行县乡政府运用行政力量催生“乡镇企业”，指挥农民种什么不种什么，这与市场经济的理念背道而驰，结果“乡镇企业”没搞成，落下了一堆债务，农民按政府指示种田亏本，政府却不负责任，加重了农民负担，致使怨声载道。市场经济在客观上要求县乡政府弱化权力、转变职能，然而这却是一个较为缓慢的过程。

县乡政府的自我膨胀和职能异化带来了严重的后果。从政治的角度来看，表现为干群冲突增多、关系紧张，合法性资源流失，治理成本升高，社会稳定受到负面影响；从经济的角度来看，表现为农民负担加重，县域内第一、二、三产业发展相对缓慢，地方恶政和政府失灵问题阻碍了县域经济发展。政治后果会带来经济后果，而经济后果本身在某种意义上就是政治后果。在英国资产阶级革命中有一句著名的口号：“不经议会同意，国王不得征税。”可以说这是资本主义社会生产力发展的必要条件。而在近一二十年中，中国乡村则缺少一种制约县乡政府随意征税收费的有效机制，而这种机制正是县域中民营经济发展壮大的必要条件。因此，削减和制约县乡政府权力，把乡村官僚社会改造成一个商业性市民社会，应成为乡村变革的重要内容。

（二）县乡政府的两难困境和政府改革动力分析

在现行体制下，县乡政府主要承受着来自上级政府（中央政府及其地方代表）、县乡既得利益阶层和农民这三方的压力。处于夹缝之中的县乡政府往往多头受气，处境尴尬，同时也常常瞒上欺下为害农民。如果某项工作搞不好或者不令上级满意，上级就会一手拎着乌纱帽，一手挥舞着“一票否决”的大棒，使县乡主要官员不敢怠慢。即使上级的要求不合实际，县乡官员也往往不敢在过高的任务目标上据理力争，而是敢不择手段、采取劳民伤财甚至违法的手段去完成不合实际的任务以博得上级的欢心，尽管这种手段会激起民愤且为上级所反对。比如计划生育工作，上级一方面定了指标，一方面要求依法行政。下级不会在指标上讨价还价，但却敢于违法行政，采取打人拆房牵牛甚至逼到农民家破人亡的办法。“现在农民外出太多，他在外地超生，我们怎么管得了，可一查出来，就是一票否决受处分”。出202县乡官员不仅要承受上级的压力，还时时面临着下面的压力：群众不满意就上访上告甚至聚众反抗或者自杀鸣冤，一旦事情闹大媒体介入，县乡官员就难于收场。此外，在机构改革方面，由于应该被精简的人员大多都有这样那样的背景，有的地方整个县公安局都是由一个家族控制，县委书记都奈何不得。有的地方整个县乡官场已经形成了一个由关系和金钱织成的几乎密不透风的半封闭或全封闭的网络系统，可谓牵一发而动全身，县乡政府要精简机构却时时受着既得利益阶层的制肘。由此可见其两难处境之一斑。

在这种两难困境中，县乡政府改革（主要表现为机构人员精简与职能转换）的动力明显不足，阻力重重。

对于一些立志于改革的县乡官员来说，在改革中将失去某种利益的公共权力依附人员是改革的阻碍力量。在既得利益阶层和分利集团面前，县委书记、乡党委书记的力量就显得太渺小了。就拿一个乡来说，大大小小的干部、教师和权力寻租人员，队伍一年比一年壮大，从总体上来说一个乡书记根本无法抗拒。决定乡书记是否能继续干下去的人不是普通农民，而是乡里的干部、教师们的舆论和评价，他们不但掌握着话语权和更多的评价机会，而且他们更有能力和关系渠道向上级施加影响。他们中的个别人可能与某副县长或某局长有亲戚或金钱关系，一个小小的乡书记恐怕奈何他们不得。更多的时候，县乡官员自身及亲属朋友已经成为分利集团的主体，单靠某个书记要改革，要去改变整个利益分配机制，其阻力之大可想而知。李昌平在湖北省监利县棋盘乡推行改革的结果是被迫辞职；原安徽省利辛县委书记夏一松拒收礼金，立新规涤荡积弊，结果大量的恐吓、侮辱接踵而来，有人扬言“夏一松不除，利辛难安”，最后夏一松仅当了180天的利辛县委书记就被调离。天212由此可见，个别县乡官员一旦成为乡村改革的现实动力，而又缺少来自上面的支持，就会很快被扼杀或排挤，出现逆向淘汰的现象。

帕金森定律揭示了县乡机构、人员膨胀、县乡政府改革动力不足的原始动因。英国著名管理学家帕金森在分析组织机构臃肿、人浮于事、效率低下的原因时，指出人员的晋升机会与机构数量成正比，所以人们总是希望增加机构。对于一个不称职的官员来说，他可能有三条出路，一是申请退职，将位子让给能干的人；二是让一位能干的人来协助自己工作；三是任用两名水平低的助手。对于这位不称职的官员来说，第一条出路是走不得的，那样他会失去许多利益；第二条路同样也不能走，因为那样会使自己多出一个有力的竞争对手；看来只有选择第三条路最为适宜。于是，两个平庸的助手分担了他的工作，而自己则能高高在上发号施令，同时也没有人成为自己晋级的障碍，而下级既然能力不济，他们又会上行下效，为自己找两个更加无能的助手。如此恶性循环，就会形成机构重叠，人浮于事，扯皮推诿，效率低下的行政管理体系。帕金森定律告诉我们：不称职的行政首长一旦占据领导岗位，庞杂的机构和过多的冗员便不可避免，整个行政管理系统就会形成恶性膨胀，陷入难以自拔的泥潭。据报载，某年在山东菏泽地区水利局实行银行工资两个月后，职工们竟发现多出了34张“嘴”，有34名非水利局职工拥有水利局职工的工资帐户。后经查实，这多出的34张“嘴”都是水利局干部的亲属，其中21人是水利局副科级以上干部的子女，9人是正在学习的大中专学生。在以“苦甲天下”而闻名的宁夏西海固地区同心县，部分干部违法乱纪，大量超编进人，致使这个部级贫困县吃“皇粮”的人数畸形膨胀。冗员吃空了财政预算、补贴，就连专项资金也被挪用。在这个仅有33万人口的贫困县里，吃“皇粮”者高达1.1万人，全县超编人员高达2800多人。多222“由于工资支出预算由上级部门制定，乡镇财政没有任何减低这部分预算的积极性，精简人员实际上意味着放弃这部分预算拨款”。何232由此可见，县乡官场内部很难产生足够的改革动力，这种情况对乡村改革的进程会产生负面影响。

综上所述，乡村中依附公共权力的分利集团是乡村改革的阻力，而个别基层改革派官员是潜在动力而难于成为现实的动力。在此情况下，县乡政府改革的动力因素应该从上下两个方向寻找：中央政府和农民。没有来自上面的支持和压力，县乡政府改革就难于展开；没有来自下面的支持和压力，县乡政府改革的成果就不能保持。近年来关于乡镇政府是去是留的讨论十分热烈，有人主张乡镇自治，有人主张“县政、乡派、村治”等等。笔者认为，关于乡村治理模式的组织制度设计要考虑到县乡两级政府改革的关联性，从县乡村一体的角度统筹考虑县、乡政府改革。应考虑到农民对于降低乡村治理成本的需求，因为这个成本是由农民来承担的。任何增加成本的改革无论从长远来看多么美好，都会在当前造成消极后果。县乡政府的行为应受到符合市场原则的监督和制约，如果县乡政府内部不能做到分权制衡，那么就更加依赖于通过外部多种力量的联合约束机制来防止地方恶政或政府失灵现象的发生。这里所说的外部力量就是上面的中央政府、下面的农民和相对独立的媒体与知识界。

（三）压力型体制的改造与重建：新动力机制

根据荣敬本等人的定义：所谓“压力型体制”，指的是一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。县、乡党委和政府把这些任务和指标层层量化分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由于这些任务和指标中的主要项目均实行“一票否决”制（即一旦某项任务没有达标，就视其全年工作成绩为零，不得给予任何奖励和先进称号），所以农村各级组织始终是在这种评价体系的沉重压力下运行。种242

在这种压力型体制下，由于政绩考评方式是上级考评下级，县乡官员任免升迁的决定因素还是上级官员，于是“一些官员为了向上级部门突出自己的政绩，大搞集资活动，搞劳民伤财的浮夸建设，加重企业和农民的负担”。1994年11月某省有一个批文下达到开封市与开封县，说“全国明清时代的四大名镇唯独我省的朱仙镇落后了，我们脸上无光，希望朱仙镇加快发展”。不久，“年轻气盛的尚某调往朱仙镇任党委书记。他雄心勃勃，想大干一番，以显政绩。提出‘两年再造一个朱仙镇’的浮夸口号。拆旧房，修马路，疏河道，建旅游景观，造商场，盖办公大楼。大规模基建投资的钱从何处来？一是召集各工程队带资参建，二是贷款，三是向全镇村民高额征集。据说，1995年向每人摊派四五百元之多，相当于村民全年一半以上的家庭收入，于是民怨四起”。年252有的县官搜刮民脂民膏建“度假村”而不管是否会有人来度假，有的要求农民大种某种农产品而不管销路价格如何。此类树政绩行为在二十世纪九十年代的乡村可谓不胜枚举。即便是在群众中口碑不错的“清官”也不敢在政绩问题上掉以轻心。据原陈留镇党委书记介绍，“1994年，省里下达文件说，农民是否种棉，种多少，可由农民自己选择，政府不加干涉。这一年，陈留镇的棉花产量由原来国家定购的300万斤下降到五十万斤。然而某中央领导来视察，重申国家收购的原定指标，于是陈留镇便有250万斤的收购缺口。当时的定购价是每百斤450元，而市场价每百斤800元以上。这样，陈留镇村民只能到邻县按市价收购棉花，并按定购价卖给国家，光这一项，增加了陈留村民共计八九百万元的负担。陈留村民都掉着眼泪到邻县去收购棉花，并按期完成棉花定购任务。看了真叫人感动”。元262按理说这位“清官”以及县里官员应该向上级反映实际情况，请求减少定购任务，但是他们没有这样做。为了不给上级留下工作不力的印象，他们宁肯让农民“掉着眼泪到邻县去收购棉花”。县乡官员的“政绩”里有多少是农民的血泪，又有多少给农民带来了福祉，这实在是一个值得深入研究的大问题。

压力型体制的本意是想看政绩用干部，这本无可厚非，但由于无法很好地解决谁来衡量政绩及衡量标准问题，结果就出现了事与愿违的结果。在政绩的内容上，过去偏重经济发展的因素，忽视了社会治理的因素。如果能够把群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应、赞成不赞成当作衡量地方政府官员政绩的核心标准，那么就能在很大程度上避免压力型体制的上述弊端。在谁来衡量政绩问题上，以农民为主的县域内民众应该成为主要的评价者。

有人主张消除“压力型体制”，实际上可能误解了荣敬本等人建立民主合作型体制的建议。民主合作型体制是压力型体制的完善形式，其中并没有消除压力，也不应完全消除压力。没有压力，没有适当的监督、制约和评价机制，地方政府的恶政和失灵问题靠什么机制避免？问题的关键不在于压力，而在于谁来施压。事实证明，在现行体制下，如果不依靠农民，中央政府的压力可能会结出恶果；如果没有中央的支持，农民的压力就很难产生应有效果。荣敬本等人认为，在民主合作型体制中，各级地方政府促进本地经济和社会发展的压力和动力既来自上级政府，又来自当地民众；中央与地方、政治组织与经济组织之间进行适当分工，明确各自的职责、权利与义务，使参与各方共享合作收益，从而为合作创造必要条件。政272

总之，要理顺中央政府、县乡地方政府与农民及企业之间的关系，提高农民的组织化程度，发挥农民的作用，依靠农民，真正把群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应、赞成不赞成作为评价政绩的核心标准；建议由媒体或独立的民意调查机构收集民意，收集民众对县乡政府及其主要官员的评价，以此作为县乡官员政绩考核的参考标准；在中央、农民、媒体之间建立畅通的联系机制，联合监督、制约地方政府的权力，是改造原有压力型体制、建设新型动力机制的关键，也是加快乡村改革进程的必由之路。

四、政治参与：农民的困境与出路

（一）农民政治参与的困境：成本与收益分析

不少学者主张建立农会、“让农民自己说话”，实质上是希望发挥农民政治参与的作用。在当今中国，农民不仅缺乏政治参与的渠道和有效机制，而且在现有机制下农民政治参与的效果十分有限。在求告无门的情况下，有的农民与县乡干部拼命，有的选择自杀，近年来农民自杀、自焚的消息时常见诸媒体。农民为何渴盼“包青天”为民做主？而不是像有些学者希望的那样自己为自己做主？实质上，农民不仅缺乏为自己做主的大环境，而且缺乏相应的能力、财力资源。

选举投票和“上访”是中国农民政治参与的主要形式。但由于选举投票只是在非常狭窄的范围内进行，由农民直接选举出来的村委会干部和形同虚设的县乡人大代表并不能真正维护农民利益，所以选举投票这一参与形式在目前情况下对于农民来说意义不大。在这种情况下，“上访”成了农民不得已的选择。

所谓“上访”就是公民到政府机关反映问题的过程，这是我国法律赋予公民的基本权利。“上访”现象在中国具有悠久的历史，比如古代“拦轿喊冤”或者长途跋涉到京城告御状现象。农民之所以“上访”，往往是因为问题在正常的渠道得不到合理解决，只好向上级政府机关或者更高的政府机关越级反映问题。作为一种重要的矛盾调节手段，事实上，“上访”却不被地方政府所认可。在许多地方，官员们将上访者拒之门外，甚至暴打、威胁、抓进监狱。在某些官员看来，上访就是有罪，甚至比杀人放火、拦路抢劫还罪不可赦。每当有上级领导到下面检查工作，某些地方官们第一个要摆平的对象就是上访者，千方百计要防止发生“拦轿”喊冤的现象。如282

自由撰稿人艾邦对“上访”进行了如下社会经济分析。首先，“上访”导致了巨额的上访者的上访成本。这包括上访人员放弃工作的机会成本、长途跋涉的旅途、食宿成本、特别是沉重的心理成本等等。据资料显示，为了追求“公道”，上访者往往是倾家荡产。其次，接待上访者的部门也有巨大的成本，包括接待机构的建立成本、人员的工资成本、接待成本、各项固定、非固定的成本以及由此导致的社会机能调适成本等等。第三、各级官员往往对上访现象遮遮盖盖，威胁利诱等，导致大量的遮掩成本和威胁成本。第四、“上访”可能导致机构瘫痪。当作为补充手段的“上访”成为普遍使用的手段、形成“惯例”的时候，必然加大信访部门的任务，从而导致机构重叠，久而久之，就会多出一个“功能齐全”的“信访”机构。最后，“上访”还会导致社会资源的扭曲，使正常用于生产、社会经济发展的资源转入“上访”这一由于协调解决矛盾不力引起的非生产领域，导致社会福利的巨大损失。另外，“上访”的起因在于基层的矛盾在基层得不到公正的解决，开始仅仅表现为范围很小的矛盾，随着“上访”的升级，上访者对社会和制度的失望和怀疑逐级加大，矛盾也由低到高随之升级，甚至上升到个人与国家的矛盾。矛盾得不到及时合理的解决，对社会稳定产生重大影响。，292由此可见，以“信访”制度为代表的现行农民政治参与机制，对于政府和农民双方来说，都有成本过大、收效甚微的问题。在这种情况下，农民渴望乡村改革，但大多抱着等待或忍耐的态度，只有少数农民积极参与，成为乡村改革的现实动力，而多数农民仍是潜在动力。

农民的分化使农民对政治参与的态度不同。为了分析的方便，我们可以把农民分为四种人。第一种人：在上面“有人”的农民（约占行政村户数的5%左右）。他们的亲戚在外（比如中央、省市、县乡）有较体面的工作和一定的社会地位，本人生活可能温饱有余或者较为富裕，在村里受到村民、村干部的尊重，因为其亲戚甚至其本人就是原有体制的受益者，所以他们一般不会与县乡政府对抗，只有其家里的确出了事受到严重伤害或委屈，才由其上面的亲戚出面为其寻回公道。第二种人：较富裕但“朝里无人”的农民（约占行政村户数的30%左右）。他们通过辛勤经营收入较多，其被政府拿走的劳动剩余在其总财富中所占比重相对较小，对其生活质量影响较小，因而他们在农民和基层政府这对矛盾的互动中往往旁观或只在其感兴趣的时候和领域积极进取，极少不顾一切地与基层政府对抗。第三种人：刚刚温饱的农民（约占行政村户数的55%左右）。他们需要节衣缩食来凑医药费、孩子的学费、化肥农药钱等等，农村税费稍有增加对他们的影响就很大，因而他们非常痛恨官员吃喝腐败和不合理摊派，但其大多数仍然抱着等待清官或忍耐的态度，只有极少数会采取行动上访上告或与官员直接斗争。第四种人：比较穷的农民（约占行政村户数的10%左右）。他们特别穷困的原因一般有：主劳力智力低下或有重大疾病；供养了几个学生比如高中生、大学生结果被高额学费拖垮。前者因缺少能力、威信、见识，无法在农民与官员的互动中发挥作用；后者对子女的未来社会地位抱有较高的期望，不会轻易与官府对抗。

从另一方面来看，农民宁愿忍耐的原因主要是博弈的成本大、收益小。若为了多则几百元、少则几十元的负担而和政府对抗，代价往往是坐牢、挨打、落下某种影响后展的罪名，上访上告不仅需要自付交通费食宿费，还会耽误自家农活或打工挣钱。如果失败一切白费，如果成功大家受益，对挑头者并没有特别的好处。据于建嵘在湖南的调查所载，一个减负代表彭某就被捉走判了刑。且让我们看看另两个农民是怎么说的：

彭说：农历11月25日夜里，政府就派人到处捉减负代表。农历11月28日晚，到我家里捉我，我听到消息后从后门跑了。事实上我不是减负组代表。

范说：只要捉到的，就打……减负代表让群众解救出来，自此之后，减负组就没有活动了。

问：为什么减负组没有活动了？

范答：怕打。而且，组织起来减负，得到好处是全体村民的，出了问题是自己的。

问：你们现在是否上访？

范答：想是想上访，但一个没有钱，另一个没有什么用。

彭答：主要是没有经济援助，没有钱告状。老婆孩子也不同意去搞这些对自己无益的事。个人来为社会上服务要有能力。彭303

此外，有的地方政府还对农民实行了超经济强制，动用公安人员甚至黑社会势力以非法手段强迫农民缴纳各种税费和摊派。“同时，有关部门制定各种土政策规定，不完成税费任务，就不准参军，不准结婚，不准生小孩（不给计划生育指标），通过所谓的合法手段来剥夺公民的法定权利”。不313在这种情况下，农村精英的最佳选择是出走而不是留下来与县乡政府对抗。他们通过外出打工、经商、求学、参军，或永远或暂时地避开了农村的那些矛盾和烦恼，并在金钱或地位方面获得了比留下来对抗要高得多的回报。近年来虽有一些“农民反抗”事件发生，但从全国来看仍属少数。一般来说，只要能活命、能吃饱或者能逃避，绝大多数农民更愿意采取妥协的态度，是不会为了几百元不合理负担而冒着生命或坐牢的危险去和官斗争的。

（二）出路：重建农民利益表达和政治参与的渠道和机制

面对农民利益表达和政治参与渠道不畅通的事实，越来越多的人主张提高农民的组织化程度，将非制度政治参与制度化，扩大基层民主选举范围。笔者认为，必须重建农民利益表达和政治参与的渠道和机制，但新渠道新机制的运作成本要和中央、地方、农民三方的经济承受能力相适应，使其具有可行性。

在建立农会问题上，必须解决农会的经费来源和独立性问题。如果农会经费来自政府，则其独立性值得怀疑。依附于政府、缺乏独立性的农会，其作用的发挥会非常有限，有现今工会的表现为证。如果农会的经费来自农民，农会领导真正由农民选举，农会则具备了代表农民利益的可能，但在现今农民剩余很少的情况下，再养活一个农会对于农民来说是一个新的负担，这个“负担”能给农民谋得的利益注定是很小的（甚至可能是负数）。农会成立之后，农会的“领导们”就在某种程度上掌握了对农民发号施令的正当性，如何避免农会胁迫（直接胁迫或心理文化风俗习惯层次上的胁迫）农民入会、交会费问题，是一个值得考虑的问题。如果没有农民的广泛参与，农会领导可能会异化，是难于让人信任的。农民选举出来的村委会尚且可以吃垮农民，农会为什么不会异化为另一个工会或村委会？所以，没有中央层面的较大政策调整，农会的作用值得怀疑。如果要求农民广泛参与，则交易成本过高。农民参与农会可能会增加收益，但只有当参与农会的成本在总收益中只是一小部分，农民参与的积极性才会增高。

有的学者反对知识界人士充当农民利益的“代言人”，主张“让农民自己说话”，其实这是陷入了一个误区。强调发挥农民的自主作用当然是应该的，但不应忽视中央政府、媒体和知识界的作用。尽管从理论上说县乡官员应代表农民的利益，但事实上县乡公共权力依附人员的个人利益与农民的利益之间往往存在冲突。在此情况下，谁来代表农民利益？应该是农民自己，但同时农民必须借重中央、媒体和知识界的力量。农民应该有自己代言人，因为9亿农民无法集体发言，而知识分子的发言更概括、更深刻、更能揭示问题的实质。有人说：“农民怎么表达自己苦难呢？他就会说：”我苦啊！真苦啊！‘至于怎么苦，深层原因何在，他就说不出来了“。这虽然有点夸张，但知识分子比农民更能表达、更有表达渠道、更知道如何表达、更易于影响政府决策，却是一个事实。如今”三农“问题受到政府高度关注，影响到中央政府宏观政策的制定，实际上参与讨论的知识分子自觉不自觉地发挥了”代言人“的作用。

在现实的农民政治参与活动中，农民的表现常常是：为抵制税费（很多时候是不合理的收费）而与县乡政府发生冲突，甚至包围、打伤政府公务人员，为某种“冤情”而上访，总体上来说农民的认识并没有从个人具体的经济利益上升到要求改革地方政府的高度，而改革地方政府的呼声和实践是来自于知识界和上级政府。由此可见，“组建农会、让农民自己说话”的主张，有一定局限性。笔者非常赞成“让农民自己说话”，但这必须与发挥知识界、媒体的作用联系起来，否则，农民要么是说不好、表达不好，要么是没处说。农民直接与政府对话很容易造成冲突，如果知识界和媒体在农民与政府之间架起一座桥梁，发挥协调作用，这样的机制更有利于社会稳定和问题的解决。

总之，要加大县乡机构和人员精简的力度，同时扩大民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的范围，必须充分发挥农民和媒体对于县乡政府的监督作用，在中央、地方、农民和媒体之间建立制度化的联系机制。这种机制，将会对乡村改革的进程起到促进作用。

