农村宅基地范文10篇

农村宅基地范文篇1

关键词:农村宅基地;关键技术;测量;确权

为了明确农村宅基地的产权关系，实现农村宅基地规范化管理，需要展开农村宅基地确权登记发证工作，以依法保护村民的合法权益，而农村宅基地调查作为其中一项基础性工作，发挥着十分重要的作用。

一、农村宅基地调查的现状

农村宅基地调查与城镇的地籍调查不同，其涉及的地域比较分散，而分布范围也十分广泛。在地籍测量上，部分地区尚未建立高等级控制点，或者十分稀少，导致传统的控制测量无法实现。在这种情况下，就算构建GPS控制网仍存在难点，只有重新布设高等级的控制网，然而，这种做法并不现实。在这种情况下就需要探求一些新的控制测量方法，以解决农村宅基地的调查问题。控制测量和GIS信息管理需要考虑到地图的投影与坐标系问题。具体来说，我国相关国家标准中存在着跨带现象，即落在两个投影带当中的部分地区坐标在平面地图中会显示出“裂缝”，特别是一些东西跨度较大的地区，其“裂缝”现象更是无法避免。为此，有必要开展无缝平面投影技术的研究。农村宅基地权属调查工作的技术性相对较强，但其政策性则更强，因为该工作在技术处理方面必须符合相关的国家政策。

二、农村宅基地调查工作的特征

1、农村宅基地调查的确权政策农村宅基地权属的调查方法是以城镇地籍权属调查为参考的，但是，确权政策的依据存在一定的差异:一方面，要严格落实相关法律规定，即一户农村村民只可以拥有一处宅基地，若是申请第二宗宅基地使用权登记，则不予受理，除了继承之外。与此同时，城镇居民也不可在农村购买、建造住宅。另一方面，要严格按照相关的宅基地面积标准执行。宅基地面积应当低于当地政府的规定资标准，对于超占面积的，可以依据不同的时间段与处理情况进行登记，了解最初取得宅基地的时间，并对户籍情况进行准确调查。最初取得宅基地的时间应当经村委会予以，并提报乡镇等上一级政府进行审核，最后由调查人员将其完整填写到地籍调查表中。调查户籍情况时应当协同当地户籍管理与民政部门进行配合，准确对农村宅基地的户籍情况进行调查。2、确保地籍细部测量精度的方法农村宅基地地籍细部测量的地形要素精度和相应比例尺数字地形图的精度相同，在地籍要素方面的要求很高，也就是要求界址点线具备较高的精度。现阶段，各级界址点的精度指标如表1所示:另外，地籍要素中必须给予相对位置精度足够的重视，这是因为通常来说，农村宅基地权属人对于界址点线的绝对精度都没有明确的概念，但对于和其他权属人的相对位置精度、界址的边长以及用地的面积等则比较看重。因此，在农村宅基地调查工作中，当相邻点位较近的时候，为了保证测量的相对精度，通常会采用钢尺丈量的办法，其比全站仪极坐标法更为精确。另外，对外业权属调查以及地籍细部测量必须测量短边，并互相校验，而且，为了确保地籍细部的测量精度，在外业测量工作中还应当注意如下几点:首先，在采集野外数据过程中，测站点与碎部点之间的距离应适当，不可过长;其次，在设置测试站点的过程中，必须严格对中，并整平仪器。通常来说，对中的误差应当在5mm以下，仪器的棱镜、气压、温度等参数也应当正确进行设置。此外，在定向方面，应当以较远的控制点定向，并采用另外的控制点进行校验;第三，图根的密度应当满足细部测量的需求，一般情况下，连续支站的次数应当不大于3次，在采用三脚架时，可以依据实际情况将棱镜颠倒进行支站。第四，采用全站仪进行观测的情况下，必须考虑棱镜的对准误差，即棱镜中心到界址点的偏差，如条件允许，应当尽量使用小棱镜。第五，对于的界址点与地物点，应当遵守能测不量的思路，如确实很难测出，则应当采用边长交会的方式获取数据。对于街坊内的隐蔽地区，采用全站仪也难以测到的界址点，则可以采用间接方法求得，如外插、内插、距离交会等方法，需要说明的是，采用距离交会方法时，条件边必须大于3条。至于宗地内部的地物点，则可以采用直角推算的方法，但禁止用短边来推算长边。最后，界址的短边必须测量，其需要和权属调查勘丈的结果互相进行校验。

