权力制衡范文10篇

权力制衡范文篇1

为深入开展惩治和预防腐败体系构建工作，根据《中共市委办公室、市人民政府办公室关于开展权力制衡工作的通知》（委办〔2009〕70号）文件精神，在年开展试点工作及年在设纪委、纪检组的单位进一步开展权力制衡工作的基础上，经县委、县政府同意，决定在全县各级行政事业单位开展权力制衡工作。现将有关事项通知如下：

一、目的意义

开展权力制衡工作，目的是将决策、执行、监督等权力相对分离，形成一套互相制约、相互监督的权力运行工作制度和权力约束机制。通过制衡，规范权力运作，强化领导责任，防止权力被滥用；推进民主，增进团结，密切党群干群关系，促进和谐单位建设；落实惩防体系，加强党风廉政建设，从源头上保护领导干部干净干事，为科学发展创造良好环境。

二、主要内容

重点是以正职不直接分管本单位财务、人事、基建工程、物资采购、项目审批、资产、资源等七个方面为主要内容，推行“集体决策，正职监管，副职分管，处室承办，专门监督和群众监督相结合”的权力运作机制。

三、实施范围

全县各级行政事业单位，其他单位可结合实际参照执行。

四、工作程序

（一）明确职责。权力制衡工作由各单位党组织负责组织实施，正职负总责，分管领导根据任务分工各负其责。对未建党组织的法人单位，由上级党组织组织实施。

（二）制定方案。各单位要结合实际制定权力制衡工作实施方案，重点明确财务、人事、基建工程、物资采购、项目审批、资产、资源等重大事项具体负责领导、监督管理的工作流程。对单位小、班子成员少或有其他特殊情况的，行政单位经县纪委同意、事业单位经主管部门纪检组织同意后可选择其中部分内容开展，但对未开展部分必须采取措施加强权力制约。各单位的权力制衡工作方案必须经部门党委（党组）审核同意后方可实施，并报县纪委备案。

（三）建立监督组织。为了强化对权力制衡工作的监督指导，各单位要成立由单位法定代表人任组长，分管纪检工作的领导为副组长，相关人员和具有一定代表性的干部为成员的专门监督小组，切实加强对权力制衡开展情况的监督。

（四）健全制度。各单位要按照正职不直接分管的基本要求，对原有制度特别是对单位的财务管理、人事管理、基建工程管理、物资采购、项目审批、公共资产、资源管理等制度进行清理、修改、补充、完善，确保各职人员履行职责有章可循。

（五）总结完善。各单位实行正职“七个不直接分管”后，监督小组要在本单位干部职工中了解情况，征求意见和建议，根据新出现的新情况、新问题，拟订改进措施，修改完善相关制度，确保权力制衡工作取得实效。

五、基本要求

（一）精心组织，加强领导。各单位要把深入推进权力制衡工作摆上重要议事日程，切实加强领导。党组织要认真组织学习贯彻《中国共产党党内监督条例》、《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》和《松阳县建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作要点及责任分工》（松委[2008]16号）等相关文件，提高认识，统一思想，研究落实措施，明确责任，制定具体方案，营造氛围。各单位正职要按法定代表人的职责要求，做到放手而不撒手，不直管而强监管，照章办事，规范运行；要把握大局，强化领导，防止权力制衡简单地演变成权力转移。分管领导要正确理解权力和责任的关系，切实负起分管责任，在工作中主动向正职汇报情况，自觉接受正职的领导和监督。职能处室要认真履行工作职责，严格按权力制衡的规范办事，确保有关事项透明、高效、廉洁。

权力制衡范文篇2

一、指导思想

坚持以党的十八届四中全会精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，从严落实中央“八项规定”和县委《改进工作作风密切联系群众的实施办法》文件精神，认真完善监督机制，逐步建立起结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。

二、工作要点

全面实行一把手“七个不直接分管”，即不直接分管本单位财务、人事、基建工程、物资采购、项目审批、资产、资源等七个方面内容。加强对重大事项决策、重要人事任免、重大项目安排、大额资金使用的监督管理。落实权力清单制度，推进权力公开透明运行。实行“集体决策，正职监督、副职分管，科室承办，专门监督和群众监督相结合”的权力运行机制。

三、责任分工

在局党组领导下，局长负总责，分管领导根据任务分工负责具体实施。同志分管财务、物资采购、资产资源管理，同志分管基建工程，同志分管项目审批，同志分管纪检监察工作。

四、主要措施

（一）成立权力制衡监督小组

成立权力制衡监督小组，组织实施权力制衡工作。

（二）完善管理制度

1、加强财务管理

所有经费支出需由经办人经手、财务审核、监督领导监批、财务分管领导报批后予以报销。1万元以上，除县里有规定可直接列支，必须经局长办公会议研究后附会议记录方可报销。

专项资金支出按相关专项资金管理规定执行。

工作人员因公出差，凭有关出差依据、通知等报差旅费，差旅费报支按县政府有关文件执行。公务用车费用的结算，由局财务按县会计核算中心的规定报支。

公务接待按照规定执行，结算凭正式发票和菜单按规定报销。

参加在职学历教育，由本人向局党组提出书面申请，经批准同意的，按照县核算中心有关规定，所有费用凭毕业证书报销。

2、物资采购（固定资产管理）

办公用品购置、印刷、业务联系等开支，先到财务室填写《物资采购申请（审批）单》，1000元以内的申请单由财务分管领导签批陈丽君统一采购，1000元以上申请单，由财务分管领导签意见后报局长签批，再由陈丽君和一同购置，需政府采购物资，按政府采购程序执行。

固定资产指单位单价在1000元以上的大宗设备列为固定资产。固定资产购入后由专门验收、登记管理。

固定资产的调拨、核销、报废、出售，必须由经办人员向财务室提出意见，说明情况，财务报局负责领导同意，并报国资管理部门批准后，予以处理，同时做好账务。

干部、职工因退休或工作调离本单位时，对其使用和保管的财产物资，应办理清点交接手续，并报财务室备案。

3、项目审批

项目申请应按有关专项资金管理办法或项目指南的规定向主管部门提交项目可行性研究报告或项目申报标准文本、项目申报书及必要的附件，并按规定提供单位的组织形式、财务状况等有关情况。专项资金项目经上级批准立项后，必须严格按照审批文件执行。

4、严格人事制度。

干部的推荐、任免、使用、调配和奖惩等，要严格执行干部管理工作的有关规定，由职能科室提出方案，领导班子集体讨论决定，形成会议纪要，并按规定在适当范围公开。

5、基建工程管理制度

重大项目建设工程必须按照有关程序和要求办理相关审批手续，并严格按《招投标法》、《县建设工程招投标管理办法（试行）》等执行；10000元以下的零星维修项目由分管基建工程的领导提出方案报经局长同意后组织实施；10000元以上提交局班子会议研究后组织实施，严格执行项目建设廉政保障制度，确保工程质量和工程安全。

权力制衡范文篇3

【关键词】权力/制约/监督/权利/列宁

【正文】

工人阶级掌握了全国政权以后，如何保证公共权力为人民谋利益而不被他用，怎样防止“人民的公仆”变成凌驾于人民之上的“主人”，这是新生苏维埃政权所面临的主要问题。列宁在晚年对社会主义建设的若干问题有了新的认识，这便使得他对苏维埃政治体制的忧虑加重了。由于缺乏有效的权力制约，政治体制中存在的许多问题日益暴露出来，并且可能会发展成为威胁整个“肌体的健康”的“毒瘤”。为了根除政治“顽疾”，他开始致力于权力制约机制的探索。

一、权力的集中需要权利的制约

作为一位伟大的马克思主义者，列宁深入地研究过马克思和恩格斯的民主思想，并在此基础上形成了他关于社会主义民主的最初构想。列宁的《国家与革命》一文集中体现了他的社会主义民主理想。依据马克思关于巴黎公社民主制的理论，他提出未来的社会主义民主制度应当比资本主义的民主制度优越得多。

具体而言，这种新型的民主制度应该是“在社会主义社会里，由工人代表组成某种类似议会的东西，当然会‘制定条例和监督机构的行政’，可是这个机构却不会是官僚的机构。工人在取得政权之后，就会把旧的官僚机构打碎，把它彻底摧毁，完全粉碎，而用仍然由这些工人和职员组成的新机构来代替它；为防止这些人变成官僚，就需要马克思和恩格斯详细分析过的办法。(1)不但实行选举，而且随时可以撤换；(2)薪金不得高于工人的工资；(3)立刻转到使所有的人都来执行监督和监察职能，使所有的人暂时都变成‘官僚’，因而使任何人都不能成为‘官僚’”[1]。在列宁看来，社会主义民主共和国的政治组织形式应该是这样的：首先，实行的是议行合一的政体。其次，旧的国家机器应该被彻底打碎。在新的社会里没有警察和常备军，没有庞大的官僚体系，取而代之的是工农群众组成的‘廉价’的政府。最后，公职人员由普选产生并受人民监督。在他所构想的社会主义制度下，人民群众能够直接管理国家，那里每一个人都参加对社会事务的管理。由于每一个人都暂时变成“官僚”，因而人人都不能成为“官僚”。

革命刚刚胜利，列宁就着手将社会主义民主制的思想付诸实践。然而美好的理想一接触到俄国落后的现实条件，就只能向现实妥协。

第一，庞大的国家机器代替了理想中的“廉价政府”。旧的国家机器被打碎后，旧的官僚体系并没随之瓦解，相反却被沿用下来。这和列宁的预想完全不同，他激烈地批评当时的苏维埃国家机关实际上是“资产阶级的大杂烩……”，“是我们原封不动地从旧时代接受下来的简直毫无用处的国家机关”，“我们的国家机关，除了外交人民委员部，在很大程度上是很少经过比较认真改造过的旧机关的残余。这些机关仅仅在外表上稍微粉饰了一下，而从其他方面看来，仍然是一些典型的旧式国家机关”。[2]为了使新生的社会主义“婴儿”能够在严酷的环境中生存下去，就需要加强无产阶级的专政力度。一方面建立和强化国家安全机构，另一方面要组建常备军。

第二，权力趋向集中。“十月革命”刚刚胜利后的一段时期内，苏俄初步尝试过一些民主，例如实行委员制和普选。但是，战争使国内危机加重，这种有益的尝试只好结束了，并走向其反面：权力的过渡集中。主要体现在两个方面：其一，普选制被干部委任取代，1919年俄共“八大”决定，党的负责人是由党中央调配，党的地方工作人员由地方党组织调配。特殊情况下，本应由选举产生的职务也可以实行委任制。这样，从中央到地方，干部委任制普遍实行起来。“十月革命”至1922年初，俄共（布）的各组织部通过委派制总共为20万党员和40万非党人员安排了工作。其二，党的最高权力向少数人手中集中。由于党在国家政治生活中的核心地位日益加强，党中央的领导任务日渐繁重，为了提高工作效率，1919年3月俄共“八大”的会议决定在党的中央委员会的领导下成立政治局、组织局和书记处，处理党的日常工作。1920年3月“十大”又进一步加强了书记处的工作，而1922年4月3日，在“十一大”一中全会上，决定正式设立总书记一职。

第三，人民群众文化素质偏低，不具备直接管理国家的能力。十月革命胜利后的苏联，工农群众当中文盲和半文盲居于多数。1919年3月，列宁在俄共（布）八大所作的《关于党纲的报告》中明确指出了这一点，并认为不可能在短期内改变这种状况。“由于文化水平这样低，苏维埃虽然在纲领上是通过劳动群众来实行管理的机关，而实际上却是通过无产阶级的先进阶层来为劳动群众实行管理而不是通过劳动群众来实行管理的机关”。

基于以上原因，列宁清楚地认识到了理想与现实之间的差距。理想的超前性，使得理想制度难以实现；现实的滞后性，决定了作为现实条件的产物的苏维埃政治制度不可避免地带有各种落后现实的烙印。而权力过度集中所带来的弊端已经在当时的政治体制当中显现，列宁也注意到了它所造成的危害将是十分严重的。其一，权力向高层集中，容易导致个人的专断和党、国家的分裂，这是列宁在晚年最担心的问题之一。他十分坦率地指出：“党的代表大会选出十九人组成中央委员会领导全党，而在莫斯科领导日常工作的是更小的集体，即所谓‘组织局’和‘政治局’。每局由中央全会选出五名中央委员组成，这样看来就成为真正的‘寡头政治’了。”[3]而当时斯大林是唯一身兼政治局委员、组织局主席和书记处总书记三职的中央委员。他与当时威望和地位仅次于列宁的“红军缔造者”——托洛茨基之间矛盾日深。列宁怀着深深的忧虑预感到两位“领袖”的矛盾可能会给党和国家带来分裂，一直希望避免这种分裂。其二，过度集权会导致官僚阶层重新凌驾于人民之上。国家拥有巨大的权力，而这种权力日益集中于少数人手中。人民群众参与国家管理的机会却大大减少，这就为行政管理体系的官员们滥用权力大开了方便之门。他们重新凌驾于社会之上，由社会的“公仆”变为社会的“主人”的可能性大大增加。一旦这种行政官僚体制脱离人民群众的防范和控制，就会给人民的利益带来巨大的损害，所以必须使行政官僚机构处于人民的监督之下。

二、以“权利”制约权力

如何对权力日趋集中的政治体制进行改革，创设社会主义的权力制约机制，是摆在苏俄领导人面前的重大难题。当时西方资本主义国家已有比较成熟的“权力制衡”体系，但是由于资本主义国家和社会主义国家在国体和政体上的不同，所以这套体系并不适用于苏俄。另外，列宁一向对资本主义的“议会制”、“三权分立”深恶痛绝，他将议会称为资产阶级的“清谈馆”。苏维埃政权采取“议行合一”的组织形式，本身就是对三权分立的否定。基于以上原因，苏维埃俄国所要建立的权力制约机制应当是完全不同于“三权分立”制度的崭新模式。

列宁在其早期的民主思想的基础上，一方面总结了苏维埃建立初期的经验教训，另一方面从人民群众的许多创举中得到启发，对于社会主义条件下的权力制约提出了很多独创性的见解，并进行了大胆的尝试。他的探索始终围绕一个核心思想展开，这就是以“权利”制约权力。这里的“权利”是指人民的政治权利，主要是选举权、罢免权和监督权。这种制约机制的构想是这样的：社会主义国家的权力来自人民，权力运行的宗旨是维护人民的根本利益。人民有权通过一定的途径对权力的运行进行适当的制约。在这里，制约国家权力的主体是人民，制约的途径主要是“自下而上”的群众监督。

第一，从权力制约角度重新认识人民的政治权利。“十月革命”前，列宁就已经指出人民的政治权利的真实性和广泛性是社会主义民主的本质特征。但是当时列宁侧重于从人民直接参与管理的角度来认识人民的政治权利，而没有更多考虑其对国家权力的制约作用。

列宁晚年对俄国落后的现状有了更客观全面的认识之后，开始从其对国家权力制衡的角度来审视人民的选举权、罢免权、监督权。列宁强调，苏维埃俄国应“公开地挑选最优秀的经济建设人员，挑选专业的和一般的地方和全国的行政管理人员和组织人员”。[4]这种对公开性的强调是为了便于群众在人才选拔过程中行使其监督权。选举的公开是民主的前提，也是通过选举进行监督的前提。所以列宁提出：“没有公开性来谈民主，是可笑的。”[5]论及罢免权时，列宁认为：“只有承认和实现选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正的民主”[6]。“苏维埃必须继续执行民主化的路线——实现罢免权”。这样才能有效地惩治贪污贿赂行为，防止党和政府与人民群众之间形成“最有害的隔阂”[7]。

在强调人民的选举权和罢免权的同时，列宁也十分关注人民的监督权。这是因为，第一，监督权有着直接的制约性，监督权是在选举权和罢免权基础上产生的，它可以通过检举、申诉、控告、质询等形式直接对国家工作人员的不良行为进行监督制约。同时也可以通过一定的程序对国家工作人员的行为进行制约。而选举权与罢免权只能通过选举或罢免公职人员的方式，实现其制约、监督职能。第二，从程序上考虑，监督权行使起来要简便易行的多，且不受时间和特定程序的限制。而选举权和罢免权就不同，罢免权的程序最为繁琐，选举权力要受选举时间限制。所以列宁格外强调人民的监督权。为了防止权力的滥用，保证国家工作人员的清正廉洁，列宁认为应当使工人进入一切国家机关，让他们监督整个国家机构。通过群众的检举、批评、建议等监督功效，才能使国家机关的工作人员不敢滥用权力，如有滥用权力者也可以得到及时的纠正和查处。所以群众监督是反对官僚主义的有力武器。

第二，改组工农检察院。这是列宁为了实现其权力制约思想所进行的最主要的实践活动，也是其晚年进行的政治体制改革中最大胆的尝试。

按照列宁的权力制约的思想，在苏维埃俄国应当建立起一套自下而上的监督体系。在这个体系中居于主导地位的是党政合一、相对独立的最高监察机关。这个监督机构将由优秀的工人和农民组成。这个机关具有对党政最高权力机关进行监察的权威。它的工作人员要直接参加党政最高权力机关的决策、立法、执法活动，直接对党政机关的决策活动进行监督。这个监察机关还要监督最高权力机关的工作人员的公务和私人活动。列宁试图通过改组工农检察院，建立起这样一个理想的监督机构。

工农检察院是1920年在国家监察部的基础上成立的。1918年苏俄组建了国家监察部，同年5月决定在监察部下设中央控告检察局，其职能是接受审理群众对国家公职人员滥用职权、渎职、违法行为的控告检举。为了使群众监督更进一步地开展，列宁认为中央需要建立一个统一而独立的监督机构，以便使群众参加党和国家的最高监督机关的监察工作，工农检察院由此应运而生。成立伊始，工农检察院吸纳了许多工农群众，其职能是通过检察和调查的方法对一切国家管理机关、经济机关和社会团体实行监督，同一切机关中的官僚主义和因循守旧行为作斗争。监督和检察中央、地方苏维埃政府对国家法律、法令和法规的执行情况。由于种种原因，工农检察院不仅没有达到列宁预想的目标，反而成了没有丝毫威信的机关。列宁认为，苏维埃国家机关整个说来受旧的精神的束缚和渗透最严重，而工农检察院尤为严重，“再没有比我们工农检察院这个机关搞的更坏的机关了。”[8]因此改组工农检察院，就被提到工作日程上来。

对工农检察院的改组是从两个方面入手的。一是统一事权，合并机构；二是扩大工农群众在整个工作人员中所占的比重。合并后的工农检察院具有监督党政最高机关的地位和权威。为了保证监督机关的群众性，列宁又建议：“代表大会从工人和农民中选出七十五个至一百个新的中央监察委员。当选者也像一般中央委员一样，应该经过党的审查，因为他们也将享有中央委员的一切权利。”[9]

第三，在实践中，采取了一系列旨在加强完善群众监督制度的举措。

首先，加强了群众监督的合法性和公开性。一方面为了使群众监督有法可依，苏维埃俄国制定了有关监督的法令、法条。列宁着手起草过第一个有关监督的法令即《工人监督条例》，全俄工人监督总委员会和地方工人监督委员会就是根据这一条例建立起来的。为了保障群众民主监督的真正实现，全俄中央执行委员会通过了关于罢免权的法令，规定选民有权对其选出的代表进行罢免。另一方面，增加国家政务活动的透明度，使群众能够真正地进行公开监督。其次，要采取切实措施，保护群众的监督权。为此列宁要求各级苏维埃机关对于群众的批评、建议、检举、控告、指令要及时处理，作出交待。同时对于群众的检举、揭发，严禁打击报复，如有打击报复者要给予严惩。1919年6月，有个叫布拉托夫的人曾因给列宁写申诉书而遭地方当局的逮捕，列宁知道这个消息后，立即给诺夫哥罗德执行委员会拍去电报，严厉指出：“春天，布拉托夫之被捕是因为他向我申诉的原故。我警告你们，我要为这件事逮捕省执行委员会和肃反委员会的主席及执行委员会的委员们。”[10]1921年12月，当他得知人民委员会委员接待室转给苏维埃各机关的控告信和申诉书没有得到及时答复和处理时，便给中央苏维埃各机关的领导人写信，向他们提出警告：“如果再继续以这种方式办事，人民委员会接待室有权向公职人员追究责任，不管他是什么级别。”[11]

列宁去逝以后，斯大林掌握了党政的最高权力。权力的高度集中，逐渐成为斯大林体制的基本特征。同时，权力的制衡机制不断遭到削弱。党的十七大决定党和国家的监督机构重新分开，十八大又决定党的监委与同级党委平行变成其下属机构，在同级党委领导下工作，这样监察工作的地位就下降了，随着地位的下降，监察机构的权限也缩小了，失去了制定和监督制定党的政策的权力，变成了只检察党风、党纪、追究和处理违纪党员的机关；监察机关的领导人由选举产生改为委派同级党委领导成员担任，普通工农分子不再被吸收进各级监察机关，参加监察工作了。