五、结语：整合性动力的设想与展望

通过以上分析可知，中央、地方和农民在解决“三农”问题、推动乡村改革方面都没有充分发挥应有的动力作用。矛盾双方相互作用才能推动事物向前发展，然而在涉及“三农”问题的几对矛盾中，矛盾的一方往往采取退让、妥协的态度，以至事物的发展得不到应有的动力。除了前面分析过的原因之外，缺乏各方相互作用的适当机制和沟通渠道也是一个重要因素。在现行体制下，农民和县乡政府进行博弈的代价（交易成本）太大，且往往没有收益，其实质是农民还没有足够的剩余劳动来购买有利于他们的“社会秩序”；在中央和地方的互动中，中央曾经固守着一些好听而难于执行的政策来取悦农民，地方官员则以假数字来对付中央，要改变这种状况，必须改造原有的压力型体制。中央、地方、农民、知识界、媒体都是相应的变量因素，各方通过有效整合形成动力系统，对于推动乡村改革、统筹解决“三农”问题不仅是必要的而且是可能的。

从中央的角度来看，2003年国内生产总值达到11.67万亿元，人均国内生产总值突破1000美元，全国财政收入达到2.17万亿元；养活70%人口的农业总产值在2000年仅占GDP的12.3%.按照国际惯例，中国应该而且有能力进入“以工补农”阶段了。近年来，中央在城市和农村都进行了一些涉农的改革试验，比如税费改革、两田制、小城镇建设、户籍制度改革、粮食流通体制改革等等，经验得到积累，认识得到深化。十六大报告提出“统筹城乡经济社会发展”、“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展……消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动”，移323以及关于政治体制改革的论述，在理论上又前进了一步，将有利于“三农”问题的解决和乡村改革的推进。2004年3月，总理宣布5年内取消农业税，显示了中央政府加大力度解决“三农”问题的决心。可以预见，中央政府将继续调整宏观政策，加大推动乡村改革的力度。

从地方政府的角度来看，经过“三农”问题的长期困扰，再加上中央与农民的压力和媒体的监督，地方恶政和政府失灵问题将会逐渐在某种程度上得以避免。实践中，地方政府官员希望在地方政府间的制度创新竞争中拔得头筹的建功立业心态，往往会成为制度创新和乡村改革的推动力量。但这种动力因素只有在得到上自中央、下至民众两方面的支持和配合才能发挥现实而持久的作用。

从农民的角度来看，村民自治的实践、中央的政策、学界和媒体的呼吁，会使他们在理论和能力方面越来越成熟，一旦组织化程度得到提高，他们将获得和地方政府进行博弈的组织资源。在地方政府与民众的博弈关系中，民众的利益诉求和民主压力是乡村改革不可缺少的动力。

从知识界、舆论界的角度来看，这些年关于“三农”问题、乡村自治的讨论非常热烈，不少学者到农村做了深入的调查研究，写出了大量的理论著作。随着理论的进一步成熟，学界有望提出系统、成本低、可操作性强的改革方案和政策建议；经过媒体的反复呼吁，解决“三农”问题、推进乡村改革的愿望已经深入人心，为进一步改革做了一定的舆论准备。由媒体或独立民意调查机构收集民众对于地方政府政绩表现的评价代替过去由上级官员评价县乡官员，并逐步过渡到县域层次（或乡镇层次）的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，应该成为制度创新的重要内容。

总之，乡村改革是各方利益主体之间多重博弈、重复博弈与合作博弈相互交错的复杂过程，各动力要素之中仍存在变量因素，对其进行有效整合以形成动力系统，对于推动乡村改革、统筹各方以解决乡村问题是必要而又可能的。在中央、地方、学界、媒体、农民之间建立一种良性互动的合作型博弈机制，减少内耗，对于形成合力以加快乡村改革的进程至关重要。

注释：

李昌平：《我向总理说实话》，光明日报出版社，2002年版，第334页。

中国共产党通过发动农民、依靠农民取得革命胜利，这对乡村改革有借鉴意义。

曹锦清：《“三农”问题不在三农本身》，载《东方》2002年第8期。

[法]安迪·罗思曼：《外国学者看中国“三农”》，陆炜璐译，载《东方》2002年第8期，第25页。

页55谢子平、王艳敏：《乡村公共负债水平与债权结构分析：以江西G县和C县为例》，载《中国农村观察》2003年第4期，第41—44页。

文先明：《乡村债务的成因及治理》，载《中国农村观察》2003年第4期，第46页。

徐湘林：《“三农”问题困扰下的中国乡村治理》，载《战略与管理》2003年第4期。

吴象：《中国农村改革实录》，浙江人民出版社，2001年版，第131页。

赵成根：《转型期的中央和地方》，载《战略与管理》2000年第3期。

《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年版，第176页。

省、市（地）级政府对上是地方政府，对下是中央政府的代表，为了叙述方便而省去，但笔者在论述中央与地方关系时暗含省、市（地）在内。

李昌平：《我向总理说实话》，光明日报出版社，2002年版，第49页。

赵剑英：《复兴中国》，社会科学文献出版社，1999年版，第187页。

林毅夫认为不该增加农业补贴，理由是我国目前的财政收入无法支持这样大的补贴，即使有足够的财力也不该这样做；如果我们对农业进行补贴会导致农产品过剩，产生一系列棘手的问题；如果我们对农业开始进行补贴，就很难取消掉；对农产品进行补贴，在执行上非常困难。林毅夫主张通过支持农村教育、减免税费等渠道支持农业、农村、农民。具体论述见林毅夫：《有关当前农村政策的几点意见》，网址：

/cn/，林毅夫发展论坛。

俞可平：《增量民主与善治》，社会科学文献出版社，2003年版，第205页。

吴理财、李芝兰：《乡镇财政及其改革初探——洪镇调查》，载《中国农村观察》2003年第4期。

谭同学：《农村治理成本视角下的县乡机构设置——以湖北省S县为实证分析对象》，载《中国农村观察》2003年第4期。

曹锦清：《“三农”问题不在三农本身》，载《东方》2002年第8期。

李昌平：《回报农民尊重农民依靠农民》，载《东方》2002年第8期，第9页。

李昌平：《我向总理说实话》，光明日报出版社，2002年版，第75页。

李昌平：《我向总理说实话》，光明日报出版社，2002年版，第206－223页。

乡村改革范文篇4

要想看清包括“三农”问题在内的中国乡村问题，必须选好考察的视角。中央政府——地方政府——农民，县——乡——村，城市——乡村，政治体制改革——经济发展，外国（特别是美、日等国）农业——中国农业，是考察乡村问题的应有视角。从政策选择、政府改革、政治参与的角度分析中央政府、地方政府、农民的政治行为，可以比较清楚地看出各动力要素对于乡村改革进程的影响。只有系统地看问题，由实然推出应然，才能认清中国乡村问题的复杂性，避免“盲人摸象”、“头疼医头、脚疼医脚”。

近十年来，虽然中央政府给予高度重视，连续下发“减负”文件，推行多项改革措施；学界、舆论界给予关注和呼吁，农民也怀有强烈的期待，但各项涉农改革效果有限，问题依然严重。其中关键原因，不仅在于某些政策设计有漏洞，而且在于乡村改革动力系统中的各项要素严重缺位，中央政府、地方政府、农民在前一阶段的乡村改革中都没有发挥应有作用，各方都处于某种两难困境之中，不得不做出某种妥协，以至乡村改革动力不足、步履维艰。同时各要素也在不断地发展变化，有利于改革的因素在不断增长，中央政府、地方政府、农民和学界媒体之间建立良性互动的合作型压力机制，通过有效整合形成系统性动力，推动乡村改革取得实质性进展，不仅必要而且具有现实可能性。

本文第一部分概述乡村问题的由来、乡村改革的进程以及考察乡村改革必须关注的几对关系，为下面关于乡村改革动力因素的具体分析提供一个基本的框架和思路。第二部分着重分析中央政府在解决“三农”问题、推动乡村改革中的作用，强调政策选择的系统性、可行性、前瞻性是中央政府发挥动力作用的关键。第三部分分析了县乡政府自我膨胀和职能异化的后果，以及地方政府改革进程中的阻力和动力因素，认为乡村改革的最大阻力是依附公共权力的乡村既得利益阶层，而新动力机制应该注重发挥中央政府、地方改革派官员、农民与媒体的联合作用。第四部分从成本与收益的角度分析了农民政治参与的困境和出路。第五部分为结语，提出了整合乡村改革动力系统的建议。

一、乡村问题及乡村改革

（一）乡村问题及其由来

对于中国乡村问题的认识，知识界有一个逐步深入的过程。开始时认为是农民收入问题，后来认识到是农业发展问题，再后来认识到是“三农”问题（农业发展、农民增收、农村稳定问题），这是一个不小的进步，但仍然不能涵盖和解释现实中存在的全部问题。撇开地方政府的乡村治理和中央政府的政策选择，不考察生产力与生产关系、经济与政治的互动关系，囿于农民、农业、农村这样一个圈子，就难于认识到“三农”问题不在“三农”本身。，33实质上，县域内出现了综合性问题，主要包括“三农”问题、地方恶政或政府失灵问题、基础教育问题、第二、三产业的发展问题，这四个问题之间存在着密切的互动关系。人们常常认为，农业是基础，农业的发展可以为第二、三产业的发展提供资金积累、原材料、劳动力等等，有人潜意识里把县域内第二、三产业的不发展归因于农业的不发展，事实并非如此。如今的农村不仅有大量剩余劳动力，有丰富而廉价的原材料（农产品），而且也有大量的资金积累。有两点可以证明此种情况：一是农村大量存款通过银行系统转移到了城市。法国学者安迪？罗思曼通过对中国“三农”问题的研究发现，农村地区向银行体系提供了总存款的三分之一，但是只得到了十分之一的贷款。世界银行指出，甚至连中国农业银行“也逐渐成为把资金从农村地区转移出来的中介机构”。的44二是私人与企业逐渐成为乡村公共借债的重要来源。谢子平、王艳敏在江西G县和C县的调查中发现，国内银行贷款占乡村两级负债总量的46.34%，私人（主要是指个体工商户、包工头）借款占19.73%，其他单位借款占15.02%，世界银行贷款占11.43%，上级财政借款占7.46%.由于国家支农力度的持续减弱，加之金融体制改革的推进，乡村借款越来越依赖非正式渠道。乡镇政府和村委会对私人和其他单位构成的民间资金市场有较高的依赖程度，由民间市场提供的资金占到了其借贷总额的三分之一……55在四川省仁寿县的乡镇债务中，银行借款5603万元，上级财政借款3686万元，企事业单位借款2410万元，私人借款7344万元，合作基金会借款6681万元，其他借款1972万元。企事业单位和私人借款合计9754万元，占其债务总额的35.22%……66由此可见，农业的确尽到了提供资金、廉价原材料和劳动力等生产要素的责任，但是内地的县域内第二、三产业仍无起色。这就说明，当前“三农”问题的解决在很大程度上受到后三个问题的制约。

中国的乡村问题，自近代以来就已经日趋严重。人口膨胀使人多地少的矛盾越来越明显，同时国家权力下沉，从农民身上汲取应付战争和推进现代化的资源，地方豪绅也加重了对农民的压榨，以致农民问题成了中国革命的根本问题。新中国成立后的五十余年，土地平均化使农民问题得到某种程度的缓解，但人地矛盾继续激化，国家通过税收和统购统销的途径从农民身上汲取现代化资源，通过严格的户籍制度形成城乡分离的二元结构模式，以农民问题为核心的乡村问题依然存在。至20世纪90年代，地方政府和权力依附人员日益膨胀，更加直接地与民争利，成为农民负担加重的重要原因，以“三农”问题、乡村治理危机为主的中国乡村问题日益严重，从而引发了新一轮的乡村改革。

北京大学政府管理学院徐湘林教授认为，造成“三农”问题的原因是复杂的和多方面的，主要在于三个方面：由于农业生产主要依靠的要素是土地和劳动力，地少人多的现状在相当大的程度上制约着农民增收；因“赶超”发展战略长期积淀形成的城乡“二元”社会结构和对农村仍然区别对待的政策，造成农村的相对贫困；县乡政府机构人员臃肿，农村管理体制高成本运行，造成农民负担过重。其中后两者更具本质性。现77由此可见，作为政策制定者的中央政府和政策执行者的地方政府，是考察乡村改革动力因素的重要考察对象。

（二）乡村改革的进程

鸦片战争以后，随着外国商品的大量涌入、自然经济的逐步解体，中国的乡村社会逐渐发生了深刻的变化。20世纪20年代以来，中国乡村变革的进程可以大致分为四个时期：新中国成立之前，以为代表的土地革命运动和以梁漱溟为代表的乡村建设运动；20世纪50年代的、集体化以及后来的化运动（在某种意义上是土地革命的继续）；20世纪70年代末和80年代，家庭联产承包责任制、村民自治的实行，以及乡镇企业的巨大发展；20世纪90年代以后，乡村变革开始在中央政府的政策结构和乡村治理模式等更深的层面上展开。

在上述的第三阶段，农民在家庭联产承包责任制的实行、乡镇企业的发展等问题上发挥了主动性，其实践创新得到了中央政府的认可，经历了从自下而上到自上而下、全面推开的过程。然而，在第四阶段，由于改革将在更深的层面上进行，农民能在多大程度上主动进行实践创新值得怀疑。在宏观政策选择和乡村治理模式问题上，农民要想发挥作用，恐怕绝不会像当年安徽凤阳小岗村农民按下十七个指印和三个名章就可以搞“包干到户”那样简单，第88而各级政府对于改革的态度将在很大程度上影响乡村改革的进程。

实质上，与第三阶段相比，当今的乡村改革已经进入一个更为复杂的阶段，各方动力作用的发挥在更大程度上受到其他因素的制约。无论是中央政府、地方政府还是农民，单单依靠自身的力量难于解决盘根错节的乡村问题；即使是统筹性不够，也会削弱自身在乡村改革中的动力作用。在改革由易到难、动力需求变大的情况下，各动力因素的统筹与整合尤其显得必要。

（三）乡村改革中的几对关系

前些年，有的学者在研究乡村问题时缺少宏观系统的视角，往往就事论事，没有从各种复杂的互动关系中找出问题的实质所在。正如徐湘林指出的那样，尽管乡村自治和“三农”问题受到知识界的较多关注，但这两个范畴所涉及问题的相关性却较少有深入的讨论。如今，随着实践的发展和新问题的不断涌现，系统地审视各相关因素之间的有机联系显得非常必要，而人们认识的积累和深化使其成为可能。

笔者认为，考察乡村改革的动力与进程，必须认真分析下面几对互动性关系及其相关性。

首先，中央政府、地方政府与农民、企业的依赖、合作、博弈关系。这里面不仅包含着中央政府与地方政府的关系、地方政府与农民及企业的关系，还暗含着中央与农民、国家与社会的依赖、合作关系。系统考察这三对关系之间的有机联系，而不是只考察其中之一，更有利于问题的澄清。1980年以后，中央政府的分权改革使地方政府获得了广泛的自主权。赵成根认为，地方政府经济和财政权力的增加，自主空间的扩展，以及发展地方经济、增加地方财政收入责任的加重，创造了地方政府积极主动地推动地方经济发展的强有力的动力机制。放权改革的结果，首先是促进了经济的快速发展，同时地方利益迅速扩展，地方政府从单纯的中央政府人，转化为能够与中央政府讨价还价的相对独立的权力主体。地99有的地方政府截留中央政府下放给企业的权力，不执行中央政府针对农民的优惠政策，这说明调整中央政府与地方政府关系不仅要适当放权，还应注意建立监督和制约机制，使地方政府不能滥用扩大了的权力。在调整中央政府和地方各级政府关系的同时，应该调整地方各级政府特别是县乡政府与农民、县域企业之间的关系。否则，农民、县域企业的发展就可能受到县乡公共权力的束缚和制约。在市场经济条件下，县乡政府应该认识到发展经济的最主要的主体和动力是农民和企业，而自己的责任在于提供公共服务。违反市场规律，以行政权力干预市场主体的合理经济行为，是前些年内地县乡政府的通病。总之，从中央政府到地方各级政府特别是县乡政府，再从县乡政府到农民和县域内企业，这一条线上的关系应该达到平衡状态。在失衡状态下，处于弱势的农民和企业的发展就很可能受到阻碍。

其次，县政府、乡政府与村委会三者之间的依赖、合作、博弈关系。有的学者研究“村”，有的学者研究“乡”，这些研究都不应撇开县、乡、村之间的重要联系。县是一个功能基本齐全的基层单位，是一个可供解剖的麻雀，而乡和村只是这个麻雀的一部分。

第三，城市与乡村的交换关系。城市与乡村之间长期存在的不平等交换关系是乡村问题的重要成因，而城市化、工业化又是解决乡村问题的最终出路，所以城乡关系是一个绕不开的视角。

第四，乡村治理与发展、政治与经济的辩证关系。邓小平在1986年就曾指出：“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”实101这段论述十分适合于当前的乡村问题，改革乡村治理模式，已经成为促进乡村发展的前提条件。

乡村改革的实质，就是调整这些关系，使其适合生产力的发展状况。影响乡村改革进程的动力因素就蕴含在这些关系中，并在这些关系的互动中发挥作用。二、中央政府的两难处境与渐趋成熟的宏观政策

（一）中央政府的两难处境

在“三农”问题凸现的近十年来，中央政府在多种层面上的政策选择中处于两难境地，在与地方政府的互动中采取了矛盾的政策和妥协的态度，决定了中央政府在乡村改革中所发挥的动力作用在相当程度上小于问题本身对其的客观要求。

从国际来看，以科技为先导、以经济为重点的综合国力竞争日趋激烈，处于激烈国际竞争压力之下的中央政府虽有意愿改善农民的处境、解决“三农”问题，但由于国际竞争的重点在工业、科技、军事方面，因而在中国和外国这一对矛盾的斗争中，农业现代化的地位远低于工业现代化、科技现代化和国防现代化，这一客观事实将长期存在，所以中央政府用于解决“三农”问题的资源和精力是有限的。事实上中央政府长期奉行以牺牲农业发展和农民利益来发展工业、科技和军事的追赶战略，现在虽可逐步减少对农民应得利益的剥夺，但这一战略在短期内难以彻底改变也是一个客观必然。

从国内来看，现代化的实质和目标是经济效益较高的科技和工业现代化，这也是解决“三农”问题的根本出路；但经济效益较低的农业却养活着占中国人口大多数的农民，作为“政治人”的中央政府要代表最广大人民的利益，就应将更多的资源和精力用于解决“三农”问题；然而同样的投入在农业、农村领域和中西部地区得到的经济回报较低，在工业、科技领域和东部沿海地区得到的经济回报较高，作为“经济人”的中央政府要追求经济效益最大化，就必须将更多的资源和精力用于工业和科技。在这种两难处境下，中央政府“代表先进生产力的发展要求”，优先发展工业和科技，也是一种理性的选择。这虽与农民的长远和根本利益相一致，但“三农”问题却是一个现实的、眼前的问题，被“捆绑”了50年、做了50年“无私贡献”的农民希望现在就“松绑”。农民当前的应得利益和中央政府追求的当前经济利益最大化之间存在着矛盾，决定了中央政府解决“三农”问题的力度与农民的期待是有距离的，和问题本身的严重程度是不相称的。

尽管中央政府非常重视“三农”问题，比如连续下发涉农文件、实施小城镇战略和西部大开发战略以及税费改革等等，但中央政府的宏观政策调整还受制于现实利益结构的制约。中央政府在一些大型工程、提高公务员工资、城市建设、科研开发等方面可以“一掷千金”，但在增加农村基础教育投入方面却缺少实际行动。前几年不少学者论证了征收农业特产税和屠宰税的危害，呼吁废除这两个税种，也有学者建议废除农业税。屠宰税终于被废除，这是一个可喜的进步。2003年上半年，总理明确表示，要创造条件逐步废除农业特产税。但改革的渐进性特征在现实中的表现，就是改革的进程比较缓慢。

在中央政府和县乡地方政府这对矛盾中，在111中央政府要求地方政府维护群众利益，不损害群众利益，维护地方稳定和秩序，以增强执政合法性；同时又要求地方政府发展经济，上交更多税收，并提高公务员和教师待遇，而且中央的经济发展指标需要地方的较高指标来保证，这在客观上迫使地方政府加重农民负担，增加并上交更多税收以显示政绩，增加积累以发展工商业。这种要求实际上也是一种依赖，要求越多，依赖性就越大。所以中央在与地方的博弈中往往作出妥协，对于地方明显存在的违规行为要么视而不见，要么惩治不力，这就是中央政府不得不经常“三令五申”的原因。

中央政府的一些不切合实际的政策遭到县乡政府阳奉阴违的抵制，在相当程度上抵消了各方解决“三农”问题的努力。“例如粮食收购政策，中央定价敞开收购，出现亏损由地方财政补贴，产粮大县工资都发不出来哪有钱补贴？没有补贴，粮食部门就借机压级压价、扣斤扣量……1995年以来，中央的保护价，地方没有哪一年执行过。政策规定的保护价误导农民多产了粮食，可是实际上地方不仅不按照保护价收购，而且还限收、拒收，限制多渠道经营，结果就把农民坑得很苦”。年121另外，在财税体制方面，由于上级政府把好的税源税种都收走了，县乡政府的财政收入主要靠农民，但由于大气候的原因，县乡政府在教育、交通、电力、通信等各方面的发展任务不减反增，他们往往不是有多少钱办多少事，而是需要办多少事就向农民要多少钱。这在客观上增加了农民负担。

中央政府推动的改革是渐进式改革，这种改革的特点之一就是寻求在一个利益平衡点上推进改革，这里的平衡就意味着妥协，蕴含着乡村改革动力不足的深层原因。从具体层面来看，弥合城乡二元结构的差距，是中国改革获得成功的一个基本环节。但是，“二元结构的矛盾，从根本上说是城市居民和农村居民的利益矛盾。在二元结构的一体化过程中，如果实行加速一体化的改革战略，在较短的时期内放开对城乡户籍管理的限制，缩小城乡居民的收入差距，则必然给城市的就业、住房、医疗、卫生、文化教育的发展形成巨大压力，很可能会造成城市生活质量的下降，损害城市居民的利益；相反，如果实行缓慢推进的一体化战略……维持甚至扩大城乡居民收入差距，则必然加剧中国农民的相对贫困，损害农民的利益”。教131在这种两难之中，处于弱势的一方往往牺牲更多。建立独立的工业体系时向农民和农业要积累，沿海改革时要求内地稳定，国企改革时希望农村稳定，长期以来“三农”都处于一种奉献、牺牲、顾全大局的地位。在当前形势下，乡村改革在中国的总体改革格局中仍然处于从属地位。在过去的十多年中，虽然中央政府出台了一些文件、政策和措施，要求地方减轻农民负担、精简机构，实施西部大开发战略和城镇化战略，实行村民自治，改革户籍制度，进行税费改革和粮食流通体制改革等等，但收效不大，有的改革步履维艰，有的改革进展缓慢。

（二）中央政府在涉农问题方面的宏观政策渐趋成熟

、运动可以说是不成熟或者是错误的涉农政策，而自从改革开放以后，中央政府在涉农问题方面的宏观政策逐步回到了正确的轨道上。20世纪90年代以来，尽管处于两难境地，但中央政府不停地调整涉农宏观政策，“摸着石头过河”式的乡村改革一直处于缓慢推进的过程中。而今涉农宏观政策在理论上渐趋成熟，表现在政策的配套性、统筹性、可行性越来越强。比如，在农村税费改革过程中，发现了县乡政府的财政缺口问题，认识到农村税费改革必须与县乡政府精简机构和人员以及财政体制改革配套进行；在粮食流通体制改革方面，认识到“保护价”的政策成本太大和国营粮站骗国家、压农民、不可信的事实，经历了从实行垄断收购、“顺价销售”到允许私人收购、走市场化之路的转变，从实行间接补贴到直接补贴种粮农民的转变；逐步推行户籍制度改革等等。