三、农村宅基地调查中所应用的关键技术

1、GPS控制测量凡是测量工作，都是以控制测量为基础的，目前应用较为广泛的是GPS控制测量，其不仅可以高效、迅速、精准地确定空间点位的3维坐标，而且在工作效率、方法、成果和精度等方面，均表现出了明显的优势。然而，目前在农村宅基地调查中，GPS控制测量也存在一定的局限，例如，需要同步观测多个测站，而且观测的时间相对较长，同时基线的长度不足，无法得到WGS－84坐标系统的高精度绝对坐标。近几年，又涌现出一些最新技术，如连续运行参考站、精密单点定位等，可以对农村宅基地进行有效的GPS控制测量。一是连续运行参考站(CORS)，该系统是一个或多个连续运行的、固定的GPS参考站，通过数据通信、计算机系统与互联网(技术构成一个网络，自动向用户实时提供经过校验的状态信息、GPS观测值(包括伪距和载波相位)和改正数等，其用户涵盖多个层次、多种类型，有着不同的需求。二是精密单点定位(PPP)，作为一项最新技术刚刚引入产业界，其基本思想是利用GPS双频观测量，达到消除电离层误差的目的，按照函数模型，以IGS所提供的精密卫星钟差和精密星历为依据，对测站位置进行估计，并计算出对流层的误差。近年来，IGS轨道及钟差产品的精度越来越高，人们也开始重视精密单点定位，其应成为GPS动态、静态高精度、大范围定位的一种新途径。与差分定位想必，精密单点定位具备明显的优势，如定位精度比较均衡，便于实施等。与此同时，精密单点定位也无需多个测站进行联测，可以不同步，所以，更加便于野外工作中的调度安排。而且控制网的网形不会影响到其定位结果的精度，便于选择测站点，能够以测图需要为依据给出最优选点。实践经验表明，在为时2h的观测中，精度水平能够达到5cm之内，单点解能够达到1cm。所以，在农村宅基地调查中，如果某一地区没有起算点，那么，就可选择精密单点定位的方法，构建几个起算点，并比这几个起算点为基础，构建起一个控制网，也可以直接通过精密单点定位来进行图根控制，为后面的测图工作提供便利。2、数据源空间框架的统一和无缝平面投影要想完成数字区域、乃至数字地球的建设，就需要在GIS条件下，集成多源信息，即整合各种数据，使之成为规范统一的信息，以真正完成数据的共享，而要想对多源数据进行统一管理，实现无缝集成，则依赖于空间坐标系的统一及变换。对于GIS来说，主要信息源为地图。但是，在不同区域，不同时期，地图坐标系也不尽相同，而地图的用途也会影响到具体的坐标系。这样一来，GIS的应用和测绘带来很大不便，甚至会制约地球空间信息行业的发展。基于计算机的新型地理信息系统，必须要解决这一问题，从而催生了无缝地图，还有学者以现有的各个地图分幅为基础，来进行无缝拼接。事实上，关于地图分幅、接边和换带等问题，可以从坐标框架、实时坐标转换、大地坐标存储和分幅输出等方面入手来进行解决。另外，由于地球旋转轴指向和3维坐标原点等相关参数存在差异，再加上地球定位和全国一等三角锁铺设的关系，不同地区计算得出的转换参数也有所差别，所以，各地区应该以本地区已有的坐标资料为依据，严格按照七参数法，来计算转换参数。现有的数据处理软件，均具备坐标系统转换参数解算模块。有鉴于此，当前采用的各类GIS地理数据系统中，大多不存储高斯平面坐标，而是在空间数据库中将经纬度与海拔高等大地坐标存储起来。至于已经以高斯平面坐标进行存储的数据库，也应当有计划性地逐步转换为大地坐标进行存储。实际上，这一转换过程也相对简单，只需要简单进行编程就可以一次性完成，并且，因为这种转换是投影方程的基础上进行，无误差存在，因此也不会出现精度上的损失。此外，对在地理空间数据进行显示的过程中，还可以采用连续投影的方式进行，以便实现连续无缝的数据存储和地图显示输出，但需要说明的是，在显示输出时，必须将投影中央子午线的经度进行说明，以便确保输出结果不会因为测区远离平面投影中央子午线而造成较大变形。当然，这一方法的缺点则是需要计算机计算大量的实时投影，但通过程序开发完全可以降低这一缺点的影响。3、农村宅基地信息化管理应该以各地区原有的数据库平台、管理系统平台和GIS平台为基础来开发农村宅基地数据库管理系统，从而对农村宅基地的调查数据以及宅基地的产权进行管理。这一系统应当具备极强的稳定性、安全性、实用性、可维护性，支持二次开发，并和原系统实现无缝对接，这一才能切实为土地管理工作带来便利。具体来说，应该满足以下几点要求:一是能够兼顾权属管理与土地利用管理;二是数据的结构和组织管理模式、分类体系必须都是统一的;三是操作便捷，由于该系统的使用对象以基层土地管理人员为主，因此，应注重操作的简便性;四是可以同电子政务系统集成，但其必须具备整合地籍数据、建库、业务应用、更新、共享及地籍信息等系统功能。