监督权力的不断削弱，使高度集中的权力走向极端，最终演变成个人专权，终于导致了三十年代斯大林“大清洗”的历史悲剧。苏联以自己的历史验证了这一规律：在社会主义国家不受制约的权力同样会走向腐败，走向专横。

三、启示

列宁的晚年是带着深深的忧虑和困惑离开人世的。因为他已经发现了可能引发危机的关键问题，他提出了一些正确的建议和革除弊端的思路，但由于健康和历史条件的限制，他的探索没有能够继续下去。列宁及列宁的后继者始终未能在苏联建立起一套完备的权力分配和权力制约体系。为什么在社会主义苏联高度集中的权力没有能够得到有效的制约？除了客观条件和人为因素之外，还有其深层的原因。

其一，从历史的、文化的层面剖析，俄国是一个缺少民主与法制传统的国家。近代以后，俄国逐渐走上资本主义道路，但是始终带有浓厚的封建色彩。统治者大都崇尚武力和暴政，缺少真正的开明之风。近代的思想启蒙运动又仅仅局限在中上层知识分子中间，并未深入大众。而这个国家的小生产者又如大海，小生产者的政治心理是十分不成熟的，因为他们的生产方式决定了他们处于分散的、共同受某一权威力量支配的社会关系之中，长期以来，缺少权利意识，同时又对权威有一种依赖心理。所以一方面是缺少民主素质，民智未开的群众；一方面是集权思想根深蒂固的统治者，这样的政治文化正是产生独裁者和集权体制的温床。

其二，苏维埃政权建立后，由于种种原因，法制建设处于停滞不前的状态。革命领袖的个人权威对政治影响很大，这使得人治之风盛行，法治基础脆弱。以言代法，以权乱法的现象普遍存在。列宁曾经长期流亡西方，他有着极高的民主素养和良好的民主作风。但即使如此，他本人在进行权力制约的探索活动中，也多用人治的手段来推行其政策，没有用法治的力量来维护其改革成果。这样就导致了人存政举，人亡政息的结局。长期以来，苏共名义上是民主集中制，实际上更多的是集中，很少有民主。与民主相伴相生的是法制，与集中相伴相生的是人治。所以随着权力的日趋集中，人治之风日盛一日。列宁在世时未能纠正的弊端，从斯大林一直延续至戈尔巴乔夫，始终未能革除。

其三，建立党政合一的监察机构，这种构想本身就有一定的缺陷。党政合一本身容易使执政者与国家权力机关之间，权责不明。一方面，会出现以党代政的情况，国家权力机关的监督职能就会削弱。另一方面，党内部本身就有至上而下监督的体系，这种体系运作得好，可以使执政党加强自我免疫的功能，而合并之后，这种体系受到影响。此外，把党置于既是民主监督主体，又是监督客体这样的位置，加大了实践当中监督的难度。党的机关不能代替国家机关，履行属于国家机关职权范围的权力，党的意志也只有通过一定的法定程序，才能上升为国家的法律。所以权力制约体系只有纳入国家权力体系，才能真正制度化。

高度集中的权力如果得不到有效的制约，其后果是致命的。首先会导致社会主义国家的民主制度严重扭曲。其次，使执政党逐渐脱离群众，滋生腐败，从内部开始蜕变，以至完全丧失战斗力。最后，由于集权导致党的腐败和蜕变，使党、政府在群众中的威望和影响力彻底丧失，直至亡党亡国。

苏联剧变期间，有学者曾对苏共代表搞过社会调查，结果显示，认为苏共代表全体劳动人民利益的占7%，认为苏共代表工人利益的占4%，而认为苏共代表全体党员的仅占11%，但认为苏共代表党的官僚、代表干部、代表机关工作人员的就占85%。苏联解体后，俄罗斯的新权贵，大多数既不是持不同政见者，也不是黑市倒爷，而是原苏共党内的各级官员。所以国外学者指出苏联剧变，从一定意义上讲，是这伙人发动的自我政变。

把列宁晚年对权力制约机制的探索和苏联七十多年的兴亡史结合起来考察，我们发现，列宁给后人留下了宝贵的理论财富，同时也留下了需要继续探索的难题：如何在社会主义法制保障下扩大人民的民主权利，如何制定一套自下而上的有效监督机制，制衡权力，以根除腐败和集权，防止执政党的蜕化和变质。这些问题还需要进行深入的研究，因为这对我们的社会主义民主建设和执政党建设依然有着极其重要的现实意义。

【参考文献】

[1][3]列宁选集：第3卷〔M〕,265,265．

[2][4]列宁全集：第30卷〔M〕,278,279．

[5]列宁全集：第41卷〔M〕,272．

[6]列宁全集：第33卷〔M〕,108．

[7]列宁全集：第34卷〔M〕,143．

[8]列宁文稿：第4卷〔M〕,449．

[9]列宁选集：第4卷〔M〕,203．

权力制衡范文篇4

【正文】

〔中图分类号〕A227〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769(2001)03-0021-04

工人阶级掌握了全国政权以后，如何保证公共权力为人民谋利益而不被他用，怎样防止“人民的公仆”变成凌驾于人民之上的“主人”，这是新生苏维埃政权所面临的主要问题。列宁在晚年对社会主义建设的若干问题有了新的认识，这便使得他对苏维埃政治体制的忧虑加重了。由于缺乏有效的权力制约，政治体制中存在的许多问题日益暴露出来，并且可能会发展成为威胁整个“肌体的健康”的“毒瘤”。为了根除政治“顽疾”，他开始致力于权力制约机制的探索。

一、权力的集中需要权利的制约

作为一位伟大的马克思主义者，列宁深入地研究过马克思和恩格斯的民主思想，并在此基础上形成了他关于社会主义民主的最初构想。列宁的《国家与革命》一文集中体现了他的社会主义民主理想。依据马克思关于巴黎公社民主制的理论，他提出未来的社会主义民主制度应当比资本主义的民主制度优越得多。

具体而言，这种新型的民主制度应该是“在社会主义社会里，由工人代表组成某种类似议会的东西，当然会‘制定条例和监督机构的行政’，可是这个机构却不会是官僚的机构。工人在取得政权之后，就会把旧的官僚机构打碎，把它彻底摧毁，完全粉碎，而用仍然由这些工人和职员组成的新机构来代替它；为防止这些人变成官僚，就需要马克思和恩格斯详细分析过的办法。(1)不但实行选举，而且随时可以撤换；(2)薪金不得高于工人的工资；(3)立刻转到使所有的人都来执行监督和监察职能，使所有的人暂时都变成‘官僚’，因而使任何人都不能成为‘官僚’”[1]。在列宁看来，社会主义民主共和国的政治组织形式应该是这样的：首先，实行的是议行合一的政体。其次，旧的国家机器应该被彻底打碎。在新的社会里没有警察和常备军，没有庞大的官僚体系，取而代之的是工农群众组成的‘廉价’的政府。最后，公职人员由普选产生并受人民监督。在他所构想的社会主义制度下，人民群众能够直接管理国家，那里每一个人都参加对社会事务的管理。由于每一个人都暂时变成“官僚”，因而人人都不能成为“官僚”。

革命刚刚胜利，列宁就着手将社会主义民主制的思想付诸实践。然而美好的理想一接触到俄国落后的现实条件，就只能向现实妥协。公务员之家版权所有

第一，庞大的国家机器代替了理想中的“廉价政府”。旧的国家机器被打碎后，旧的官僚体系并没随之瓦解，相反却被沿用下来。这和列宁的预想完全不同，他激烈地批评当时的苏维埃国家机关实际上是“资产阶级的大杂烩……”，“是我们原封不动地从旧时代接受下来的简直毫无用处的国家机关”，“我们的国家机关，除了外交人民委员部，在很大程度上是很少经过比较认真改造过的旧机关的残余。这些机关仅仅在外表上稍微粉饰了一下，而从其他方面看来，仍然是一些典型的旧式国家机关”。[2]为了使新生的社会主义“婴儿”能够在严酷的环境中生存下去，就需要加强无产阶级的专政力度。一方面建立和强化国家安全机构，另一方面要组建常备军。

第二，权力趋向集中。“十月革命”刚刚胜利后的一段时期内，苏俄初步尝试过一些民主，例如实行委员制和普选。但是，战争使国内危机加重，这种有益的尝试只好结束了，并走向其反面：权力的过渡集中。主要体现在两个方面：其一，普选制被干部委任取代，1919年俄共“八大”决定，党的负责人是由党中央调配，党的地方工作人员由地方党组织调配。特殊情况下，本应由选举产生的职务也可以实行委任制。这样，从中央到地方，干部委任制普遍实行起来。“十月革命”至1922年初，俄共（布）的各组织部通过委派制总共为20万党员和40万非党人员安排了工作。其二，党的最高权力向少数人手中集中。由于党在国家政治生活中的核心地位日益加强，党中央的领导任务日渐繁重，为了提高工作效率，1919年3月俄共“八大”的会议决定在党的中央委员会的领导下成立政治局、组织局和书记处，处理党的日常工作。1920年3月“十大”又进一步加强了书记处的工作，而1922年4月3日，在“十一大”一中全会上，决定正式设立总书记一职。

第三，人民群众文化素质偏低，不具备直接管理国家的能力。十月革命胜利后的苏联，工农群众当中文盲和半文盲居于多数。1919年3月，列宁在俄共（布）八大所作的《关于党纲的报告》中明确指出了这一点，并认为不可能在短期内改变这种状况。“由于文化水平这样低，苏维埃虽然在纲领上是通过劳动群众来实行管理的机关，而实际上却是通过无产阶级的先进阶层来为劳动群众实行管理而不是通过劳动群众来实行管理的机关”。基于以上原因，列宁清楚地认识到了理想与现实之间的差距。理想的超前性，使得理想制度难以实现；现实的滞后性，决定了作为现实条件的产物的苏维埃政治制度不可避免地带有各种落后现实的烙印。而权力过度集中所带来的弊端已经在当时的政治体制当中显现，列宁也注意到了它所造成的危害将是十分严重的。其一，权力向高层集中，容易导致个人的专断和党、国家的分裂，这是列宁在晚年最担心的问题之一。他十分坦率地指出：“党的代表大会选出十九人组成中央委员会领导全党，而在莫斯科领导日常工作的是更小的集体，即所谓‘组织局’和‘政治局’。每局由中央全会选出五名中央委员组成，这样看来就成为真正的‘寡头政治’了。”[3]而当时斯大林是唯一身兼政治局委员、组织局主席和书记处总书记三职的中央委员。他与当时威望和地位仅次于列宁的“红军缔造者”——托洛茨基之间矛盾日深。列宁怀着深深的忧虑预感到两位“领袖”的矛盾可能会给党和国家带来分裂，一直希望避免这种分裂。其二，过度集权会导致官僚阶层重新凌驾于人民之上。国家拥有巨大的权力，而这种权力日益集中于少数人手中。人民群众参与国家管理的机会却大大减少，这就为行政管理体系的官员们滥用权力大开了方便之门。他们重新凌驾于社会之上，由社会的“公仆”变为社会的“主人”的可能性大大增加。一旦这种行政官僚体制脱离人民群众的防范和控制，就会给人民的利益带来巨大的损害，所以必须使行政官僚机构处于人民的监督之下。

二、以“权利”制约权力

如何对权力日趋集中的政治体制进行改革，创设社会主义的权力制约机制，是摆在苏俄领导人面前的重大难题。当时西方资本主义国家已有比较成熟的“权力制衡”体系，但是由于资本主义国家和社会主义国家在国体和政体上的不同，所以这套体系并不适用于苏俄。另外，列宁一向对资本主义的“议会制”、“三权分立”深恶痛绝，他将议会称为资产阶级的“清谈馆”。苏维埃政权采取“议行合一”的组织形式，本身就是对三权分立的否定。基于以上原因，苏维埃俄国所要建立的权力制约机制应当是完全不同于“三权分立”制度的崭新模式。

列宁在其早期的民主思想的基础上，一方面总结了苏维埃建立初期的经验教训，另一方面从人民群众的许多创举中得到启发，对于社会主义条件下的权力制约提出了很多独创性的见解，并进行了大胆的尝试。他的探索始终围绕一个核心思想展开，这就是以“权利”制约权力。这里的“权利”是指人民的政治权利，主要是选举权、罢免权和监督权。这种制约机制的构想是这样的：社会主义国家的权力来自人民，权力运行的宗旨是维护人民的根本利益。人民有权通过一定的途径对权力的运行进行适当的制约。在这里，制约国家权力的主体是人民，制约的途径主要是“自下而上”的群众监督。

第一，从权力制约角度重新认识人民的政治权利。“十月革命”前，列宁就已经指出人民的政治权利的真实性和广泛性是社会主义民主的本质特征。但是当时列宁侧重于从人民直接参与管理的角度来认识人民的政治权利，而没有更多考虑其对国家权力的制约作用。

列宁晚年对俄国落后的现状有了更客观全面的认识之后，开始从其对国家权力制衡的角度来审视人民的选举权、罢免权、监督权。列宁强调，苏维埃俄国应“公开地挑选最优秀的经济建设人员，挑选专业的和一般的地方和全国的行政管理人员和组织人员”。[4]这种对公开性的强调是为了便于群众在人才选拔过程中行使其监督权。选举的公开是民主的前提，也是通过选举进行监督的前提。所以列宁提出：“没有公开性来谈民主，是可笑的。”[5]论及罢免权时，列宁认为：“只有承认和实现选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正的民主”[6]。“苏维埃必须继续执行民主化的路线——实现罢免权”。这样才能有效地惩治贪污贿赂行为，防止党和政府与人民群众之间形成“最有害的隔阂”[7]。

在强调人民的选举权和罢免权的同时，列宁也十分关注人民的监督权。这是因为，第一，监督权有着直接的制约性，监督权是在选举权和罢免权基础上产生的，它可以通过检举、申诉、控告、质询等形式直接对国家工作人员的不良行为进行监督制约。同时也可以通过一定的程序对国家工作人员的行为进行制约。而选举权与罢免权只能通过选举或罢免公职人员的方式，实现其制约、监督职能。第二，从程序上考虑，监督权行使起来要简便易行的多，且不受时间和特定程序的限制。而选举权和罢免权就不同，罢免权的程序最为繁琐，选举权力要受选举时间限制。所以列宁格外强调人民的监督权。为了防止权力的滥用，保证国家工作人员的清正廉洁，列宁认为应当使工人进入一切国家机关，让他们监督整个国家机构。通过群众的检举、批评、建议等监督功效，才能使国家机关的工作人员不敢滥用权力，如有滥用权力者也可以得到及时的纠正和查处。所以群众监督是反对官僚主义的有力武器。第二，改组工农检察院。这是列宁为了实现其权力制约思想所进行的最主要的实践活动，也是其晚年进行的政治体制改革中最大胆的尝试。

按照列宁的权力制约的思想，在苏维埃俄国应当建立起一套自下而上的监督体系。在这个体系中居于主导地位的是党政合一、相对独立的最高监察机关。这个监督机构将由优秀的工人和农民组成。这个机关具有对党政最高权力机关进行监察的权威。它的工作人员要直接参加党政最高权力机关的决策、立法、执法活动，直接对党政机关的决策活动进行监督。这个监察机关还要监督最高权力机关的工作人员的公务和私人活动。列宁试图通过改组工农检察院，建立起这样一个理想的监督机构。

工农检察院是1920年在国家监察部的基础上成立的。1918年苏俄组建了国家监察部，同年5月决定在监察部下设中央控告检察局，其职能是接受审理群众对国家公职人员滥用职权、渎职、违法行为的控告检举。为了使群众监督更进一步地开展，列宁认为中央需要建立一个统一而独立的监督机构，以便使群众参加党和国家的最高监督机关的监察工作，工农检察院由此应运而生。成立伊始，工农检察院吸纳了许多工农群众，其职能是通过检察和调查的方法对一切国家管理机关、经济机关和社会团体实行监督，同一切机关中的官僚主义和因循守旧行为作斗争。监督和检察中央、地方苏维埃政府对国家法律、法令和法规的执行情况。由于种种原因，工农检察院不仅没有达到列宁预想的目标，反而成了没有丝毫威信的机关。列宁认为，苏维埃国家机关整个说来受旧的精神的束缚和渗透最严重，而工农检察院尤为严重，“再没有比我们工农检察院这个机关搞的更坏的机关了。”[8]因此改组工农检察院，就被提到工作日程上来。

对工农检察院的改组是从两个方面入手的。一是统一事权，合并机构；二是扩大工农群众在整个工作人员中所占的比重。合并后的工农检察院具有监督党政最高机关的地位和权威。为了保证监督机关的群众性，列宁又建议：“代表大会从工人和农民中选出七十五个至一百个新的中央监察委员。当选者也像一般中央委员一样，应该经过党的审查，因为他们也将享有中央委员的一切权利。”[9]

第三，在实践中，采取了一系列旨在加强完善群众监督制度的举措。

首先，加强了群众监督的合法性和公开性。一方面为了使群众监督有法可依，苏维埃俄国制定了有关监督的法令、法条。列宁着手起草过第一个有关监督的法令即《工人监督条例》，全俄工人监督总委员会和地方工人监督委员会就是根据这一条例建立起来的。为了保障群众民主监督的真正实现，全俄中央执行委员会通过了关于罢免权的法令，规定选民有权对其选出的代表进行罢免。另一方面，增加国家政务活动的透明度，使群众能够真正地进行公开监督。其次，要采取切实措施，保护群众的监督权。为此列宁要求各级苏维埃机关对于群众的批评、建议、检举、控告、指令要及时处理，作出交待。同时对于群众的检举、揭发，严禁打击报复，如有打击报复者要给予严惩。1919年6月，有个叫布拉托夫的人曾因给列宁写申诉书而遭地方当局的逮捕，列宁知道这个消息后，立即给诺夫哥罗德执行委员会拍去电报，严厉指出：“春天，布拉托夫之被捕是因为他向我申诉的原故。我警告你们，我要为这件事逮捕省执行委员会和肃反委员会的主席及执行委员会的委员们。”[10]1921年12月，当他得知人民委员会委员接待室转给苏维埃各机关的控告信和申诉书没有得到及时答复和处理时，便给中央苏维埃各机关的领导人写信，向他们提出警告：“如果再继续以这种方式办事，人民委员会接待室有权向公职人员追究责任，不管他是什么级别。”[11]

列宁去逝以后，斯大林掌握了党政的最高权力。权力的高度集中，逐渐成为斯大林体制的基本特征。同时，权力的制衡机制不断遭到削弱。党的十七大决定党和国家的监督机构重新分开，十八大又决定党的监委与同级党委平行变成其下属机构，在同级党委领导下工作，这样监察工作的地位就下降了，随着地位的下降，监察机构的权限也缩小了，失去了制定和监督制定党的政策的权力，变成了只检察党风、党纪、追究和处理违纪党员的机关；监察机关的领导人由选举产生改为委派同级党委领导成员担任，普通工农分子不再被吸收进各级监察机关，参加监察工作了。

监督权力的不断削弱，使高度集中的权力走向极端，最终演变成个人专权，终于导致了三十年代斯大林“大清洗”的历史悲剧。苏联以自己的历史验证了这一规律：在社会主义国家不受制约的权力同样会走向腐败，走向专横。

三、启示

列宁的晚年是带着深深的忧虑和困惑离开人世的。因为他已经发现了可能引发危机的关键问题，他提出了一些正确的建议和革除弊端的思路，但由于健康和历史条件的限制，他的探索没有能够继续下去。列宁及列宁的后继者始终未能在苏联建立起一套完备的权力分配和权力制约体系。为什么在社会主义苏联高度集中的权力没有能够得到有效的制约？除了客观条件和人为因素之外，还有其深层的原因。其一，从历史的、文化的层面剖析，俄国是一个缺少民主与法制传统的国家。近代以后，俄国逐渐走上资本主义道路，但是始终带有浓厚的封建色彩。统治者大都崇尚武力和暴政，缺少真正的开明之风。近代的思想启蒙运动又仅仅局限在中上层知识分子中间，并未深入大众。而这个国家的小生产者又如大海，小生产者的政治心理是十分不成熟的，因为他们的生产方式决定了他们处于分散的、共同受某一权威力量支配的社会关系之中，长期以来，缺少权利意识，同时又对权威有一种依赖心理。所以一方面是缺少民主素质，民智未开的群众；一方面是集权思想根深蒂固的统治者，这样的政治文化正是产生独裁者和集权体制的温床。

其二，苏维埃政权建立后，由于种种原因，法制建设处于停滞不前的状态。革命领袖的个人权威对政治影响很大，这使得人治之风盛行，法治基础脆弱。以言代法，以权乱法的现象普遍存在。列宁曾经长期流亡西方，他有着极高的民主素养和良好的民主作风。但即使如此，他本人在进行权力制约的探索活动中，也多用人治的手段来推行其政策，没有用法治的力量来维护其改革成果。这样就导致了人存政举，人亡政息的结局。长期以来，苏共名义上是民主集中制，实际上更多的是集中，很少有民主。与民主相伴相生的是法制，与集中相伴相生的是人治。所以随着权力的日趋集中，人治之风日盛一日。列宁在世时未能纠正的弊端，从斯大林一直延续至戈尔巴乔夫，始终未能革除。