中央层面的政策结构调整正在不断地尝试和进行之中，但由于受各种复杂因素的制约，不可能一步到位，短期内难以完成，仍然是一个渐进的过程。笔者认为，今后应特别注意以下几个问题。

第一、要统筹城乡发展，进一步改革户籍制度和“暂住证”制度，积极推动城市化和农民非农化进程。同时城市管理法规和政策应以人为本，而不是以市容市貌为本，城管人员的粗暴、违法犯罪式的“执法”行为应该受到必要的约束和制裁。有的城市竟然以维护市容市貌为借口不允许农民穿布鞋进城，这类管理上、文化上、心理上的歧视是户籍制度之外城市排斥农民的重要樊篱，理应拆除，就像废除收容遣送制度一样。

有的人害怕农民进城，唯恐农民工影响城市稳定。到底是在城市中解决农民问题还是在农村解决农民问题？值得认真研究。

第二、要进一步解放思想，从成本与收益的角度调整粮食安全政策和耕地保护政策，降低粮食安全政策的代价，使其有利于乡村第二、三产业的发展和农民的非农化创业实践。

第三、要统筹县域内第一、二、三产业的发展。金融政策要在尊重市场规律的前提下有利于县域内中小企业融资，鼓励县域内第二、三产业的发展。税收方面应有利于民间资本积累，轻徭薄赋，逐步降低直至取消全部农业税费，让农民休养生息，不可竭泽而渔。提供更加公平合理的政策服务，取消一切不合理的政策限制，为第二、三产业的发展提供优良的政策与法制环境，鼓励农民自主创业，而不是由县乡政府出面创办企业。

中央和省级财政应该投入更多的资源用于解决乡村问题，应加大对于县域内公共事业的投入，主要是基础教育、交通电力、必要的水利建设等方面，而不是有人建议的直接投入农业。直接投入农业这样的经济行为要让农民（市场主体）根据市场情况自主决策。实际上，农业的发展空间相对来说非常狭窄，投资回报率低。当投资增加到一定程度后，边际收益就会递减直至为零。如果增加投入可以解决农业发展问题，那么不用政府增加投入，农民自己就会想方设法增加投入，工商界企业也会大批进入农业。面对农业这个利润远远低于社会平均利润甚至亏本的产业，理性的选择是退出而不是增加投入。所以建议中央政府补贴农业、增加农业投入是不现实、不可取的。对141

农民的最终出路是非农化——离开农业、转入其他行业。如果政府扩大农业投入，赔本也要继续把广大农民拴在土地上，似与农民非农化的最终出路背道而驰。笔者赞成增加对“农民出路”的投资，增强大、中、小城市及县城中的非农产业对农民的吸纳与转化能力，促进、鼓励、保护民营经济发展，营造适于“农民”生存、发展、创业的空间。要为进城的“农民”提供服务，为其营造安身立命之所，使其在城里稳定下来，转化为非农。

第四、走出“政治改革——社会稳定”的怪圈，从保持静态稳定向追求动态平衡转变，在改革中保持社会稳定。第151

第五、当前乡村改革的重点应该是推动县乡政府机构改革和职能转换，改善乡村治理。应注意县乡两级政府改革的统筹性，而不应孤立地搞乡镇政府改革。

（三）中央政府是当前乡村改革的主导性动力

开始于20世纪70年代末的中国改革，是一场中央政府主导的自上而下的渐进式改革。所以在当前乡村改革中，中央政府仍是不可替代的主导性动力，这是一个客观事实。首先，中央政府有推动乡村改革、解决“三农”问题、重建合法性或防止合法性资源流失的强烈意愿，并在实际推动着各项涉农改革，如户籍改革、税费改革、粮食流通体制改革等等。其次，中央政府掌握着解决乡村问题的必要资源，比如政策资源。最后，忽视中央政府的动力作用，仅仅寄希望于农民的政治参与、“让农民自己说话”，不是现实的选择，无益于问题的解决。

中央层面的政策建议者和制定者，其个人利益与乡村改革基本上没有冲突，所顾虑的只是改革的政治后果和长远变数，因而相对能够撇开个人纠葛，果断改革。而县乡政府官员及其依附人员却难于在县乡改革中直接受益，其中大部分人反而会丢饭碗或者损失若干灰色利益，对于他们来说，改革属于非帕雷托改进，因而他们具有阻碍改革的利益诱因。

中央政府动力作用的发挥取决于宏观政策的正确性和系统性。如果宏观政策缺乏系统性和可行性，则中央推动乡村改革的努力会在很大程度上被各种阻碍因素化解于无形。“中央政策是好的，被下面的歪嘴和尚念歪了”。这种说法值得推敲。路线确定之后，干部就是决定因素。好的科学的政策，必然包括改革下面“念经的和尚们”，使其不能把“好经”念歪。一个无法执行的政策，即使它本身很好，也没有现实意义。然而，这却是“摸着石头过河”式的改革所必然付出的代价。总之，中央宏观政策的正确性、系统性、可行性对乡村改革的进程具有很大的影响。

、县乡政府改革中的多方博弈关系和新动力机制

（一）县乡政府自我膨胀和职能异化的后果

20世纪80年代中期以后，随着农业的增长、农民收入的增加、县域经济的发展和地方政府自主权的扩大，县乡政府机构和人员的自我膨胀现象异常严重。据国家统计局等11个部委对全国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均158人，超过正常编制的2～3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达290余人，严重超编。现在一个中等乡镇的工作人员就超过了20世纪50年代一个普通县的编制人数。吴理财、李芝兰在洪镇调查时发现，乡镇党委和政府经历了向科层组织发展的过程，内设机构不断细化。原来为1人的党委委员、干事、助理员，分别演化为相应的部、委、办（所、站）等机构，乡镇还仿照上级政权组织增设了人大、政协等机构。人161据曹锦清在河南的调查，县级政府也有类似的情况。谭同学在对湖北省S县县乡机构设置进行实证分析中发现，从县的层面来看，各机构之间条块分割、重复建设，在人力、物力、财力上重复投入，遇事却往往互相推诿、效率低下。例如，对于工业极为不发达的农业型县来说，企业局、工业局、轻工局的机构设置无疑显得太过细化，对于以农村财力为生命线的S县财政来说无疑是一种极为奢侈的机构设置。县171山西某县设有乡镇企业局，乡镇设企业办，却没有一个乡镇企业。山181机构膨胀的背后是人员膨胀。曾长期担任乡镇党委书记李昌平说：“我80年代中期当乡书记时，一个乡政府才10来个干部，现在100多人了。过去财税所才223人，现在分成了财政所、国税所、地税所，一般都有50多人，这些人都靠农民养活，我们用这么多人，从来没有问过农民‘同不同意’。”多191在县乡两级，除了所谓编制内和编制外人员，实质上还有其他权力依附人员，他们通过依附公共权力获得项目，成为某种意义上的食利者阶层。这些无疑都增加了农民负担。

与县乡政府自我膨胀相伴随，县乡政府的职能也经历了一个逐步异化的过程。在过去的一二十年中，在县乡政府，特别是在内地县乡政府，“吃饭财政”，“负债财政”，贷款、借债发工资，逐渐成为普遍现象。税收取之于民用之于民，在相当程度上成了空话。除了维持吃饭和“开门”，县乡财政已无钱办事，无法正常提供相应的公共产品，于是出现了“地方政府失灵”现象。虽然现行财政体制造成的收入上敛以及地方教育支出沉重是重要原因之一，但县乡机构和人员臃肿也是直接的原因。各机构利用自身的办事权搭车收费，比如办理结婚证要同时购买民政所提供的高价物品，盖个章、办个手续就要给管“章”的人送点好处，否则免谈。有些地方的县乡政府官员及其依附人员成了麻烦制造者和秩序破坏者，基层政府成为掠夺性政府，走向了自身职能的反面。

20世纪90年代的一个怪现象就是：在城市，政企分开逐步深化，国企民营化浪潮一浪高过一浪；而在乡村，却是盛行县乡政府运用行政力量催生“乡镇企业”，指挥农民种什么不种什么，这与市场经济的理念背道而驰，结果“乡镇企业”没搞成，落下了一堆债务，农民按政府指示种田亏本，政府却不负责任，加重了农民负担，致使怨声载道。市场经济在客观上要求县乡政府弱化权力、转变职能，然而这却是一个较为缓慢的过程。

县乡政府的自我膨胀和职能异化带来了严重的后果。从政治的角度来看，表现为干群冲突增多、关系紧张，合法性资源流失，治理成本升高，社会稳定受到负面影响；从经济的角度来看，表现为农民负担加重，县域内第一、二、三产业发展相对缓慢，地方恶政和政府失灵问题阻碍了县域经济发展。政治后果会带来经济后果，而经济后果本身在某种意义上就是政治后果。在英国资产阶级革命中有一句著名的口号：“不经议会同意，国王不得征税。”可以说这是资本主义社会生产力发展的必要条件。而在近一二十年中，中国乡村则缺少一种制约县乡政府随意征税收费的有效机制，而这种机制正是县域中民营经济发展壮大的必要条件。因此，削减和制约县乡政府权力，把乡村官僚社会改造成一个商业性市民社会，应成为乡村变革的重要内容。

（二）县乡政府的两难困境和政府改革动力分析

在现行体制下，县乡政府主要承受着来自上级政府（中央政府及其地方代表）、县乡既得利益阶层和农民这三方的压力。处于夹缝之中的县乡政府往往多头受气，处境尴尬，同时也常常瞒上欺下为害农民。如果某项工作搞不好或者不令上级满意，上级就会一手拎着乌纱帽，一手挥舞着“一票否决”的大棒，使县乡主要官员不敢怠慢。即使上级的要求不合实际，县乡官员也往往不敢在过高的任务目标上据理力争，而是敢不择手段、采取劳民伤财甚至违法的手段去完成不合实际的任务以博得上级的欢心，尽管这种手段会激起民愤且为上级所反对。比如计划生育工作，上级一方面定了指标，一方面要求依法行政。下级不会在指标上讨价还价，但却敢于违法行政，采取打人拆房牵牛甚至逼到农民家破人亡的办法。“现在农民外出太多，他在外地超生，我们怎么管得了，可一查出来，就是一票否决受处分”。出202县乡官员不仅要承受上级的压力，还时时面临着下面的压力：群众不满意就上访上告甚至聚众反抗或者自杀鸣冤，一旦事情闹大媒体介入，县乡官员就难于收场。此外，在机构改革方面，由于应该被精简的人员大多都有这样那样的背景，有的地方整个县公安局都是由一个家族控制，县委书记都奈何不得。有的地方整个县乡官场已经形成了一个由关系和金钱织成的几乎密不透风的半封闭或全封闭的网络系统，可谓牵一发而动全身，县乡政府要精简机构却时时受着既得利益阶层的制肘。由此可见其两难处境之一斑。

在这种两难困境中，县乡政府改革（主要表现为机构人员精简与职能转换）的动力明显不足，阻力重重。

对于一些立志于改革的县乡官员来说，在改革中将失去某种利益的公共权力依附人员是改革的阻碍力量。在既得利益阶层和分利集团面前，县委书记、乡党委书记的力量就显得太渺小了。就拿一个乡来说，大大小小的干部、教师和权力寻租人员，队伍一年比一年壮大，从总体上来说一个乡书记根本无法抗拒。决定乡书记是否能继续干下去的人不是普通农民，而是乡里的干部、教师们的舆论和评价，他们不但掌握着话语权和更多的评价机会，而且他们更有能力和关系渠道向上级施加影响。他们中的个别人可能与某副县长或某局长有亲戚或金钱关系，一个小小的乡书记恐怕奈何他们不得。更多的时候，县乡官员自身及亲属朋友已经成为分利集团的主体，单靠某个书记要改革，要去改变整个利益分配机制，其阻力之大可想而知。李昌平在湖北省监利县棋盘乡推行改革的结果是被迫辞职；原安徽省利辛县委书记夏一松拒收礼金，立新规涤荡积弊，结果大量的恐吓、侮辱接踵而来，有人扬言“夏一松不除，利辛难安”，最后夏一松仅当了180天的利辛县委书记就被调离。天212由此可见，个别县乡官员一旦成为乡村改革的现实动力，而又缺少来自上面的支持，就会很快被扼杀或排挤，出现逆向淘汰的现象。

帕金森定律揭示了县乡机构、人员膨胀、县乡政府改革动力不足的原始动因。英国著名管理学家帕金森在分析组织机构臃肿、人浮于事、效率低下的原因时，指出人员的晋升机会与机构数量成正比，所以人们总是希望增加机构。对于一个不称职的官员来说，他可能有三条出路，一是申请退职，将位子让给能干的人；二是让一位能干的人来协助自己工作；三是任用两名水平低的助手。对于这位不称职的官员来说，第一条出路是走不得的，那样他会失去许多利益；第二条路同样也不能走，因为那样会使自己多出一个有力的竞争对手；看来只有选择第三条路最为适宜。于是，两个平庸的助手分担了他的工作，而自己则能高高在上发号施令，同时也没有人成为自己晋级的障碍，而下级既然能力不济，他们又会上行下效，为自己找两个更加无能的助手。如此恶性循环，就会形成机构重叠，人浮于事，扯皮推诿，效率低下的行政管理体系。帕金森定律告诉我们：不称职的行政首长一旦占据领导岗位，庞杂的机构和过多的冗员便不可避免，整个行政管理系统就会形成恶性膨胀，陷入难以自拔的泥潭。据报载，某年在山东菏泽地区水利局实行银行工资两个月后，职工们竟发现多出了34张“嘴”，有34名非水利局职工拥有水利局职工的工资帐户。后经查实，这多出的34张“嘴”都是水利局干部的亲属，其中21人是水利局副科级以上干部的子女，9人是正在学习的大中专学生。在以“苦甲天下”而闻名的宁夏西海固地区同心县，部分干部违法乱纪，大量超编进人，致使这个部级贫困县吃“皇粮”的人数畸形膨胀。冗员吃空了财政预算、补贴，就连专项资金也被挪用。在这个仅有33万人口的贫困县里，吃“皇粮”者高达1.1万人，全县超编人员高达2800多人。多222“由于工资支出预算由上级部门制定，乡镇财政没有任何减低这部分预算的积极性，精简人员实际上意味着放弃这部分预算拨款”。何232由此可见，县乡官场内部很难产生足够的改革动力，这种情况对乡村改革的进程会产生负面影响。

综上所述，乡村中依附公共权力的分利集团是乡村改革的阻力，而个别基层改革派官员是潜在动力而难于成为现实的动力。在此情况下，县乡政府改革的动力因素应该从上下两个方向寻找：中央政府和农民。没有来自上面的支持和压力，县乡政府改革就难于展开；没有来自下面的支持和压力，县乡政府改革的成果就不能保持。近年来关于乡镇政府是去是留的讨论十分热烈，有人主张乡镇自治，有人主张“县政、乡派、村治”等等。笔者认为，关于乡村治理模式的组织制度设计要考虑到县乡两级政府改革的关联性，从县乡村一体的角度统筹考虑县、乡政府改革。应考虑到农民对于降低乡村治理成本的需求，因为这个成本是由农民来承担的。任何增加成本的改革无论从长远来看多么美好，都会在当前造成消极后果。县乡政府的行为应受到符合市场原则的监督和制约，如果县乡政府内部不能做到分权制衡，那么就更加依赖于通过外部多种力量的联合约束机制来防止地方恶政或政府失灵现象的发生。这里所说的外部力量就是上面的中央政府、下面的农民和相对独立的媒体与知识界。

（三）压力型体制的改造与重建：新动力机制

根据荣敬本等人的定义：所谓“压力型体制”，指的是一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。县、乡党委和政府把这些任务和指标层层量化分解，下派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成，然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由于这些任务和指标中的主要项目均实行“一票否决”制（即一旦某项任务没有达标，就视其全年工作成绩为零，不得给予任何奖励和先进称号），所以农村各级组织始终是在这种评价体系的沉重压力下运行。种242

在这种压力型体制下，由于政绩考评方式是上级考评下级，县乡官员任免升迁的决定因素还是上级官员，于是“一些官员为了向上级部门突出自己的政绩，大搞集资活动，搞劳民伤财的浮夸建设，加重企业和农民的负担”。1994年11月某省有一个批文下达到开封市与开封县，说“全国明清时代的四大名镇唯独我省的朱仙镇落后了，我们脸上无光，希望朱仙镇加快发展”。不久，“年轻气盛的尚某调往朱仙镇任党委书记。他雄心勃勃，想大干一番，以显政绩。提出‘两年再造一个朱仙镇’的浮夸口号。拆旧房，修马路，疏河道，建旅游景观，造商场，盖办公大楼。大规模基建投资的钱从何处来？一是召集各工程队带资参建，二是贷款，三是向全镇村民高额征集。据说，1995年向每人摊派四五百元之多，相当于村民全年一半以上的家庭收入，于是民怨四起”。年252有的县官搜刮民脂民膏建“度假村”而不管是否会有人来度假，有的要求农民大种某种农产品而不管销路价格如何。此类树政绩行为在二十世纪九十年代的乡村可谓不胜枚举。即便是在群众中口碑不错的“清官”也不敢在政绩问题上掉以轻心。据原陈留镇党委书记介绍，“1994年，省里下达文件说，农民是否种棉，种多少，可由农民自己选择，政府不加干涉。这一年，陈留镇的棉花产量由原来国家定购的300万斤下降到五十万斤。然而某中央领导来视察，重申国家收购的原定指标，于是陈留镇便有250万斤的收购缺口。当时的定购价是每百斤450元，而市场价每百斤800元以上。这样，陈留镇村民只能到邻县按市价收购棉花，并按定购价卖给国家，光这一项，增加了陈留村民共计八九百万元的负担。陈留村民都掉着眼泪到邻县去收购棉花，并按期完成棉花定购任务。看了真叫人感动”。元262按理说这位“清官”以及县里官员应该向上级反映实际情况，请求减少定购任务，但是他们没有这样做。为了不给上级留下工作不力的印象，他们宁肯让农民“掉着眼泪到邻县去收购棉花”。县乡官员的“政绩”里有多少是农民的血泪，又有多少给农民带来了福祉，这实在是一个值得深入研究的大问题。

压力型体制的本意是想看政绩用干部，这本无可厚非，但由于无法很好地解决谁来衡量政绩及衡量标准问题，结果就出现了事与愿违的结果。在政绩的内容上，过去偏重经济发展的因素，忽视了社会治理的因素。如果能够把群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应、赞成不赞成当作衡量地方政府官员政绩的核心标准，那么就能在很大程度上避免压力型体制的上述弊端。在谁来衡量政绩问题上，以农民为主的县域内民众应该成为主要的评价者。

有人主张消除“压力型体制”，实际上可能误解了荣敬本等人建立民主合作型体制的建议。民主合作型体制是压力型体制的完善形式，其中并没有消除压力，也不应完全消除压力。没有压力，没有适当的监督、制约和评价机制，地方政府的恶政和失灵问题靠什么机制避免？问题的关键不在于压力，而在于谁来施压。事实证明，在现行体制下，如果不依靠农民，中央政府的压力可能会结出恶果；如果没有中央的支持，农民的压力就很难产生应有效果。荣敬本等人认为，在民主合作型体制中，各级地方政府促进本地经济和社会发展的压力和动力既来自上级政府，又来自当地民众；中央与地方、政治组织与经济组织之间进行适当分工，明确各自的职责、权利与义务，使参与各方共享合作收益，从而为合作创造必要条件。政272

总之，要理顺中央政府、县乡地方政府与农民及企业之间的关系，提高农民的组织化程度，发挥农民的作用，依靠农民，真正把群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应、赞成不赞成作为评价政绩的核心标准；建议由媒体或独立的民意调查机构收集民意，收集民众对县乡政府及其主要官员的评价，以此作为县乡官员政绩考核的参考标准；在中央、农民、媒体之间建立畅通的联系机制，联合监督、制约地方政府的权力，是改造原有压力型体制、建设新型动力机制的关键，也是加快乡村改革进程的必由之路。四、政治参与：农民的困境与出路

（一）农民政治参与的困境：成本与收益分析

不少学者主张建立农会、“让农民自己说话”，实质上是希望发挥农民政治参与的作用。在当今中国，农民不仅缺乏政治参与的渠道和有效机制，而且在现有机制下农民政治参与的效果十分有限。在求告无门的情况下，有的农民与县乡干部拼命，有的选择自杀，近年来农民自杀、自焚的消息时常见诸媒体。农民为何渴盼“包青天”为民做主？而不是像有些学者希望的那样自己为自己做主？实质上，农民不仅缺乏为自己做主的大环境，而且缺乏相应的能力、财力资源。

选举投票和“上访”是中国农民政治参与的主要形式。但由于选举投票只是在非常狭窄的范围内进行，由农民直接选举出来的村委会干部和形同虚设的县乡人大代表并不能真正维护农民利益，所以选举投票这一参与形式在目前情况下对于农民来说意义不大。在这种情况下，“上访”成了农民不得已的选择。

所谓“上访”就是公民到政府机关反映问题的过程，这是我国法律赋予公民的基本权利。“上访”现象在中国具有悠久的历史，比如古代“拦轿喊冤”或者长途跋涉到京城告御状现象。农民之所以“上访”，往往是因为问题在正常的渠道得不到合理解决，只好向上级政府机关或者更高的政府机关越级反映问题。作为一种重要的矛盾调节手段，事实上，“上访”却不被地方政府所认可。在许多地方，官员们将上访者拒之门外，甚至暴打、威胁、抓进监狱。在某些官员看来，上访就是有罪，甚至比杀人放火、拦路抢劫还罪不可赦。每当有上级领导到下面检查工作，某些地方官们第一个要摆平的对象就是上访者，千方百计要防止发生“拦轿”喊冤的现象。如282

自由撰稿人艾邦对“上访”进行了如下社会经济分析。首先，“上访”导致了巨额的上访者的上访成本。这包括上访人员放弃工作的机会成本、长途跋涉的旅途、食宿成本、特别是沉重的心理成本等等。据资料显示，为了追求“公道”，上访者往往是倾家荡产。其次，接待上访者的部门也有巨大的成本，包括接待机构的建立成本、人员的工资成本、接待成本、各项固定、非固定的成本以及由此导致的社会机能调适成本等等。第三、各级官员往往对上访现象遮遮盖盖，威胁利诱等，导致大量的遮掩成本和威胁成本。第四、“上访”可能导致机构瘫痪。当作为补充手段的“上访”成为普遍使用的手段、形成“惯例”的时候，必然加大信访部门的任务，从而导致机构重叠，久而久之，就会多出一个“功能齐全”的“信访”机构。最后，“上访”还会导致社会资源的扭曲，使正常用于生产、社会经济发展的资源转入“上访”这一由于协调解决矛盾不力引起的非生产领域，导致社会福利的巨大损失。另外，“上访”的起因在于基层的矛盾在基层得不到公正的解决，开始仅仅表现为范围很小的矛盾，随着“上访”的升级，上访者对社会和制度的失望和怀疑逐级加大，矛盾也由低到高随之升级，甚至上升到个人与国家的矛盾。矛盾得不到及时合理的解决，对社会稳定产生重大影响。，292由此可见，以“信访”制度为代表的现行农民政治参与机制，对于政府和农民双方来说，都有成本过大、收效甚微的问题。在这种情况下，农民渴望乡村改革，但大多抱着等待或忍耐的态度，只有少数农民积极参与，成为乡村改革的现实动力，而多数农民仍是潜在动力。