四、结束语

农村宅基地范文篇2

关键词：农村土地；宅基地储备；运行机制；资金运作；流转

一、研究背景

农村宅基地是农民的安身立命之本，与农民的生活保障息息相关。近30年来，随着我国社会、经济的快速发展，城市和农村正经历着巨大变革。尤其20世纪90年代以来，大量农村劳动力向城市转移，农村人口流动性加大［1］，农宅闲置在许多地方成为相当普遍的现象，进而，农宅出租和买卖市场也应运而生。近些年，农村宅基地的交易越发频繁，尤其在一些经济发达地区，已经形成了初具规模的隐形交易市场。［2］可以说，目前农村宅基地流转处在一个两难的境地：从利用效率角度来看，农村宅基地流转有助于提高土地的利用效率；而按照我国现行的土地管理法律制度，我国农村宅基地使用权是不允许流转的。

目前，我国农村宅基地流转主要有出租和买卖两种形式。（1）宅基地出租，是宅基地使用权流转的最普遍的方式。宅基地出租是在集体所有权人主体不变的情况下，改变宅基地使用权人的行为。出租多发生在城乡结合部等经济活动较为活跃的地区，满足外来人口和生产经营的需要。其主要表现形式有直接出租宅基地、随房租地等，其中随房租地更为普遍，用途也是多元化的，用于居住用地、生产加工、商业服务、仓储等。（2）宅基地买卖。一是单纯的宅基地买卖，二是随房买卖。前者交易的数量不多，且通常是在宅基地区位比较好的情况下发生。后者伴随着房屋买卖引发了宅基地流转，主要是多余、闲置房屋的买卖，包括进城务工人员在取得一定的经济收入后在城市购买房屋而将原农村住宅出售给他人；或者是一户多宅的农户，将多余的房屋进行出售等。

农村宅基地对于农民来说具有生活保障性和福利性的属性，而农民在经济利益的驱动下对宅基地进行交易买卖行为的自发性和盲目性，将对农民自身的生活和农村社会的稳定造成潜在的危害。据有关资料显示，目前全国1600万公顷村庄建设用地中，“空心村”内宅基地闲置面积约占10%-15%。［3］农村宅基地流转已是既定的事实，由于缺乏土地制度和配套法律，宅基地流转多为隐形流转、随意定价。这种相当活跃却不规范的宅基地流转行为，不仅造成了耕地资源的浪费，也给农村社会的稳定埋下了很大的隐患。首先，宅基地不断扩大不利于耕地的保护。在市场利益的诱惑下，农民会想尽办法多占用土地。在已有的宅基地基础上，农村宅基地总量要扩大，只能通过农地转用，必定导致耕地资源的浪费。其次，宅基地的隐形流转不利于集体和农民利益的保护。因为农民宅基地流转不受法律保护，一旦出现法律纠纷，农民的权益得不到法律保护。并且，农民一旦卖掉宅基地，也就失去了宅基地所能提供的保障。对于集体经济组织，宅基地出租或买卖的所有收益都归农民个人所有，村集体对于宅基地的所有权得不到体现。