其三，建立党政合一的监察机构，这种构想本身就有一定的缺陷。党政合一本身容易使执政者与国家权力机关之间，权责不明。一方面，会出现以党代政的情况，国家权力机关的监督职能就会削弱。另一方面，党内部本身就有至上而下监督的体系，这种体系运作得好，可以使执政党加强自我免疫的功能，而合并之后，这种体系受到影响。此外，把党置于既是民主监督主体，又是监督客体这样的位置，加大了实践当中监督的难度。党的机关不能代替国家机关，履行属于国家机关职权范围的权力，党的意志也只有通过一定的法定程序，才能上升为国家的法律。所以权力制约体系只有纳入国家权力体系，才能真正制度化。

高度集中的权力如果得不到有效的制约，其后果是致命的。首先会导致社会主义国家的民主制度严重扭曲。其次，使执政党逐渐脱离群众，滋生腐败，从内部开始蜕变，以至完全丧失战斗力。最后，由于集权导致党的腐败和蜕变，使党、政府在群众中的威望和影响力彻底丧失，直至亡党亡国。

苏联剧变期间，有学者曾对苏共代表搞过社会调查，结果显示，认为苏共代表全体劳动人民利益的占7%，认为苏共代表工人利益的占4%，而认为苏共代表全体党员的仅占11%，但认为苏共代表党的官僚、代表干部、代表机关工作人员的就占85%。苏联解体后，俄罗斯的新权贵，大多数既不是持不同政见者，也不是黑市倒爷，而是原苏共党内的各级官员。所以国外学者指出苏联剧变，从一定意义上讲，是这伙人发动的自我政变。

把列宁晚年对权力制约机制的探索和苏联七十多年的兴亡史结合起来考察，我们发现，列宁给后人留下了宝贵的理论财富，同时也留下了需要继续探索的难题：如何在社会主义法制保障下扩大人民的民主权利，如何制定一套自下而上的有效监督机制，制衡权力，以根除腐败和集权，防止执政党的蜕化和变质。这些问题还需要进行深入的研究，因为这对我们的社会主义民主建设和执政党建设依然有着极其重要的现实意义。

【参考文献】

[1][3]列宁选集：第3卷〔M〕,265,265．

[2][4]列宁全集：第30卷〔M〕,278,279．

[5]列宁全集：第41卷〔M〕,272．

[6]列宁全集：第33卷〔M〕,108．

[7]列宁全集：第34卷〔M〕,143．

[8]列宁文稿：第4卷〔M〕,449．

[9]列宁选集：第4卷〔M〕,203．

权力制衡范文篇5

关键词：企业家权力配置治理模式

前言

企业作为一种经济组织，其运作的基础是强制(杨瑞龙，2002年)。在企业的一系列制度安排中，治理结构作为“一组契约的连接点”，涉及到企业交易过程中，各利益相关者的利益关系。因此，企业治理结构的实质就是如何使各种投入要素的利益相关者赖以合作的经济组织，最大限度地通过权力的合理配置，提高资产的运作效率，使各利益相关者收益。

企业家是企业的领袖，在企业的权力机制中处于核心的地位。在企业权力分配机制中，企业家的权力空间将直接影响企业家才能的发挥及其行为的校正。因此，企业家的权力配置实质上反映的是企业控制权分配的制度安排。

一、企业家权力配置前瞻性理论界定和相关说明

在既往的经济理论中，经济学家们对公司治理结构中的企业家控制权和其他利益相关者的权力制衡给予了充分的关注。事实上企业家权力配置在充分考虑利益相关者的要求的同时，更主要的是企业家权力使用空间的拓展与企业家行为及企业利益一致性的校正问题。分析企业家权力配置至少应关注以下几点：一是有关权力的界定问题。二是利益相关者的利益划分；三是与权力配置相配套的约束问题。强调权力的界定意味着企业家在不同的企业制度下，应享有的权力与企业效率的关系；强调利益相关者的利益划分，意味着如何明确主体利益及相关利益的责任问题；强调权力约束意味如何克服企业家权力滥用，治理企业家腐败问题。

(一)利益相关者的界定

企业治理结构的核心问题，是如何解决利益相关者的责权利关系问题，尤其是剩余索取权和控制权的配置。然而究竟谁是利益相关者，至今尚未有标准、通用的定义。自1963年斯坦福大学的一个研究小组首次定义“利益相关者”算起，迄今经济学家已提出了近三十种定义。米切尔(Mitchell,AgleandWood,1997)归纳了其中27种，大致分为三类：

第一类是最宽泛的定义。即，凡是能影响企业活动或被企业活动所影响的人或团体都是利益相关者。如股东、债权人、雇员、供应商、消费者、政府部门、相关的社会团体和社会组织，周边的社会成员等等。

第二类是与企业有直接关系的人或团体才是利益相关者。这一类排除了政府部门、社会组织及社会团体、社会成员等。

第三类认为只有在企业下了“赌注”的人或团体才是利益相关者。我赞同杨瑞龙教授提出的，把第一类定义归结为潜在的利益相关者，只有潜在的利益相关者向企业投入专用性资产时，才能化为真实的(这里用“现实的”也许更准确)利益相关者。①经济学所要分析的是现实的利益相关者对企业治理结构的影响。

我们认为现实的利益相关者，是指在企业生产和交易行为产生的过程中，直接影响企业效率的相关团体和个人，这种相关的团体和个人与企业有着各种契约关系，并通过契约参与企业的利益分配。据此，我们可以对企业利益相关者作如下分类：

其一，与企业产权相关。如：股东，债权人以及为企业资产运作提供服务的中介机构；如券商、投资银行家等。

其二，与企业生产相关。如职工、经理人员及相应的部门管理人员。

其三，与企业经营相关。如：销售商，市场中介机构。这些利益相关者与企业往往存在一种契约关系，企业在生产和交易过程中与这些利益相关存在着千丝万缕的联系，对企业家而言，以法人代表的身份与利益相关构成契约，因此他们必须从企业整体利益出发去平衡各利益相关者之间在利益分配上关系。所以，我们也可以这样认为，企业家是各利益相关者之间关系的中心点。

（二）企业治理结构

治理结构就是指这样一种契约制度，它通过一定的治理手段，合理配置剩余索取权和控制权，以形成科学的自我约束和相互制衡机制，目的是协调利益相关者之间的利益和权利关系，促使其长期合作，以保证企业的决策效率。从经济学分析，治理结构一般包括两个层次：

第一层次，企业的外部治理。主要包括产品市场、资本市场和劳动力市场。外部治理实质上是市场对企业的治理。它提供企业绩效的信息，评价企业行为和经营者行为的优劣，并通过自发的优胜劣汰机制激励和约束企业经营者行为。它是利益相关者(如股东、债权人、供应商等)与公司的契约、控制权市场以及经理市场对企业外部控制和影响。比如企业兼并、收购、接管等市场机制对企业家控制权的作用。

第二层次，企业的内部治理。内部治理即人们通常所说的法人治理结构。是指企业内部通过组织程序所明确的所有者、董事会和高级经理人员等利益相关者之间权力分配和制衡关系。其内容包括：如何配置和行使控制权，如何监督和评价董事会、经理人和职工，如何设计和实施激励和约束机制。

企业治理结构实际上是一种制度安排，主要是为了解决因所有权和经营权相分离产生的问题。从理论上讲，有效的或理想的治理结构应着重解决好两个方面的问题。一是有效地处理好利益相关者之间责权利关系，尤其是剩余索取权和控制权的配置，能切实保证企业家有足够的控制权使用空间，能自由地经营和管理企业，同时保证企业家从资产所有者的利益出发，正确地使用实际控制权，并平衡各利益相关者之间的利益冲突。二是建立规范、科学的程序和机构，尤其是表决程序、利益分配程序、人事任免程序等，要通过明确的权力和职责界定，保证各机构运行的正常化和规范化。

因此，企业治理结构就是要在各利益相关者的权力和利益的矛盾中寻求动态平衡，这种动态平衡的标准就是企业内部各种权力的合理匹配，并在权力配置过程中保证企业家拥有实质上的控制权。

（三）企业家权力配置的理论基础

企业家才能的发挥在很大程度上影响着企业效率。而企业家才能发挥的最大效用在于企业家权力空间的大小。究竟应给企业家什么样的权力，取决于治理结构的模式。在企业治理结构中，通常地讲，最重要的是控制权，这种控制权包括两个方面：一是经营决策权(也就是资源配置权)；二是监督决策权(也就是激励与约束权)。现代企业理论所讨论的企业剩余权力，一般就是指这种控制决策权(也叫剩余控制权)和收益权(剩余索取权)。就控制决策权而言，一般地讲，来自于四个方面：其一，财产所有权。其二，管理才能和知识信息基础；其三，传统文化习俗；其四，特定经济体制下来自于政权的超经济强制。在现代市场经济中，企业的决策权最重要的基础是财产所有权和管理才能及知识信息基础（用知识经济学术语解释就是指知识劳动成本，对企业家而言表现为管理才能，以下简称管理才能。张和生《知识经济学》）。

在现实中，财产所有权与管理才能有时并非是统一的。早期的古典企业中，财产所有权和管理才能是统一的，企业的经营者就是企业的财产所有者。随着经济的发展，企业规模的扩大，当财产所有者越来越觉得自己管理企业力不从心的时候，或者感觉到聘请专业管理人员管理自己的资产比自己直接管理更是有效率的时候，他就会聘请专业管理者来经营自己的企业，而自身只保留收益权，这就是我们前文提及的“经理革命”。

从决策效率角度看，(不考虑机会主义和外部性的存在)，决策权的基础是知识和信息，在企业我们理解为管理素质。当生产的日益专业化和协作分工的扩大，管理日趋竞争激烈的企业最重要的是决策效率问题，在知识劳动日趋渗透到社会各个领域，管理成为一个专业技能的时代，最有效率的决策往往就是具有管理才能的知识劳动者。

对资产所有者而言，提高资产收益率是其投资的根本目的，然而无论是自己经营企业还是委托别人经营企业都是有成本的，自己经营企业意味着监督成本较小，但受管理才能的制约(杨瑞龙称为知识成本)。委托别人经营则存在监督成本(也称为成本)较高，而资产收益也可以比自己经营更高。如何在自己经营和委托经营之间进行选择最终取决于成本与收益的比较。

知识成本和成本的矛盾揭示了企业组织发展中的两个基本问题，如何提高资源配置效率和发展动力问题。资源配置效率问题在于通过企业权力分配拓展企业经营者不断创新的权力空间，由企业经营者最大限度的发挥其管理才能的效用，提高资产运作效率。而成本问题实质是企业权力配置中激励与约束的统一问题。激励意味着所有权者最大限度的让渡企业的收益，而约束则意味防止企业经营者行为的扭曲，非法侵蚀企业收益问题。

因此，企业家的权力空间的界定取决于财产所有者对剩余控制权的授予，而权力使用的绩效取决于所有者对收益权的让渡，以及对权力使用的约束。从这个意义上讲，企业治理问题实质上就是通过决策权的配置有效地解决，决策效率，提高资本运作收益的问题。其核心就是企业家权力问题配置的最优安排。

二、治理结构模式与企业家权力配置的比较分析企业治理结构是在各利益相关者的权力和利益的矛盾中寻求动态的平衡，正是这种动态平衡的内在要求，决定了企业治理结构的灵活性。事实上任何国家都没有固定不变的，适合于所有企业的完善的治理结构，只有适应企业股权结构、经济环境和市场环境的变化而不断调整的治理结构。而这种不断调整和改进治理结构的过程，在很大程度上表现为企业家权力配置的动态调整过程，表现为利用控制权机制调整激励企业家行为的过程，进而表现为企业效率的改进过程。

2.1从治理结构模式的国际比较看企业家权力配置受各国法律制度、历史文化、市场环境以及价值观和思维方式的影响，各国的企业治理结构存在着明显的差异。这种差异性是不同制度下企业的利益相关者之间博奕的结果。在当代市场经济国家中的企业治理结构模式主要有英(美)模式、日本模式和德国模式。以美国为典型的英美企业治理结构模式强调“股权至上”其特点在于对公司的控制主要是通过市场机制来实现的，即主要通过资本市场上的接管和兼并来达到监督、约束、控制企业家行为的目的。这种以市场机制控制企业家行为的治理结构模式以四个方面的条件为前提：即，要求有发达的资本市场和股市，尤其是股票价格变化能较清晰地反映公司的实际营利能力及其变化，以保证投资者对人的监控和选择具有必要的真实市场信息和市场机制；要求具备相应较发达的“经理市场”。对作为他人资产者的企业家必须有市场竞争的压力和相应的绩效评价，一方面使企业家之间存在市场竞争，另一方面使投资者能够识别并选择企业家，否则投资者的资产效率难以保障；要求建立完整的信息披露制度，独立的审计、会计制度和健全的有关法律制度；要求存在相应的社会道德秩序基础，即“企业家精神”能够得到社会的普遍承认和弘扬。日本企业的治理结构模式，其特点是出资者作为股东享有法律赋予的最高权力，股东选举董事组成董事会作为公司的决策机关，同时选举监事组成监事会作为公司的监督机关。董事会选聘是经理及其他公司的高层经理负责公司日常决策工作。在日本的企业中，董事会通常由20—25人组成，董事一般是从企业内部产生，通常分为常务董事、专务董事和董事等级别，他们通常是从本企业一步步爬上来的。大多数董事由公司各事业部部长或分厂的领导兼任。日本的公司中普遍设立由主要董事组成的常务委员会，董事会的决策一般以常务委员会为主体，这些常务委员会的成员一般兼任公司高级管理员。这样，董事会成员既作为董事会与公司的重大决策、又作为经营者掌握企业的执行权，这种决策权与执行权相统一的公司占日本股份有限公司的92.8%。（宋利芳《日本企业制度的特点分析》《现代日本经济》1994年第4期。）日本企业的监督和约束的力量主要来自于两个方面：一方面来自于交叉持股公司，实际上是企业集团内的相互持股企业间的相互监督。另一方面来自于银行。因为银行等金融机构是日本企业集团的主要持股者。德国模式的最大特点是设立双重委员会制，即分设监事会和理事会。监事会作为所有者的代表，相当于英美和日本等国的董事会，内在于公司监督企业。理事会则是实际管理和运作的执行者。在德国公司中董事会成员的任命和报酬由监事会决定，并向监事会负责。董事会作为的重大决策必须得到监事会的批准。董事会与监事会成员不改变交叉任职，但公司董事长可以担任下属公司的监事会主席。董事会成员大多数来自于企业内部。

2.2谁主宰企业：企业实际控制权的界定从企业治理结构模式的国际比较中我们可以看出，在企业治理结构中，企业的最高权力机构一般在董事会，而总经理则是董事会指令的执行者，这就引申出一个问题，究竟谁主宰企业。这里我们可以用一个形象的比喻，假定我们把企业看成一个剧团，剧团的团长就是董事长，而事实上给剧团带来收益的不是剧团的团长，而是在舞台上表演的主角演员，演员的努力、名气和他表演的节目的好坏，关系到门票收入，假如没有演员，剧团是不存在的。问题的关键在于演员对剧团的收入是否存在控制权，这在企业治理结构中最突出的表现在于经理的努力问题。因此给予总经理多大的权力决定着企业的绩效。这种权力我们称之为特定的控制权。从理论上讲，总经理拥有的特定控制权是一种商事权，这种权主要表现在管理权和代表权，前者是指总经理在公司内部所享有的可以抗衡股东、董事或监事，并以之处理一些特定事务的权力和能力。后者是指总经理以公司名义进行活动，并与第三者缔结契约，使公司直接承担该契约的后果的能力。如果我们根据这种定义来解释是总经理的权力可以概括为以下几方面：(1)代表公司签订业务合同；(2)任免经理以外的其他公司职员；(3)执行董事会制定的经营方针和计划；(4)定期向董事会报告业务情况；(5)向董事会提供年度经营报告和分配方案；(6)主持公司的生产经营管理工作，负责管理公司的日常事务；(7)代表公司参加诉讼；(8)列席董事会议；(9)公司章程或董事会授予的其他职权。而股东大会拥有的剩余控制权可以概括为：制定和修改公司章程，规划公司总体目标，决定公司的分立和合并，任免董事会成员和监事会成员，批准企业年度财务报告和利润分配计划等。董事会的职权则包括：提供战略指导，控制公司总体运行，任免、指导和奖励公司高级职员，负责召集股东大会，制定和修改公司的规章制度等。从企业建立有效的治理结构来看，企业权力配置上的制衡机制一个十分重要的基础前提，就是必须让每个产权主体都有参与所有权分配的机会，值得强调的是这种机会的均等不是权力的平均化。相对于企业共同治理的逻辑而言，企业不仅要重视股东的利益，而且要重视其他利益相关者对经营者的监控；不仅要强调经营者的权威，还要关注利益相关者对经营者的监控。具体地说，就是在董事会、监事会中要有股东以外的利益相关者的代表，如职工代表，债权人代表。从产权经济学角度看，企业法人财产引致的权益理应归物质资本所有者和人力资本所有者共同所有，他们通过剩余索取权的合理分配来实现自身的利益，通过控制权的分配来相互制衡。因此，在现代企业中，利益相关者通过合约给定企业经营者特定控制权的使用空间，在一定意义上决定着企业经营者对企业主宰的程度。由此，可以认为现代企业的制度安排不是成功地寻找到了不确定风险的承担者，而是成功的达成了某种“契约”，在这一契约中，利益相关者给予企业经营者主导和支配地位，让他通过创新去减少不确定风险，并使利益相关者顺利地规避了风险，从而实现其资产的保值增值目标。

三、国有企业治理结构缺陷与企业家行为扭曲长期以来，我国国有企业的治理主要是以政府为中心，由政府任命主要经营者，决定企业领导体制。进行公司制改革以后，希望通过法人治理结构的建立解决政企不分，产权不清、企业动力机制和风险约束缺乏，国有资本不能流动等问题。然而自1993年中共十四届三中全会提出建立现代企业制度并进行试点以来，这些问题并没有得到很好的解决，特别是在企业治理结构方面，问题尤其严重，企业家“败德”行为并没有得到有效地校正，我们认为，根源就在于企业治理结构的制度安排上存在着严重缺陷。

3.1国家终极所有权和企业法人财产权关系从理论上讲，公司制在解决资本主义私有企业两权分离问题上是成功，并且公司制一直被认为是一种能够使公司所有者和经营者各负其责，协调运转、有效制衡的机制。从我国国有企业公司制改造的初衷来分析，希望通过公司制改造来实现“两权”分离，让企业享有独立的产权，以调动经营者的积极性和主动性；另一方面，把所有者和经营者划分为股东会，董事会、监事会、经理层，使经营者不能凭借手中的经营权侵吞企业所有者的利益。然而事实上这种愿望并没有达到预期的效果。其一，国有企业财产的所有者代表仍然很不明确。中国国有企业改革的目标之一是实现政企分开。按照宪法规定，中国政府是国有资产的所有者代表，要求所有者不管自己的企业是不可能的。从另一角度看，企业可作为法人承担有限责任，但一个企业不能没有所有者。没有所有者或没有所有权，经营权就不存在。这里具体到现实中表现出两个现实问题。一是国有企业的董事长怎样产生；二是政府部门能否撤换由它任命的国有企业董事长。这里存在着一个悖论不能解决，即在国有独资企业中，国家是企业唯一的股东，在国有控股企业，国家是最大的股东，根据现行的企业制度，对这两类国有企业，国家机关都有权委派董事长，如果不委派就无法体现国有企业的“终极所有权”。有的学者提出可以不委派，由企业职工选举董事长，这是违反现行公司理论的，因为这样做实际上把国有制度变成了企业职工集体所有制，并且，由于企业职工是流动的，还会引起复杂的所有权问题。另一个问题是政府机关能不能撤换董事长的问题。由于国家不是自然人，它只能由一个具体的国家机关派出一个自然人担任国有企业董事长，而这个董事长并不是国有资产的真正所有者，只是国有资产的代表，这就引申出一个问题，如果不能撤换，那就等于把国有资产送给了这位董事长，他可以以国有资产所有权代表的身份，任意处置国有资产，如果可以撤换，董事长就无法摆脱政府机关的干预，这就使政企不分问题仍然得不到解决。政企不分的后果，则是政府干预企业经营，企业不能享有“法人财产权”，不能自主经营。在没有所有者意志存在的企业，是不可能对经营者有效地制衡和约束的，最终的企业治理只能由经营者说了算。如果在没有所有者约束的情况下，必然会出现风险制造者是企业的经营决策者，而风险的承担者却是财产所有者，在这种风险和责任不对称的情况下，必然会导致经营者行为的扭曲。其二，股东大会和监事会形同虚设。在国有企业，国有股东至少处于控股地位。按照股份制企业的治理逻辑，董事会、监事会和经理班子的成员大部分都应当由政府这一大股东指派、推荐或任命，服从政府这一大股东的权威。在这种情况下，他们很难成为独立自主、自担责任的决策主体，如果这些代表都不能成为责任自负的决策主体，又怎么期望他们相互监督呢。在目前的国有企业中，绝大多数企业的厂长（经理）都有“官本位”色彩很浓的行政级别，甚至还有的厂长是由上级政府主管部门的行政长官兼任（如机械局的副局长兼任某厂的厂长），在这种体制下，低级别的人又如何去监督高级别或同级别的人呢。因此，当董事会、监事会和经理班子的主要成员均由政府组织部门考察任命，并且只代表政府这大股东利益时，在企业设置董事会、监事会、股东大会是毫无意义的。其三，国有企业缺乏多元投资主体，企业治理结构难以有效运转。国有企业自然是国家或政府这一大股东说了算的企业，由于是国有股东主导，期望在国有企业形成多元投资主体相互制衡的机制是不现实的。纵观世界上各国的治理结构，都不是随意设立，其治理结构模式的形成，与特定时期、特定区域，政治、经济、文化意识及法律背景相适应。在国有股东占绝对优势或是唯一股东的情况下，照搬别国人模式，建立“新三会”，同时还必须保留“老三会”，在成员之间由于权责界限不清，常常发生矛盾，如此不切实际的套用公司法怎么可能提高企业的组织运作效率。从理论上讲，任何企业治理结构类型的选择都必须首先服从所有制结构的安排。如果从所有制性质的基本规定上讲，某些企业如果不是以市场竞争目标为主要行为目标，那么就不可能真正接受市场规则的硬约束，而社会经济发展同时又要求这些领域的企业不必也不可能根据市场经济要求的现代企业制度特征去设计和安排，对这些企业如果以独资方式最有效率，不需要投资者采取资产委托--制，那么就不必按照委托--制去安排企业治理结构。