农民的分化使农民对政治参与的态度不同。为了分析的方便，我们可以把农民分为四种人。第一种人：在上面“有人”的农民（约占行政村户数的5%左右）。他们的亲戚在外（比如中央、省市、县乡）有较体面的工作和一定的社会地位，本人生活可能温饱有余或者较为富裕，在村里受到村民、村干部的尊重，因为其亲戚甚至其本人就是原有体制的受益者，所以他们一般不会与县乡政府对抗，只有其家里的确出了事受到严重伤害或委屈，才由其上面的亲戚出面为其寻回公道。第二种人：较富裕但“朝里无人”的农民（约占行政村户数的30%左右）。他们通过辛勤经营收入较多，其被政府拿走的劳动剩余在其总财富中所占比重相对较小，对其生活质量影响较小，因而他们在农民和基层政府这对矛盾的互动中往往旁观或只在其感兴趣的时候和领域积极进取，极少不顾一切地与基层政府对抗。第三种人：刚刚温饱的农民（约占行政村户数的55%左右）。他们需要节衣缩食来凑医药费、孩子的学费、化肥农药钱等等，农村税费稍有增加对他们的影响就很大，因而他们非常痛恨官员吃喝腐败和不合理摊派，但其大多数仍然抱着等待清官或忍耐的态度，只有极少数会采取行动上访上告或与官员直接斗争。第四种人：比较穷的农民（约占行政村户数的10%左右）。他们特别穷困的原因一般有：主劳力智力低下或有重大疾病；供养了几个学生比如高中生、大学生结果被高额学费拖垮。前者因缺少能力、威信、见识，无法在农民与官员的互动中发挥作用；后者对子女的未来社会地位抱有较高的期望，不会轻易与官府对抗。

从另一方面来看，农民宁愿忍耐的原因主要是博弈的成本大、收益小。若为了多则几百元、少则几十元的负担而和政府对抗，代价往往是坐牢、挨打、落下某种影响后展的罪名，上访上告不仅需要自付交通费食宿费，还会耽误自家农活或打工挣钱。如果失败一切白费，如果成功大家受益，对挑头者并没有特别的好处。据于建嵘在湖南的调查所载，一个减负代表彭某就被捉走判了刑。且让我们看看另两个农民是怎么说的：

彭说：农历11月25日夜里，政府就派人到处捉减负代表。农历11月28日晚，到我家里捉我，我听到消息后从后门跑了。事实上我不是减负组代表。

范说：只要捉到的，就打……减负代表让群众解救出来，自此之后，减负组就没有活动了。

问：为什么减负组没有活动了？

范答：怕打。而且，组织起来减负，得到好处是全体村民的，出了问题是自己的。

问：你们现在是否上访？

范答：想是想上访，但一个没有钱，另一个没有什么用。

彭答：主要是没有经济援助，没有钱告状。老婆孩子也不同意去搞这些对自己无益的事。个人来为社会上服务要有能力。彭303

此外，有的地方政府还对农民实行了超经济强制，动用公安人员甚至黑社会势力以非法手段强迫农民缴纳各种税费和摊派。“同时，有关部门制定各种土政策规定，不完成税费任务，就不准参军，不准结婚，不准生小孩（不给计划生育指标），通过所谓的合法手段来剥夺公民的法定权利”。不313在这种情况下，农村精英的最佳选择是出走而不是留下来与县乡政府对抗。他们通过外出打工、经商、求学、参军，或永远或暂时地避开了农村的那些矛盾和烦恼，并在金钱或地位方面获得了比留下来对抗要高得多的回报。近年来虽有一些“农民反抗”事件发生，但从全国来看仍属少数。一般来说，只要能活命、能吃饱或者能逃避，绝大多数农民更愿意采取妥协的态度，是不会为了几百元不合理负担而冒着生命或坐牢的危险去和官斗争的。

（二）出路：重建农民利益表达和政治参与的渠道和机制

面对农民利益表达和政治参与渠道不畅通的事实，越来越多的人主张提高农民的组织化程度，将非制度政治参与制度化，扩大基层民主选举范围。笔者认为，必须重建农民利益表达和政治参与的渠道和机制，但新渠道新机制的运作成本要和中央、地方、农民三方的经济承受能力相适应，使其具有可行性。

在建立农会问题上，必须解决农会的经费来源和独立性问题。如果农会经费来自政府，则其独立性值得怀疑。依附于政府、缺乏独立性的农会，其作用的发挥会非常有限，有现今工会的表现为证。如果农会的经费来自农民，农会领导真正由农民选举，农会则具备了代表农民利益的可能，但在现今农民剩余很少的情况下，再养活一个农会对于农民来说是一个新的负担，这个“负担”能给农民谋得的利益注定是很小的（甚至可能是负数）。农会成立之后，农会的“领导们”就在某种程度上掌握了对农民发号施令的正当性，如何避免农会胁迫（直接胁迫或心理文化风俗习惯层次上的胁迫）农民入会、交会费问题，是一个值得考虑的问题。如果没有农民的广泛参与，农会领导可能会异化，是难于让人信任的。农民选举出来的村委会尚且可以吃垮农民，农会为什么不会异化为另一个工会或村委会？所以，没有中央层面的较大政策调整，农会的作用值得怀疑。如果要求农民广泛参与，则交易成本过高。农民参与农会可能会增加收益，但只有当参与农会的成本在总收益中只是一小部分，农民参与的积极性才会增高。

有的学者反对知识界人士充当农民利益的“代言人”，主张“让农民自己说话”，其实这是陷入了一个误区。强调发挥农民的自主作用当然是应该的，但不应忽视中央政府、媒体和知识界的作用。尽管从理论上说县乡官员应代表农民的利益，但事实上县乡公共权力依附人员的个人利益与农民的利益之间往往存在冲突。在此情况下，谁来代表农民利益？应该是农民自己，但同时农民必须借重中央、媒体和知识界的力量。农民应该有自己代言人，因为9亿农民无法集体发言，而知识分子的发言更概括、更深刻、更能揭示问题的实质。有人说：“农民怎么表达自己苦难呢？他就会说：”我苦啊！真苦啊！‘至于怎么苦，深层原因何在，他就说不出来了“。这虽然有点夸张，但知识分子比农民更能表达、更有表达渠道、更知道如何表达、更易于影响政府决策，却是一个事实。如今”三农“问题受到政府高度关注，影响到中央政府宏观政策的制定，实际上参与讨论的知识分子自觉不自觉地发挥了”代言人“的作用。

在现实的农民政治参与活动中，农民的表现常常是：为抵制税费（很多时候是不合理的收费）而与县乡政府发生冲突，甚至包围、打伤政府公务人员，为某种“冤情”而上访，总体上来说农民的认识并没有从个人具体的经济利益上升到要求改革地方政府的高度，而改革地方政府的呼声和实践是来自于知识界和上级政府。由此可见，“组建农会、让农民自己说话”的主张，有一定局限性。笔者非常赞成“让农民自己说话”，但这必须与发挥知识界、媒体的作用联系起来，否则，农民要么是说不好、表达不好，要么是没处说。农民直接与政府对话很容易造成冲突，如果知识界和媒体在农民与政府之间架起一座桥梁，发挥协调作用，这样的机制更有利于社会稳定和问题的解决。

总之，要加大县乡机构和人员精简的力度，同时扩大民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的范围，必须充分发挥农民和媒体对于县乡政府的监督作用，在中央、地方、农民和媒体之间建立制度化的联系机制。这种机制，将会对乡村改革的进程起到促进作用。

四、政治参与：农民的困境与出路

（一）农民政治参与的困境：成本与收益分析

不少学者主张建立农会、“让农民自己说话”，实质上是希望发挥农民政治参与的作用。在当今中国，农民不仅缺乏政治参与的渠道和有效机制，而且在现有机制下农民政治参与的效果十分有限。在求告无门的情况下，有的农民与县乡干部拼命，有的选择自杀，近年来农民自杀、自焚的消息时常见诸媒体。农民为何渴盼“包青天”为民做主？而不是像有些学者希望的那样自己为自己做主？实质上，农民不仅缺乏为自己做主的大环境，而且缺乏相应的能力、财力资源。

选举投票和“上访”是中国农民政治参与的主要形式。但由于选举投票只是在非常狭窄的范围内进行，由农民直接选举出来的村委会干部和形同虚设的县乡人大代表并不能真正维护农民利益，所以选举投票这一参与形式在目前情况下对于农民来说意义不大。在这种情况下，“上访”成了农民不得已的选择。

所谓“上访”就是公民到政府机关反映问题的过程，这是我国法律赋予公民的基本权利。“上访”现象在中国具有悠久的历史，比如古代“拦轿喊冤”或者长途跋涉到京城告御状现象。农民之所以“上访”，往往是因为问题在正常的渠道得不到合理解决，只好向上级政府机关或者更高的政府机关越级反映问题。作为一种重要的矛盾调节手段，事实上，“上访”却不被地方政府所认可。在许多地方，官员们将上访者拒之门外，甚至暴打、威胁、抓进监狱。在某些官员看来，上访就是有罪，甚至比杀人放火、拦路抢劫还罪不可赦。每当有上级领导到下面检查工作，某些地方官们第一个要摆平的对象就是上访者，千方百计要防止发生“拦轿”喊冤的现象。如282

自由撰稿人艾邦对“上访”进行了如下社会经济分析。首先，“上访”导致了巨额的上访者的上访成本。这包括上访人员放弃工作的机会成本、长途跋涉的旅途、食宿成本、特别是沉重的心理成本等等。据资料显示，为了追求“公道”，上访者往往是倾家荡产。其次，接待上访者的部门也有巨大的成本，包括接待机构的建立成本、人员的工资成本、接待成本、各项固定、非固定的成本以及由此导致的社会机能调适成本等等。第三、各级官员往往对上访现象遮遮盖盖，威胁利诱等，导致大量的遮掩成本和威胁成本。第四、“上访”可能导致机构瘫痪。当作为补充手段的“上访”成为普遍使用的手段、形成“惯例”的时候，必然加大信访部门的任务，从而导致机构重叠，久而久之，就会多出一个“功能齐全”的“信访”机构。最后，“上访”还会导致社会资源的扭曲，使正常用于生产、社会经济发展的资源转入“上访”这一由于协调解决矛盾不力引起的非生产领域，导致社会福利的巨大损失。另外，“上访”的起因在于基层的矛盾在基层得不到公正的解决，开始仅仅表现为范围很小的矛盾，随着“上访”的升级，上访者对社会和制度的失望和怀疑逐级加大，矛盾也由低到高随之升级，甚至上升到个人与国家的矛盾。矛盾得不到及时合理的解决，对社会稳定产生重大影响。，292由此可见，以“信访”制度为代表的现行农民政治参与机制，对于政府和农民双方来说，都有成本过大、收效甚微的问题。在这种情况下，农民渴望乡村改革，但大多抱着等待或忍耐的态度，只有少数农民积极参与，成为乡村改革的现实动力，而多数农民仍是潜在动力。

农民的分化使农民对政治参与的态度不同。为了分析的方便，我们可以把农民分为四种人。第一种人：在上面“有人”的农民（约占行政村户数的5%左右）。他们的亲戚在外（比如中央、省市、县乡）有较体面的工作和一定的社会地位，本人生活可能温饱有余或者较为富裕，在村里受到村民、村干部的尊重，因为其亲戚甚至其本人就是原有体制的受益者，所以他们一般不会与县乡政府对抗，只有其家里的确出了事受到严重伤害或委屈，才由其上面的亲戚出面为其寻回公道。第二种人：较富裕但“朝里无人”的农民（约占行政村户数的30%左右）。他们通过辛勤经营收入较多，其被政府拿走的劳动剩余在其总财富中所占比重相对较小，对其生活质量影响较小，因而他们在农民和基层政府这对矛盾的互动中往往旁观或只在其感兴趣的时候和领域积极进取，极少不顾一切地与基层政府对抗。第三种人：刚刚温饱的农民（约占行政村户数的55%左右）。他们需要节衣缩食来凑医药费、孩子的学费、化肥农药钱等等，农村税费稍有增加对他们的影响就很大，因而他们非常痛恨官员吃喝腐败和不合理摊派，但其大多数仍然抱着等待清官或忍耐的态度，只有极少数会采取行动上访上告或与官员直接斗争。第四种人：比较穷的农民（约占行政村户数的10%左右）。他们特别穷困的原因一般有：主劳力智力低下或有重大疾病；供养了几个学生比如高中生、大学生结果被高额学费拖垮。前者因缺少能力、威信、见识，无法在农民与官员的互动中发挥作用；后者对子女的未来社会地位抱有较高的期望，不会轻易与官府对抗。

从另一方面来看，农民宁愿忍耐的原因主要是博弈的成本大、收益小。若为了多则几百元、少则几十元的负担而和政府对抗，代价往往是坐牢、挨打、落下某种影响后展的罪名，上访上告不仅需要自付交通费食宿费，还会耽误自家农活或打工挣钱。如果失败一切白费，如果成功大家受益，对挑头者并没有特别的好处。据于建嵘在湖南的调查所载，一个减负代表彭某就被捉走判了刑。且让我们看看另两个农民是怎么说的：

彭说：农历11月25日夜里，政府就派人到处捉减负代表。农历11月28日晚，到我家里捉我，我听到消息后从后门跑了。事实上我不是减负组代表。

范说：只要捉到的，就打……减负代表让群众解救出来，自此之后，减负组就没有活动了。

问：为什么减负组没有活动了？

范答：怕打。而且，组织起来减负，得到好处是全体村民的，出了问题是自己的。

问：你们现在是否上访？

范答：想是想上访，但一个没有钱，另一个没有什么用。

彭答：主要是没有经济援助，没有钱告状。老婆孩子也不同意去搞这些对自己无益的事。个人来为社会上服务要有能力。彭303

此外，有的地方政府还对农民实行了超经济强制，动用公安人员甚至黑社会势力以非法手段强迫农民缴纳各种税费和摊派。“同时，有关部门制定各种土政策规定，不完成税费任务，就不准参军，不准结婚，不准生小孩（不给计划生育指标），通过所谓的合法手段来剥夺公民的法定权利”。不313在这种情况下，农村精英的最佳选择是出走而不是留下来与县乡政府对抗。他们通过外出打工、经商、求学、参军，或永远或暂时地避开了农村的那些矛盾和烦恼，并在金钱或地位方面获得了比留下来对抗要高得多的回报。近年来虽有一些“农民反抗”事件发生，但从全国来看仍属少数。一般来说，只要能活命、能吃饱或者能逃避，绝大多数农民更愿意采取妥协的态度，是不会为了几百元不合理负担而冒着生命或坐牢的危险去和官斗争的。

（二）出路：重建农民利益表达和政治参与的渠道和机制

面对农民利益表达和政治参与渠道不畅通的事实，越来越多的人主张提高农民的组织化程度，将非制度政治参与制度化，扩大基层民主选举范围。笔者认为，必须重建农民利益表达和政治参与的渠道和机制，但新渠道新机制的运作成本要和中央、地方、农民三方的经济承受能力相适应，使其具有可行性。

在建立农会问题上，必须解决农会的经费来源和独立性问题。如果农会经费来自政府，则其独立性值得怀疑。依附于政府、缺乏独立性的农会，其作用的发挥会非常有限，有现今工会的表现为证。如果农会的经费来自农民，农会领导真正由农民选举，农会则具备了代表农民利益的可能，但在现今农民剩余很少的情况下，再养活一个农会对于农民来说是一个新的负担，这个“负担”能给农民谋得的利益注定是很小的（甚至可能是负数）。农会成立之后，农会的“领导们”就在某种程度上掌握了对农民发号施令的正当性，如何避免农会胁迫（直接胁迫或心理文化风俗习惯层次上的胁迫）农民入会、交会费问题，是一个值得考虑的问题。如果没有农民的广泛参与，农会领导可能会异化，是难于让人信任的。农民选举出来的村委会尚且可以吃垮农民，农会为什么不会异化为另一个工会或村委会？所以，没有中央层面的较大政策调整，农会的作用值得怀疑。如果要求农民广泛参与，则交易成本过高。农民参与农会可能会增加收益，但只有当参与农会的成本在总收益中只是一小部分，农民参与的积极性才会增高。

有的学者反对知识界人士充当农民利益的“代言人”，主张“让农民自己说话”，其实这是陷入了一个误区。强调发挥农民的自主作用当然是应该的，但不应忽视中央政府、媒体和知识界的作用。尽管从理论上说县乡官员应代表农民的利益，但事实上县乡公共权力依附人员的个人利益与农民的利益之间往往存在冲突。在此情况下，谁来代表农民利益？应该是农民自己，但同时农民必须借重中央、媒体和知识界的力量。农民应该有自己代言人，因为9亿农民无法集体发言，而知识分子的发言更概括、更深刻、更能揭示问题的实质。有人说：“农民怎么表达自己苦难呢？他就会说：”我苦啊！真苦啊！‘至于怎么苦，深层原因何在，他就说不出来了“。这虽然有点夸张，但知识分子比农民更能表达、更有表达渠道、更知道如何表达、更易于影响政府决策，却是一个事实。如今”三农“问题受到政府高度关注，影响到中央政府宏观政策的制定，实际上参与讨论的知识分子自觉不自觉地发挥了”代言人“的作用。

在现实的农民政治参与活动中，农民的表现常常是：为抵制税费（很多时候是不合理的收费）而与县乡政府发生冲突，甚至包围、打伤政府公务人员，为某种“冤情”而上访，总体上来说农民的认识并没有从个人具体的经济利益上升到要求改革地方政府的高度，而改革地方政府的呼声和实践是来自于知识界和上级政府。由此可见，“组建农会、让农民自己说话”的主张，有一定局限性。笔者非常赞成“让农民自己说话”，但这必须与发挥知识界、媒体的作用联系起来，否则，农民要么是说不好、表达不好，要么是没处说。农民直接与政府对话很容易造成冲突，如果知识界和媒体在农民与政府之间架起一座桥梁，发挥协调作用，这样的机制更有利于社会稳定和问题的解决。

总之，要加大县乡机构和人员精简的力度，同时扩大民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的范围，必须充分发挥农民和媒体对于县乡政府的监督作用，在中央、地方、农民和媒体之间建立制度化的联系机制。这种机制，将会对乡村改革的进程起到促进作用。五、结语：整合性动力的设想与展望

通过以上分析可知，中央、地方和农民在解决“三农”问题、推动乡村改革方面都没有充分发挥应有的动力作用。矛盾双方相互作用才能推动事物向前发展，然而在涉及“三农”问题的几对矛盾中，矛盾的一方往往采取退让、妥协的态度，以至事物的发展得不到应有的动力。除了前面分析过的原因之外，缺乏各方相互作用的适当机制和沟通渠道也是一个重要因素。在现行体制下，农民和县乡政府进行博弈的代价（交易成本）太大，且往往没有收益，其实质是农民还没有足够的剩余劳动来购买有利于他们的“社会秩序”；在中央和地方的互动中，中央曾经固守着一些好听而难于执行的政策来取悦农民，地方官员则以假数字来对付中央，要改变这种状况，必须改造原有的压力型体制。中央、地方、农民、知识界、媒体都是相应的变量因素，各方通过有效整合形成动力系统，对于推动乡村改革、统筹解决“三农”问题不仅是必要的而且是可能的。

从中央的角度来看，2003年国内生产总值达到11.67万亿元，人均国内生产总值突破1000美元，全国财政收入达到2.17万亿元；养活70%人口的农业总产值在2000年仅占GDP的12.3%.按照国际惯例，中国应该而且有能力进入“以工补农”阶段了。近年来，中央在城市和农村都进行了一些涉农的改革试验，比如税费改革、两田制、小城镇建设、户籍制度改革、粮食流通体制改革等等，经验得到积累，认识得到深化。十六大报告提出“统筹城乡经济社会发展”、“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展……消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动”，移323以及关于政治体制改革的论述，在理论上又前进了一步，将有利于“三农”问题的解决和乡村改革的推进。2004年3月，总理宣布5年内取消农业税，显示了中央政府加大力度解决“三农”问题的决心。可以预见，中央政府将继续调整宏观政策，加大推动乡村改革的力度。

从地方政府的角度来看，经过“三农”问题的长期困扰，再加上中央与农民的压力和媒体的监督，地方恶政和政府失灵问题将会逐渐在某种程度上得以避免。实践中，地方政府官员希望在地方政府间的制度创新竞争中拔得头筹的建功立业心态，往往会成为制度创新和乡村改革的推动力量。但这种动力因素只有在得到上自中央、下至民众两方面的支持和配合才能发挥现实而持久的作用。

从农民的角度来看，村民自治的实践、中央的政策、学界和媒体的呼吁，会使他们在理论和能力方面越来越成熟，一旦组织化程度得到提高，他们将获得和地方政府进行博弈的组织资源。在地方政府与民众的博弈关系中，民众的利益诉求和民主压力是乡村改革不可缺少的动力。

从知识界、舆论界的角度来看，这些年关于“三农”问题、乡村自治的讨论非常热烈，不少学者到农村做了深入的调查研究，写出了大量的理论著作。随着理论的进一步成熟，学界有望提出系统、成本低、可操作性强的改革方案和政策建议；经过媒体的反复呼吁，解决“三农”问题、推进乡村改革的愿望已经深入人心，为进一步改革做了一定的舆论准备。由媒体或独立民意调查机构收集民众对于地方政府政绩表现的评价代替过去由上级官员评价县乡官员，并逐步过渡到县域层次（或乡镇层次）的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，应该成为制度创新的重要内容。

总之，乡村改革是各方利益主体之间多重博弈、重复博弈与合作博弈相互交错的复杂过程，各动力要素之中仍存在变量因素，对其进行有效整合以形成动力系统，对于推动乡村改革、统筹各方以解决乡村问题是必要而又可能的。在中央、地方、学界、媒体、农民之间建立一种良性互动的合作型博弈机制，减少内耗，对于形成合力以加快乡村改革的进程至关重要。

注释：

李昌平：《我向总理说实话》，光明日报出版社，2002年版，第334页。

中国共产党通过发动农民、依靠农民取得革命胜利，这对乡村改革有借鉴意义。

曹锦清：《“三农”问题不在三农本身》，载《东方》2002年第8期。

[法]安迪·罗思曼：《外国学者看中国“三农”》，陆炜璐译，载《东方》2002年第8期，第25页。

页55谢子平、王艳敏：《乡村公共负债水平与债权结构分析：以江西G县和C县为例》，载《中国农村观察》2003年第4期，第41—44页。

文先明：《乡村债务的成因及治理》，载《中国农村观察》2003年第4期，第46页。

徐湘林：《“三农”问题困扰下的中国乡村治理》，载《战略与管理》2003年第4期。

吴象：《中国农村改革实录》，浙江人民出版社，2001年版，第131页。

赵成根：《转型期的中央和地方》，载《战略与管理》2000年第3期。

《邓小平文选》第3卷，人民出版社，1993年版，第176页。

省、市（地）级政府对上是地方政府，对下是中央政府的代表，为了叙述方便而省去，但笔者在论述中央与地方关系时暗含省、市（地）在内。

李昌平：《我向总理说实话》，光明日报出版社，2002年版，第49页。

赵剑英：《复兴中国》，社会科学文献出版社，1999年版，第187页。

林毅夫认为不该增加农业补贴，理由是我国目前的财政收入无法支持这样大的补贴，即使有足够的财力也不该这样做；如果我们对农业进行补贴会导致农产品过剩，产生一系列棘手的问题；如果我们对农业开始进行补贴，就很难取消掉；对农产品进行补贴，在执行上非常困难。林毅夫主张通过支持农村教育、减免税费等渠道支持农业、农村、农民。具体论述见林毅夫：《有关当前农村政策的几点意见》，网址：