因此，对于目前活跃但不规范的农村宅基地流转行为，正确的态度是给予疏导和规范，使之有序、合法地进行，这样既符合客观存在的土地市场供求关系，又可以推进农村宅基地制度的改革，提高农村宅基地的利用效率。基于上述背景，本文提出了构建农村宅基地储备制度的设想，并对其运作机制进行探讨。

二、农村宅基地储备制度的理论基础

（一）土地储备制度的发展

土地储备最早起源于1896年的荷兰［4］，主要是出于促进都市有计划均衡发展、提供住宅、抑制土地投机等目标。到20世纪初期，先后有匈牙利等数十个国家实行了土地储备制度。实行土地储备制度的内在驱动力主要是人口的剧增导致住房压力、地价上涨等问题，也有部分国家是为了社会福利制度而推行土地储备制度。各国设立土地储备的预期目标各不相同，分析国外土地储备制度的设立和发展，与我国土地储备制度建立的起因和目标存在较大的差距。中共十五届一中全会明确提出从1998年开始“国企三年脱困”的目标是实施土地储备制度的最初动机。因此，土地储备制度创立之初，主要适用于国有土地资产的处置问题，但随着这项制度的推行，土地储备制度创新已逐渐从城市向农村推进。［5］

土地储备制度作为一种制度创新，它的运作是一种全新的探索过程，我国很多学者对于城市土地储备制度进行了很多的探讨［6，7］，并且很多城市都已建立了城市土地储备制度，如上海模式、杭州模式、南通模式等。城市土地储备制度在运行中不断发展完善。与此同时，土地储备制度创新从城市开始向农村推进，可以说土地储备制度不仅是城市建设用地储备，也是耕地储备乃至规划储备等。［8］近年来，由于宅基地流转问题日益突出，更多的学者开始对宅基地问题进行研究，有学者在农村宅基地流转模式探析中指出，可以借鉴城镇国有土地收购储备制度［9］，但是没有对宅基地收购储备制度组织框架、运作制度和实际操作等内容做进一步探讨。

（二）农村宅基地储备制度建立的必要性

现行的农村宅基地流转表现出很大的盲目性和自发性，且存在管理无序、程序不规范等诸多问题。因此，建立农村宅基地储备制度，使宅基地流转合法化，不仅有利于处理集体土地与农村经济建设需要的关系，促进农村经济的发展，还有利于培育依法、统一、规范的集体土地市场。

同时，因为农村宅基地流转受限制，在市场上进行宅基地流转的农民的权益得不到法律保护，建立宅基地储备制度，使农村宅基地流转合法合理进行，不仅可以保护农民的权益，而且宅基地储备运作中产生的收入都可以平均分配给农民，能有效增加农民的财产性收入，提高农民的生活水平，缩小城乡差别，有利于加快社会主义新农村建设。

另外，农村宅基地储备制度是在保证耕地数量不减少的前提下，对闲置、等待出售或面积超标的存量宅基地收回、开发后进行置换、分配、出租。宅基地储备制度不仅有利于提高农村宅基地的利用效率、减少和防止土地闲置浪费，使整理后的宅基地可以满足新增人口住宅的需求，也有利于提高村集体对集体土地的有效管理，抑制农户乱搭乱建、违法占用耕地的行为，切实保护耕地。

三、农村宅基地储备制度的基本模式

（一）目标定位

目标定位是宅基地储备制度的第一要素，没有明确农村宅基地储备制度的目标定位，宅基地储备制度就无法贯彻实施。农村宅基地储备制度是村集体宅基地储备中心在农户自愿的前提下，通过收回农户的宅基地及房宅，使空闲或多余的农村宅基地和农宅集中起来，并由村集体宅基地储备中心对农户按补偿标准进行补偿后，将农村宅基地储备起来，再根据农村建设规划，有计划且合理地将农村宅基地进行置换、分配、出租等的制度。农村宅基地储备制度不同于城市土地储备制度，宅基地储备制度的目的是为了保障农民的生活，提高农村宅基地的利用效率，并增加农民财产性收入，提高农民的生活水平。它延承了宅基地的属性，是一种保障性、福利性的政策。