3.2.国有企业经营者行为的扭曲现行的企业治理模式由于存在着前文提及的制度上的严重缺陷，由此对企业经营者行为的校正是失灵的，具体表现在：一是监督者缺乏监督的动力。在国有企业资产属国家所有，国有股占绝对优势的情况下，政府作为国有资产的代表，政府部门的官员和在企业的代表（厂长、经理）应该成为监督的主体。然而事实上，国有企业厂长的身份是双重的，一方面代表国家，一方面代表企业，这种自己监督自己的行为是十分可笑的。（如第五章图5-12）对于厂长个人而言，由于不是真正的所有者，企业经营的好坏，并不会给自己带来多大的收益和损害，由自己监督自己意味着没有监督，相反给企业的厂长（经理）提供了侵害所有者利益的机会。二是经营者选择渠道狭窄。国有企业经营大多数由政府部门任命，选择范围小，通常封闭在部门的系统内，公平性差，常常由主管部门说了算。在缺乏职业经理市场的情况下，这种单一的选拔方式既不利于增强企业经营者的职位竞争意识，也不利于具有管理才能的经理人具有施展才能的实践机会。并且现状的经营者报酬待遇往往与行政级别挂钩。而与经营者业绩脱钩，异地为官现象暴露出国有企业经营者责任风险意识的弱化，这种状况导致“企业家偷懒”的不可避免。三是对经营者激励不足。目前对国有企业经营者业绩的考评无论从价值标准还是应用手段来看，都是十分混乱的，这一点我们在前文已经讨论。

3．3关于治理结构模式的选择问题从企业制度的发展趋势看，现代企业的主体是股份公司，由于不同的股份其生产要素的组合不同和赖以发展的技术特点，作为功能分配基本依据的边际生产率，对要素的所有权关系决定了个人分配即各经济主体对应的收入的索取权，与引相对应的控制权以分配形式形成了各具特色的企业管理结构。这种各具特色的企业治理结构反映出不同的企业之间，由于资产专用性的差异，价格的不确定性，所有权结构的不同安排等方面，反映出不同的企业不可能具有相同的企业治理结构。在不同的国家甚至同一国家，都有关于企业治理结构在法律上的专门规定，比如日本，1996年初共有106家特殊法人企业，就有106部专门的法律。而我国仅靠一部《公司法》对所有的国有企业治理结构模式作出法律上的规定显然是不切实际的。现代企业理论中，有关公司治理结构的理论在发展趋势上强调更多的是人力资本拥有企业的全部剩余控制权，考虑到生产要素所有权公布的不同情况，未来的企业治理结构可能是三种基本类型。第一种类型是：完全的内部人控制，即全部生产要素归企业内部职工所有；第二种类型是纯租赁企业，其全部非人力资本均来自于企业外部（资本市场）。相当于所谓的“劳动雇佣资本”或劳动者管理型企业。第三种类型混合型。企业的部分非人力资本来自内部人，其余来自于资本市场。目前国际上企业共同治理的模式大致分为三类：第一类是：股东和治理人员共同治理（SM型）；第二类是：经理人员、工人、股东共同治理（MNS型）；第三类是：控股职工和外部股东共同治理（CES型）。就我国目前企业的性质进行分类，我们认为应针对企业及所属治理的不同特点，选择不同的企业治理结构模式，美国、日本、德国的模式对中国都很难适用，我认为不可能直接搬用它们的业已形成的模式。对中国的国有企业而言，通过委托人有效监督人来提高企业治理绩效，我们还有很长的路要走。但是，国外治理模式对我国国有企业治理结构的选择还是有一定的借鉴意义。第一，美国模式给我们的启示在于发达的资本市场对于公司治理绩效的提高是一个非常重要的因素。在这个资本市场中，人力资本市场对于加强委托人对人的监督至关重要。我国目前还没有形成经理市场，对企业家人力资本价值的评定还处于空白，强化职业经理市场对于造就企业家阶层，提高企业运作效率是十分重要的。第二，日本模式的启示在于，大股东的合理行为对于经理人员的约束作用是相当大的。因此，我们强调国有企业的股份制改革是和产权多元化改革，股权的适当集中应该是合理的。当然企业的三大股东不是指国家股东，而是指法人股东，所以，适当增加法人在公司制企业的控股比重，这当是改进公司治理绩效的有效措施。也就是说，对企业家的监督和约束应当“手脚并用”。第三，对于竞争性大中型国有企业，由于竞争性的存在，基本上不存在进入或退出障碍，产品基本上具有同质性和可分性。这类企业主要分布在加工业、建筑业、商业和服务业等领域，应该进行公司制改造，使其成为以利润最大化为经营目标的市场竞争主体，可以根据不同的情况改造成股票上市公司，股票不上市和有限责任公司，对于由政府提供产品的国有企业，由于要求对象具有高度专用性，寻找潜在供给者的成本非常高，所以要求者容易受到供给者的机会主义侵害，这类企业如国防、社会治安、路灯、城市绿化、环保等企业，应采用国有国营模式。由国家在接控制。对于一些具有报酬递增，并处于垄断地位的基础企业，包括基础工业和基础设施，以及受国家产业政策扶持的免检产品和基础设施企业宜采取国有国控模式。四、结语产权结构多元化为企业治理结构的建立提供了产权制度基础。相对于传统的国有企业的产权安排，多元化的产权结构更有助于公司治理绩效的提高。就企业家的权力配置而言，所有者就是经营者的逻辑，随着知识经济的兴起，人力资本价值得到社会充分肯定的社会化趋势中或为过去。在未来的企业制度中，经营者变为所有者已成为不可阻碍的历史潮流，当企业演变为所有者便是最好的经营者，最好的经营者也是拥有最好的资产所有者时，人力资本和货币资本的配置也就实现了最优化。

参考书目

1、杨瑞龙，周业安《企业共同治理的经济学分析》经济科学出版社2001年版。

2、张和生《知识经济学》辽宁人民出版社1992年。

3、张金昌《21世纪的企业治理结构和组织变革》（经济科学出版社2000年。

4、陈佳贵《现代大中型企业的经营与发展》经济管理出版社1996年版。

5、宋利芳《日本企业制度的特点分析》《现代日本经济》1994年第4期。

权力制衡范文篇6

摘要：政治背景下的预算改革是一个政治过程，其核心内容是权力结构的变化、决策方式的重构。权力结构变化主要指公共预算体系中的资金分配权通过改变预算决策方式逐步集中到财政部门手中，以强化财政部门在公共预算体系中的核心地位。公共预算改革的目的就是要加大财政部门的资金分配权，这个目的基本上达到。然而，目前的公共预算体系改革中出现了新趋势，即财政部门在权力加大同时，由于对自身权力概念认识定位不准、受权力寻租欲望驱使、与其它部门的权力之争而有不当干预其它部门行政事权的行为，出现了财政部门权力滥用即权力越位、错位、缺位现象。所以，寻求对财政部门的权力制衡成为公共预算改革的必然。

关键词：资金分配权越位错位缺位权力制衡

一、财政部门权力界定

这个问题的研究和国家财政权力、财政部门权力以及其它部门权力概念有关，准确理解定位这些概念对防止财政部门权力越限很重要。因此本论文由整理提供首先得研究这些概念。

国家财政权力是由人大财政权、政府财政权、司法财政权构成的。财政部门是政府部门的一部分，因此，财政部门权力是政府财政权的一部分。所以，界定国家财政权力及政府财政权力是财政部门权力定位准确性的必然要求。

(一)国家财政权力定位

目前经常提到的财权、事权被用以描述国家的财政权力。.财权概念是从经济学范畴来界定，它表现为某一主体拥有支配财力的权力，包括融资权、获益权、财务预算决策权、投资权、等权能。而事权概念没有统一明确，大体上，我国主要指政府事权，“主要指每一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和责任”财权和事权构成财政权，财政权包含国家财政权。国家财政权是指国家通过公共选择在政府与社会之间，立法主体、行政主体和司法主体之间，按其法律预先制定的程序，确定的权责体系，它包含人大财政权、政府财政权、司法财政权。其中，人大财政权主要有财政立法权、预算审查权、财政议决权、财政监督权等；司法财政权主要有财政监察权、财政检控权、财政审判权等。而政府财政权主要有财政行政立法权、财政会计管理权、财政预算管理权、财政本论文由整理提供税费征管权、财政收支监督权、财政执法复议权及其他财政管理权。

多年来，通过多次的预算改革中，我国不断完善公共预算体系中的国家财政权力的界定。但由于我国宪法和法律没能具体规定国家财政权的权限、配置和运行方式，且财权理解受传统财政权定位的影响，目前国家财政权与政府财政权被错误地简单等同。因此，在国家财政权配置和运行过程中，我们对国家财政权的定位仍然不明确，造成了财政权责不称，政府财政权不统一。这严重影响财政权力的运用，使财政权力滥用成为可能。

(二)财政部门的权力范畴、界限

财政部门的权力范畴、权力界限，比较难把握。我们不能具体说财政部门到底有哪些权力、有多大的权力。但从上述国家财政权力界定可知做为政府部门的一个分支机构，财政部门主要拥有的是相应的政府财政权，应该拥有财政会计管理权、财政预算管理权、财政税费征管权中的财政管理权、财政收支监督权、财政执法复议权中的执法权及其它财政管理权等财权。根据财权与实权一致原则，财政部门的事权应该由财会管理、预算管理、财政税费管理、财政收支监督、财政执法及其它财政管理等事权构成。但它的财权、事权的范畴界限应该被限制在与财政有关的领域。

在现在的公共预算体系中，权力结构重整使财政部门的权力与其在整个公共预算体系中的职能相对应。因此我们可以根据财政部门自身的职能对上述财政部门的财权与事权重新整合找到财政部门的主要权力范畴。我国的财政目前担负着四个方面的职能，即资源配置职能、收入分配职能、调控经济职能和监督管理职能。因此财政部门的财政权力可重新界定为资金分配权（预算决策权）、资金执行控制权、财政监督权。这些权力构成了预算体系中财政部门的核心权力。各个权力贯穿财政政策执行过程。在财政政策执行前需要进行财政预算，对资金进行合理分本论文由整理提供配，所以预算决策权是基础。在财政预算决策作出后，就进入资金分配执行（即财政支出）阶段。财政支出的目的是使其它部门的有效行政，财政部门的财政预算过程实质是财政部门通过财政手段有效控制其它部门的行政行为的过程，此时它执行自己的资金执行控制权。资金的分配、执行会因部门的利益追求而变得具有不确定性，再加上财政部门的某些工作人员的追求利益倾向，二者整合容易导致资金分配人为化，影响资金利用效率最大化，因此要加以监督，于是出现监督权。

二、公共预算体系中权力结构变化现状

现在的公共预算体系改革正努力重构财政权力结构，改变以往的民众监督不力、人大监督权力虚化、司法监督缺位、财政部门预算权力弱小而准预算机构及支出部门资金分配权力过大、党政领导掌握最终资金分配权的权力“碎片化”现象。具体表现为：财政部门正逐步成为公共预算体系中的核心预算机构，预算权正逐步集中到财政部门的手中；人大的财政监督权加大；司法机关的财政监督得到强化；公众参与财政预算监督，通过规范财政预算程序和运作方式，党政领导对财政的不合理干预的越权行为得以制约。

然而“在预算权逐步集中到财政部门的过程中，财政部门必须正视两个问题，一是如何提升自身的预算能力，二是如何有效地规范自身的行为。除非财政部门能够有效率而且非常规范地用好目前已经获得的预算权力，否则，它要求更多预本论文由整理提供算权的行动将会面临各种反对与质疑。”对于财政部门的预算能力的提高，我们很有信心，但对于如何有效地规范财政部门的自身的行为，却是我们所不容乐观的。这种不规范的行为主要表现在财政部门因自身权力加大而有不当干预其它部门的行政事务的行为，也就说有不当干预其他部门的事权行为。为此我们得首先研究这个新的趋势。

三、财政部门权力的越位、错位、缺位是权力结构变化的新趋势

财政部门的越位、错位、缺位的成因是多方面的。主要体现在以下几点。

第一，财政部门权力认识定位模糊。从财政部门的上述权力范畴及界限中，我们显然发现财政部门的财权与事权和其他部门的财权与事权存在交叉，使财政部门对自身的财政权力（财政财权和财政事权）的认识模糊不清，导致财政权力操作性的难度加大，出现该管的不管，不该管的却管的权力错位、越位、缺位现象。

财政部门对自身的权力定位认识不明确的具体表现为：一方面对自身的财权与事权界限不清。财政部门的财政权力都是以“财”即公共资金为基础，它的财权和事权都是以“财”为中心。它的财权主要是指对公共资金的使用进行综合预算、调节、配置。因此其事权也被限定在协调其它公共服务部门共同预算、调节、配置所使用的公共资金上，当然在现在的公共预算体系中，财政部门的这种协调功能因自己逐步成为核心预算机构而正趋向权力集中。然而，目前，财政部门对自身的财权、事权的概念理解维度扩大，对自身的财权、事权概念界限从“财”随意延本论文由整理提供伸至其它范畴，尤其是对事权的随意曲解更为严重。常常把对“财”的预算、调节、配置理解成对其它公共事务的协调、控制，认为自己的事权就是公共事务的决策、行政执行与控制的结合体，明显超越自身的事权。这也是财政部门把自身的事权从“财”扩大到“财”外事务的表现。

唐国清：公共预算体系中财政部门的权力制衡另一方面对自身与其它资金预算使用部门的财权和事权关系不明。由于财政部门的财权与事权和其他部门（主要是党政领导和人大、其他准预算机构、各个支出部门）的财权与事权存在交叉（见图1），容易导致财政部门对自身的财政权力的界定模糊。

四、权力制衡的必然

财政部门的越权行为已经对各部门的行政行为产生了严重影响，但目前还没有引起政府部门、学术界的重视。所以这里我们要强调对财政部门的权力加以制衡。财政部门的权力既不要太大又不要太小，要掌握财政权力的运作效度。所以如何有效制衡预算权力集中后的财政部门权力，应当成为我们今后的研究课题。

对于如何制衡财政部门的权力。笔者提出以下几点。一是具体界定财政权力中的财权和事权概念。完善公共预算改革的成果，提高公共服务部门的服务水平和质量。二是提高财政部门的工作人员业务水平。只有高水平的财政业务人员，才能真正理解权力概念、真正依法实施财政政策。三是增加财政部门独立性，继续弱化党政首长在预算体系中的决定权。四是注重人大监督的实效性，继续加大人大的预算监督。五是进一步完善预算体系的民主性，使广大群众真正参与预算财政监督。六是避免由于部门利益竞争而带来的财政部门权力寻租。权力寻租欲望随权力膨胀会凸现，因此，控制这种欲望成了财政权力制衡的关键、难点。七是进一步增加支出部门的资金使用的预算、执行的透明度。公开能使支出部门理直气壮地监督财政部门，预防财政权力扩张。但我们说的强化在新公共预算体系下的支出部门对财政部门的预算权力的适度监督以制约财政部门的权力，不是回到以前的预算体本论文由整理提供系的权力结构中。八是继续完善预算的法制化、程序化。完善的法制、财政程序是制约财政权力的现实途径。

总的说来我们的目标就是要通过制衡财政权力实现公共财政法制化、财政调控公平化、财政体制科学化、财政监督民主化。以防财政部门权力的失衡，不至于过大或太小。

五、结论

现在的公共预算体系改革的实质是要改变体系内的权力结构，改变预算决策的执行范式以提高公共服务部门的绩效。权力结构变化正改变以往的财政部门权力过小问题，并得到改善，但现在又出现了另一方向的权力过大的趋势。这是我们目前预算改革忽视的重要问题。目前的因财政部门的权力过大出现的权力越位、错位、缺位造成了政府服务部门本论文由整理提供的服务低质、低效，严重制约公共服务质量和水平。只有对财政部门的权力制衡才能保证财政权力的均衡发展，使财政权力结构和谐共荣。这是政治学角度研究公共预算权力结构变化的新视点。

参考文献：

权力制衡范文篇7

一、独立董事之来由

1.设立独立董事之缘由

(1)监督者弱势影响权力制衡

良好的公司治理不仅可以保护全体投资者的利益，而且可以减少市场风险，保持金融稳定，实现股份公司的可持续发展。中国证监会主席史美伦2001年在“中国上市公司的现代企业制度建设——公司治理”大会上指出，良好的公司治理应当做到：全体股东的职能和责任界定清晰；内控机制健全，各方制衡；严格的档案制度；依法运作；及时、真实、充分地向公众披露企业信息。在世界上并没有一种公司治理模式可以完全实现上述目标。

西方股份公司的治理模式有两种。一种是英美法系国家实行的一元制。在这种公司中，由股东大会选举产生董事会，由其代行财产所有权、经营者聘用权，董事会对股东大会负责。另一种是大陆法系国家，实行二元制。例如日本的公司，由股东大会产生董事会和监事会，董事会聘用经理层；监事会对董事和经理实行监督，经理层对董事会负责，董事会、监事会共同对股东大会负责。又如德国，由股东大会选举产生监事会，监事会任命董事会，董事会对监事会负责，监事会对股东大会负责。通过对两种模式的比较可以看出，一元制模式缺少专门的监督机构，难以保证董事会科学决策，并对全体股东负责，而不是对股份控制者负责；难以保证经理层既尽心尽职打理企业又不错位越位操纵企业。这样，内部人控制无法保证法制化运作和信息的真实披露，最终将降低企业运作效率，侵害中小股东利益。在这种情况下，设立独立董事就成为必然。即使在二元制公司中，也并不能真正实现权力制衡。作为常设监督机构的监事会总是处于相对弱势，面临地位不对等、信息不完全的局面，难以有效约束董事会和经理层的行为。因此，二元制公司也仿效一元制公司，纷纷设立了独立董事。

(2)所有者不能从经营层面扩大到决策层面

众所周知，西方私有企业在创业初期，常常采用家族型合伙制形式。这时，企业的所有者也就是经营者，他既是董事长也是总经理，同时行使决策权和经营管理权。随着管理成为一门量化的理性科学，洛克菲勒时代的企业主们开始认识到：管理是一门艺术，是一种生产力，可以成倍地提高劳动生产率和经济效益，而不是简单的权威象征。于是，开始产生“委托——”现象，不再是简单的“资本说话”。这样的制度演变经历了两个阶段。

第一阶段是由洛克菲勒时代向泰罗时代的进化。相应地，资本所有者委托经理企业的经营管理。在双方的博弈过程中，经理层凭借资源的稀缺性和高增值性赢得企业的中心地位，并参与剩余索取权的分配，享受到年薪制、期权等巨额回报。于是，工人阶级出现分化，作为中产阶层之一的经理人出现了。人们称之为“白领”或“金领”。