/cn/，林毅夫发展论坛。

俞可平：《增量民主与善治》，社会科学文献出版社，2003年版，第205页。

吴理财、李芝兰：《乡镇财政及其改革初探——洪镇调查》，载《中国农村观察》2003年第4期。

谭同学：《农村治理成本视角下的县乡机构设置——以湖北省S县为实证分析对象》，载《中国农村观察》2003年第4期。

曹锦清：《“三农”问题不在三农本身》，载《东方》2002年第8期。

李昌平：《回报农民尊重农民依靠农民》，载《东方》2002年第8期，第9页。

李昌平：《我向总理说实话》，光明日报出版社，2002年版，第75页。

李昌平：《我向总理说实话》，光明日报出版社，2002年版，第206－223页。

吴学安：《可怕的“帕金森定律”》，载《党员文摘》2000年第9期。

周飞舟、赵阳：《剖析农村公共财政：乡镇财政的困境和成因——对中西部地区乡镇财政的案例研究》，载《中国农村观察》2003年第4期，第32页。

荣敬本等：“如何建立民主合作的新体制”，董郁玉、施滨海编：《政治中国》，今日中国出版社，1998年版，第324页。

曹锦清：《黄河边的中国》，上海文艺出版社，2000年版，第184页。

曹锦清：同上引，第188页。

荣敬本等：“如何建立民主合作的新体制”，同上引，第348页。

艾邦：《“上访”的社会经济分析与政策建议》，网址：

/web/abomb/

艾邦：同上引。

于建嵘：《岳村政治：转型期中国乡村政治结构的变迁》，商务印书馆，2001年版，第549－550页。

乡村改革范文篇5

一、新时期新形势下，民盟必须为推进农村改革发展和新农村建设服务

民盟作为统战的成员，一定要按照统一战线的部署要求，进一步提高认识，深刻认识农村改革发展、新农村建设的重大意义，明确新农村建设的目标任务，把思想和认识统一到党委政府的重大部署上来，把建设社会主义新农村作为新时期民盟围绕中心、服务大局的重点任务，增强大局意识、服务意识和发展意识，最大限度地团结一切可以团结的力量，调动和运用民盟界别的资源，参与、支持、服务新农村建设，为农村改革发展贡献力量。

1、推进农村改革发展是民盟实践科学发展观的具体表现。中共中央、国务院“关于推进社会主义新农村建设的若干意见”，对新农村建设做出了全面的部署，意义重大，内涵丰富，原则要求十分明确，重点措施和实施办法切实具体。中央、省、市有关“三农”文件精神，以及当前国家对保增长、保民生、保稳定等部署，都对加快农村改革发展，推进新农村建设提出新的更高的要求。这要求在新时期新形势下，民盟要进一步以科学发展观为统领，充分发挥民盟界别优势，运用民盟资源，把工作领域由以政治领域为主向政治、经济、科技、文化等多领域拓展，把工作内容向服务经济社会发展、服务新农村建设大局延伸，因势利导，充分调动盟员积极性，推进农村改革发展、服务新农村建设。

2、服务新农村建设是新形势下民盟工作的必然要求。我市70%多的人口生活在农村，随着新农村建设的推进，农村各类组织普遍兴起，特别是个体户、民营企业和各种混合所有制企业发展迅猛。广大农村涌现出许多致富带头人、科技工作者和在当地有影响的代表人士，不少非公有制经济人士、港澳台人士到农村寻找市场和商机，有的直接把企业、事业办在农村。这都要求我们更加自觉地把推进新农村建设作为新世纪新阶段民盟工作的战略任务，作为民盟的共同认识和共同行动，努力促进城乡社会各阶层和睦相处、和谐共生、共谋发展局面的形成，尽最大努力调动和运用民盟资源，服务新农村建设。

二、民盟服务农村改革发展的主要成效以及存在的困难和问题

近年来，市民盟认真贯彻中央、省、市农村工作和统战工作精神，及时部署实施，充分发挥了民盟人才智力优势、科技优势，服务新农村建设，取得了较好的成效。主要表现在以下三个方面：

1、发挥智力优势，深入调查研究，及时反映社情民意，积极建言献策。一是积极提交提案。年以来共向市政协提交42篇有关农业或农村工作的提案，并被市政协采纳。年以来提交市政协提案推进新型农村合作医疗制度、加强农村医疗卫生建设、关于发展和加大农村职业技术教育培训力度的建议和关于进一步深化集体林权制度配套改革的建议，被列为重点提案。年9月市政协组织相关人员到基层专题督办关于进一步深化集体林权制度配套改革的建议这份提案，日报年10月10日以让林改继续走在前头……报道了此信息。盟市委提交的关于加强和改进我市农村职业技术教育的建议等3篇提案获市政协—年度优秀提案奖。二是深入开展调查研究。近年来民盟共组织开展了有关涉农方面专题调研近10项，如关于加强我省农村医疗队伍建设问题的调研报告、在推进社会主义新农村建设中迫切需要解决的若干问题研究、推进我省农村文化建设，为繁荣海峡西岸经济区服务、深化集体林权制度改革问题的研究、福建省粮食安全问题研究课题（）调研报告、福建省原中央苏区县经济社会发展状况调研报告、关于我省山垅田低产改造的若干意见和建议等。其中福建省原中央苏区县经济社会发展状况调研报告、福建粮食安全问题调研报告、深化集体林权制度配套改革问题的研究等三篇调研论文在第三、四届“全面推进海峡西岸经济区建设建言献策论坛”上分别获得二、三等奖，深化集体林权制度配套改革问题的研究还获年市“改革开放与创新发展”重点课题调研成果三等奖。三是积极反映有关农村农业方面的社情民意。年以来盟市委会有6篇信息被盟中央和盟省委采用，曾获得福建省民盟组织社情民意信息工作组织二、三等奖。

2、发挥资源优势，突出民盟特色，积极参与新农村建设服务工作。民盟充分发挥资源优势，鼓励和支持盟员结合本职工作和农村工作实际，积极参与新农村建设。在开展新农村建设服务工作中我们注意准确定位，选好切入点，在党和政府与人民群众之间多做中间服务和拾遗补缺的工作；既尽力而为，又量力而行；注意发挥民盟优势、突出党派特色。通过深入开展“为党增光辉，为盟添光彩”活动，开展多种形式的农村服务工作。民盟每年都组织盟员开展了以智力服务为主要内容的“科技、文化、医疗下乡”三下乡活动，先后赴永安大湖镇、永安畲族青水乡、梅列区台溪村、沙县夏茂镇、尤溪县洋中乡桂峰村、三元区蕉坑村等地开展三下乡活动，累计达数十场次，得到基层群众的广泛好评。

3、发动广大盟员开展爱心捐助，真心为农民办好事办实事。盟市委结合市委、市政府的中心工作，每年组织开展服务进农村活动，受益农民群众上千人。为贫困村捐赠科技书籍500余册、书写春联近1000余幅；发放农业资料和疾病防控书籍和宣传材料近1000份；开展水产、农产品栽培、科普知识、讲座20多场次。每年不定期地开展下乡义诊活动，免费发放药品近3000元。广大盟员积极开展向弱势群体献爱心、赈灾捐款和“两节”送温暖活动，累计捐款达30000余元。盟市委组织开展的一系列社会服务社会活动，树立了盟的良好形象，扩大了盟的影响，得到了受助群众的好评。

尽管市民盟在服务农村经济建设、服务农民方面开展了一些工作，取得了一定的成效。但是随着农村改革的不断深入，面对农村社会经济结构的转型改变，在实际工作中，民盟工作也深刻感受到了极大的冲击和危机。

1、思想认识有待进一步提高。一是对农村工作重视不够、认识不深，认为只需搞一些活动、抓一下教育、稳定一下人心就可以，农村改革发展了解和参与一下就够了。二是由于基层组织外部工作环境较差、干部兼职过多等主客观因素，服务经济无有效载体。三是部分盟员还存在认识上的模糊，认为农村改革发展和新农村建设与民盟工作关系不大；习惯于用老眼光看待新事物、用老办法解决新问题；面对与新农村建设不相适应的问题，存在畏难情绪、创新意识不强，使得服务新农村建设处于被动状态。

2、服务农民缺乏有效途径。一是在发挥作用方面，还需要进一步找准服务新农村建设的切入点，合理配置资源，发挥最大效益；还需要树立科学、全面、和谐发展的意识，找准影响和制约民盟参与新农村建设的突出问题，提出有效办法，使民盟在服务“三农”工作中取得重点突破，并实现全面发展。二是服务手段单一。对农民急需的科技培训、劳动力转移、就业创业等缺乏实质性的帮扶措施，影响大、生命力强的品牌工作不多；三是服务机制僵化。深入农村、贴近农民不够，整合资源能力不强，社会化的服务机制还处于探索阶段。

3、组织机制有待进一步完善。随着党的领导方式和执政方式的转变，特别是科学发展观的贯彻落实和推进新农村建设方面，对民盟工作体制机制的完善提出了新的要求。比如，在服务“三农”方面，需要进一步健全区位联动、内外结合、优势互补的工作机制。在组织和支持盟员服务新农村建设方面，还缺乏长效机制；在发挥盟员作用方面，办法和措施不够多，不能完全满足他们迫切需要提高自身素质、参与农村改革实践和新农村建设的新期待。

三、对策与思考

如何根据农村改革发展需要，结合新农村建设实际，从农民生产、生活最紧迫需要解决的问题入手，寻求新农村建设的突破口，因地制宜、扎实有效推进民盟在服务新农村建设中取得实效，确实还有不少紧迫而现实的重大问题，是值得我们深入调查，认真研究，用心策划，狠抓落实的。

（一）提高认识，增强推进服务新农村建设的责任感和紧迫感

深入贯彻十七届三中全会精神，实践科学发展观，围绕推进农村经济建设、文化建设、和谐社会建设、改革和完善农村体制机制等，按照中央、省、市有关“三农”文件精神，以及当前国家对保增长、保民生、保稳定等部署要求，加强调查研究，不断创新工作方式方法，寻求新的对策，着力解决民盟工作中存在的困难和问题，做好新形势下新农村建设工作。

1、解放思想，大胆创新，开拓服务新农村建设的新思路、新载体。始终保持勇于探索、大胆创新的勇气，自觉做到分析和研究问题以科学发展观为理论武器，谋划和部署工作以科学发展观为重要依据，检验和评价工作以科学发展观为根本标准，努力形成服务新农村建设的新思路、新载体。充分发挥各类人才相对齐备的优势，推动“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”总要求的实现。要紧紧抓住发展农村经济这一首要任务，推进现代农业建设，提高农业综合生产能力，帮助解决农民生产生活中最迫切的实际问题，让农民得到更多实惠；要积极促进教育、卫生、文化等农村社会事业建设，努力提高农民科学文化水平，培养造就一代新型农民，推动文明健康社会风气的形成，促进农村经济健康发展。

2、认真研究新形势下民盟工作的特点和规律，建立和完善工作体制机制。一是要建立稳定有效的协作机制，进一步明确职责，减少交叉，整合资源，加强工作力度，切实解决好工作有人抓，有人管的问题。二是加强工作指导，明确重点，理顺思路，利用并发挥已有的工作网络，进一步形成联动的工作机制。三是依托互联网为广大农民群众提供政策、法规、经济、咨询服务和信息服务，充分发挥网络在服务新农村建设方面的优势和作用。

3、统筹好理论政策研究和农村改革实践，推动服务新农村建设工作迈上新台阶。认真总结历史和现实中为“三农”工作服务的成绩和经验，把实践证明有效的措施和方法转化为经常之举、普遍之举，并不断加以完善。要结合中央的新精神，着眼农村的新发展，加强调查研究，因势利导，因地制宜，循序渐进，努力探索新思路，提出新举措，创建新载体，要从农民最关心，要求最迫切，受益最直接，最容易见实效的事做起；要高起点、多视角、多类型、多模式、有特色地制定分期实施的方案；要从农民最有积极性，基层干部最主动，主客观条件也比较成熟的地方开始，设置试点，培植典型，探索经验，取得可靠阶段性成果后，再逐步推开，不断把为新农村建设服务的工作引向深入。

（二）发挥优势，增强合力，找准服务农村的着力点、切入点

中央、省、市委对推进农村改革发展若干重大问题做出了全面部署。要认真总结经验和有效模式，把学习实践科学发展观转化为推进民盟工作的强大动力，找准民盟为新农村建设服务的着力点、切入点，破解难题，谋划新举措，推进民盟服务农村改革发展取得新成果。团结广大盟员，进一步加大工作力度，全力参与新农村建设，为促进农村改革发展，推动新农村建设做出新的更大的贡献。

1、结合农村实际深入开展调查研究，为农村改革发展献计献策。发挥教育、科技、文化、卫生等各界党外知识分子、专家学者的聪明才智，引导盟员围绕农村改革发展，提高农民生产发展能力、发展农业特色经济、培育新型农民等事关新农村建设中的重大问题，多搞实地调查，多做深入研究，多献务实之策，帮助党委和政府科学决策、民主决策，推进农村经济社会的发展。

2、真心实意地为农民群众办实事，切实增强统一战线的凝聚力。采取多种形式，组织认真学习，加强舆论宣传，使广大盟员充分认识中央关于建设新农村战略部署的重大意义，不断增强为建设新农村服务的责任感和使命感，努力形成关注农业、关心农村、关爱农民的良好氛围。要更好地发挥民盟人才荟萃、智力密集、联系广泛的优势，引导盟员立足本行本职，发挥自身特长，从各个方位、各个角度为新农村建设谋务实之策，拓发展之路。要为盟员发挥作用创造条件，积极引导他们投身新农村建设的伟大事业。要支持、帮助盟员在为新农村建设服务的过程中，使自身的事业也获得应有的发展。

3、发挥民盟优势，群策群力，形成新农村建设的合力。一是发挥人才智力优势。相当部分盟员本身处于农业经济建设的第一线。要充分发挥他们的积极性，组织广大盟员主动深入农村地区，开展决策咨询、人才开发、项目协调、投资推介等活动，为促进当地经济、文化和社会发展发挥积极作用。如推广实施农业科技示范项目、培训农村实用型人才、引进资金、引进投资项目、组织科技下乡、科技咨询活动、发送农业实用科技资料。二是发挥广泛性和包容性优势，协调关系、化解矛盾。要坚持以科学发展观为指导，落实以人为本的民本意识，全面协调处理好各类关系，推动新农村建设走入健康的发展轨道。三是发挥盟员与港澳同胞、台湾同胞及海外侨胞联系广泛的优势，积极为农村地区发展牵线搭桥，协助引进资金、技术、人才，是民盟为新农村建设服务的一条行之有效的途径。

（三）结合工作实际，针对性地为新农村建设服务

当前农村改革发展、新农村建设的主要困难和问题是：农业基础设施薄弱、抵御自然灾害能力严重不足，农业生产成本过大、农民增收乏力、村财薄弱，农村教育不公平，农民看病难、看病贵以及农村基层政权建设，村民民主自治，农村社会的安定稳定等问题。针对上述问题，民盟服务新农村建设应着重从以下几方面开展。

1、积极协助党委政府，强化农村基层组织建设和干部队伍的培训和指导。村级班子建设是新农村建设的基础，是调动广大农民参与建设自己家园的关键所在，村级“两委”主要干部与班子成员的政治素质、为人品质、法律意识、工作能力以及带领致富能力是关键。针对当前农村基层政权功能、农村党的核心战斗堡垒作用有所弱化，农村宗族势力、黑恶势力有所抬头的，制约着农民生产发展、生活提高和新农村建设扎实推进等问题，党委政府高度重视，民盟可以在强化农村基层干部培训与指导，提高村级班子成员管理村务的素质能力，尤其是民族示范乡镇和示范村的村班子建设，调动其积极性、主动性，充分发挥农民主体作用。

2、加强和推进农村文化建设，适应广大农村群众多层次多方面精神文化需求。一是采取多种形式，切实改善农村文化工作者的工作、学习、生活条件，充分发挥专业艺术人员的积极性。加强教育培训，培养一专多能的群众文化人才，逐步提高队伍的综合素质。充分发挥民间艺人、文化能人在活跃农村文化生活、传承发展民族民间文化方面的作用，提高其服务农村、服务农民的能力，巩固农村文化建设的群众基础。二是支持农民自办文化，开展各种面向农村、面向农民的文化经营活动，从事农村特色文化产品开发和文化服务，使农民群众逐步成为农村文化建设的主体，促进农村文化产业发展。三是加强对农村文化骨干培训辅导，努力在文化教育、政策宣传、提供娱乐等方面发挥重要作用。四是开展灵活、多样、方便的文化服务。以“三下乡”活动为载体，深入开展精神文明建设共建联动活动。五是推进传统民间文化艺术发展，促进闽台两岸经贸文化交流，进一步增强台胞和海外华人对祖国和民族的认同感、归属感。六是积极倡导、引导社会力量捐助农村文化事业。重点捐助农村文化站、图书室等农村文化基础设施建设以及农村公益性文化实体和文化活动。

3、重视改革农村教育，提升农民素质，推进农村科技进步。农村教育严重滞后，农民文化、技能素质低，已成为制约农村经济、社会发展、建设新农村的主要制约因素。“建设新农村，根本要从农村教育改革入手，大力培养新型农民，培训劳力就业技能是当务之急。”教育制度设计不公平，农民教育权利受侵害，农民迫切要求尽快改革扭转这一不合理状况。要整合统一战线教育资源，着眼于服务农民成才增收，着眼于培训新型农民，着眼于增强村民法制意识，大力推进“双百工程”，努力培养符合新农村建设要求的有文化、懂技术、会经营、讲文明、守法制的新型农民；扎实推进农民素质提升，推进农村劳动力转移，扶持农民实现增收致富。

4、应对国际金融危机，积极引导和扶持返乡农民工就业创业。一是加强调研，摸清返乡农民工的就业现状，了解他们的就业创业需求。二是加大返乡农民工就业创业培训。积极组织开展返乡农民工岗前引导性培训和就业技能培训，做好服务于我市主导产业发展的转移培训工作，不断提高劳动者素质。三是积极引导返乡农民工开展多形式就业创业。积极有效引导以到工业园区就业创业为主的多形式就近就业创业活动。引导返乡创业农民工立足我市农业优势资源，大力发展特色农产品深加工企业，有效推动包装储运、农资配送、信息咨询等农业产业化配套企业发展。引导返乡农民工在商贸、运输、餐饮、旅游、娱乐等领域发展个体私营企业，着力发展文化产业、现代物流、社区服务等现代服务业。四是切实加大返乡农民工就业创业扶持力度，免费介绍和宣传用工信息，及时把劳动力市场的新情况提供给农民工，让农民工有明确的就业目标和方向。

5、引导农业龙头企业开展互助联动活动，带动农村产业延伸提升。支持企业开展重大农业产业技术的研究开发，加大先进技术引进、吸收力度。协助企业争取上级项目、资金支持，强化科技创新，通过改造提升和延伸传统农业产业，力争在更大空间、更广领域上促进我市农业更好更快发展。支持企业与农村帮扶结对，积极参与新农村建设的具体事务，吸收农村富余劳动力，打造工业、农业双赢的态势，实现以工补农、富农目标。通过非公有制经济人士，利用资金、技术、管理、营销和品牌等优势，扶助老少边穷地区发展经济，采取多种生产经营组织形式，对农产品等实行专业化生产、规模化经营、系列化加工、企业化管理，带动当地产业、产品结构调整，带动区域经济发展，也带动农民脱贫致富。

乡村改革范文篇6

关键词：乡村医师；继续教育；改革

分析了解乡村医师继续教育现状，可寻求到适合乡村医师继续教育的改革方案，为进一步提高乡村医师队伍的整体医疗水平及更好地为广大农民服务提供理论依据。

1乡村医师继续教育现状

1．1缺乏适宜的继续教育形式

目前乡村医师学历相对较低，一些地区仅为中专以下学历，因此中专学历教育是当前乡村医师主要继续教育模式，以农村医疗卫生保健工作所必备的基础理论、实用知识、医疗技术和实践能力为主，结合乡村医师的自身特点，实行半工半读，采用集中面授、课堂教学和个人自学等多重手段相结合的教学模式。此外，对于已取得中专学历的乡村医师，通过宣传、引导进行专科层次的继续教育，目前许多高校在各地均分布了若干教学点，由高校制定教学计划，各教学点负责乡村医师日常的教学安排及管理实施。主要学习形式包括2年全脱产及业余函授学习，但由于乡村医师学习时间难以统一、半医半农的双重身份、经济不宽裕、缺乏规范化要求、医务繁忙无时间和精力等因素，这种现有的普通医学院校的学历教育模式不适合乡村卫生人员的教学特点，影响了乡村医师继续教育培养目标的实现。高校在为乡村医师制定教学计划时已经从教学内容、课程设置以及难度高低等方面做出适应调整，以便乡村医师进行执业（助理）医师资格考试。但执业（助理）医师资格考试偏重于理论知识，而乡村医师的工作偏重于实践经验，这就使得他们在进行资格考试时出现了较大偏差。目前一些学校以及一些办学机构针对这种情况开设了适合乡村医师的执业（助理）医师资格培训，因此这也成为乡村医师继续教育的另一种形式。在由学校承担的培训中由于师资场地器材等教学资源不足往往更注重理论知识的讲授比较讲究理论知识的系统性和完整性对于技能培训则重视程度有所不足而由医院承担的培训中由于医院工作重心在于医疗加之学员自身重视不足等因素因此学员得到的实际操作和技能训练机会并不多。乡村医师继续教育的第三种重要形式是短期培训，目的是针对性提高乡村医师的业务水平和拓宽知识领域。乡镇卫生院是乡村医师继续医学教育培训的主要机构，通常以例会的形式进行，很少有组织专家教授到农村实地培训、函授和远程教育的形式［1］。由此可见，继续医学教育虽然有了长效化机制，但教育形式还是比较单一。

1．2乡村医师继续教育进程缓慢

国务院办公厅于2011年出台的《关于进一步加强乡村医师队伍建设的指导意见》，涵盖了从乡村医师的职责、管理、惠医政策、健全培养培训制度和建设队伍质量等多方面内容，全国各地区也制定了相应的乡村医师培训规划，通过在岗培训、在职学历教育等继续教育形式来进一步提高乡村医师队伍的整体素质。有资料显示，2008－2013年乡村医师人员逐年增加，数量增长了23．79万人，执业（助理）医师总数和所占比例也呈上升趋势，分别增长了143．56％和98．76％，表明乡村医师继续教育取得了一定成效，队伍的总体素质得到了提升［2］。然而，乡村医师继续教育还处在起始阶段，虽然2008年至2013年期间取得了一些成效，但2013年乡村医师中具备执业（助理）医师资格的人员占比为22．48％，甚至还未达到2002年国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出的“到2010年，全国大多数乡村医师要具备执业助理医师及以上执业资格”这项要求，这与2015年国务院办公厅《关于进一步加强乡村医师队伍建设的实施意见》提出的“到2025年乡村医师总体具备执业助理医师及以上资格”这一目标存在着非常大的差距。