农村宅地基地储备制度是一种创新，是对农村集体土地制度改革的一种设想。建立农村宅基地储备制度有利于加强农村宅基地管理，盘活农村存量宅基地，合理利用多余闲置宅基地，提高农村土地利用率。农村土地发展方向从增量土地为主转移到存量土地为主，从粗放利用转移到集约利用上来，走可持续发展的农村发展道路。

（二）组织构架

农村宅基地储备制度主要是用于管理农村宅基地，在现有法律框架下，主要由村集体自主管理和实行，土地收益也主要由村集体自行支配，用于村庄建设。因此，农村宅基地储备制度主要有宅基地储备委员会和宅基地储备中心两个职能机构（见图1），在行政村中设立。

宅基地储备委员会成员由村集体成员每年进行推选产生，一般由村民委员会直接担任。宅基地储备委员会是农村宅基地储备政策的决策机构，负责制定农村宅基地储备政策，审查农村宅基地储备中心的工作计划和实行情况，并对宅基地拟执行方案进行决策。各个村宅基地储备委员会应向直属土地管理部门汇报，并受之监督管理。

宅基地储备中心是宅基地储备制度的运作机构，主要负责本村集体宅基地的收回、整理、置换、出租、分配等。农村宅基地储备中心是在县政府授权的范围内从事农村宅基地管理具体工作的一个相对独立的专业性机构，受县一级的土地管理部门指导和监督。

（三）运行机制

根据农村宅基地储备制度的目标宗旨和功能，农村宅基地储备制度的运作主要有收回、储备、处置三个阶段，运作机制如图2所示。

宅基地储备制度运作的三个主要阶段为：

1.收回。因为宅基地是农村集体经济组织以划拨方式分配给内部成员用于建造住宅的集体土地。［9］因此，农村宅基地储备制度是收回闲置、多余或面积超标的存量宅基地，有别于国有土地收购储备制度。宅基地储备中心收回的宅基地主要是农户或村集体闲置，待出售或面积超标的存量宅基地。宅基地收回过程中，制定相应的补偿标准和激励制度，以维护宅基地储备制度贯彻执行。

2.储备。储备中心将收回的宅基地进行分类储备。房屋建筑比较好的直接进入储备库；需要拆迁、整理的宅基地就进入预储备库，储备中心统一规划进行开发。这样将宅基地分类入库储备，可以将构建完好的老农宅有效合理地利用起来，增加村集体的经济收益。

3.处置。宅基地处置主要有置换、分配、出租三种形式。储备中心将储备库中的宅基地（包括经过开发、改造的宅基地）优先满足需要置换和分配的农户的要求。在此前提下，再公布宅基地信息，公开宅基地供应，形成有序的宅基地出租市场。

（四）资金运作

资金的筹集、使用和监管是宅基地储备制度中重要的环节，也是推进宅基地储备制度顺利、健康运行的关键所在。正如一个企业的新生一样，宅基地储备制度发展初期，需要大量地投入初始资金用于宅基地收回和开发。在宅基地收回过程中，遵循农户自主自愿的前提，由宅基地储备中心给予合理的补偿，补偿的标准和补偿的方式可通过双方协商决定。宅基地的补偿标准应该按照地方的经济发展和社会发展等综合因素合理考虑，制定补偿标准。在出现矛盾的情况下，如农户反悔等情况，可先了解实情，进行规劝等缓解矛盾措施，若农户确实存在困难，要求返回住宅，宅基地委员会应进行讨论考虑农户的实际需要，可按宅基地置换或分配的标准间接返回农户住宅。总之，在制定宅基地补偿标准和发放补偿标准的过程中，会涉及到很多问题，也会有很多突发事件。因此，宅基地储备委员会还应该加大宣传宅基地储备制度的宗旨，团结农户，首先从农户意识上促进宅基地储备制度的推行。在某种程度上，农户的支持也可以减少初始资金的投入。