第二阶段是由泰罗时代向投资公司时代的进化。随着竞争的日益激烈，市场风险日渐加大，在第一阶段就已演变为职业投资人的所有者认识到投资也成为可控制、可计量的专业技术，需要的是战略而不是战术。社会上的其他中小投资者也争先恐后地将资金转交投资回报率相对较高、投资风险相对较小的投资公司。于是，独立董事应运而生，取代所有者拥有了大部分的决策权。

2.独立董事的功能和职责

第一，公正决策。从西方实践来看，独立董事之“独立”主要体现在三个方面：一是财产独立，也就是说独立董事至少不能拥有大量的受托公司股份，其收益应基本来自于任职津贴和车马费；二是人际独立，也就是不存在需要职务回避的社会关系，包括关联交易关系、亲戚关系等，以保证行使决策权时的独立评价和判定；三是人事独立，也就是说，独立董事的任免取决于股东大会而不是被董事会、监事会或经理层所操纵。这三个“独立”决定了独立董事的功能就是公正决策。

第二，科学决策。公正决策需要三重独立予以保障，但是根本上还有赖于独立董事的科学决策功能，因为效率优先才能兼顾公平。独立董事的科学决策是由其社会角色决定的。一般而言，他们都是某一领域的专家，例如“裕兴电子”所聘的吴家俊是企业管理家，“诚成文化”所请的余秋雨是文化产业专家，“南都电源”所用的曹楚南是化学家，等等。经济全球化背景下的企业决策不仅需要胆略和气魄，而且需要细分的政策、法律、投资、管理、金融、产权等知识和经验。因此，专家型的独立董事与作坊主式的老板或政府任命的政治代表董事相比，其决策更能符合企业需要，反映事物本质及其规律。

那么，独立董事的具体职责是什么呢？是战略性决策，它主要包括四种战略性结构调整。第一，准确及时地把握内外环境、相关技术创新动态、市场供求变迁、资源配置动向等，进而对企业的业务策划、产业运作、产品策略等做出战略性产业结构调整的决策；第二，洞察同业竞争者和潜在竞争者及合作者的成长空间，确定本企业盈利能力和资本保值增值能力，进而以做优资产为目标进行资本运营，如并购、剥离、重组等，这称之为战略性资本结构调整决策；第三，分析企业运行程序和组织架构，调节成本、利润、指挥三大组团的关系，并依据行业特点、市场状况、人力资本等在金字塔型、扁平型、中央集权型、基层分机型等组织结构中予以选择，可以称之为战略性组织结构的决策；第四，依据主流意识形态、前瞻性思想潮流、现实价值取向等进行战略性企业文化结构的总决策。

二、独立董事之中国特色

中国的1000家上市公司正在逐步建立、完善独立董事制度。但是，从已建立独立董事制度的300多家公司实践来看，其效果与中国证监会的预期相差甚大。为什么这一新事物在中国水土不服？为什么一场深刻的“管制革命”沦为一次效力甚微的“装饰革命”？这与中国上市公司所处的特殊国情密切相关。因此，需要我们根据国情对症下药。

1.二元制背景产生的职能重位

英美法系国家没有监事会设置，为了有效的制衡，通过独立董事来弥补一元制治理结构的监督弱化弊端。于是，一些学者也把我国独立董事的职能定位在监督董事会及经理层上，这是不科学的。如前所述，我国实行德国、日本模式的二元制公司管理结构。《公司法》第124条规定：“股份有限公司设立董事会、监事会是我国公司内部对公司业务管理活动实施监督的专职监督机构。”事实上，我国的董事会处于虚无的境地，根据对100家进行现代企业制度试点的国有企业的调查，在78家设立了监事会的企业中，有24家基本名存实亡。故此，我国的独立董事自然地要承担起虚置的那部分监督权。但是，独立董事的监督与监事会的监督是有区别的。监事会的监督侧重于财务审计监督，从治理角度维护公司整体长远利益；独立董事的监督侧重于人力、组织、资本的战略决策。更为重要的是，我国监事会的虚设问题不应靠设立独立董事来解决。独立董事是董事会成员具有表决权，因而可以直接参与公司事务的决策，或对违反法律法规损害公司相关人整体长远利益的决策说“不”，它与监事会的功能相比，具有明显的及时性、高效性。根据《指导意见》，独立董事发表的意见必须在董事会决议中列明；公司关联交易必须经独立董事签字后方可生效；两名以上独立董事可提议召开临时股东大会，独立董事可直接向股东大会、中国证监会和其他有关部门报告情况。独立董事在获取公司信息后不仅可对董事会、经理层做出评价，提出参考意见，更可以在参与决策时，通过改进企业目标、公司规则、激励约束制度等途径直接左右经理层的决策指挥，这也是监事会所不能及的。总之，独立董事的主要职能是决策，而不是经营，也不是监督。

2.内部控制前提下的外部装饰

独立董事又称外部董事或非执行董事。《指导意见》对设立独立董事的目标是这样表述的：“通过引入独立董事制度来解决目前国有股‘一股独大’局面下的内部人控制现象，维护中小股东的合法权益。”可见设立独立董事的直接动因是上市公司普遍存在的内部人控制问题，但是，内部控制问题并不仅仅是“一股独大”造成的。

(1)所有者缺位导致内部控制

由于《公司法》对于股份有限公司尤其是上市公司的资本、规模要求过高，国有资产存在着“全民所有全民没有”的弊端，国家代表人民行使国有资产的所有权。基于市场经济构建自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经营机制的要求，这种所有权必须与直接经营管理权脱钩，于是，就建立了不同于民营企业的委托—关系：国家（政府）享有终极所有权；国有资产管理公司对国有资产进行监督、评估，代表国家行使股东权利，包括遴选经营者（职业经理人）的投票权；经营者负责具体经营，照章纳税，保证国有资产保值增值。在这种机制中，“投票权”行使的动机公正有赖于行政束缚的解除和产权束缚的加重。事实上，由于经济转轨过程的所有者缺位，这两方面都难以实现。而人单方面垄断剩余索取权，就成了必然的结局，外部（所有者）监督的缺位加大了成本。

(2)“一股独大”导致内部控制

据上海证券交易所调查，目前我国上市公司股权结构过于集中，董事会成员50%以上来自第一股东，大股东常常通过关联交易（如担保、应收款项、资产转换等）来侵占上市公司资产，侵害中小股东利益。这种现象是具有中国特色的，与市场经济发达的国家显著不同。这样的“一股独大”为什么强化了内部控制呢？

第一，“独大”的往往是国有股、法人股。自由市场经济并不排斥政府管制。但是，管制手段主要是遵循经济规律的，以社会利益为取向的，间接的经济、法律、信息等方式，即使保留少量行政机制，也是与命令经济中的直接操纵截然不同的。这样的调控方式是以股权多元化、股权稀释化为前提的。而我国上市公司中，国有股占股总额53%。国有股的所有者是政府行政部门，在利益驱动下，“主管部门”自然地要延续建立现代企业制度之前的行政超强干预。地方党委组织部门和政府人事部门的“推荐人选”常常异化为“钦定名单”，这时的法人代表首先考虑的不是市场问题，也不是全体股东的共同利益，甚至连最大股东——国家也不是，他们出于薪酬、评价、连任等考虑，首先要对直接主管部门的“一把手”负责。主管部门也往往盲目决策，随意进行资产重组，造成国有资产流失。

第二，“独大”之股的2/3是非流通股。这样的股本结构缺乏流动性，不能满足“有进有退，有所为有所不为”的要求，降低了运作效率和企业经营绩效，而且成为国有股东欺诈、压制中小股东的载体和政企合作追逐非法寻租收益的温床。

3.法治建设滞后导致操作无序信用缺失环境中的道德危机

市场经济是法治经济。但是，现行《公司法》却没有给独立董事以真正意义上的充分的法律保障。《指导意见》也没有赋予独立董事特殊表决权，人数也处于劣势。现行法律法规对独立董事的具体操作更是一片空白。法治建设的滞后必然导致操作无序，不利于现代企业制度的建立和社会主义市场经济的完善。美国在制度保障

方面的做法是值得借鉴的。1977年，在SEC支持下，纽约证交所推行独立董事制度，其他证交所纷纷效仿；20世纪90年代的《密歇根州公司法》则以法律形式予以有效规范。我国独立董事制定的法制建设需要做好以下几个方面：首先，全国人大或其常委会应当修改《公司法》，对独立董事占公司董事的比例及权利义务作出清晰的规定；其次，中国证监会应修订《指导意见》，对其任职资格、产生程序、行权方式、报酬支付、责任追究等做出具体规定；再次，上市公司章程中也应对独立董事的有关权利义务做出详尽规范。

4.信用缺失环境中的道德危机

权力制衡范文篇8

关键词：和谐政府；社会制衡；中间机构；民情

一、社会制衡思想的内涵与缘起

所谓社会制衡，它是与权力制衡相对应的概念，最初表述为民主的社会先决条件或者是民主的社会因素，随后直接表述为以社会制约权力。社会制衡，相对于国家权力制衡而言，被定义为非国家权力对国家权力的制约，它是国家权力的外部制约机制。

社会制衡思想由来已久。19世纪法国的社会学家阿历克西·德·托克维尔(AlexisdeTocqueville)对社会制约权力机制在政治民主的发展中，在公民社会的培育中，在政府运行的外部制约中的基础性作用作了深刻揭示。托克维尔始终在寻求一种增强政府决策透明度和公众参与度的社会制约机制，以此来保护少数和个人的权利。他认为必然有一个高于其他一切权力的社会权力，这种社会权力来源于政治社团、宗教、陪审团、民情、法学家精神、美国乡镇精神以及教育、习惯和实践经验。一个由各种组织化程度较高的社团组成的公民社会，可以对权力构成一种“社会的制衡”。

继托克维尔之后将社会制衡思想发挥到极致的是20世纪最有影响的美国政治学家罗伯特·达尔(RobertA.Dahl)，他认为：第一，在民主制度的运行过程中，在促进政府与公民关系和谐的进程中，宪法规则都不是重要的，社会制衡才是有效机制，更具有基础性地位。他认为美国并非因为有了宪法才保持了民主，而是因为这个社会基本上具有公民精神，是一个较为成熟的公民社会，宪法才保持下来。“宪法之所以残存下来，只是因为它不断地受到调整，以符合正在变化着的对权力的社会制衡。”第二，社会因素是政府运行机制民主的先决性条件。他认为，政府运行机制的民主建构于多样性的社会之上，意见的多样性或目标冲突本身是民主政治的一个必要条件。意见的多样性一方面是由于选择的群体的多样性，另一方面则是偏好强度的差异性。而构建一套规则或程序，不仅要考虑到人数，而且也要考虑到偏好的强度。可是，对于偏好强度问题，不可能通过宪法或程序性的规则获得解决办法，只有社会因素才能解决偏好强度的难题。面对冷漠的多数与热情的少数相冲突的问题上，为了保证每位公民正当利益不受侵害，只能求助于社会的因素。第三，多重独立的社会组织是政府运行机制民主过程本身运作所必须的，“其功能在于使政府的强制最小化，公民参与的最大化，改善人们的生活。”社会的组织化程度越高，越容易分散政府统治资源，越容易增加政府垂直统治的成本，势必导致政府将等级式的统治秩序推向扁平化，从而有利于从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织公民协助政府管理国家事物和社会事物，以此来确认、保障并实现公民自己的权利。

二战以后，社会制衡这种外部制约机制在整个权力制约机制中的地位日趋重要。

二、和谐政府构建与社会制衡

构建和谐社会，关键是建设一个和谐政府。和谐政府的目标指向是构建政府组织和谐、政府生态和谐、政府关系和谐的政府和谐圈。政府运行机制和谐是政府组织和谐的核心元素。政府正是以一种与其生态环境互动反馈的特性和机制来实现政府自身的和谐；同时，政府也在以这种独特的互动反馈机制来为自己纠偏。政府运行机制的核心是政府权力运转，政府权力运转和谐是构建和谐政府的核心元素，而制约政府权力运转无非是两种方式，一种是以权力制约权力，一种是以社会制约权力即社会制衡，因此，社会制衡是构建和谐政府的可能路径。

社会制衡思想认为：分散的人民大众是最终的权力来源，这种分散的个别权力的结合形成多元的、竞争性的社会权力中心，它们与政府的等级式的社会权力体系不同，是平行的、竞争性的权力安排，是不同利益集团之间无休止的博弈过程的一个不可分割的重要组成部分，政府决策往往是调和这些掌控社会权力中心的不同利益集团之需要的结果。多元的、竞争性的权力中心能够基于人民大众的权力通过影响政府政策而对政府运行机制、对国家权力加以制衡。

同时，社会制衡思想的价值诉求是公平和正义。多元的、竞争性的社会权力中心追求正义必须在公平的基础上才能进行，而公平只有在权力不被滥用的时候才能存在，防止权力滥用的一个手段则是社会制衡。因此，通过社会制衡，以社会制约权力，防止权力滥用，逐步实现公平和正义的合意，达到公平是追求正义的公平，正义是有助于公平的正义。这些价值诉求也正好是和谐社会、和谐政府的价值取向。

社会制衡注重加强公民意识，强调公民对社会生活的参与，促进政府与公民关系和谐。政府与公民的关系和谐，实质是政府公权力与公民私权利的互动和谐，这种和谐状态有助于使政府的各项政策和措施接受公民参与，符合公民需求，更有助于公民在了解、信任政府的基础上认同政府所推行的政策，进而形成和谐社会协调发展的向心力量[2]。由此看来，社会制衡思想，对于政府运行机制的和谐，对于和谐政府的构建，将被赋予新的时代内容和理论任务，将为此提供有效路径。

三、和谐政府构建路径的两种社会制衡模式

(一)显性制衡——社会中间机构对政府运行机制的制约

所谓显性制衡，主要指有形的社会中间机构，如公民大众、非执政党、利益集团和舆论媒介等对政府运行过程的制约与影响。

1、公民大众公民大众是一种间歇性的社会中间机构，它对政府运行机制的制约不是经常性的，但却是最强有力的。公民大众对政府权力的制约方式主要有三种：第一，公民选举。选举是公民决定政府、代议制机构任职人员的主要手段，也是公民参与政治活动的重要方式。在不同国家，公民选举产生的机构和人员互不相同，但主要集中在两个方面，一是选举产生代议制代表，如议员、人大代表等。二是选举产生政府首脑。通过选举，公民可以间接地影响国会或人大的立法活动，制约代议制代表的立法行为，甚至可以间接约束政府首脑的行政活动，使代表和行政人员向选民负责。第二，公民直接投票表决。公民投票是公民直接参与立法、决策活动的一种方式，它对立法机关通过的法律是否最终生效具有决定性意义。公民投票对政府权力的制约作用主要体现在以下几个方面：一是分割立法权，是代议机构的有效补充。当然，公民投票不是取代代议制度，而是代议机构不能有效运行时的一种补充。二是削弱政党的作用。它使投票者不是从党派的立场和偏见，而是根据自己的观点和意志对某问题进行表态。三是促进政府运行机制民主，保证政府政策的合法性，并使其得到公民更广泛的支持。第三，公民群体性活动。主要是指集会、结社、游行、示威、请援、上访等等。这是公民普遍采取的制约政府权力的手段。公民的这种群体性活动对立法机构的立法活动与政府的决策和执法行为形成强有力的压力，并且很大程度上影响甚至改变立法和决策行为。

2、非执政党在西方民主国家主要是在野党或反对党，但在野党又并非纯粹的非国家权力组织，而是执政党的预备队，它也不是唯一的非执政党，而是势力最强的非执政党。在野党对执政党的执政活动的制约尤为明显，执政党的合法执政可以说就是因为在野党的存在而存在的，党派竞争异常激烈，这样就能有效制止国会中代表多数的党派为所欲为，从而防止权力制衡的缺位。在野党的存在，迫使执政党谨慎施政，它使“任何一个政党总是在国家权力与非国家权力之间，或者说，在社会与国家之间来回摆动。当它上台执政时，它是受着社会与反对党监督与制约的力量，当它在野时，则是监督与制约国家权力的社会力量”。非执政党作为一种制衡国家权力的社会因素，其发挥作用主要基于以下几种方式：一是提出议案。非执政党根据其选民的利益提出议案，为少数党派及其选民伸张正义，保护权益，防止一切议案都以多数党派及其选民为中心。二是通过辩论、质询等形式讨论立法机构的议案，追究政府活动的合理合法性和合意性。三是运用媒体力量和公众力量宣传、批评政府过失，对国家权力造成强有力的压力，促进政府运行机制趋近民主。

3、利益集团利益集团是影响、制约和监督政府权力，促进政府运行机制走向和谐的核心社会中间团体。在西方，亦称作院外集团或压力集团，根据其目标，大致可以划分为维护本集团成员利益的、维护种族、民族或妇女权益的、促进社会公益的和实现社区、州乃至国际目标的等几种利益集团。这些非政府性中间组织既有盈利性中间组织，也有非盈利性中间组织。利益集团是政党组织的补充，其目标不在于执政，而在于通过影响执政党的执政行为和立法机构的立法活动来维护本集团的利益，或促进本集团所追求的理想和事业。利益集团影响、制约和监督政府权力的方式主要有三种：第一，通过选举和游说影响立法活动。在选举方面，利益集团通过电视、报纸、广播、发传单、消息和发表评论等手段影响选民的选择，并通过捐助竞选、提供免费服务等方式影响立法委员的决策。在游说方面，利益集团直接接触立法委员或其助手，直陈观点和要求，争取立法委员的支持。第二，通过游说或施压影响政府的决策。利益集团可以在政府决策的过程中向政府官员施加压力或进行游说，使其接纳自己的建议。第三，通过渗透和舆论影响政府的执政行为。利益集团有向政府组织渗透的倾向性，若能将集团成功地渗透到政府组织，将有力地制约政府行为。利益集团还可以通过舆论媒介评价政府及其官员的行为，从而有效地对政府施加影响，进行监督。

4、舆论媒介舆论媒介犹如一把利刃，时刻制约着、监督着政府的行政行为，对政府提供了任何其他机构都无法提供的监督作用。鉴于其重要影响，新闻媒体被称作“看门人”、“议程决定者”；也被誉为“政府第四部门”、“人民的斗士”、“政府的批评者”，可见其对政府政策及其行为的制约和监督是强有力的。就舆论媒介与政府的关系而言，它首先应该是维护和改进政治制度的，其次才是政府的批评者。

(二)隐性制衡——社会民情对政府运行机制的制约

隐性制衡主要是指沉淀于社会及其人员之中的无形的社会民情，如信仰、传统与习惯、文化与心理对掌权者行使权力的制约都有影响。在托克维尔看来，社会民情“不仅指通常所说的心理习惯方面的东西，而且包括人们拥有的各种见解和社会上流行的不同观点，以及人民的生活习惯所遵循的全部思想”。因此，民情可以理解为“一个民族的整个道德和精神风貌”，是习惯、思想和习俗的总和。

1、信仰信仰融合了信念、认知、情感、良知、德性等各种内在因素。人们或许并不了解信仰究竟是什么，但他们大都认为自己是有信仰的，甚至当他们对自己的信仰对象全然不知或者仅是一知半解时，也毫不犹豫地、不加论证地接受了信仰。在人类生活中，信仰其实是一种常态，没有信仰才是偶然的状态。西方国家的信仰基本上是宗教信仰，在东方国家，除此之外，还包括一些消极的迷信，严格地说，它仅是一种信念，而非积极意义上的信仰。信仰作为公民内化的社会因素，它对国家权力行使者的制约主要在于它对社会风气和精神面貌的影响上。第一，信仰宣讲良好的、同一的道德，节制公民的无限激情。一个拥有同一信仰的社会，容易培养公民良好的道德情操，树立公认的善恶标准，确立适宜的秩序和规范，使人民的行为有章可循，因而可以把漫无边际的想象力限制在某些范围内，节制公民的过度激情。在法律允许公民自由决定一切的同时，信仰却可以阻止他们想入非非，并禁止他们恣意妄为。因此掌握国家权力的人由于制度缺陷的原因，即使有滥用权力的倾向，也有可能因为信仰而受到节制。第二，信仰引导和教化民情，影响法制。社会由家庭构成，社会民情也源于家庭观念，因而信仰对民情的引导和教化，可以通过家庭中介来完成。信仰可以通过约束家庭而对政府发生制约作用。缺乏信仰的人喜欢用扰乱社会的办法来忘却其家庭的忧伤，而受到良好的民情熏陶的人则从家庭中汲取对秩序的爱好，然后再把这种爱好带到公共事物中去。第三，信仰塑造一种博爱的精神，使公务人员逐步具有一种公共人的观念。这使他们不把视野局限于个人或团体的狭隘利益当中，因而可以更为理性地在政府中行使国家权力。