1．3继续教育流于形式

继续教育是乡村医师提高业务水平的重要途径，国务院办公厅《关于进一步加强乡村医师队伍建设的指导意见》中关于培训完成指标明确指出，县级卫生行政部门对执业乡村医师每年免费培训不少于两次，累计培训时间不少于两周。然而，各地对乡村医师继续医学教育培训重视程度不一，培训考核机制也不完善［3］。个别教学点只顾完成培训指标而忽略了培训过程的管理使得管理不规范流于形式，培训效果并不理想，培训的形式内容均存在很多问题，主要表现是重理论轻实践；培训内容缺乏针对性，对乡村医师的继续医学教育培训和其需求之间存在着一定的差距，没有全面考虑农村居民和医师的需求以及农村环境现状，导致培训内容与实际脱节［1］。这些问题致使乡村医师继续教育成效不佳，流于形式。

2乡村医师继续教育改革方案

乡村医师继续教育的目的主要是更新医学理论知识以提高医师业务水平、研修学历以便于获取参加国家执业医师考试资格，这对提高我国农村卫生队伍质量、更好的为农民服务具有重要意义。针对乡村医师继续教育的现状，可以从以下四个方面着手改革：

2．1加强培训师资队伍建设，提高继续教育师资水平

乡村医师培训教育的核心是构建培养体系，制订切实可行的培训教育方案。优秀的师资是实施乡村医师继续教育、提高乡医队伍整体水平的重要保证，国家正规高等医学院校应成为承接乡村医师继续医学教育工作的主体，高校以其雄厚的师资队伍、先进的教学医疗设备、完善的实习基地以及科学、规范的管理体系和规章制度为培养乡村医师的主要基地。通过打造一支具有夯实的理论知识、较高的教学水平、较强实践能力的师资团队，以学历教育和继续医学教育为重点、以执业（助理）医师资格为目标，在传统医学人才培养模式的基础上，进行课程体系和教学内容改革，构建可操作性较强的教学方案，为农村卫生服务人才的培养提供可借鉴的比较完整的教育模式，使乡村医师的培训教育更加科学化、正规化、规范化。

2．2使培训内容切合实际，按需培训

在培训需求方面，应更重视获得实际的医疗技能，例如可以将一些专项技术、急救技术纳入培训内容以增强教育实用性，培训内容要涉及多个医学学科，注意各学科的交叉渗透。乡村医师的理论培训重点内容应有别于其它全科医师的通识培训，制定的教育计划应针对所在地的地方病防治和乡村医师自身的薄弱专科知识，丰富教育课程培训内容，涵盖农村常见问题、慢性病管理、重点人群保健和社区预防等多方面内容。在设置乡村基层医生继续教育培训课程时，不仅要注重学历提高和职业资格的培训，还要注重基本理论基本技能和新知识的教育，例如可以在继续教育过程中穿插开设常见病、多发病的最新诊断治疗知识、医学新理论、新知识和新技能，药理知识、中医知识等方面的讲座，有助于实现由临床医学知识培训为主向全科医学知识培训的转化。结合乡村医师的培训需求，分批进行培训，避免培训期间空岗现象的发生。此外，为了使培训内容更加切合实际，应定期对乡村医师的培训需求进行调研，以期提高继续教育的实用性。

2．3改革培训模式，使培训形式多样化

除了教学内容上合乎乡村医师的实际需要外，教学安排上也要结合实际情况进行人性化设计，应当结合乡村医师特点设计、丰富培训方式，形成以一、两种形式为主，多种形式为辅的教育模式。例如针对乡村医师比较分散的特点，可以统一建立适宜的培训课件、视频网站和培训大纲、规划教材等，通过网络远程授课，供乡村医师学习，远程网络教学时间较为自由，对工作与生活影响较小，可减少对开门行医的影响，有助于减少工学矛盾。定期集中面授并安排相关临床实习，既可以有效减少乡村医师集中学习时间，又可以一定程度上降低培训费用，表现出教育的应用性和灵活性。这种模式将自学与面授相结合，化繁为简，将理论与实践相结合，有助于实现由注重数量培养向注重质量提高的转化，系统性与实用性相结合，有助于提高培训效果。

2．4规范培训考核制度，并建立奖惩机制

对乡村医师的培养，医学院校的教学管理模式也应进行大胆的改革，实行严格的考核机制等是保证继续教育质量的前提和基础。培训考核是在受训者完成相应的培训后涉及变量的测定和总结，结合全科医生的培养特点，通过理论测试、实践技能考核及综合素质评定对受训者的学习效果进行评价，考察受训者对训练内容的学习、掌握程度，是否能够记忆并熟练操作技能。此外考察受训者在实际工作中是否应用了所学的理论知识和技能，以及培训之后是否对培训和岗位工作产生了更加积极的态度。制定详细的教学管理规范，并在实施过程中注意解决乡村医师工与学之间的矛盾，构建较为灵活的学分制、弹性学制、选课制和部分课程免修制等教学管理模式。建立奖惩机制，定期对乡村医师进行卷面考试与技能考核，并将考核结果与执业注册挂钩，对积极参加继续教育的乡村医师给与政策和资金倾斜。这样可以督促学员在培训过程中认真学习，保证培训效果。扩大乡村医师教育成果、不断提高乡村医师卫生服务水平，促进执业（助理）医师转化是新形势下乡村医师教育的主要任务。只有大力推动乡村医师的继续教育，提高乡村医师的医疗技术水平，才能为广大农村疾病患者提供医疗保障，更好的服务于民众，缓解城市医疗资源紧张，均衡和促进我国乡村医疗卫生事业的发展。

作者:冯宪敏 刘迪 孙宏宇 时文艳 马爱新 王柳行 单位:吉林医药学院病原教研室

参考文献

［1］杨佳，吕兆丰，王晓燕．我国乡村医师继续医学教育现状和需求调查［J］．医学与社会，2014，27（6）：90－93．

乡村改革范文篇7

关于加快乡村卫生事业发展与改革的意见为进一步贯彻落实中共云南省委、省人民政府关于进一步加强农村卫生工作的有关文件精神和《楚雄州人民政府关于加快乡村卫生事业发展与改革的意见》（楚政发[2009]9号），加快我县乡村卫生事业的建设与发展步伐，经2009年6月8日县第十四届人民政府第25次常务会议研究，结合我县实际，提出以下意见：一、充分认识发展乡村医疗卫生事业的重要性和必要性加快乡村医疗卫生事业的建设与发展，是加快发展农村卫生事业，不断提高农民健康水平，全面推进农村小康社会建设的需要，也是实践“三个代表”重要思想，坚持以人为本的具体体现。全县各乡镇人民政府必须从贯彻和落实科学发展观，统筹城乡经济社会全面协调可持续发展的战略高度，充分认识加快乡村医疗卫生事业建设与发展的重要性和必要性，把加快乡村医疗卫生事业建设与发展作为加强卫生工作的重要战略措施来抓，不断改善乡村医疗卫生事业的基础设施和医疗条件，促进卫生事业的全面发展。二、合理规划和配置乡村卫生资源（一）乡镇卫生院定位、设置和规划乡镇卫生院是县、乡、村三级卫生网络的中间枢纽，在发展农村卫生事业中发挥着承上启下的关键作用。乡镇卫生院是以公共卫生服务为主，综合提供预防保健、健康教育、基本医疗及计划生育技术等服务的非营利性医疗机构，同时受卫生行政部门的委托，承担辖区内的公共卫生管理、卫生所的技术指导和乡村医生培训等管理服务职能。除此之外，中心卫生院还承担着对一般乡镇卫生院的技术指导和医务人员的培训职能。乡镇卫生院的建设应满足预防保健工作及基本医疗需求，符合当地乡镇建设总体规划。1、统筹规划，分步实施。乡镇卫生院的规划原则是：布局紧凑、交通便利、功能分区合理、洁污路线清楚。要体现以人为本、方

便群众，选址要靠近乡镇政治、经济、文化中心。乡镇卫生院的建设要根据当地经济发展、人口增长情况制定中长期规划，并分步实施。2、规模适度，功能合理。建设规模要根据当地经济发展、人口情况在科学规划和可行性研究的基础上确定。乡镇卫生院的床位和人员一般可按每千人口0.6张病床、人员每千人口比1人的标准设置。业务用房建设规模：1万人以下的乡镇控制在450—700m2，1万—4万人的乡镇控制在700—1000m2。3、人员配置。乡镇卫生院的人员配置由县编委和卫生行政部门根据服务功能、服务人口、服务范围、交通条件等因素提出乡镇卫生院人员编制意见，报州编办、州人事局和州卫生局核定人员编制数。新进入乡镇卫生院的专业技术人员应符合国家有关法律法规规定的执业资格条件。要清理卫生技术岗位上的非卫生技术人员，严格控制非卫生技术人员进入乡镇卫生院，到2009年底达不到执业资格的医、药、护、技人员要转岗分流。乡镇卫生院卫生技术人员比例必须达到90%以上。4、设备配置。乡镇卫生院设备装备，应根据其不同的规模功能、业务技术项目、医技人员的技术水平及工作量，合理配置医疗设备和器械。首先装备常规需要的基本设备器械，逐步达到装备标准。一般卫生院应配置常规检验设备、x光机、心电图机和超声诊断仪；中心卫生院可根据业务技术项目开展情况适当增加设备配置。（二）村卫生所设置每个村委会设一个卫生所，原则上每个卫生所设2名乡村医生，其中一名为女村医。三、进一步加大对乡村卫生机构的投入力度卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业，乡镇卫生院是政府举办的非营利性医疗卫生机构，各级政府的财政投入是卫生投入的主渠道。全县各乡镇人民政府要按照中央和省、州的有关文件精神和要求，增加对卫生事业的投入。并在整体增加对卫生事业投入的同时，根据县、乡医疗机构不同性质和特点，调整卫生事业支出结构，逐步增

加对乡村卫生机构的投入，确保乡村卫生机构的正常运行。（一）确保人员经费1、乡镇卫生院人员经费。乡镇卫生院的人员经费（包括基本工资和各种津贴、补贴）根据卫生院的不同情况实行全额或差额预算管理。各乡镇卫生院的人员经费补助办法及标准由县财政局会同县卫生局根据上级相关政策研究制定。县财政部门根据核定的标准统一核拔到县卫生行政主管部门统一管理、统一考核，并根据考核情况兑现工资和奖惩。2、乡村医生补助。每个村委会配置2名乡村医生，其报酬为每人每月200元。村医生实行编制管理。3、乡村医生管理。各乡镇空岗的乡村医生必须尽快补齐，所选用的乡村医生要符合资历条件，并制定一套科学、完善的乡村医生补助考核管理办法，具体考核工作由县卫生局委托各乡镇卫生院组织进行，卫生局要做好监督指导工作，确保资金专款专用，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用乡村医生补助。（二）基础设施建设1、乡镇卫生院基础设施建设。要根据当地经济发展水平、卫生事业发展总体规划，合理确定，逐年安排。所需经费以州、县投入为主，并积极争取上级的支持。国家实施的农村卫生“三项建设”，增加对贫困地区农村卫生机构基础设施建设和设备购置的投入，各级要积极争取并给予配套资金补助。2、村卫生所房屋建设。村卫生所房屋建设纳入村委会建设一并统筹解决，同时积极争取上级对村卫生所的建设项目，乡、村负责落实建设用地。（三）切实解决村卫生所药品垫本资金不足问题对药品垫本资金不足的村卫生所，按州级有关规定执行。四、进一步增强乡镇卫生院的发展活力乡镇卫生院的改革，要在确保卫生院服务功能不变、国有资产不流失的前提下，积极进行改

革探索，深化乡镇卫生院改革，增强其发展活力。（一）深化乡镇卫生院内部管理机制改革切实推行人事分配制度改革，在全县范围内完成公开招聘乡镇卫生院院长的基础上，实行院长任期目标责任制，落实和扩大院长的经营自主权。在核定编制内，合理确定岗位，实行全员合同聘用，双向选择。县卫生行政部门要制定切实可行的考核办法，实行按劳分配，多劳多得的工资分配机制。拿出工资构成中津贴部分的100%作为绩效工资，进行再分配，拉开分配档次，充分调动职工积极性。建立责权明确，民主管理，自我约束和自我激励的运行机制。积极探索多种形式的办医方式。（二）强化乡村卫生服务一体化管理在乡村全面推行“五统一”管理模式的乡村卫生服务一体化管理。即：统一业务管理、统一人员管理、统一财务管理、统一发放补助、统一药品采购。村委会不得向村卫生所收取房租费、管理费。（三）转变服务模式，积极推行农村社区卫生服务乡镇卫生院要转变服务模式，拓宽服务领域，深入农村家庭、学校，提供以预防保健、健康教育为主的综合性卫生服务。要充分利用中医药、彝医药等价格低廉而又行之有效的药物和方法为群众防病治病。（四）药品集中招标采购乡镇卫生院和村卫生所的药品逐步纳入全州统一招（跟）标采购，以保证药品质量，降低药品价格，切实减轻农民群众医药负担。五、不断提高农村医疗卫生队伍的整体素质各乡镇人民政府要加强对农村卫生人才工作的领导和宏观管理，制定和完善各项农村卫生人才政策，建立一套良好的人才管理机制，推动乡镇卫生院人才培养和队伍建设。坚持学历教育与非学历教育并重，培养和建设一支与农村卫生事业发展需要相适应的下得去、用得上、留得住的卫生人才队伍，不断提高乡镇医疗卫生队伍的整体素质和服务水平。（一）因地制宜，制定人才培养计划建立卫生技术人员定期进修学习制度，在乡镇卫生院工作的卫生技术人员，3年内到县及县以上医疗卫生机构进修学习6个月，不断巩固和更新知识，提高实际工作能力

乡村改革范文篇8

一、市场经济条件下乡村经济组织体系的基本模式

计划经济又称命令经济，严格来说，高度集中的计划经济只有一个决策主体即政府，生产什么、如何生产、为谁生产都由政府决定；市场经济则可称为交换经济，市场经济的基本特征则是决策主体多元化，各类经济主体都是相对独立的利益主体，生产什么、如何生产、为谁生产由企业单位、事业单位、家庭、个人等各类经济主体共同决定。由此，计划经济由市场经济转轨的一个重要方面就是：各类非政府经济组织的发展壮大，政府向企业单位、事业单位、家庭等经济组织分权，决策主体由一元化向多元化转变。换言之，经济运行主体的设置和乡村经济运行机制要发生变化，其目标是促进政府与市场、社会的分工。

我国乡村经济是社会主义市场经济不可分割的有机组成部分，其运行就必须遵循上述市场经济的逻辑，乡村经济组织架构必须有利于构建“小政府、大社会”模式：促进决策的分散化，促进非政府经济组织的发展壮大，促进“夜警政府”的形成，向市场分权，向市民社会分权。

一般来说，市场经济中的经济组织按其经济性质可划分为三大部类、七种类型：一是以盈利为目的的市场部门，主要包括企业组织、家庭组织和集体组织三种类型；二是以促进社会利益为目的且具有非盈利性质的政府部门，主要是行政组织；三是上述二者之间的第三部门，主要包括自治组织、事业组织和合作组织三种类型。这三大部类、七种类型经济组织构成了市场经济条件下乡村经济组织体系的基本模式，其基本特征是政府部门相对较少、第三部门比较健全、市场部门比较强大，它们相互竞争、相互合作，共同解决一个社会的效率、公平与稳定三大问题，保证社会平稳发展。

二、现行乡村经济组织体系改革与发展的思路

20世纪80年代之初，农村改革使政社合一的“”解体，并形成乡镇政府－村委会的乡村治理体制、农村集体经济组织－家庭承包经营的经营体制，事业组织、合作组织、企业组织则刚刚萌芽。经过二十多年的发展，乡村经济组织架构已经发生了很大的变化，但与市场经济条件下的基本模式相比，现行乡村经济组织架构的基本特点仍然是：政府部门特别强大、市场部门发展非常不足、第三部门异常薄弱。因此，其改革与发展的基本思路就是：压缩政府部门、壮大市场部门、发展第三部门。具体思路如下：

1、精简行政组织。市场经济是混合经济，市场机制主要在私人部门发挥作用，非市场机制主要在公共部门发挥作用。政府的作用在于弥补市场缺陷，其主要职能表现为两个方面，一是制定相关法律法规，其作用在于构建市场经济秩序；二是配置和分配经济资源，其作用在于优化资源配置、公平收入分配、稳定经济社会。具体到乡村政府（如果有必要存在），其职能的第一个方面主要可具体化为执行有关法律、法规与政策，第二个方面可具体化为为维护社会治安、农业技术推广应用、计划生育、农业和农村公共基础设施建设、生态保护、义务教育、社会保障、医疗卫生等提供经济资源，当然，政府提供经济资源并不等于政府必须直接从事生产。

乡村政府的经济职能主要是由乡镇行政组织机构来完成的，转换农村乡镇政府经济职能的直接表现就是裁减乡村行政组织。限制乡镇政府、约束乡镇政府和规范乡镇政府已成共识，因此，精简乡镇行政组织机构是必然选择，尽管改革难度很大。对于乡镇机构改革方案，已有的观点大体上分为三种，一是在保留的基础上合并与精简，二是改为县（市）政府的派出机构，三是取消。本文建议在压缩与裁减的基础上，将乡镇政府行政组织改为县（市）政府的派出机构，仅保留社会治安、计划生育、农技服务三部门。

2、加强事业组织。准公共品一般需要政府提供部门经济资源，其余由直接受益主体承担，准公共品的提供主体在现实中通常表现为事业组织。农村义务教育、社会保障、医疗卫生和农业科技等是比较典型的准公共品，但现实的情况却非常不尽人意：农村中小学债务问题严重，学校公用经费严重不足，教育队伍素质亟待加强；农村保障仍以家庭保障为主，社会保障明显不足；农村无钱看病，看不起病现象非常普遍，人均病床数远远于城市；卫生也非常落后，改水、改厕形势非常严峻；农业科技推广应用亟待加强。总之，比较供给与需要，事业单位提供的服务远远不能满足需要，加强事业组织是下一步改革的必然选择。

3、推进自治组织。农村改革后，村委会（包括村民委员会和村民小组）成为法定的农民自治组织，是村庄公共事务治理的机构。村委会组成人员由村民选举产生，其职责依法由村民授予，村委会对村民负责，它组织村民按照自治原则达成社区治理目标。

村委会的“第一要务”原本是履行自身所肩负的治理村庄公共事务的神圣使命。过去，由于各级政府的各种“政令”直达村委会，村委会一度过多地了乡镇政府委托的“政务”，比如协助开展征税、征粮、征地、征劳（两工）和计划生育等工作，向农民“索取”，这使得村委会与村民形成利益对立关系。村民与其人——村委会之间的矛盾大多由此产生，村委会在村民中的信任度降低，村民对村庄事务漠不关心。由此乡镇政府与村民围绕对村委会的控制权问题进行长期而微妙的较量，这使村委会在乡镇政府和村民的“夹缝”中生存，处境非常尴尬。公务员之家版权所有

今后，随着深化税费制度改革、粮食流通体制改革、土地征用制度改革和计划生育压力减轻，村委会的乡镇“政务”会越来越少，村委会必然回归“第一要务”，其组织农民治理乡村公共事务的空间增大。21世纪，中国乡村治理将会出现重大变化，应抓住机遇，推动乡村自治组织建设。

4、发展农业合作组织。农业合作组织是农业经济发展到一定阶段，小规模经营农业的农户为增强市场交易地位而自主设立、自愿出资、自我服务、民主控制的新型农业产业组织。

在市场经济中，农业合作社的生成与运行逻辑可用委托—理论来解释。大量分散的农户和农业企业——委托人单独进入市场的交易成本是巨大的，为节约交易成本而自愿进行联合联合雇用人——农业合作组织。人不直接从交易中盈利，而是从委托人处领取佣金，由此形成非盈利性合作组织；人也可完成委托人的任务，并直接从交易中盈利，而不是从委托人处领取佣金，由此形成盈利性合作组织。

20世纪60—70年代，在激进错误思想指导下，中国的农业合作经济从互助组开始，到初级合作社，再到高级合作社，进而狂热地跨入一大二公的“”，合作经济深陷“歧途”，导致中国人心目中的合作社概念严重扭曲。以致人们不再愿意谈论合作经济。

然而，世界各国的经验表明，合作社是现代农业发展的重要组织形式，发展农业合作组织是建设现代农业的重要方面。在市场经济中，为了克服“小农户、大市场”的矛盾，为了增强分散的农户在市场交易中的谈判能力，降低交易成本，发展农业合作经济组织却是不容回避的选择。

5、稳定家庭组织。家庭既是消费单元，又是生产单元。作为生产单元，以家庭为单位组织农业生产经营活动的基本特点是“小规模、兼业化”。小规模使农户难以通过扩张土地经营规模的方式以获得“规模经济”。兼业化要求它们能够跟随多种农产品市场动态，学习接受不同学科的知识和不同生产门类的技术，处理大量的科技和产品信息等，对于文化程度不高的农民来说，这无疑非常非常之困难。但是，家庭集所有者、经营者和劳动者三位于一体，经营控制权与剩余索取权高度集中，“委托—”关系内置，无须进行专门的激励约束机制设计。这种治理结构和激励机制，极大程度地克服了组织内部的X——无效率，确保家庭成为农业经济高效率组织。中国的家庭经营能够突破“”体制，充分说明家庭经营在农业所具有的强大生命力。

综合权衡其效率得失，并结合中国“人多地少、土地事实上具有生存保障功能”的特殊国情出发，兼顾公平，在保证劳动力自由流动的前提下，应该稳定家庭组织这种经营方式。

6、壮大企业组织。企业是现代市场经济中的经典组织，其存在的理由是为了节省交易成本，发挥规模经济，是社会化大生产的必然产物。经济发展史表明，经济的发达程度与企业的发达程度是高度正相关的，发展经济必须发展企业，壮大企业组织。如果说，受制于人多地少的特殊国情，种植业以家庭经营为主是不得以而为之，那么，种植业以外的其他产业实行企业化生产经营应该是发展的方向。

特别要提到的是农业产业化经营。农业龙头企业与合作社、农户通过纵向产业协作，在协作过程中使各自的“外部经济”得以释放，利益共享，风险共担。从这种意义上说，产业化经营也是企业化经营，支持龙头企业就是支持农业，就是支持农民，是现代农业的一个重要方面。

7、改革集体组织。农村集体经济组织的形成源于时期形成的集体资产，集体组织的存在依赖于集体资产的存在。集体经济或集体资产具体表现为集体所有土地、水利设施以及由集体出资兴办的企业等。

乡村改革范文篇9

中国乡村民主自治是史无前例的事件。我们几乎没有现代国家的直接经验作为参照系来对这一事件进行评论，因为没有一个国家的民主政治制度是从农村开始的，更没有在与中国相似的历史条件下从农村开始进行政治改革的成功经验。我们只能通过历史分析和逻辑判断对这一事件作出某种推测性研究。