对于宅基地的开发，宅基地储备中心和村组织应该结合县域发展规划和村集体的实际情况进行宅基地开发，并制定科学合理的（包括长期的和近期的）宅基地开发规划方案。宅基地开发过程中需要的资金是储备制度中财政支出的最大一块，因此村集体要广开筹资渠道，采用多元投资结构减轻资金压力。如浙江省永康市某村集体就采用了“三三四”分担的方式，即市政府拨款30%，村集体出资30%，村民出资40%（按各家宅基地面积进行折算）；或者参考农村居民点用地整理资金筹集方式［10］，通过低息无息融资信贷筹集宅基地专项基金；对于涉及资金额和工程规模都很大的村集体可以考虑引入PPP［11］、BOT［12］等筹融资模式。

稳定的资金渠道是宅基地储备制度顺利进行的基本保障。因此本文设计了农村宅基地储备制度的资金运作体系（见图3）。

在这个体系中，宅基地储备中心设立宅基地基金，农村宅基地基金是专门负责农村宅基地资金运作的独立的财务管理机构。整个资金运作体系中，资金的支出和收入都通过宅基地储备中心统一从宅基地基金中进出。资金的支出首先是保证宅基地储备资金款，即是对宅基地收回的农户和村集体闲置的补偿资金；其次是宅基地储备成本（农宅管理、维护等）、开发建设资金和宅基地置换的差价补偿，银行融资的利息等。宅基地储备制度运作稳定后，储备中心的主要财政来源是宅基地的租金收入。储备中心有计划地把符合条件的宅基地出租，出租可以通过招租确定承租人和单位，并定期向承租人收取租金。

在整个资金运作体系中，加强资金收支的透明度，增强财政监管力度是十分必要的。宅基地储备中心是主要的资金流通部门，储备中心实行宅基地登记政策和储备委员会定期审查制度是加强资金监管的措施之一。宅基地储备制度中资金运作涉及的范围和对象都具有特殊性和具体性，因此在实施过程中，要坚持具体问题具体分析的原则，并尽可能借鉴其他的监管政策，将之运用到储备制度中来，使农村宅基地储备制度在实践中改进和完善。

四、结论与探讨

农村宅基地储备制度是在城市化进程加快的历史背景下的土地制度创新。本文提出的农村宅基地储备制度主要是以租赁需求旺盛的地方，如经济相对发达的沿海地区、城郊结合部、专业市场周围等为背景而设计的。因为在经济较发达地区，农村经济的快速发展促使农村存在大量的闲置宅基地，宅基地隐形交易频繁。而在经济欠发达地区，虽然也存在闲置宅基地的情况，但宅基地储备制度是否合适、能否贯彻执行，还需要进一步研究。

随着农村宅基地储备制度的推行，宅基地储备制度无论是在时间上还是在空间上都是多元化的。宅基地储备制度的发展应该分为初期、中期、成熟期，在目标、宗旨不变的前提下，每个阶段的政策措施应该是适时地调整和变化的。宅基地储备的范围也可以从单个村集体向多个村集体，甚至向县域级扩展。我国农村地域类型复杂，社会经济条件差别很大，因此，农村宅基地储备制度应该根据不同的地区特点采用适宜的运作模式，这样才能取得预期的效果。

参考文献：

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农村宅基地范文篇3

革收益和改革成本比较划算。

一、对我国农村宅基地产权制度变迁的考察表明，现有制度安排同我们对农村生产关系进行社会主义改造的认识过程和实践过程紧密相关

建国以后，随着农村生产关系的变革和上层建筑领域里发生的种种变革，我国农村宅基地的产权制度经历了六次比较重要的变迁过程。

1．1950年颁布的《法》，明确规定我国实行农民的土地所有制。建国后，在1950年6月28日颁布的《中华人民共和国法》提出“实行农民的土地所有制”。这里当然就包括了宅基地的农民个人所有。

2．合作化时期，土地所有制关系进行了重大变革，但没有对农民宅基地和房屋的私人产权属性提出改变。合作化的核心是农村土地集体所有制关系的建立，这个时期在生产用地的农民所有制向集体所有制转变的时候，并没有对农民宅基地和房屋的私人产权属性提出改变。