权力制衡范文篇9

中国封建时代有些皇帝也搞过“分权制衡”。西汉初年，国家元首与政府首脑大体上有一个分工，皇帝是国家元首，宰相是政府首脑，皇宫相府各司其职。[2]隋朝创立的“三省六部”制中的尚书、中书、门下“三省分权”。因为，虽然行政、军事、监察三权分掌而治，但行政权（相权）仍嫌过重，有威慑君权之虞。[3]因此，历史上中国的不少皇帝都极力对相权进行分解和限制。到了宋朝，中书省职权扩大，同枢密院分掌文武大权，门下、尚书省遂废。另设参知政事为副相分管行政，设三司使管财政。分散中央各职能部门的权力，互相牵制。特别值得一提的是，为了制约政府滥用权力，从秦朝开始设立了监察机关，到明代运用到了极致。监察制度是中国贡献给世界政治文明的宝贵遗产，其体现了以权制权的政治理念。尽管那只是皇权对臣权的制约，预防臣权危及皇权，其分权的目的是极权，但作为一种制度形式其价值不可低估。

作为一种政治实践，三权分立起源于古希腊、古罗马城邦国家的市民政治，商品经济的发展、贸易往来的频仍，形成了各种经济群体和利益阶层，要求政治多元及分立。当然，在古代地中海地区政治组织形态多为小公国，规模不大且较为分散，即使最为强大的古罗马帝国也没有形成东方一样的政治官僚体制。因此，很难产生长期稳定的中央集权政治。作为一种理论思潮，西方分权思想溯源于古希腊亚里士多德，他把政府权力分为讨论、执行、司法三要素。至罗马时代，波利比奥斯倡导“混合政府论”，认为罗马政体应为代表君主的执政官、代表贵族的元老院及代表民众的人民代表会议互相牵制和均衡（从这个意义上，将分权制衡贴上资产阶级的标签也不恰当）。分权制衡原则作为一种学说，最先由英国思想家洛克提出。洛克提出了立法权和执行权（行政权）的分立，并指出，立法权高于行政权。孟德斯鸠进一步发展和完善了洛克的分权学说，主张必须建立三权分立的政体，按照立法、行政、司法三权分立的原则组成国家。他说：“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”“当立法权和行政权集中在同一机关之手，自由便不复存在了，因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。”后来的资产者及其国家法的其他大哲学家们以极其虔诚的心情把这种分权看作神圣不可侵犯的原则。[4]这一原则已经为很多国家的政治实践所普遍奉行。国家权力分立，在各个宪政国家已经成为普遍特征和共同的趋势。当然，三权分立不是僵死的，总会因时而变。可以说，时至今日，资本主义国家传统意义上的三权分立格局已经不复存在，行政权的强势打破了三权均衡。但不变的是精神：控权与平衡。[5]无论如何，分权制衡的历史意义与现实作用不能否定。凯尔森在谈及分权时指出，分权原则的历史意义在于：它与其说致力于赞成分权，倒不如说是反对集权。[6]

人类从专制走向民主，实现多数人的统治，强调人民的主权。用卢梭的社会契约论的观点，人民将权利授予国家，国家即是公益的体现，因此，人民权利作为一个整体是不可分的。卢梭的理论并不是要保护不可剥夺的个人权利，而是在一种主权性的集体“公意”的至高无上性中探寻社会生活的终极规范。他并未主张三权分立，而认为立法权高于行政权、司法权，它属于全体人民，而不属于像议会那样的代表机构。卢梭的理论极易走向专制民主制即托克维尔所谓的“多数人的专制”。[7]这一国家主权不可分的理论已经被很多晚近国家的宪政实践所摒弃。但社会主义国家议行合一的政治体制恰恰是在国家主权不可分的政治理念的主导下设立的，而卢梭理论所蕴含的专制危险性却果然不幸被社会主义国家所证实。前苏联斯大林的专制统治，以苏维埃的名义实施的暴政，在世界人民面前给社会主义国家树立一个极权的恶劣典范。前苏联法学家从血的教训中觉悟，要建设法治国家必须具有符合宪法属性的一些前提条件：宪法明确规定权力分立原则，依据这一原则，行政权不得僭越立法权，而独立于政府的司法权能够自主地解决社会上发生的一切冲突。[8]对于斯大林的极权和暴政，曾说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。虽然意识到了，但可惜类似的事件在中国却未能幸免。中国的不正是政治极权的结果吗？

近几年，我们才不能不接受一个现实：曾经被视为资本主义国家才有的东西，我们现在也采纳了，典型的如公司法人治理机制、企业破产机制等等。从排斥到接受经历了一个思想转变的艰辛历程。中国近现代以来的思想解放是从经济到政治的逐渐开放，政治上的逐渐开化却是一个十分痛苦甚至是付出巨大代价的过程。清末洋务运动尊奉“中学为体、西学为用”的理念，只是向西方学一些“奇技淫巧”，无伤国体，无涉祖制，因此可以为当权者容忍和接受。在政治上对祖制构成了一定的威胁，引起满清皇族的恐慌，但思想上仍以儒学为本，对西方宪政采用“制度移植、思想抵抗”的政策，因此，面临亡国灭种深重危机的清王朝也只能支持百日维新。但一旦危及到其切身根本利益时，当权者仍不免痛下杀手。激进的辛亥革命，政治体制上实现全面西化，但思想上似乎仍未打破传统思想的禁锢，国民党一党之治[9]是儒家一教独尊思想在现代政治生活中的反映，这其实还是继承了中国长期封建主义政治专制的衣钵。后来的国民政府虽然颁布宪法性文件确立五权宪法政治体制，但从未真正实行过西方式的“分权”。[10]“五权宪法”可谓中西合璧，将西方的三权与中国传统政治精华监察、考试两权熔于一炉。这一独创显现了孙中山不照搬西方宪政体制的创新精神。但“五权宪法”设计处于东方与西方、古代和现代的思想交汇和制度冲突中，其是对传统的借鉴，还是向传统的妥协？其是否破坏了三权分立的合理架构？[11]新中国的宪政体制因受前苏联的影响，既不是三权分立，更不是五权宪法，而是议行合一。[12]中国的人民代表大会制度的本质就是议行合一，这是马克思在巴黎公社工人起义时提出来的，后来被苏联演变成了苏维埃政体，到中国表现为人民代表大会制度，其组织原则为“民主集中制”。这一制度假定国家的权力是统一的，国家权力为了实际的需要形成立法机关、行政机关和司法机关，但这只是“分工”，而不是“分立”。这一体制强调国家机关权力之间的合作性、统一性、协调性，而不是对立性、牵制性。

人们曾经甚至现在仍普遍认为，制衡型宪政体制产生于西方的制度文化土壤，中国长期的专制传统不适合搞制衡型宪政体制。但与中国同样具有长期专制传统的日本、韩国分权制衡却比较成功。日、韩两国的政治实践特别是日本首相频繁更迭与韩国前总统卢武铉弹劾案，最有力地批驳了分权制衡学说不适用于有着专制主义文化传统的东方国家的论调。与法人治理结构一样，分权制衡作为国家政治治理模式，可以极大地克服个人专断。因此，权力制衡体制也具有普适性。如果权力制衡在中国的适用也会产生一系列的问题，这也不是权力制衡体制本身的问题，而是我国现有体制对其浸淫或排异的结果。因此，认为分权制衡体制不适合中国的观点是否经过深入的论证，在多大程度上是僵化思想的思维定势或政治立场的对外宣称？正像过去虽否定公司制，但中国已经出台了公司法，普遍设立了公司法人治理模式。这是否预示着权力制衡型宪政体制在中国否定之否定的历史命运呢？

市场经济体制的选择表明中国经济领域的一次重大思想解放，制衡型宪政体制的建构将是中国政治领域的一次重大思想解放。因为，与市场经济一样，分权制衡既不姓资也不姓社，其是人类政治实践不断试错的最终结论，是东西方政治文明的共同财富。就像市场经济只是经济资源配置的手段一样，权力制衡不过是政治资源配置的手段以及一个国家政治治理的工具。权力制衡设计初衷是通过对国家权力的限制保障公民权利，具有自由民主价值，完全适应任何民主共和政体。即使以阶级分析和政治意识形态的标准来判断，权力制衡既适合于资本主义民主政治也适合于社会主义民主政治。

二、市场经济呼唤制衡型宪政体制

统合型宪政体制在计划经济体制下有其存在的合理性和必然性，实行社会主义计划经济体制的前苏联的政治体制其实都是“议行合一”。但是在市场经济条件下，这一体制还有存在的合理性吗？俄罗斯和东欧社会主义国家易帜后从计划经济向市场经济的转型，政治体制随即进行了实质变革，纷纷转而选用制衡型宪政模式。似乎说明，一种经济形式对特定政治体制的对应关系，而不在于这个国家是资本主义还是社会主义的人为政治标签。

计划经济体制对应统合型宪政体制。因为计划经济体制建立在生产资料公有制基础上，在“一大二公”纯而又纯的公有制中，并不存在利益多元并可能引发的利益冲突。此时，国家机制内部不需要有代表不同利益阶层的人进行政治博弈。不但议会内部不需要，国家机关之间也不需要。统合型的宪政体制契合了这一经济形式的要求。计划经济体制凸显的效率价值，因为平均分配，国家主要精力不是如何公平合理地分蛋糕，而是把蛋糕做大。从经济计划的制定、审批到执行，需要各国家机关密切配合，而不是相互监督。然而，计划经济追求的是效益，牺牲的也是效益。或者说，其可能得到短期的或局部的效益，但却失去了长远的或整体的效益。在后农业时代，计划经济只是治乱之道，适合于一国初创或战乱之时，需要调整国家机器的全部动能来推动一国经济的振兴和医治一国的战争创伤。

市场经济对应的是制衡型宪政体制。因为市场经济的基础是财产私有和利益多元，单一的公有制体制被打破（或者说市场经济不承认所有制只承认所有权）。不同权利主体之间的利益冲突不可避免，需要在政治上寻求代言人，这就为制衡型宪政体制的产生提供了可能。美国的市场经济形式的利益多元化造就了其政治多元主义（politicalpluralism），不同党派、不同国家机关代表不同利益群体。在宪政体制中，多党制、议会的两院制、三权分立、职权分离、司法审查无不与市场经济利益多元有关。应当说，市场经济才是工业社会和知识经济时代通常的经济形式，能够实现资源配置的最优和经济效益的最大化，在市场失灵或社会分配不公时，可以由政府通过法律、政策手段进行调适、纠偏。

中国已经实现了从计划经济到市场经济体制的转型，但仍然固守统合型的宪政体制。这一宪政体制似乎越来越不能适应现实经济发展的要求。随着市场经济的发展，非公有制经济成份在国民经济中占有越来越重要的地位，甚至国家财政收入的百分之五十以上的产值是非公有制经济创造的。计划经济的利益格局完全被冲破，多种所有制并存、非公有制经济已经成为社会主义市场经济的重要组成部分，利益的多元结构已经形成。不同的利益诉求在政治上的声音越来越强劲，需要在政治上形成一种机制，公平行使各自的话语权。统合型的宪政体制似乎更容易产生一个主义、一致意见、一种声音，多元利益的诉求被掩埋。中国的各级人民代表大会的构成似乎考虑到代表的多元性、普遍性，但由于党与人大的关系还没有理顺，使得人大代表虽然来自社会各个阶层，但仍然没能使人大成为不同利益群体博弈的平台。每次“团结”的人大会议在一片掌声中“胜利”的闭幕说明，人大不能至少现在仍不能成为不同利益群体表达诉求的政治舞台。当然，近几年，中国人大会议出现了一些持不同政见者的不同的声音，这是市场经济发展的必然现象，但这一市场经济条件下的本应是常态的政治形式，仍受到现行体制极大的压制。

经济的发展从来都是政治变革最深刻的原因，这不但是马克思主义的经典论断，也为中国改革开放以来的实践所验证。中国正处于这样一个关口，市场经济推动着经济的迅猛发展，经济的发展呼唤政治体制的转变。虽然，党政分开是权力分离的有益探索，但作为体制内的调整，其对中国政治体制的完善起到了的作用仍很有限。解放生产力，全面启动中国的政治体制改革成为大势所趋。其中最重要的政治变革，就是变革统合型的宪政体制。

人们普遍认为，制衡型宪政体制也并非尽善尽美，它肯定也存在一定的缺陷。最大的缺陷就是权力分立、互相制衡，会造成权力的不统一，内耗太大，效率低下；而统合型的宪政体制虽然缺乏权力制约，但能够协调各个国家机关合力共进，效率会很高。其实，不妨比较一下厂长负责制与公司治理结构。厂长负责制实际上是首长个人负责制，在国有企业，厂长负全责、负总责，一人决断，可以省却了很多钳制（国有企业的职工代表大会和工会不能决定厂长的选任，也不能罢免厂长，厂长不对其负责，因此其不可能对厂长形成有效制约），办事效果当然会高。但由于缺乏监督和制约，厂长决策失误造成国家重大损失，厂长掏空企业导致国有资产巨额流失的案件屡见不鲜，一个个国有企业的破产和巨额财产在国有企业改制过程中流失就是明证。如果没有监控，厂长负责制的高效率完全变成了高效率地掏空、吞蚀国有资产。这样的高效率是多么危险！法人治理模式通过分化权力，使在企业内部没有任何个人可以独断专行。股东会决策、董事会执行、监事会监督，使得公司内部进入一种良性运行的轨道。在此过程中，公司制可能比厂长负责制的运营成本更高，但运营成本与可能避免的损失相比则九牛一毛。正因为如此，从计划经济转向市场经济后，中国企业特别是国有企业纷纷进行公司化改造、进行现代企业制度改革。厂长负责制与法人治理结构的效率关系，正是统合型宪政体制与制衡型宪政体制效率关系的一个真实写照。表面上看，统合型的宪政体制很有效率，但这一决策的高效率往往包藏着巨大的危险。制衡型宪政体制的各机关相互掣肘，运行成本比个人决断要高，但在相互制约的过程中可能避免的专断和腐败给国家造成的损失会是多大？难以数计。总之，从成本效益角度分析，统合型宪政体制不比制衡型宪政体制更有效率，恰恰相反。

三、制衡型宪政体制是法治的根本保障

制衡型宪政体制与法治建立在相同的伦理基础和道德假设之上。中国统合型宪政体制的道德假设，是以人性善为基础的，将政府想象成好人政府。由于对人的善良预期及对政府的道德仰赖，国人不相信或不情愿相信他们的父母官会滥用权力。因此，对政府不是监督而是依赖。如果说，对政府有约束的话，主要还是政府自身内在的道德自律。然而这一道德约束是如此的脆弱，即使长期经受共产主义崇高理想和道德观念熏陶的人在权力的诱惑下也不能自持、晚节不保。建国以后特别是近年来腐败案件频频涌现，似乎表明：在遏制权力上，道德自律是多么绵软无力。而权力制衡与法治的道德假设则都是以人性恶为基础。由于人是恶的，政府又是由人组成的，因此，人的恶性必然折射到政府身上。根据这一理念，人们对握有权力的人怀着极大的戒心，并相信：在权力意志的支配下，没有任何人是靠得住的。为此，为了防范其滥权，只能进行控制。此时，对权力的约束不是道德的软约束，而是诉诸法律的硬约束，不企望官员内心的道德自律，而是外在的法律强制。在权力制衡的宪政体制下，国家当权者因为滥权而被罢免甚至弹劾从而使其他当权者心存忌惮甚至如履薄冰。由此表明，在权力约束上，外在强制比内心自律更有效。

分权制衡是法治的结构性制度基础，是法治刚性的必要条件，属于法治题中应有之义。因为法律约束权力不能自动实现，它最根本的途径就是通过权力之间的分离和制约。[13]法治作为国家治理模式，需要确立宪法、法律的最高权威，将国家的任何政治权力纳入法律控制的范围，实现法律主治。不能人亡政息、更不能因言废法。法治作为一种理念和原则，必须诉诸一定运行机制，而分权制衡模式无疑是实现法治的最不坏选择。分权制衡体制强调国家权力的分划，禁绝任何两种及两种以上权力的结合，这样才能防范国家权力的专断，从而保障国家合理的法律秩序。在这一体制下，极大地降低了形成个人极权的可能，削弱了个人对政治生活的影响力，使得任何政治权威身陷法律囹圄无法解脱。有人说，美国总统在三权分立的体制下，权力很大，实际上是民主国家的皇帝。但美国总统小布什却有完全不同的感受。在形容自己的处境时，小布什曾发表过一段精彩的演讲：人类千百年的历史，最为珍贵的不是令人眩目的科学技术，不是大师们浩瀚的经典著作，而是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想，我现在就是站在笼子里。[14]从美国总统尼克松的水门事件到克林顿的拉链门事件都说明了这一点。在分权制衡的体制中，司法机关的独立性和权威性受到应有尊重，任何武断的权力都不免受到法律追究。立法武断可诉诸宪法诉讼，行政武断可寻求司法审查。在武断的权力与代表法律的权力对峙时，法律的威严往往能够占得上风。

而统合型宪政体制会形成对法治的巨大阻碍，因为该体制中监督的单向性和权力的金字塔架构促成的只能是一个部门最终是一个人的权威，形成人治而非法治的局面。中国统合型宪政体制最大的问题是人大作为权力机关，却权力虚置，法院作为司法机关，却不独立。这样对武断权力最有效的监督手段失灵了，防线垮塌了。在这一体制下，司法机关的地位相当尴尬，其不具有独立性，却要求其司法公正。因此，这注定了当下中国司法的险恶处境。而统合型宪政体制不可能使司法独立，制衡型宪政体制却能，这已经被国内外的司法实践所证明。当然，统合型宪政体制也可以一定程度上推行法治，中国近些年法治的进步就是明证。但这一发展不可能是可持续的，也没有根本保障。中国的改革开放三十年来的法治发展值得肯定，但目前已经处于瓶颈阶段。中国法治的进步，更重要的不是立法数量的增加，而在于法律权威的树立以及对政治特权的法律监控。而在这一过程中，法院起着举足轻重的作用。可以说，当下中国的法治进步最关键因素即是确立司法独立和司法权威。而确立司法独立的前提则是制衡型宪政体制在中国的确立。

四、制衡型宪政体制是治理腐败的必然选择

中国目前最大的政治问题就是腐败，腐败关系到国家的生死存亡。而面对腐败问题，统合型宪政体制无能为力，而制衡型宪政体制却可从容应对。

多年来，中国政府意识到了治理腐败的紧迫性，并对腐败形成了高压态势，对腐败官员屡出重拳，很多官员甚至包括高级别的政府官员纷纷锒铛入狱。可以说，中国政府惩治腐败的决心不能说不够坚定，力度不能说不大。然而，让人忧虑的是，腐败并没有得到有效治理，反而“前腐后继”，愈演愈烈。个中缘由比较复杂，但人们几乎都认识到其中重要原因在于中国政治体制没有根本性的变革。为此，中国政府也进行了一些立法上的完善（如监督法）、体制上的改革，但收效甚微。这是为什么呢？在笔者看来，中国对腐败的治理一直没有触及到法律制度的根本——宪政体制。可以说，不改革中国统合型宪政体制，任何表层的、局部的体制改革对整治腐败都无异于隔靴搔痒。一个不争的事实是，与中国相比，西方国家甚至中国周边国家、地区廉政指数高得多。是这些国家、地区的官员更有职业操守更注重道德自律吗？其实不是，在笔者看来，最根本原因是这些国家和地区存在制度上的外在约束。在制衡型宪政体制的基础上形成了一套行之有效的对官员行使公共权力的制约机制，如最近发生的泰国总理沙马案件。[15]因为在这些国家的权力制约权力的政治体制中，任何权力都得到了有效的监督，权力制约不是空喊的政治口号和法律原则，而是深入政治实践的行为准则。在这一体制中，没有至上的政治权威或者说没有不受法律约束的政治特权。在这一体制中，所有的监督都是双向互动的。这一政治游戏规则意味着，你监督别人，就必须同时受别人监督。由于国家武断的权力在相互控制、对抗中被消融，孕育腐败的温床就不存在，这在很大程度上克服了国家专断权力可能产生的腐败。

统合型宪政体制的问题恰恰在于：这一体制注重体系内的协调一致，而不是相互制约。如果说有监督，即人大及其常委会对一府两院的监督，那只是单向的监督。在这一监督模式下，总存在着监督别人而不受别人监督的特权。众所周知，任何公权力没有监督和制约，都可能被滥用，并可能产生腐败。在中国统合型的宪政体制下，党组织监督人大，人大监督一府两院，但反向监督几乎不存在。其中，党的监督强而有力，人大的监督则相对疲软。尽管人民代表大会制度存在着现实的异化，但理论上的金字塔式的权力架构使得握有重权的最需要得到监督的权力却高高在上，人们只能仰望。