本文的基本观点是：1·从根本上说，乡村民主政治应该是全社会民主政治的有机组成部分，而不是独立于全社会的“自治民主”。2·在传统乡村社会，可以有“自治”，但不会有“民主自治”；真正的传统乡村社会不存在对民主政治的需求。3·对民主政治的需求产生于乡村社会的结构转型时期。4·通常，乡村政治改革应该是全社会政治变革的最后一个环节，传统乡村社会很难产生推动全社会政治变革的力量。5·中国推行乡村民主自治制度标志着一场新的“乡村动员”已经开始，在今后一个时期，乡村富人政治和宗派政治将会强化。6·乡村政治改革要遵从民主政治发展的一般规律，在这个前提下，政治家的政治领导艺术才能够驾驭政治改革进程。

二、自治不等于民主自治：一种历史观察

自治本是一个涉及中央和地方之间的关系或多民族国家中民族关系的一个政治概念，一般是指某一地域的共同体由于经济上的封闭性或相对独立性，而产生的对中央政府的相对独立性。在一般政治学和历史学文献中，自治概念多用来描述中世纪欧洲城市的政治特性；现在也用来表述多民族国家中少数民族与多数民族的关系。在基督教君主制盛行的背景下，城市共和制度创造了提供自治可能性的重要范例。（戴维·赫尔德，1998，53）

罗马帝国时期，欧洲有自治城市。在公元二世纪，罗马帝国的“每一个城市都有它自己的地方自治，都有它本地的''''政治''''生活，都有它自己所要解决的社会问题。在所有城市之上，有一个强有力的中央政府，它执掌国家大事－－外交、军事、国家财政。”罗马帝国的中央政府真正完全控制的是罗马这个城市，其君主在法律上只是首府罗马城的最高长官。皇帝作为取得胜利的征服者，他的大田庄遍及帝国各地，并成为其岁入的重要来源。（罗斯托夫采夫，1957，195－230）显然，这种自治性政治关系不仅在中国历史上很难找到，更不同于今天的我国乡村“自治”。

英国中世纪的乡村似乎也有某种“自治”。乡村庄园有议事厅，是村民的活动中心。“村民可以根据当地习俗就进入或使用草地等公用土地问题达成协议，而无需承担来自官方的任何压力。”但是，这种乡村自治不是民主自治。英国那时奉行等级制度，从史料中可以发现至少有21种不同身份地位的规定。法律对于低等级的维兰（villani，占农民总数的40％以上）有种种歧视性规定，如无权控告领主，法庭上不能申辩等。这种“卑贱的人”在政治上无权，在经济上的地位也极为软弱。（A.勃里格斯，1987，81－82、131－132页）

法国的情形与英国有所不同。在中世纪，“由于领主权力的极度膨胀，使得法国的领主在法庭上有绝对的权威。”领主甚至强迫农民使用他拥有的水磨，而不得使用自己的石磨。法国的维兰（villa）不论是自由农还是农奴，都服从领主，与领主之间存在密切的人身依附关系。（马克·布洛赫，1931，95页、101页）法国曾有过家庭共同体，人口有时近百口，几代人居住在一所房子里。这种共同体的产生与法国一些地方实行按户征税的税收制度有关。法国还有过乡村共同体，这种共同体受制于各种共同经营的规定（临时耕种法则、公共牧场、收获日子等）。在某些情况下，乡村共同体是农民与国王斗争的组织。13世纪巴黎北部的卢夫尔人自己建造教堂，选举镇长，批准治安条例，维修公路和水井，与“国王的人”对峙。有的乡村共同体后来发展成为“公社”，并赢得了公社契约。但是，这种合法化的团体经过与领主的斗争与妥协才得以确立。冲突一般要经过法官裁决，而法官代表的是领主，而不是团体。在一些共同事务中，只有领主才合法地掌握指挥权。（马克·布洛赫，1931，190－200）总体上看，法国农村的自治是十分有限的，更谈不上民主自治，这正如威尔逊所说：“巴黎自始至终没有丧失对农村的控制，也没有丧失对税款贪得无厌的胃口，这项税款是用来供养军队和官僚机构的”（J.Q.威尔逊，1989，367页）。

法国城市自治状况与乡村有相似之处。布罗代尔指出：“人们往往认为城市的自治从一开始便受到民主运动的支持，这种看法未免过于简单，因为城市政权很早就已为几个强大的家族所控制。这种政权无疑由选举产生，但这只是掩人耳目而已。几个沆瀣一气的大家族不断支配着马赛、里昂及几乎所有的大城市的命运。巴黎的选举程式确实是一部编写得很好的电影脚本，知道底细的人事后无不为之捧腹大笑。特权阶层在选举中稳操胜券，他们的地位始终十分牢靠。”（布罗代尔，1990，56页）

美国的一些学者研究过中国乡村社会问题。按照他们的分析，在中国传统社会相对稳定时期，乡村与官府的关系较为简单，传统道德（习惯法）是维系乡村内部秩序的重要因素，而首事、中人可以是道德的化身，他们对乡村纠纷拥有裁判权威。杜赞奇认为，中人一般也是乡村社会的保护人。作为保护人，他们成为乡村农民的依赖对象，以便实现契约、免遭贪官污吏的敲诈勒索。农民在进行交易和遇到纠纷时，更愿意找中人，而不是找官人。当然，这种保护与被保护的关系不可能是完全平等的，被保护人往往受保护人的支配，前者对后者既爱又恨。（杜赞奇，170页）显然，中国乡村社会的这种治理结构也有自治性质，但谈不上民主自治。

在中国不同历史时期，有些政治家曾推行过村民自治制度，如秦汉时期的乡官推举制度、太平天国的乡官制、晚清时期的乡镇自治以及国民革命时期的一些类似做法等等。尽管这些做法有类似选举的一些内容，但与现代民主风马牛不相及。中国农村在很长历史时期推行在某种形式的乡里制度，成为中国强大的中央集权政府向农村渗透的标志，但总体上未能改变传统农村社会的自治性政治结构，只是这种自治与民主完全无关。（有关背景材料参阅赵秀玲《中国乡里制度》。）

胡适认为，中国传统社会是无为而治，并以其幼时生活佐证。他曾从安徽南部经过浙江到上海。到了杭州，第一天才看见警察；以前走了七天七夜并没有看到一个警察或士兵，路上一样太平。事实上，这个情形在建国后一个时期也存在。笔者在河北农村考察，农民说，他们过去赶集卖木头，如果木头没有卖完，便将木头放在集场，人回家，下次赶集再来卖，木头是不会丢的。这种情形说明，如果没有官兵和土匪的骚扰，传统乡村社会的治安是不需要政府插手的。

J.米格代尔曾经对传统乡村社会的特点有过一般性分析，他认为，中央政府和与农村的正规关系主要有两种，一是通过税收进行经济剥削，二是通过法律和命令来保证农业生产的正常进行。实际上，正规关系主要是前一种。除过这种关系，其余问题由乡村社会自己决定，即所谓自治。自治的出现有两方面的原因，一是传统社会的农民没有能力对政府的政策发生影响，“只得尽量躲避于政府的接触，而不是去改变政府的政策和行为”；二是传统国家的确没有能力和意向去直接管理农村中的行政事务。在这种情况下，“农村享有不受外界干扰处理自己大部分内部事务的自由”。（J.米格代尔，1974，39－41页）在墨西哥的一些乡村，头领是由成年男子选举产生的，他受到审议团的辅佐，而审议团是由乡村受教育程度最高的人组成的。这些领导者基本上是富人。在这样的乡村里，取得村民资格的条件是用大约1/4的工作时间参加各种公共劳动，否则要受到逮捕或监禁，甚至被逐出村庄。显然，这里的乡村自治也不是民主自治。米格代尔的一般结论是，在内向型的农村，地主凭借自己的资源和与其他地主的联盟对敢于向他们权力基础提出挑战的农奴或佃户施以严厉的惩罚。（J.米格代尔，1974，64页）

为什么在传统社会王权政治难以渗透到乡村社会，使王权政治止于村社共同体边界？一般来说，在村社共同体内部，宗法关系下的道德压力和宗教压力通常足以约束机会主义行为，不需要也不会有王权政治。包含有政治技术、政治机构在内的王权政治若抵达村社共同体内部，成本实在太高，传统社会的任何一个政权都负担不起。据英国12世纪出现的一部《财务署对话录》记载，国王和群臣仅征收赋税一项已是“强加于他们最沉重的负担”，（勃里格斯，1987，22页）更不用说介入村社共同体的其他方面。与王权相对照，村社共同体中的宗法关系甚至可以采取某种民主制的形式。《简明剑桥中世纪史》也有类似介绍。（诺斯，1981，145页）中国的情形也大抵如此。史学家许纪霖、陈达凯指出：对于乡村的控制，传统中国的行政权力只抵达县一级，县以下基本由地方士绅或宗族大户维持秩序，推行教化。（许纪霖、陈达凯，1995）

传统社会的乡村可以有自己行之有效的权威系统。首先是传统道德的权威。道德依靠羞耻心造成的心理压力来维持共同体秩序，而羞耻心的作用强弱程度依赖于共同体成员流动性的大小。流动性越小，人们越不容易逃避羞耻心的惩罚，因为羞耻心通过共同体成员的鄙视而起作用。族长、乡村绅士通常是维护道统的权威。其次是宗教的权威。在传统社会，国家的统一的宗教可以与国王斗法，但不一定把自己的触角伸向乡村共同体。中国古代乡村信仰的神祗并不统一，一些民间人物也可以被神化而得到供奉。古罗马帝国时的乡村也有自己的土神。（罗斯托夫采夫，1957，277页）由此看来，不仅道德的作用加强了乡村共同体的某种自治性质，宗教也可以被用来成为自治的手段。无疑，这两种手段都与民主政治产生的权威无关。

综合上述各种关于传统乡村社会治理结构的材料，我们可以发现，在传统社会，乡村社会本来具有某种自治性质，但并非“民主自治”。本节的讨论基于一种历史观察，对这一观察结论的逻辑讨论将在第四节进行。三、乡村动员的社会功利主义分析

“动员”（Mobilization）一词经亨廷顿著作的传播，其政治学意义已经比较确定，即是指传统社会的居民由一定历史条件的推动而参与现代化的过程。这个条件应该包括经济条件和政治条件，但政治学家更多地讨论了政治条件。不发达社会乡村动员的方式、程序与时机选择，与动员的成败密切相关。本节拟从社会功利主义角度讨论这个问题，这不是说价值观的立场对笔者没有意义，而是因为这种立场无助于科学地认识问题。

（一）民主政治的一般功利意义

我们先来考察传统社会的“民主政治”。传统社会的民主政治不同于现代社会的民主政治，在大多数情况下，前者不具有后者的真正内核，而只具有后者的某种形式。所以，在这里笔者只是在十分有限的意义上使用民主政治这一概念。传统社会的民主制对于领袖的个人素质有较强的依赖性（这一点与目前中国农村某些村落的情况极为相似），这种依赖性本身的基础不是现代民主制度的基础。马基亚弗里认为，对于古代史的研究表明，有三种主要的政府形式，即君主制、贵族制和民主制，这三种制度天生就是不稳定的，而且势必形成退化和腐败的循环。君主制退化为暴政，贵族制退化为寡头政治，民主制退化为无政府状态。当创建古代民主制的一代人去世后，就出现这种情况。（戴维·赫尔德，1996，64）古代民主制对于创建制度的领袖的依赖性决定了这种制度是不稳定的。但是，不能否认这种制度的功利意义。在地域相对狭小，地缘政治冲突尖锐，以及社会等级分化明显的条件下，古代民主制有利于降低“公民”之间的社会交易成本，动员上层社会的资源，从而有利于提高共同体的竞争地位。

现代民主政治也有其社会功利意义。韦伯阐述了一种严格限定的民主模式，因为他把民主仅仅看作为确定合格的领袖提供途径。韦伯十分怀疑选民的作用和扩大政治参与的可能性；选举虽然为选民提供了某些保护伞，但其衡量标准只在于它是否能革除官员的无效率。韦伯的这一观点对熊彼特有一定影响，后者尖锐地指出：民主并不是指，也不可能指，按照“人民”和“统治”这两个词的明显的意义说的人民确实在那里统治。民主不过是指人民有机会接受或拒绝要来统治他们的人的意思……定义的一个方面可以说成：民主就是政治家的统治。……要承认政治家具有特定的职业利益，承认政治职业作为一种职业，具有特定的集团利益。熊彼特受某些群体心理学家的影响，认为选民通常软弱无能，易受强烈的情感冲动支配，不能理智地作出独立决定，易受外部势力左右。企图影响普通选民走向理性论证，只能更加煽起他们的兽性。熊彼特坚持认为，教育不能改变这种状况。（戴维·赫尔德，1996，218－228）韦伯所说的领袖的统治与熊彼特所说的政治家的统治都是一个意思。

政治家的统治具有重要的社会功利意义。政治家及其官僚机构的存在意味着一项重大社会分工，这种分工有利于提高公共物品供应的效率，而竞选则是促进分工的手段。现代社会由于交易技术的进步，人类跨出村社共同体之外的交易成本大大降低了，真正的、具有社会性的事物扩展了，于是，需要公共秩序由共同体内部向共同体外部扩展。在共同体外部，各类交易交织在一起，交易当事人为避免机会主义行为的危害，必然寻求稳定的产权界定与交易规则。满足这个需求既不能靠以暴力为手段的王权，也不能仅仅靠宗法关系基础上的道德自律。单个家族或单个专业集团无论在技能上还是信息把握上均不能满足这种要求。这个使命的完成，只能靠掌握不同信息和不同产权界定技术的各类集团的共同合作。这些集团中有法官、律师、职业官僚、技术专家等。政治家是这些集团的组织者与协调者。选举中的多数原则，权力制衡原则，是这些集团可能采取的降低政治活动的不确定性的合作规则。

以多数原则为核心的宪法秩序有利于降低社会合作的交易成本，有利于社会稳定。因为政府拥有的暴力潜力通过选举活动和多数人的利益要求结合到了一起，使政府的暴力潜力更加稳固和强大；而选举或投票的结果，向少数派传递了这种力量对比的信息，无疑有利于防范少数派的轻举妄动。选举过程产生的巨大“浪费”是换取社会稳定的必不可少的代价。固然我们不能排除不经过选举产生的政治领导集团代表多数派的可能性，但有关这种代表性的信息是无法传递给少数派的，少数派的代表人物可以误认为自己代表着多数派，进而去寻找机会争夺政权，结果会酿成无休止的社会冲突和动乱。有了选举过程就不同了，普遍的、大规模的选举过程同时是信息整合、传递的过程，其结果既选出了一个多数派，又选出了一个少数派，少数派不得不与社会多数派进行合作。

（二）乡村动员的时机选择与成败后果

如果我们从一般的人道主义立场出发，乡村动员可能符合大众通行的价值观，因为乡村动员的过程是解除农民的宗法束缚和宗教束缚的过程。但是，不合时机的乡村动员可能迅速瓦解原有的乡村权威结构，而导致社会动乱，这一后果并不能给农民真正的人道主义援助。如果一个社会从整体上不具备乡村动员的条件，理性的政府可能会采取牺牲社会弱势集团的立场，而弱势集团通常是普通农民集团。美国政治学家赫德尔曾解释过一种残酷的“置换战略”，其核心一方面是把政治和经济问题的在糟糕的后果分散给最软弱无力的集团，另一方面安抚那些能够最有效地调动公众呼声的集团。这并非说政府一定要这样做，但是，如果政治是可能的“艺术”，或者，民选政府一般都力图确保现有秩序的最平稳延续的可能性，那么，他们除了安抚那些最强有力、最能有效调动资源的人以外，几乎别无选择。（戴维·赫尔德，1996，318）这种置换战略固然是不人道的、残酷的，但却是政治过程的现实。

亨廷顿的《变化社会中的政治秩序》一书的主题之一是政治参与（社会动员的主导形式）与社会稳定之间的关系。依他观点，时机不当的政治参与会导致社会不稳定，而时机成熟与否取决于社会政治制度化的水平。一般而论，政治制度化程度低，而政治参与程度高的社会，政治不稳定；与此相反，若政治制度化水平高，而百姓的政治参与程度低，则政治比较稳定。（亨廷顿，1968，51）

按照亨廷顿的分析，中华人民共和国成立前的农村状态也与农民的政治参与有关。孙中山的南方政权放手对中国下层社会进行政治经济动员，包括对乡村农民的政治经济动员，但动员机构主要由当时与国民党进行合作的共产党掌握。1926年1月，国民党二大通过了《农民运动决议案》，共产党大张旗鼓地开展了乡村动员。但是，这种动员的后果很快表现出国民党政府不能控制局面，政府的合法性地位受到严重威胁，于是，国共分裂，共产党在“非法”状态下继续进行乡村政治动员。（王跃，1995）1928年，、陈果夫正式提出暂行停止民众运动。1928年，国民党三全大会又进一步限定了农民运动的内涵。到1930年，中央政治会议通过《农会立法原则》，规定只有“耕作农地面积在20亩以上”，或是“中等学校毕业习农业者”才可成为农会会员。（张益民，1995）但是，在当时政治腐败、豪强割据的局面下，国民党政府已经不能阻止共产党所进行的乡村动员过程。这个过程最终在中国大陆上葬送了国民党政府。

值得注意的是，中国共产党在对乡村进行社会动员的同时，也产生了控制农民的强大的组织系统。政权建立后，农民普遍赢得了土地，农民的政治参与热情大大减退。国家很快凭借自己的组织力量先后在农村发起了合作化运动和运动。把农民束缚在土地上，标志着中国乡村动员的停止。此后实际上实行了赫尔德所讲的“置换战略”，以长久地牺牲农民的利益开始了工业资本的积累，同时也给中国政治家一段从容地学习现代化经验的时间。后一种意义尤其值得学者思考。

四、传统乡村社会的政治结构

（一）传统乡村社会及其政治需求

大量对传统乡村社会研究的文献表明，传统乡村社会在不同历史时期和不同国家有很大的差异，不会是一个统一模式。但是，在大部分国家的大部分历史阶段，传统乡村社会除以农业为主业之外，尚有这样的相似特征：1·居民之间在经济上有等级差异，有穷人和富人之分（欧洲的等级差异比较固定，而中国的等级差异不固定）；2·经济与政治上与外部世界联系较弱。下面我们以这两个假设为前提讨论传统乡村社会的政治结构问题，并相信这两个假设具有充分现实性。只有在社会处于大动荡时期，这两个假设条件才受到破坏。

所谓政治，是指人们之间、社会共同体之间形成稳定利益关系的过程以及维持稳定利益关系的规则。通常，秩序与安全是利益关系得以稳定的基本要素。良好的政治结构必须提供秩序和安全这种公共物品。所以，也可以把政治看作一种供应公共物品的制度。一个共同体的政治特征必取决于共同体的经济特征（经济特征最终与自然环境特征有关）。依据前面的假设，在传统乡村社会，人们也要寻找一种途径，即一种政治结构，来解决秩序和安全问题。

（二）“直接民主”的虚假性

所谓直接民主（不是直接选举），是指共同体的主要公共决策由全体成员投票决定。如果认为乡村社会共同体因为人数少，社会事务简单，就可以实行民主决策，甚至实行“直接民主”，那么，这种看法可能过于简单。从历史实践看，各民族从来没有普遍实行过这种制度，现代西方国家在极个别的问题上才采取“全民公决”的做法。西方一些学者发现，当共同体成员超过7人以上，对共同体事务直接讨论决策的效率就开始下降。所以，民主制度普遍地采取代议制形式。

韦伯认为，如果有下列条件，直接民主也是可能的：1·这个组织必须是区域性的，或其成员的数量是有限的；2·这些成员的社会地位必须没有很大差异；3·行政功能应该比较简单和稳定；4·必须有目的地进行最低限度的人员培训。一般来说，传统乡村社会不具备韦伯所说的这些条件。韦伯认为在一个异质的社会里，直接民主会造成毫无效率的管理、令人讨厌的无能和不稳定，并且最终急剧增加暴戾的少数人统治的可能。这种少数人统治之所以可能，完全是因为缺乏技术上有效的管理而造成了协调真空。此外，直接民主方式阻碍了政治谈判和妥协的可能性。（戴维·赫尔德，1996，206－207（三）传统乡村社会的主导权威结构－－对财富的认同

由谁来向传统乡村社会提供秩序和安全？通过什么样的方式提供？这是认识乡村政治的核心问题（至于盗匪骚扰和异族侵略问题，一般由国家军队来解决）。

通常，道德、礼仪、宗法制度、宗教制度等，是传统乡村社会的行为规范。如果人们背离这些行为规范，由谁来组织舆论或实施刑罚对违规者进行处罚？换句话说，在传统乡村社会由谁来取得合法地位，维护秩序和安全？显然，在直接民主不可能存在的情况下，人们要通过对一个或几个人的认同，来赋予他们维护秩序和安全的权力。进一步的问题是：人们认同谁？何以认同他们？这种认同是否要通过选举取得合法性？

自然，人们会用成本最低、最可靠的办法来解决上述问题。不难理解，人们会希望富人来提供秩序和安全，这绝不是因为人们爱戴富人，而是因为在这个问题上人们对富人更信任。秩序和安全对富人更重要，富人对秩序和安全舍得投资，而穷人没有投资能力，采取搭富人“便车”的办法“坐享其成”更符合理性原则。对于富人在政治活动中的优势，早就有学者给予充分注意。例如雅典执掌公民大会和评议会的人往往是那些具有高贵出身或等级的人。他们是家境富裕的精英，拥有充裕的时间来维护他们的联系，追求他们的利益。（戴维·赫尔德，1996，34）“财富是比年龄更重要的因素，在决定社会地位时起主要的作用。只有富人才能付得起不同的公职所需要的开销，所以，他们向上爬得最快”。（J.米格代尔，1974，63页）

富人通过什么途径获取对传统乡村社会的控制权？或者说，富人在乡村社会权威结构中的控制地位如何取得合法性？一般来说，富人对普通农民首先在经济上有控制能力，这种能力足以使他们成为秩序、安全等公共物品的控制者。这种控制在一些社会通过等级制度而成为惯例（如西欧社会），在一些社会则通过政府的任命而取得合法地位（如某些历史时期的中国的乡里制度）。中国传统乡村社会的乡绅也是富人，乡绅控制也是富人控制。因为富人往往有必要、也有能力与政府官员建立联系，所以富人得到政府的任命是不奇怪的。对于乡村社会之上的政府来说，承认已经得到乡村居民认同的富人，并给予他们合法地位，使其成为自己对乡村进行控制的人，无疑也是对社会进行控制的成本较低的方式。

富人对传统乡村社会的控制，能否与道德、礼仪以及宗法制度对乡村居民的约束相统一？换句话说，富人能否与道德化身、宗族领袖和礼仪维护者的身份相统一？一般来说，在传统社会结构较为稳定的情况下，较之穷人，富人更有可能兼具这些身份。在社会动荡时期，或社会结构转变时期，一切人都可能实施机会主义行为，违反道德规则，并通过机会主义行为而致富，此时，富人可能是恶人的同义语。但富人一旦确立了稳定地位，就需要通过维护道统来维护自己的地位，通常的道德行为规范最有利于富人稳固自己的地位。这就是所谓“起点的不道德会引起终点的道德”。这种现象具有普遍性。所以，在相对稳定的传统社会，富人通常是道统的维护者。此外，富有家族通常是望族；富有家族的人口增长速度要大大高于贫穷的家族，所以，富人的族长通常也是同姓家族构成的自然村落的宗法领袖。（葛剑雄，1982）宗法领袖当然要维护宗法礼仪；宗法礼仪有利于稳固宗法领袖的统治地位。