有人说，对权力的监督最基本的是权利监督权力，而不是权力监督权力，这正是中国人民代表大会制度的特色和优势。但这一理论上的设想恐怕只是一厢情愿的推论。由于中国公民主体意识和权利意识的缺失，作为纳税人，公民对理应得到的政府提供的公共服务却感恩戴德，千方百计地施以各种利益回馈。中国民众一方面对腐败深恶痛绝，另一方面又为腐败提供了土壤和温床。当然，中国政府领导特别是高级领导实际上并非民选，而是党组织考核，上级任命的。既然官职的得失全凭上级领导决断，因此，政府只能对上级领导负责，而不是对人民负责。这极大地削弱了权利制约权力的可能性和合理预期。作为权力制约制度，还应包括各种社会组织的介入，如行业协会、社会团体、基层自治组织等。但目前社会组织发育不甚成熟，市场经济发展初期市民社会对政治国家较强的依附性，社会组织对国家公权的制约作用还相当有限。

五、中国制衡型宪政体制的探索

近年来，中国已经意识到了权力制约的重要性，并在体制内进行了谨慎的试探与温柔的改良。司法机关内部已经进行了“三权分立”有益尝试。1999年以来，全国各级法院全面实行以“三个分立”，即立审分立、审执分立、审监分立为内容的审判方式改革。将审判权、执行权、监督权进行了适当分割，形成了权力行使上的相互监督和制约关系，从体制上防止了权力行使的无序、失调及缺乏监督。中国的法律实践引发学者们对分权制衡全新认识，在刑事诉讼程序中探讨分权制衡基本理论。[16]甚至有人用分权制衡的原理来分析政府采购制度、税务稽查制度、业主代表大会制度。近年来，中国进行的大部门制改革，探索政府机关内部的“三权制约”，即建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。“三权制约”借鉴了“三权分立”的权力制约理念，表明中国政治体制对西方的三权分立的理念从完全排斥到有限借鉴，这是观念上的重大进步。但“三权制约”与三权分立具有本质的不同。首先，西方国家实行的“三权分立”是指立法权、行政权和司法权三种国家权力的制约平衡；而“三权制约”既适用于整个国家公权力的结构和运作机制，也适用于政府部门内部的权力结构和运行机制，既涉及权力运行的横向关系，也涉及权力行使的纵向关系。其次，西方国家实行的“三权分立”主要注重权力制约权力，而我国的“三权制约”更注重权利制约权力，这里的“监督权”不是仅指司法权，更多的是指人民监督、舆论监督。[17]由于“三权制约”是在中国现行宪政体制的框架内局部改进，其宗旨或基点仍为三权之间的统合，是在统合基础上的制约。因此，这一改进的效果还有待于中国政治实践的检验，其运行机制的设计和现实可行性仍缺乏实证说服力。更重要的是，这一改良措施不可能克服原来体制中固有的根本性缺陷，不能真正地实现权力制约，也不能完全适应中国市场经济的发展要求，更不能解决反腐败难题。但这尝试体现出来的对权力制衡体制从绝对排斥转向有限接纳，是中国从部门内权力制衡到部门间权力制衡迈出的坚实一步。其实，制衡体制在民间也曾有过个性实践。不仅如此，自治团体与群众性自治组织也在管理模式上进行过创新性改革。贵州省锦屏县平秋镇圭叶村把审核财务的一枚印章分成五瓣，分别由5名村民代表各管一瓣，经他们审核同意后把梨木合起来盖上，村里花出去的钱才能报销。该举措隐含的权力分立、权力制衡的宪政理念。[18]

然而，中国实行制衡型宪政体制，是否要完全效仿西方某个国家三权分立的模式呢？当然不是，同样是权力分立，西方国家的体制各有不同，也许制衡体制没有唯一的标准或者统一的模式。美国的模式注重国家权力平衡；英国模式的特点是议会主权；法国模式则特别注重行政权与司法权的分离，以至于行政诉讼作为行政权的一部分与司法权区分开来。制衡型宪政体制完全可以在中国的原有体制上进行改造，而不是将中国原来的宪政体制推倒重建、另起炉灶。

首先，在中国建构制衡型宪政体制并不意味着否定共产党的领导。制衡型宪政体制并不与多党制完全对应，西方民主制度的本质也是“一党执政下的三权分立制”。因为“政党轮替”仅仅是挑可以执政的政党，选举获胜后，政府的运行还是要靠一个政党来操控的；当然也有联合执政的情况，但是联合执政也是只有在联合者做出一致决定的时候，其执政意图才能实现。[19]虽然制衡型宪政体制更适合多党制，甚至多党制是制衡型宪政体制的源头活水。但不能因此否定在非多党制的国家搞制衡型的宪政体制的可能。在一党独大的国家，制衡型宪政模式并非个例。尽管一党制在相当程度上会抑制制衡型宪政体制的生长，但是在中国，共产党的领导存在着现实的合理性。因为，共产党领导是中国社会和谐稳定和经济持续增长的根本保障，中国也没有实行多党制的社会基础。这就意味着，中国分立型的宪政体制只能在这一前提下实现。

其次，制衡型宪政体制也不意味着否定中国的人民代表大会制度。其实，西方三权分立制度不是仅仅简单地把国家权力进行切割划分，即将国家权力一分为三、相互平起平坐。有的国家突出了代议制功能，如英国的议会主权；有的国家强调司法独立，如美国的司法优位。中国实行制衡型宪政体制并不应否定人民代表大会制度，而应对人民代表大会制度进行扬弃，即肯定基础上的否定。既然中国的立法权、行政权和司法权在形式上的制度架构已然具备，将来所要做的只不过是在此基础上的改造。也就是，肯定人民代表大会作为代议制的组织形式，肯定人民代表大会制度作为民主政治的根本制度机制，肯定在国家宪政体制中，人民代表大会相对于“一府两院”的优越地位。但否定的是人民代表大会“议行合一”的体制，否定人民代表大会制度过度的协作缺乏制约的模式，否定人大与一府两院的单向监督关系。将人民代表大会制度民主集中制的组织原则转化为分权制衡原则。[20]完善中国共产党对国家机关的领导方式，严格要求其在宪法和法律的范围内活动，改善党对国家机关实现体制外监督的状况。

当然，未来中国制衡型宪政体制需要进行精心设计，在创新机制中，设立相应的权力制约程序是非常必要的。权力制约程序既包括国家公权力的相互制约，也包括不同公权力行为的相互制约，还包括同一公权力行为不同过程、步骤间的相互制约。但显然这并不是现实的任务。因为，目前关键的问题是思想的解放、理念的转变。思想不解放、理念不转变，制度设计无论多少精妙，都是徒劳。也许，这一转变将是非常漫长的过程，但这一趋势不可逆转。

【摘要】：市场经济体制的选择表明中国经济领域的一次重大思想解放，制衡型宪政体制的建构将是中国政治领域的一次重大思想解放。因为，与市场经济一样，分权制衡既不姓资也不姓社，其是人类政治实践不断试错的最终结论，是东西方政治文明的共同财富。中国市场经济的建立和发展呼唤制衡型宪政体制，中国的法治建设和腐败治理也必然选择制衡型宪政体制。中国的宪政体制从统合走向制衡并不意味着否定共产党的领导，也并不意味着对现行的人民代表大会制度的全盘抛弃。

【关键词】：宪政体制权力统合权力制衡

人民代表大会制度是中国的根本政治制度，被认为中国的立国之本。长期以来，中国宪法学者对西方的三权分立制度讳莫如深。特别在上个世纪的改革开放初期，“三权分立”作为“资产阶级自由化”的思想被彻底批判。权力制衡一直被视为西方资本主义国家的政治体制，不适合社会主义国家。然而，三权分立对于社会主义国家真的是洪水猛兽吗？分权制衡真的不适合社会主义国家吗？也许我们对三权分立有太多的误解和成见。有学者认为，马克思主义经典作家从来没有否定过“三权分立”，马克思不但没有否定“三权分立”，而且始终认为只有经过分权制衡的资产阶级民主共和国才能走向社会主义。恩格斯甚至认为，三权分立的资产阶级民主共和国是无产阶级专政现成的政治形式。[1]其实抛开政治意识形态，分权制衡是人类政治文明的共同财富，它使西方宪政体制充满勃勃生机，它完全可以为我所用，而不应拒之于干里之外。

注释：

[1]崔文华：《马克思否定“三权分立”的原则吗？》，天益网，2006-6-14.[2、3]易中天：《帝国的终结》，复旦大学出版社2007年版，第105页，第88页。

[4]《马克思恩格斯全集》第5卷，第224页。

[5]陈贵民：《现代行政法的基本理念》，山东人民出版社2004年版，第49页。

[6][奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，中国大百科全书出版社1996年版，第312页，转引自陈贵民：《现代行政法的基本理念》，山东人民出版社2004年版，第49页。

[7][美]博登海默：《法理学法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第5961页。

[8][苏联]斯·弗·鲍鲍托夫、德·伊·瓦西里耶夫：《法国模式的法治国家》，《法学译丛》1991年第1期。转引自陈贵民：《现代行政法的基本理念》，山东人民出版社2004年版，第47页。

[9]1936年5月5日，国民党政府通过的《中华民国宪法草案》，又称《五五宪草》，第一次把中国国体定性为三民主义。这无异于把一人一党的信念强加于一国，开创了利用宪法实行“党治”的先河。引自张千帆：《宪法学导论》，法律出版社2004年版，第131-132页。

[10]姜明安：《中国行政法治发展进程回顾——教训与经验》，《政法论坛》2005年第5期。

[11]按照几何学，三点确定一个平面，三点是确定平面的最低要求，三角形两边之和大于第三边，三角能够稳定立体结构。三权制衡在制度设计上能更大限度地降低政治体制的运行成本。五点不是确定一个平面最经济的形式，五权宪法比三权宪法会造成运行成本的增加。而且五个机构之间相互关系比较散乱，制衡的效果也令人质疑。其实，“五权宪法”对中国的宪政实践的影响很小。即使在台湾，这一体制当下其实也已经名存实亡了。

[12]宪法学者童之伟教授曾因为“议行合一”存在弊病，呼吁“议行合一不要再提”。但作为中国宪政体制的渊源，又不能不提。

[13]陈贵民：《现代行政法的基本理念》，山东人民出版社2004年版，第45页。

[14]胡锦光主编：《宪法学原理与案例教程》，中国人民大学出版社2006年版，第15页。

[15]泰国总理沙马因为在任期内在电视上从事商业活动被宪法法院判为违宪而被解除总理职务。

[16]如李蓉：《刑事诉讼分权制衡基本理论研究》，中国法制出版社2006年版。

[17]黄庆畅：《姜明安接受人民日报采访谈“三权制约”与“便衣警察”》，《人民日报》2007年10月31日。

[18]岳建国：《从“五合章”看“分权与制衡”》，红网2007年12月4日。

[19]《三权分立制度真的不适合中国国情吗？——与黄启元先生商榷，/5931682.html，2007-12-31（网上博客论文未标明姓名）。

权力制衡范文篇10

【关键词】：宪政体制权力统合权力制衡

人民代表大会制度是中国的根本政治制度，被认为中国的立国之本。长期以来，中国宪法学者对西方的三权分立制度讳莫如深。特别在上个世纪的改革开放初期，“三权分立”作为“资产阶级自由化”的思想被彻底批判。权力制衡一直被视为西方资本主义国家的政治体制，不适合社会主义国家。然而，三权分立对于社会主义国家真的是洪水猛兽吗？分权制衡真的不适合社会主义国家吗？也许我们对三权分立有太多的误解和成见。有学者认为，马克思主义经典作家从来没有否定过“三权分立”，马克思不但没有否定“三权分立”，而且始终认为只有经过分权制衡的资产阶级民主共和国才能走向社会主义。恩格斯甚至认为，三权分立的资产阶级民主共和国是无产阶级专政现成的政治形式。[1]其实抛开政治意识形态，分权制衡是人类政治文明的共同财富，它使西方宪政体制充满勃勃生机，它完全可以为我所用，而不应拒之于干里之外。

一、权力制衡是人类政治文明的共同财富

中国封建时代有些皇帝也搞过“分权制衡”。西汉初年，国家元首与政府首脑大体上有一个分工，皇帝是国家元首，宰相是政府首脑，皇宫相府各司其职。[2]隋朝创立的“三省六部”制中的尚书、中书、门下“三省分权”。因为，虽然行政、军事、监察三权分掌而治，但行政权（相权）仍嫌过重，有威慑君权之虞。[3]因此，历史上中国的不少皇帝都极力对相权进行分解和限制。到了宋朝，中书省职权扩大，同枢密院分掌文武大权，门下、尚书省遂废。另设参知政事为副相分管行政，设三司使管财政。分散中央各职能部门的权力，互相牵制。特别值得一提的是，为了制约政府滥用权力，从秦朝开始设立了监察机关，到明代运用到了极致。监察制度是中国贡献给世界政治文明的宝贵遗产，其体现了以权制权的政治理念。尽管那只是皇权对臣权的制约，预防臣权危及皇权，其分权的目的是极权，但作为一种制度形式其价值不可低估。

作为一种政治实践，三权分立起源于古希腊、古罗马城邦国家的市民政治，商品经济的发展、贸易往来的频仍，形成了各种经济群体和利益阶层，要求政治多元及分立。当然，在古代地中海地区政治组织形态多为小公国，规模不大且较为分散，即使最为强大的古罗马帝国也没有形成东方一样的政治官僚体制。因此，很难产生长期稳定的中央集权政治。作为一种理论思潮，西方分权思想溯源于古希腊亚里士多德，他把政府权力分为讨论、执行、司法三要素。至罗马时代，波利比奥斯倡导“混合政府论”，认为罗马政体应为代表君主的执政官、代表贵族的元老院及代表民众的人民代表会议互相牵制和均衡（从这个意义上，将分权制衡贴上资产阶级的标签也不恰当）。分权制衡原则作为一种学说，最先由英国思想家洛克提出。洛克提出了立法权和执行权（行政权）的分立，并指出，立法权高于行政权。孟德斯鸠进一步发展和完善了洛克的分权学说，主张必须建立三权分立的政体，按照立法、行政、司法三权分立的原则组成国家。他说：“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”“当立法权和行政权集中在同一机关之手，自由便不复存在了，因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。”后来的资产者及其国家法的其他大哲学家们以极其虔诚的心情把这种分权看作神圣不可侵犯的原则。[4]这一原则已经为很多国家的政治实践所普遍奉行。国家权力分立，在各个宪政国家已经成为普遍特征和共同的趋势。当然，三权分立不是僵死的，总会因时而变。可以说，时至今日，资本主义国家传统意义上的三权分立格局已经不复存在，行政权的强势打破了三权均衡。但不变的是精神：控权与平衡。[5]无论如何，分权制衡的历史意义与现实作用不能否定。凯尔森在谈及分权时指出，分权原则的历史意义在于：它与其说致力于赞成分权，倒不如说是反对集权。[6]

人类从专制走向民主，实现多数人的统治，强调人民的主权。用卢梭的社会契约论的观点，人民将权利授予国家，国家即是公益的体现，因此，人民权利作为一个整体是不可分的。卢梭的理论并不是要保护不可剥夺的个人权利，而是在一种主权性的集体“公意”的至高无上性中探寻社会生活的终极规范。他并未主张三权分立，而认为立法权高于行政权、司法权，它属于全体人民，而不属于像议会那样的代表机构。卢梭的理论极易走向专制民主制即托克维尔所谓的“多数人的专制”。[7]这一国家主权不可分的理论已经被很多晚近国家的宪政实践所摒弃。但社会主义国家议行合一的政治体制恰恰是在国家主权不可分的政治理念的主导下设立的，而卢梭理论所蕴含的专制危险性却果然不幸被社会主义国家所证实。前苏联斯大林的专制统治，以苏维埃的名义实施的暴政，在世界人民面前给社会主义国家树立一个极权的恶劣典范。前苏联法学家从血的教训中觉悟，要建设法治国家必须具有符合宪法属性的一些前提条件：宪法明确规定权力分立原则，依据这一原则，行政权不得僭越立法权，而独立于政府的司法权能够自主地解决社会上发生的一切冲突。[8]对于斯大林的极权和暴政，曾说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。虽然意识到了，但可惜类似的事件在中国却未能幸免。中国的不正是政治极权的结果吗？

近几年，我们才不能不接受一个现实：曾经被视为资本主义国家才有的东西，我们现在也采纳了，典型的如公司法人治理机制、企业破产机制等等。从排斥到接受经历了一个思想转变的艰辛历程。中国近现代以来的思想解放是从经济到政治的逐渐开放，政治上的逐渐开化却是一个十分痛苦甚至是付出巨大代价的过程。清末洋务运动尊奉“中学为体、西学为用”的理念，只是向西方学一些“奇技淫巧”，无伤国体，无涉祖制，因此可以为当权者容忍和接受。在政治上对祖制构成了一定的威胁，引起满清皇族的恐慌，但思想上仍以儒学为本，对西方宪政采用“制度移植、思想抵抗”的政策，因此，面临亡国灭种深重危机的清王朝也只能支持百日维新。但一旦危及到其切身根本利益时，当权者仍不免痛下杀手。激进的辛亥革命，政治体制上实现全面西化，但思想上似乎仍未打破传统思想的禁锢，国民党一党之治[9]是儒家一教独尊思想在现代政治生活中的反映，这其实还是继承了中国长期封建主义政治专制的衣钵。后来的国民政府虽然颁布宪法性文件确立五权宪法政治体制，但从未真正实行过西方式的“分权”。[10]“五权宪法”可谓中西合璧，将西方的三权与中国传统政治精华监察、考试两权熔于一炉。这一独创显现了孙中山不照搬西方宪政体制的创新精神。但“五权宪法”设计处于东方与西方、古代和现代的思想交汇和制度冲突中，其是对传统的借鉴，还是向传统的妥协？其是否破坏了三权分立的合理架构？[11]新中国的宪政体制因受前苏联的影响，既不是三权分立，更不是五权宪法，而是议行合一。[12]中国的人民代表大会制度的本质就是议行合一，这是马克思在巴黎公社工人起义时提出来的，后来被苏联演变成了苏维埃政体，到中国表现为人民代表大会制度，其组织原则为“民主集中制”。这一制度假定国家的权力是统一的，国家权力为了实际的需要形成立法机关、行政机关和司法机关，但这只是“分工”，而不是“分立”。这一体制强调国家机关权力之间的合作性、统一性、协调性，而不是对立性、牵制性。

人们曾经甚至现在仍普遍认为，制衡型宪政体制产生于西方的制度文化土壤，中国长期的专制传统不适合搞制衡型宪政体制。但与中国同样具有长期专制传统的日本、韩国分权制衡却比较成功。日、韩两国的政治实践特别是日本首相频繁更迭与韩国前总统卢武铉弹劾案，最有力地批驳了分权制衡学说不适用于有着专制主义文化传统的东方国家的论调。与法人治理结构一样，分权制衡作为国家政治治理模式，可以极大地克服个人专断。因此，权力制衡体制也具有普适性。如果权力制衡在中国的适用也会产生一系列的问题，这也不是权力制衡体制本身的问题，而是我国现有体制对其浸淫或排异的结果。因此，认为分权制衡体制不适合中国的观点是否经过深入的论证，在多大程度上是僵化思想的思维定势或政治立场的对外宣称？正像过去虽否定公司制，但中国已经出台了公司法，普遍设立了公司法人治理模式。这是否预示着权力制衡型宪政体制在中国否定之否定的历史命运呢？

市场经济体制的选择表明中国经济领域的一次重大思想解放，制衡型宪政体制的建构将是中国政治领域的一次重大思想解放。因为，与市场经济一样，分权制衡既不姓资也不姓社，其是人类政治实践不断试错的最终结论，是东西方政治文明的共同财富。就像市场经济只是经济资源配置的手段一样，权力制衡不过是政治资源配置的手段以及一个国家政治治理的工具。权力制衡设计初衷是通过对国家权力的限制保障公民权利，具有自由民主价值，完全适应任何民主共和政体。即使以阶级分析和政治意识形态的标准来判断，权力制衡既适合于资本主义民主政治也适合于社会主义民主政治。

二、市场经济呼唤制衡型宪政体制

统合型宪政体制在计划经济体制下有其存在的合理性和必然性，实行社会主义计划经济体制的前苏联的政治体制其实都是“议行合一”。但是在市场经济条件下，这一体制还有存在的合理性吗？俄罗斯和东欧社会主义国家易帜后从计划经济向市场经济的转型，政治体制随即进行了实质变革，纷纷转而选用制衡型宪政模式。似乎说明，一种经济形式对特定政治体制的对应关系，而不在于这个国家是资本主义还是社会主义的人为政治标签。

计划经济体制对应统合型宪政体制。因为计划经济体制建立在生产资料公有制基础上，在“一大二公”纯而又纯的公有制中，并不存在利益多元并可能引发的利益冲突。此时，国家机制内部不需要有代表不同利益阶层的人进行政治博弈。不但议会内部不需要，国家机关之间也不需要。统合型的宪政体制契合了这一经济形式的要求。计划经济体制凸显的效率价值，因为平均分配，国家主要精力不是如何公平合理地分蛋糕，而是把蛋糕做大。从经济计划的制定、审批到执行，需要各国家机关密切配合，而不是相互监督。然而，计划经济追求的是效益，牺牲的也是效益。或者说，其可能得到短期的或局部的效益，但却失去了长远的或整体的效益。在后农业时代，计划经济只是治乱之道，适合于一国初创或战乱之时，需要调整国家机器的全部动能来推动一国经济的振兴和医治一国的战争创伤。