传统乡村社会的富人主导政治会不会有害于穷人？很难对此给出一个简单的回答。但富人首先为自身利益服务是毋庸置疑的。我国学者秦晖先生通过对陕西关中农村地区的研究，证明了“政治契约论”观点在中国的适用性。传统乡村社会共同体内部控制者与被控制者之间的关系具有相互依赖性，特别表现为“束缚”与“保护”的人身依附关系。马克思也多次指出，封建社会的人身依附关系是“相互的人身束缚”，人们本质上都是宗法共同体的成员。（参阅秦晖，1996，32－33）可以肯定地说，如果普通农民离开这种契约关系，利益会绝对地受到损害。当然，在传统乡村社会共同体中控制者始终处于优越地位，他们拥有特权，单就控制者与被控制者之间的信息不对称，就会使控制者拥有特权。这是一切权威结构的共同特征。

如果没有外力强制，假设由传统乡村社会的农民选举共同体的政治领袖，会不会选出穷人？在社会状态相对稳定的情况下一般不会。一是穷人提供秩序和安全的能力通常很难取得共同体成员信任；二是穷人当政将造成权力结构的不稳定，因为不能排除其他穷人的竞争与挑战；三是穷人当政与富人当政一样不能解决特权问题，甚至穷人在预期权力不稳定的情况下会更多地行使特权（现代西方国家的政治过程甚至也反映出类似特性）。所以，如果没有外力强制，穷人很难当政。当然，这些判断只有在传统乡村社会稳定的情况下才能成立。如果存在外力强制，或社会处于动荡时期，一些穷人的命运会迥然不同。

如果前面的分析能够成立，一个逻辑结论就会出现：传统乡村社会的民主选举没有任何意义。民主选举过程的本质在于，通过竞选活动向选民传播不易得到的信息，使政治领袖获得资格认证；而选举的结果可以告诉少数派自己的力量状况，使社会得以稳定。然而，所有这些信息在传统乡村社会都是比较容易得到的，不需要通过竞选来传播信息，也不需要选举的结果反映力量对比。富人、乡绅长期在共同体之内生活，其身份与能力不需要通过竞选来证明。只有跨出乡村共同体之外，进入市场经济活动领域，这些信息才需要专门的政治过程即竞选过程来传播。对这个判断的实证支持，是中外传统乡村社会从没有出现民主政治这个历史事实；（非社会主义的）落后农业国的民主政治一律徒有其名，一律是寡头独裁政治。拙见以为，这种现象绝非偶然，这种现象的必然性正是笔者在这里提供的解释。

另外一个需要认识的问题是：在什么情况下，乡村共同体的控制者会成为穷人，甚至成为地痞无赖？根据美国学者杜赞奇对中国华北农村的研究，在社会不稳定的情况下，这种情况就可能发生。可以把富人在村社树立道德形象、使自己成为道德化身看作是一种投资。这种投资需要一个较为稳定的社会经济环境，否则投资便不可能得到报偿，富人也不会去树立自己的道德形象。华北农村的研究资料可以证实这一判断。三、四十年代的华北战火频仍，民生凋敝，乡村社会的政治经济结构受到很大破坏，这种情况下履行契约的条件恶化，使担任“中人”（乡村共同体内部的仲裁人）成为一件极其危险的事情。相当一些富人不愿意充当中人，或者干脆逃离乡村，到城市谋生，使村民寻找理想的中人成为一件困难的事情。这时新类型的中人便会出现，如果其它条件不变，新出现的中人通常是较穷的村民，他的撮合范围一般也限于家族之内，且撮合的成功率低，契约条件也很不优惠。由此可以看出，农村不稳定使道德力量的调节作用下降，后者又使农村的交易条件恶化，导致农村社会更不稳定。在社会处于剧烈转型时期，如果国家不能提供农村社会的秩序与安全，乡村富人又没有能力提供，地痞流氓就会成为乡村共同体的控制者。（参阅杜赞奇，1988）在中国不少历史时期有过地痞流氓控制农村社会、而富人对作乡官避之惟恐不及的情形，但这差不多都是中央政府权力极度膨胀、农村社会自治程度很低的时期。（参阅赵秀玲《中国乡里制度》）。

五、转型时期乡村社会的政治结构的变迁——兼析中国乡村的政治改革问题

（一）结构转变中乡村社会的政治结构

乡村社会的结构转变，是指传统乡村社会的自然经济及其相伴随的社会权威结构向市场经济以及与之相适应的社会权威结构的转变。

在结构转变过程中，传统乡村社会人际关系的认同条件发生变化或遭受破坏。（1）人口的流动，社区边界的调整，家庭模式的变化等等，都使违反道德和礼仪所产生的羞耻感的惩罚力下降，道德权威和宗法领袖不再成为能有效提供秩序和安全的力量。（2）各种新的聚敛财富的机会的出现，特别是在市场经济规则尚不健全的情况下，人们可以通过机会主义行为迅速成为暴发户，富人身份与道德权威身份、宗法领袖身份已很难统一，在保证提供社会秩序和安全方面，富人很难得到人们的信任，财富多少不再成为可信度的重要指标。（3）由于人们的社会活动空间增大，交易内容变得日益复杂，社会秩序和安全的内涵与以往大不相同，提供安全和秩序的政治人物需要新的知识经验和新的专业背景方能胜任，而这种关于知识经验和专业背景的信息具有某种隐蔽性，人们通常不容易通过廉价支付得到这种信息。标志政治家出现的社会分工已具有必然性。在这些变化之下，乡村社会已经很难通过对道德、宗法和财富的认同来产生稳定的政治权威结构；而政府的任命也已经很难与乡村居民的认同保持一致，换句话说，政府的任命虽然可能具有合法性，但不一定具有有效的权威性。不具有权威性的合法性，也不具有行政效率，这种情形发生在乡村社会，会破坏乡村社会的稳定性。

米格代尔对内向型农村转向外向型农村后农民群体政治意识发生的变化作了精彩的分析。这种转变发生后，农村中已没有能被农民接受的农村公平分配机制和相应的社会制度。这个时候，“农村以外的法院和警察在农民生活中变得及其重要。”“对外联系扩大后，农村在农民生活中完全变得无关紧要了。”“社区很明显不再是农民认同的基础。”也就在这个时候，农民对农村政治组织权力的承认不再是基于该政治组织与旧的农村社会体系的关系，而是基于该政治组织与国家，即新的社会体系的关系；农村领导人在更大程度上被看作是行政官员，农村社区领导人原有的受人尊敬的地位消失了。概括地说，开放型农村社会“意味着农村政府的持续活力更多地取决于它与更大政治制度和更大政治社区之间的关系。”（J.米格代尔，1974，168－171页）

为了产生较为稳定的乡村社会权威结构，使得权威结构能保持一种强制力，保证人们遵从一定的社会行为规范，显然需要一种新的对权威的认同方式，这种方式便是民主选举制度。本文第三节所述关于民主政治的功利作用，正能够适应乡村社会对转变时期权威结构的需要。所以，如果说传统乡村社会不需要民主政治，那么，传统乡村社会开始解体，就意味着对民主政治的需要开始产生。

（二）结构转变时期乡村民主政治能独立发展吗？

能否在全社会民主政治发育不足的背景下，率先发展乡村社会的民主政治？迄今为止，尚无历史经验证明这种可能性。成功的政治制度变革走的是与此相反的道路，并且，选举权大体上随着农业国向工业国转变而逐步扩大。

第一，按照本文的分析，民主政治是传统乡村社会开始解体后产生的需要，但传统乡村社会只是整个传统社会的一部分，而在整个处于转变时期的社会中，乡村社会的转变最慢，所以，乡村社会以外的市民社会或工业社会应该更早地、更强烈地产生出民主政治需求，也就是说，乡村社会的民主政治应在工业社会之后发生。

第二，民主政治的发展过程必然是社会集团利益关系的调整过程，这种调整即使不引起大的社会动乱，也会因利益摩擦而不断出现社会集团之间的僵持和对立。通常，借助社会经济结构转变而获利最大的集团，也是政治对话中力量最强的集团，并且也往往是对民主政治需求最强烈的集团。从历史的经验看，这样的集团是一个社会的中产阶级，而不是普通农民阶层。经济力量弱小、分散的农民无论怎么看都不会成为推动民主政治的主要动力。在传统乡村社会解体不彻底的情况下，普通农民还有可能成为反对民主的力量。1793－－1796年间，法国旺代省就发生了农民的反革命暴乱，农民在暴乱中高呼口号“还我国王”，“国王和上帝万岁”；农民的主要攻击目标是资产阶级，他们的领袖是教区牧师（摩尔，1966年，75---85页)。恩格斯在评价拿破仑时也曾这样说：由于拿破仑采取了解放农民的措施，引起了农民的不满。（1846年，《全集》2卷，636页)中国近现代史上类似情形也不少见。

第三，按照我们的分析，乡村居民在其经济活动突破乡村社区范围以后，遇到新的“不确定性”，才需要民主政治来提供秩序和安全，以克服这种不确定性。所以，与其说乡村居民对民主政治的需求发生在乡村社区之内，不如说发生在乡村社区之外。乡村民主政治一开始就是全社会民主政治的有机组成部分，而不可能独立存在于乡村社区内部。

当然，理论分析与历史经验有时未必一定能与现实相对应。乡村社会或许未必一定是民主的阳光最后抵达的地方，如果有政治家的政治艺术的高超发挥，民主政治的发展程序（在不违抗基本规律的情况下）或许会出现变通。对此，我们很难进行预测。

（三）民主政治的发展：在政治规律与政治艺术之间运筹帷幄

在社会处于剧烈的转型时期，经济利益关系会发生重大调整，并相应产生政治结构变化的要求。“欠发达国家的大幅度经济增长可能需要在现有的物质技术，甚至在政治结构和社会结构方面作出较大的改变……对于今天大多数欠发达国家来说，看来很有可能的是，它们还要为建立与充分的经济增长相适应的有效的政治体制进行长期的试验性斗争”。（库兹涅茨，1973，287）

库兹涅茨所说的“有效的政治体制”当然是指现代政治体制。罗伯特·E·沃德和拉斯托提出了现代政治体制的特征：高度差异和功能专门化的政府组织体制；政府结构内部高度一体化；理性的和世俗化的政治决策体制；政治决策和行政决策的数量多、范围广、效率高；人们对本国的历史、领土和民族性有广泛和有效的认同；人们有广泛的兴趣积极参与政治体制，虽然他们未必参与决策；政治角色的分配是根据个人成就，而不是依据归属关系；司法和制定条例主要是以世俗的和非特指某一个人的法律制度为基础。亨廷顿的概括是：现代政治体的特征是：“理性化的权威，差异性的结构，大众的参与以及由此而产生的一种能够实现广泛目标的能力”（S.P.亨廷顿，1996，44）

亨廷顿的这几项概括，每一项实现都很不容易。理性化权威的形成意味着人们关于合法性的观念发生改变，有可能动摇人们对既定权威结构的认同，导致统一意识形态的瓦解。差异性结构的形成意味着职业化的政治家和官僚机构控制社会，而这种控制需要建立在社会的广泛认同的基础上，达成这种认同将需要一个长期过程。大众参与更是一个复杂的问题。大众以什么样的方式参与，以什么样的组织形态为基础，既与社会变革的程度有关，也与许多不可预测的因素有关，其中充满着很多不确定因素。

过速调整政治结构可能会带来巨大政治风险。从社会功利主义出发，我们完全可以理解杰出的政治家强调社会稳定的意义。“一些经济群体过去存在的相对地位如果持续地处于动荡之中，便孕育着冲突－－尽管各个群体的绝对收入和绝对产量都有所上升。在某种情况下这样的冲突会导致公开的内战，美国内战就是明显的例子。”“只有在不付出太高的代价的情况下解决这种冲突，现代经济增长才有可能实现。”（库兹涅茨，1973，279-280）

成功的政治体制改革必以经济改革为先导，这几乎被证明是一种规律。萨缪尔森在对当代主要国家的社会变迁发表评论时指出：戈尔巴乔夫也许犯了个错误，他最先开始自由化是公民权利，或许他应当从经济层次开始（如中国那样），……。无论如何，我觉得如果他从经济层次开始自由化改革，渐次导致文化变迁，然后进入政治层次，结局便会很不一样。智利是这样做的。（参阅汪丁丁，1998）

在政治与经济的互动过程中，由不适当的政治改革操作而产生的政治改革失败，最有可能发生在乡村社会，并引发全社会的动荡。（党国英，1996；1997；1998）在遵从政治变革规律的前提下，如何进行政治改革操作，是一种政治艺术，但对此进行讨论已不是本文的任务。（四）推论与预测：中国乡村政治改革的意义

事实上，中国在1978年以后又开始了一场新的乡村社会动员运动。这场运动的经济内涵是农业家庭承包经营制度的推广，而政治内涵则是乡村民主自治选举的实行。对于后一变化的前景在目前很难进行准确地分析预测；对政治发展的预测常常容易发生错误，亨廷顿就犯了不少这种错误。但通过本文以上理论分析，我们还是可以讨论一些问题。

在中国乡村民主自治制度推行以前，乡村领导人的合法性是通过上一级政府的任命而确立的。在社会转型时期，这种合法性获得方式已经过时，社会产生了对民主政治的需求，对此我们已经作出了分析。由于中国的现实情况，乡村民主政治的发展或许会有下述特点。

第一，我国乡村经济发展极不平衡，东部发达地区部分农村的经济社会结构发生较大变化，事实上已经成为一个开放性社会。这些地区的乡村居民对民主政治有强烈需求，并对更高一级的乡政府领导人的选举表现出强烈的政治关注。这本来民主政治发展的题中应有之意。在大部分落后农村地区，由于其社会经济的封闭性，农民对民主政治并没有强烈需求。这些农村地区的民主选举活动容易受到上级政府的干预，民主选举制度形同虚设。这些地区的某些乡村可以有组织良好的民主选举活动，甚至可以选出好的领导人，但这种情形对某个上级领导人的个人素质有很大依赖性，因而具有偶然性。

第二，就整体而言，乡村民主选举在中国是史无前例的政治事件，无论村民还是政府都对于民主政治的知识极其缺乏，许多技术性的工作也需要逐步掌握，因此，乡村民主政治的发展在相当长的时期内将是很不规范的。就眼下而言，对大部分落后乡村的民主自治制度不能估计过高。政府干预选举将是普遍现象；因为贿选成本低廉，金钱政治将广泛存在；家族势力乃至地方恶势力也容易影响选举活动。

第三，乡村社会新崛起的富人阶层对民主政治有着最强烈的需求。一是因为他们所拥有的资源和能力使他们有可能过问政治，二是他们所从事的市场活动需要稳定的政治规则来降低不确定性，以保证投资获利的稳定预期，而民主政治是最可以降低不确定性的制度。新崛起的富人阶层购买“党票”，进行贿选，组织帮派，积极寻求实际掌握政治权力。由于地方财政等实际利益的驱使，许多地方政府也乐意富人阶层进入基层政府。这种富人政治及其伴随的某些不良现象，是实行民主政治之初的正常现象，并不奇怪。如果政策调整得当，乡村富人阶层可以成为推进乡村民主政治的重要力量。

第四，农村经济发展所引起的人口变动对我国农村民主政治发展将会产生越来越大的影响。普遍规律是，随着经济发展农民将迁居万人左右以上的小城镇和大中城市，传统村落将逐步收缩为小的农场主居民点。这个过程在总体上将相当漫长，但局部变化已经在发生；只要出现这种变化，传统村落的民主自治制度就将失去意义，民主选举就必须扩大到小城镇。

第五，乡村民主政治的发展在一定时期将扩大农村社会内部的家族冲突或宗派冲突。为了竞选村委会主任职务，竞选者将会以最低的成本取得投票人的认同，而在乡村社会，血缘关系是获得认同的最重要的、也是成本最低的资源，竞选者一定会大力利用这种资源。在乡村社会其他认同条件发育不足的情况下，血缘关系的资源将更显得重要。只有在农村社会经济分工得到深化，农村人口显著减少的情况下，血缘关系在政治活动中的意义才会降低。

“乡村民主自治”已经是一个乡村政治动员令，它给乡村居民追求民主政治提供了合法基础，在这个基础上乡村居民还会提出什么样的要求，我们还很难判断。对于未来的变化，国家领导人理应未雨绸缪，提早作出统盘考虑。

（五）从长远考虑的改革：一种技术性调整

从民主政治发展的一般规律看，目前的《中华人民共和国村民委员会组织法[修订草案]》是有缺陷的。今后逐步作出下述几种技术性调整是有必要的。

1·政治语汇调整。“自我管理”等“自治”概念反映了一种封闭型社会的理念，应考虑取消。应以现代国家的行政分权思想替代自治理念。

2·应逐步引入竞选制度。事实上，乡村民主选举中的竞选已经存在，但极不规范。倡导规范性竞选对乡村民主政治健康发展无疑是有利的。

3·从农村开始逐步实行“党政合一”制度，鼓励乡村共产党组织的领导人竞选村民委员会主任，对于竞选不成功的党的领导人应予以撤换。

4·现行法规中的“大的自然村可以设立几个村民委员会”规定不符合民主政治发展的趋势，应予修改。大的自然村仍以一个村委会为好。

5·在有条件的乡镇试行直接选举制度，即由公民直接选举乡长、镇长，并鼓励党的领导人竞选这一职务。

6·现行“村财乡管”等剥夺村民委员会权利的制度应考虑取消。

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乡村改革范文篇10

为了深化乡村儿童美术教育改革，且以往传统的美术教育模式已经无法满足现乡村儿童的精神文化需求，儿童美术教育改革已迫在眉睫。2020年全国教育工作会议在京召开，提出了“划出美育硬杠杠”的重要指示。艺术教育作为美育的重要范畴，它可以渗透至各个学科，是实施美育的主阵地。在学科概念中，美术是艺术的子学科，美术教育也是艺术教育的一个分支。而儿童美术教育不仅对一个人的发展至为重要，也是促进儿童智力发展和培养各种能力的重要手段。我国的基础美术教育经过长期发展已有良好的基础，但仍有一些方面不适应素质教育的要求，由于专业师资严重匮乏和家长认识存在误区，出现了内容散漫化、教学方式固化、评价空泛化等问题。乡村儿童美术教育缺乏师资、教育成本投入少、社会地位低，面临着比城市儿童美术教育更为尴尬的处境。且现有研究大多是以学前儿童、教学内容和教学方法视角，而基于教育条件落后的乡村儿童视角的研究尚有不足。鉴于此，本文拟结合《山海经》暑期领读计划教学经验尝试通过分析乡村儿童的校外美术课堂，总结现有教学中存在的问题，以期弥补乡村儿童美术教育课堂不足，推动其理论研究和实践运用的深入和全面发展。

二、乡村儿童美术教育的存在问题分析

乡村儿童美术教育的存在问题可以从美育意识淡薄、教学内容单一和评价方式不科学三个方面展开分析。（一）美育意识淡薄。有些乡村地区的美术课可有可无，且内容随意、缺乏开创性。家长盲目的认为分数至上，而美术课程不纳入考试范围，不会积极的引导孩子接触美术教育，不重视孩子美育的培养。（二）教学内容单一。美术课程不应当局限于课堂中、学科中、教材中。单一的课堂模式，抑制了儿童活泼天性的展现，束缚了他们的想像力和创造力，儿童美术应该与其他学科相互合作，相互影响，整合地域性教学资源、融入差异化教学方式，实现共同提升，而不应该是单一课程教学。（三）评价方式不科学。乡村地区缺乏对儿童美术作品的评价体系，过分的强调作品的“好与坏”“像或不像”等问题，忽视了美术教育的周期性与美术教学的过程性。导致儿童产生厌倦、畏惧的心理。

三、乡村儿童美术教学的有效建议探讨

针对现阶段乡村儿童美术教育存在的问题，在《手绘山海经》系列课堂教学中提出了从教学内容的碰撞与融合、建构多样化的教学氛围、教学评价的丰富等多方面改进教学策略。（一）教学内容的碰撞与融合。学者尹少淳在基础美术教育改革中提出：我国美术课堂教育过分强调学科本位，从而忽视多学科之间的融合，不利于学生的全面发展。美术课程实践性较强，可以与语文、数学、英语、科学等科目进行交叉性学习，促进学科之间的教学相长。《手绘山海经》是国学经典《山海经》与美术课堂的有机结合。教师通过传授山海经中所记载的中国古代国神话、地理、植物、动物、矿物、物产、巫术、宗教、医药、民俗、民族等内容，丰富儿童的固有认知，满足了孩子们对古代神话故事的好奇心。从而产生头脑风暴，根据书中提供的文字描述，通过画笔将邦国、山川、志怪、人物等内容描绘出来，丰富孩子的想象力，激发孩子的创造性思维。（二）建构多样化的教学氛围。建构主义理论中的学习观中提出，学习不在是由教师一味的将知识灌输给学生，而是学生主动建构知识的过程。这种学习不是学生简单地接受知识，而是主动地获取知识，这种建构是无法由其他人代替的。此次《手绘山海经》课程亦是如此，不再是单一的传授绘画知识，而是积极的建构，让学生在内化山海经知识的基础上进行绘画创作。通过文字的描述，激发大脑的潜能，开拓孩子的思维方式，不在让老师“帮忙”完成画面，增强孩子对作品的理解。教师为孩子设置了《山海经》中的情境，孩子通过教师的指导与启发不断的探索，根据自身的知识储备进行内在知识的转化。（三）教学评价的丰富。在《手绘山海经》课堂教学中运用质性评价、过程性评价、多主体评价、量化评价等多种评价方式多角度、全方面的对学生进行深度考核与检验。1.质性评价现代教学评价中提倡从量性评价过渡到质性评价，在《手绘山海经》美术教学课堂中，教师结合美术学科的周期性特点，考虑学生身心发展的特性，通过档案袋形式收集学生阶段性习作及成果，直观地展示学生的学习和进步状况。合理地运用档案袋评价，可以有效地提高儿童美术教学效率，提高学生的学习成效。2.过程性评价之前所具有的美术教学评价，往往仅关注最后的成果并不会关注具体某一环节，更不在意学生对美术所持有的情感状况。在《手绘山海经》课程中不在单一的关注静态评价，而是关注儿童绘画的每个环节，对他们所取得的阶段性成果进行评价。在阶段性评价过程中对阶段性的问题进行批评指正，对最终的画面效果具有建设性作用。3.多主体评价为了丰富评价方式，在《手绘山海经》课程中先进行自评、他评、师评，再通过互联网方式将学生作品上传网络让学生、老师、家长、媒体进行多方面的评价。可以促进双方或者多方的发展及进步，也增强了孩子绘画积极性。4.量化评价量化评价可以把复杂的美术活动过程简化为数量，把丰富的质的现象还原成量的积累。在《手绘山海经》课程中对每一幅作品进行打分，可以让孩子们发现作品中存在的不足，以及他人作品中的优点，有利于儿童对美术技能技巧知识的掌握，但量化评价过于绝对亦有不足，与其他评价方式相结合可以发挥更好的效果。5.多种评价教师在《手绘山海经》课程中运用了质性评价、过程性评价、多主体评价、量化评价等多种评价方式。运用多主种评价可以促进课堂的多方协作，有助于提升美术课堂教学的有效性，使教师在课堂中除了向学生传授知识与技能外，还能引导学生学会创作、学习，引导学生自主、合作和探究式学习。

四、总结