市场经济对应的是制衡型宪政体制。因为市场经济的基础是财产私有和利益多元，单一的公有制体制被打破（或者说市场经济不承认所有制只承认所有权）。不同权利主体之间的利益冲突不可避免，需要在政治上寻求代言人，这就为制衡型宪政体制的产生提供了可能。美国的市场经济形式的利益多元化造就了其政治多元主义（politicalpluralism），不同党派、不同国家机关代表不同利益群体。在宪政体制中，多党制、议会的两院制、三权分立、职权分离、司法审查无不与市场经济利益多元有关。应当说，市场经济才是工业社会和知识经济时代通常的经济形式，能够实现资源配置的最优和经济效益的最大化，在市场失灵或社会分配不公时，可以由政府通过法律、政策手段进行调适、纠偏。

中国已经实现了从计划经济到市场经济体制的转型，但仍然固守统合型的宪政体制。这一宪政体制似乎越来越不能适应现实经济发展的要求。随着市场经济的发展，非公有制经济成份在国民经济中占有越来越重要的地位，甚至国家财政收入的百分之五十以上的产值是非公有制经济创造的。计划经济的利益格局完全被冲破，多种所有制并存、非公有制经济已经成为社会主义市场经济的重要组成部分，利益的多元结构已经形成。不同的利益诉求在政治上的声音越来越强劲，需要在政治上形成一种机制，公平行使各自的话语权。统合型的宪政体制似乎更容易产生一个主义、一致意见、一种声音，多元利益的诉求被掩埋。中国的各级人民代表大会的构成似乎考虑到代表的多元性、普遍性，但由于党与人大的关系还没有理顺，使得人大代表虽然来自社会各个阶层，但仍然没能使人大成为不同利益群体博弈的平台。每次“团结”的人大会议在一片掌声中“胜利”的闭幕说明，人大不能至少现在仍不能成为不同利益群体表达诉求的政治舞台。当然，近几年，中国人大会议出现了一些持不同政见者的不同的声音，这是市场经济发展的必然现象，但这一市场经济条件下的本应是常态的政治形式，仍受到现行体制极大的压制。

经济的发展从来都是政治变革最深刻的原因，这不但是马克思主义的经典论断，也为中国改革开放以来的实践所验证。中国正处于这样一个关口，市场经济推动着经济的迅猛发展，经济的发展呼唤政治体制的转变。虽然，党政分开是权力分离的有益探索，但作为体制内的调整，其对中国政治体制的完善起到了的作用仍很有限。解放生产力，全面启动中国的政治体制改革成为大势所趋。其中最重要的政治变革，就是变革统合型的宪政体制。

人们普遍认为，制衡型宪政体制也并非尽善尽美，它肯定也存在一定的缺陷。最大的缺陷就是权力分立、互相制衡，会造成权力的不统一，内耗太大，效率低下；而统合型的宪政体制虽然缺乏权力制约，但能够协调各个国家机关合力共进，效率会很高。其实，不妨比较一下厂长负责制与公司治理结构。厂长负责制实际上是首长个人负责制，在国有企业，厂长负全责、负总责，一人决断，可以省却了很多钳制（国有企业的职工代表大会和工会不能决定厂长的选任，也不能罢免厂长，厂长不对其负责，因此其不可能对厂长形成有效制约），办事效果当然会高。但由于缺乏监督和制约，厂长决策失误造成国家重大损失，厂长掏空企业导致国有资产巨额流失的案件屡见不鲜，一个个国有企业的破产和巨额财产在国有企业改制过程中流失就是明证。如果没有监控，厂长负责制的高效率完全变成了高效率地掏空、吞蚀国有资产。这样的高效率是多么危险！法人治理模式通过分化权力，使在企业内部没有任何个人可以独断专行。股东会决策、董事会执行、监事会监督，使得公司内部进入一种良性运行的轨道。在此过程中，公司制可能比厂长负责制的运营成本更高，但运营成本与可能避免的损失相比则九牛一毛。正因为如此，从计划经济转向市场经济后，中国企业特别是国有企业纷纷进行公司化改造、进行现代企业制度改革。厂长负责制与法人治理结构的效率关系，正是统合型宪政体制与制衡型宪政体制效率关系的一个真实写照。表面上看，统合型的宪政体制很有效率，但这一决策的高效率往往包藏着巨大的危险。制衡型宪政体制的各机关相互掣肘，运行成本比个人决断要高，但在相互制约的过程中可能避免的专断和腐败给国家造成的损失会是多大？难以数计。总之，从成本效益角度分析，统合型宪政体制不比制衡型宪政体制更有效率，恰恰相反。

三、制衡型宪政体制是法治的根本保障

制衡型宪政体制与法治建立在相同的伦理基础和道德假设之上。中国统合型宪政体制的道德假设，是以人性善为基础的，将政府想象成好人政府。由于对人的善良预期及对政府的道德仰赖，国人不相信或不情愿相信他们的父母官会滥用权力。因此，对政府不是监督而是依赖。如果说，对政府有约束的话，主要还是政府自身内在的道德自律。然而这一道德约束是如此的脆弱，即使长期经受共产主义崇高理想和道德观念熏陶的人在权力的诱惑下也不能自持、晚节不保。建国以后特别是近年来腐败案件频频涌现，似乎表明：在遏制权力上，道德自律是多么绵软无力。而权力制衡与法治的道德假设则都是以人性恶为基础。由于人是恶的，政府又是由人组成的，因此，人的恶性必然折射到政府身上。根据这一理念，人们对握有权力的人怀着极大的戒心，并相信：在权力意志的支配下，没有任何人是靠得住的。为此，为了防范其滥权，只能进行控制。此时，对权力的约束不是道德的软约束，而是诉诸法律的硬约束，不企望官员内心的道德自律，而是外在的法律强制。在权力制衡的宪政体制下，国家当权者因为滥权而被罢免甚至弹劾从而使其他当权者心存忌惮甚至如履薄冰。由此表明，在权力约束上，外在强制比内心自律更有效。

分权制衡是法治的结构性制度基础，是法治刚性的必要条件，属于法治题中应有之义。因为法律约束权力不能自动实现，它最根本的途径就是通过权力之间的分离和制约。[13]法治作为国家治理模式，需要确立宪法、法律的最高权威，将国家的任何政治权力纳入法律控制的范围，实现法律主治。不能人亡政息、更不能因言废法。法治作为一种理念和原则，必须诉诸一定运行机制，而分权制衡模式无疑是实现法治的最不坏选择。分权制衡体制强调国家权力的分划，禁绝任何两种及两种以上权力的结合，这样才能防范国家权力的专断，从而保障国家合理的法律秩序。在这一体制下，极大地降低了形成个人极权的可能，削弱了个人对政治生活的影响力，使得任何政治权威身陷法律囹圄无法解脱。有人说，美国总统在三权分立的体制下，权力很大，实际上是民主国家的皇帝。但美国总统小布什却有完全不同的感受。在形容自己的处境时，小布什曾发表过一段精彩的演讲：人类千百年的历史，最为珍贵的不是令人眩目的科学技术，不是大师们浩瀚的经典著作，而是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想，我现在就是站在笼子里。[14]从美国总统尼克松的水门事件到克林顿的拉链门事件都说明了这一点。在分权制衡的体制中，司法机关的独立性和权威性受到应有尊重，任何武断的权力都不免受到法律追究。立法武断可诉诸宪法诉讼，行政武断可寻求司法审查。在武断的权力与代表法律的权力对峙时，法律的威严往往能够占得上风。

而统合型宪政体制会形成对法治的巨大阻碍，因为该体制中监督的单向性和权力的金字塔架构促成的只能是一个部门最终是一个人的权威，形成人治而非法治的局面。中国统合型宪政体制最大的问题是人大作为权力机关，却权力虚置，法院作为司法机关，却不独立。这样对武断权力最有效的监督手段失灵了，防线垮塌了。在这一体制下，司法机关的地位相当尴尬，其不具有独立性，却要求其司法公正。因此，这注定了当下中国司法的险恶处境。而统合型宪政体制不可能使司法独立，制衡型宪政体制却能，这已经被国内外的司法实践所证明。当然，统合型宪政体制也可以一定程度上推行法治，中国近些年法治的进步就是明证。但这一发展不可能是可持续的，也没有根本保障。中国的改革开放三十年来的法治发展值得肯定，但目前已经处于瓶颈阶段。中国法治的进步，更重要的不是立法数量的增加，而在于法律权威的树立以及对政治特权的法律监控。而在这一过程中，法院起着举足轻重的作用。可以说，当下中国的法治进步最关键因素即是确立司法独立和司法权威。而确立司法独立的前提则是制衡型宪政体制在中国的确立。

四、制衡型宪政体制是治理腐败的必然选择

中国目前最大的政治问题就是腐败，腐败关系到国家的生死存亡。而面对腐败问题，统合型宪政体制无能为力，而制衡型宪政体制却可从容应对。

多年来，中国政府意识到了治理腐败的紧迫性，并对腐败形成了高压态势，对腐败官员屡出重拳，很多官员甚至包括高级别的政府官员纷纷锒铛入狱。可以说，中国政府惩治腐败的决心不能说不够坚定，力度不能说不大。然而，让人忧虑的是，腐败并没有得到有效治理，反而“前腐后继”，愈演愈烈。个中缘由比较复杂，但人们几乎都认识到其中重要原因在于中国政治体制没有根本性的变革。为此，中国政府也进行了一些立法上的完善（如监督法）、体制上的改革，但收效甚微。这是为什么呢？在笔者看来，中国对腐败的治理一直没有触及到法律制度的根本——宪政体制。可以说，不改革中国统合型宪政体制，任何表层的、局部的体制改革对整治腐败都无异于隔靴搔痒。一个不争的事实是，与中国相比，西方国家甚至中国周边国家、地区廉政指数高得多。是这些国家、地区的官员更有职业操守更注重道德自律吗？其实不是，在笔者看来，最根本原因是这些国家和地区存在制度上的外在约束。在制衡型宪政体制的基础上形成了一套行之有效的对官员行使公共权力的制约机制，如最近发生的泰国总理沙马案件。[15]因为在这些国家的权力制约权力的政治体制中，任何权力都得到了有效的监督，权力制约不是空喊的政治口号和法律原则，而是深入政治实践的行为准则。在这一体制中，没有至上的政治权威或者说没有不受法律约束的政治特权。在这一体制中，所有的监督都是双向互动的。这一政治游戏规则意味着，你监督别人，就必须同时受别人监督。由于国家武断的权力在相互控制、对抗中被消融，孕育腐败的温床就不存在，这在很大程度上克服了国家专断权力可能产生的腐败。

统合型宪政体制的问题恰恰在于：这一体制注重体系内的协调一致，而不是相互制约。如果说有监督，即人大及其常委会对一府两院的监督，那只是单向的监督。在这一监督模式下，总存在着监督别人而不受别人监督的特权。众所周知，任何公权力没有监督和制约，都可能被滥用，并可能产生腐败。在中国统合型的宪政体制下，党组织监督人大，人大监督一府两院，但反向监督几乎不存在。其中，党的监督强而有力，人大的监督则相对疲软。尽管人民代表大会制度存在着现实的异化，但理论上的金字塔式的权力架构使得握有重权的最需要得到监督的权力却高高在上，人们只能仰望。有人说，对权力的监督最基本的是权利监督权力，而不是权力监督权力，这正是中国人民代表大会制度的特色和优势。但这一理论上的设想恐怕只是一厢情愿的推论。由于中国公民主体意识和权利意识的缺失，作为纳税人，公民对理应得到的政府提供的公共服务却感恩戴德，千方百计地施以各种利益回馈。中国民众一方面对腐败深恶痛绝，另一方面又为腐败提供了土壤和温床。当然，中国政府领导特别是高级领导实际上并非民选，而是党组织考核，上级任命的。既然官职的得失全凭上级领导决断，因此，政府只能对上级领导负责，而不是对人民负责。这极大地削弱了权利制约权力的可能性和合理预期。作为权力制约制度，还应包括各种社会组织的介入，如行业协会、社会团体、基层自治组织等。但目前社会组织发育不甚成熟，市场经济发展初期市民社会对政治国家较强的依附性，社会组织对国家公权的制约作用还相当有限。

五、中国制衡型宪政体制的探索

近年来，中国已经意识到了权力制约的重要性，并在体制内进行了谨慎的试探与温柔的改良。司法机关内部已经进行了“三权分立”有益尝试。1999年以来，全国各级法院全面实行以“三个分立”，即立审分立、审执分立、审监分立为内容的审判方式改革。将审判权、执行权、监督权进行了适当分割，形成了权力行使上的相互监督和制约关系，从体制上防止了权力行使的无序、失调及缺乏监督。中国的法律实践引发学者们对分权制衡全新认识，在刑事诉讼程序中探讨分权制衡基本理论。[16]甚至有人用分权制衡的原理来分析政府采购制度、税务稽查制度、业主代表大会制度。近年来，中国进行的大部门制改革，探索政府机关内部的“三权制约”，即建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。“三权制约”借鉴了“三权分立”的权力制约理念，表明中国政治体制对西方的三权分立的理念从完全排斥到有限借鉴，这是观念上的重大进步。但“三权制约”与三权分立具有本质的不同。首先，西方国家实行的“三权分立”是指立法权、行政权和司法权三种国家权力的制约平衡；而“三权制约”既适用于整个国家公权力的结构和运作机制，也适用于政府部门内部的权力结构和运行机制，既涉及权力运行的横向关系，也涉及权力行使的纵向关系。其次，西方国家实行的“三权分立”主要注重权力制约权力，而我国的“三权制约”更注重权利制约权力，这里的“监督权”不是仅指司法权，更多的是指人民监督、舆论监督。[17]由于“三权制约”是在中国现行宪政体制的框架内局部改进，其宗旨或基点仍为三权之间的统合，是在统合基础上的制约。因此，这一改进的效果还有待于中国政治实践的检验，其运行机制的设计和现实可行性仍缺乏实证说服力。更重要的是，这一改良措施不可能克服原来体制中固有的根本性缺陷，不能真正地实现权力制约，也不能完全适应中国市场经济的发展要求，更不能解决反腐败难题。但这尝试体现出来的对权力制衡体制从绝对排斥转向有限接纳，是中国从部门内权力制衡到部门间权力制衡迈出的坚实一步。其实，制衡体制在民间也曾有过个性实践。不仅如此，自治团体与群众性自治组织也在管理模式上进行过创新性改革。贵州省锦屏县平秋镇圭叶村把审核财务的一枚印章分成五瓣，分别由5名村民代表各管一瓣，经他们审核同意后把梨木合起来盖上，村里花出去的钱才能报销。该举措隐含的权力分立、权力制衡的宪政理念。[18]

然而，中国实行制衡型宪政体制，是否要完全效仿西方某个国家三权分立的模式呢？当然不是，同样是权力分立，西方国家的体制各有不同，也许制衡体制没有唯一的标准或者统一的模式。美国的模式注重国家权力平衡；英国模式的特点是议会主权；法国模式则特别注重行政权与司法权的分离，以至于行政诉讼作为行政权的一部分与司法权区分开来。制衡型宪政体制完全可以在中国的原有体制上进行改造，而不是将中国原来的宪政体制推倒重建、另起炉灶。

首先，在中国建构制衡型宪政体制并不意味着否定共产党的领导。制衡型宪政体制并不与多党制完全对应，西方民主制度的本质也是“一党执政下的三权分立制”。因为“政党轮替”仅仅是挑可以执政的政党，选举获胜后，政府的运行还是要靠一个政党来操控的；当然也有联合执政的情况，但是联合执政也是只有在联合者做出一致决定的时候，其执政意图才能实现。[19]虽然制衡型宪政体制更适合多党制，甚至多党制是制衡型宪政体制的源头活水。但不能因此否定在非多党制的国家搞制衡型的宪政体制的可能。在一党独大的国家，制衡型宪政模式并非个例。尽管一党制在相当程度上会抑制制衡型宪政体制的生长，但是在中国，共产党的领导存在着现实的合理性。因为，共产党领导是中国社会和谐稳定和经济持续增长的根本保障，中国也没有实行多党制的社会基础。这就意味着，中国分立型的宪政体制只能在这一前提下实现。

其次，制衡型宪政体制也不意味着否定中国的人民代表大会制度。其实，西方三权分立制度不是仅仅简单地把国家权力进行切割划分，即将国家权力一分为三、相互平起平坐。有的国家突出了代议制功能，如英国的议会主权；有的国家强调司法独立，如美国的司法优位。中国实行制衡型宪政体制并不应否定人民代表大会制度，而应对人民代表大会制度进行扬弃，即肯定基础上的否定。既然中国的立法权、行政权和司法权在形式上的制度架构已然具备，将来所要做的只不过是在此基础上的改造。也就是，肯定人民代表大会作为代议制的组织形式，肯定人民代表大会制度作为民主政治的根本制度机制，肯定在国家宪政体制中，人民代表大会相对于“一府两院”的优越地位。但否定的是人民代表大会“议行合一”的体制，否定人民代表大会制度过度的协作缺乏制约的模式，否定人大与一府两院的单向监督关系。将人民代表大会制度民主集中制的组织原则转化为分权制衡原则。[20]完善中国共产党对国家机关的领导方式，严格要求其在宪法和法律的范围内活动，改善党对国家机关实现体制外监督的状况。

当然，未来中国制衡型宪政体制需要进行精心设计，在创新机制中，设立相应的权力制约程序是非常必要的。权力制约程序既包括国家公权力的相互制约，也包括不同公权力行为的相互制约，还包括同一公权力行为不同过程、步骤间的相互制约。但显然这并不是现实的任务。因为，目前关键的问题是思想的解放、理念的转变。思想不解放、理念不转变，制度设计无论多少精妙，都是徒劳。也许，这一转变将是非常漫长的过程，但这一趋势不可逆转。

注释：

[1]崔文华：《马克思否定“三权分立”的原则吗？》，天益网，2006-6-14.[2、3]易中天：《帝国的终结》，复旦大学出版社2007年版，第105页，第88页。

[4]《马克思恩格斯全集》第5卷，第224页。

[5]陈贵民：《现代行政法的基本理念》，山东人民出版社2004年版，第49页。

[6][奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，中国大百科全书出版社1996年版，第312页，转引自陈贵民：《现代行政法的基本理念》，山东人民出版社2004年版，第49页。

[7][美]博登海默：《法理学法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第5961页。

[8][苏联]斯·弗·鲍鲍托夫、德·伊·瓦西里耶夫：《法国模式的法治国家》，《法学译丛》1991年第1期。转引自陈贵民：《现代行政法的基本理念》，山东人民出版社2004年版，第47页。

[9]1936年5月5日，国民党政府通过的《中华民国宪法草案》，又称《五五宪草》，第一次把中国国体定性为三民主义。这无异于把一人一党的信念强加于一国，开创了利用宪法实行“党治”的先河。引自张千帆：《宪法学导论》，法律出版社2004年版，第131-132页。

[10]姜明安：《中国行政法治发展进程回顾——教训与经验》，《政法论坛》2005年第5期。

[11]按照几何学，三点确定一个平面，三点是确定平面的最低要求，三角形两边之和大于第三边，三角能够稳定立体结构。三权制衡在制度设计上能更大限度地降低政治体制的运行成本。五点不是确定一个平面最经济的形式，五权宪法比三权宪法会造成运行成本的增加。而且五个机构之间相互关系比较散乱，制衡的效果也令人质疑。其实，“五权宪法”对中国的宪政实践的影响很小。即使在台湾，这一体制当下其实也已经名存实亡了。

[12]宪法学者童之伟教授曾因为“议行合一”存在弊病，呼吁“议行合一不要再提”。但作为中国宪政体制的渊源，又不能不提。

[13]陈贵民：《现代行政法的基本理念》，山东人民出版社2004年版，第45页。

[14]胡锦光主编：《宪法学原理与案例教程》，中国人民大学出版社2006年版，第15页。

[15]泰国总理沙马因为在任期内在电视上从事商业活动被宪法法院判为违宪而被解除总理职务。

[16]如李蓉：《刑事诉讼分权制衡基本理论研究》，中国法制出版社2006年版。

[17]黄庆畅：《姜明安接受人民日报采访谈“三权制约”与“便衣警察”》，《人民日报》2007年10月31日。

[18]岳建国：《从“五合章”看“分权与制衡”》，红网2007年12月4日。

[19]《三权分立制度真的不适合中国国情吗？——与黄启元先生商榷，/5931682.html，2007-12-31（网上博客论文未标明姓名）。