3．公社化初期，农村集体所有制的公有化程度进一步发展，仍然没有对农民宅基地的产权规定作出新的修改。是我国农村生产关系的一次大规模“公有化革命”，农村集体所有制的公有化程度大幅度提升。在初期，已经实行高度集中统一的大集体所有制，取消了农民退社的自由，但仍然没有对农民宅基地的原有产权使用规定做出改变。

4．公社化高潮时期，规定了宅基地归集体所有，同时规定房屋属农民私有，形成了“一宅两制”的产权结构。1962年通过的《工作条例修正草案》中，第一次规定农村宅基地“归生产队所有”，“不准出租和买卖”。同时承认房屋归农民所有，可以出租和买卖。这项规定在1982年写入宪法，正式形成了“一宅两制”的产权制度，即宅基地和房屋分属于集体所有和农民所有。

5．改革开后的1980年代，明确规定了具有面积限额的一户一宅制度，同时允许宅基地使用权随房屋买卖而转移，以及允许某些城镇非农业人口可以申请使用宅基地建房。改革开放后，农民在解决温饱之后出现了建房热，为规范建房秩序，国家出台了一系列政策法规，最有代表性的是：1982年2月国务院的《村镇建房用地管理条例》和1986年6月公布的《土地管理法》（1998年8月修订）。这些政策法规明确规定，农民一户只能拥有一处宅基地，面积要有限额。同时，这些政策法规也允许宅基地使用权随房屋买卖而转移。

6．改革开放后的1990年代和进入新世纪后，严格规定农民住宅不得向城市居民出售，不能为在农村购买房屋的城市居民发放土地证和房产证。为了进一步加强对农村建房和农民宅基地的严格管理，从1990年代后，出台了三个最具代表性的文件，即1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》，严格规定农民住宅不得向城市居民出售，不能为在农村购买房屋的城市居民发放土地证和房产证，严禁城市居民在农村购置宅基地。

通过以上对建国后农村宅基地产权制度变迁的考察，可以得到两个基本认识。

第一，农村宅基地产权制度的变迁，同我们对农村生产关系进行社会主义改造的认识过程和实践过程相关。建国后，在中实行土地的农民所有制。在全国农业合作化完成之后，我们的指导思想是大大加快社会主义公有化发展的进程，表现在农村生产关系方面，就是“一大二公”的集体所有制程度越来越高，先是土地生产资料的全部集体化，之后逐步扩展到农民家庭的宅基地，建立起了一个集体所有制几乎涵盖全部农村生活的生产关系体系。

第二，在高度集体化的所有制和农村生产关系体系中，农民宅基地产权制度的安排是有合理性的。这种所有制和生产关系体系的基本支撑，是农村土地完全归集体所有。同时，掌握土地所有权的集体组织又必须给自己成员以基本住房保障，从而需要把宅基地使用权交给农民。这样，宅基地作为一种集体公共产品和保障性产品，就不具有商品属性，也不具有完全财产权利的资本属性。

二、改革开放以来，随着城市化和市场化深入发展，现有宅基地产权制度面临一系列深刻问题和矛盾，需要认真研究解决

调研表明，以下三个问题特别突出。

1．宅基地的福利性分配和无偿使用，导致出现农村人口减少和村庄用地扩大并存的悖论。

根据经济发展一般规律，当一个国家城市化加速发展时，因大量农村人口向城市转移，农村居住用地总量会相应减少，土地得到节约使用和集约配置。但目前我国却出现了一种相反的情况。1978—2006年，我国城市化率从17．93％提高到25．98％，年均增长93％；其中，1996—2006年平均每年增长1．34％。正是在城市化水平提高最快的这后10年中，全国农村人口减少了1．23亿，人均宅基地面积却从0．29亩上升到0．34亩。在这10年全国共增加的100万亩村庄用地中，新增宅基地就约占80万亩左右。

现行宅基地制度实行福利性分配和无偿使用，这种本质上属于按需分配的集体公共产品，很难有效制约农民家庭要求无偿扩大宅基地占用的强烈冲动，宅基地面积超标和“一户多宅”的情况普遍存在，减人不减地已成为一种惯性。据统计，1980年到1996年我国耕地共减少6051万亩，其中农村新建房占用411．4万亩，成为耕地流失加剧的一个重要原因。

2．宅基地不能充分流转和进行正常市场交易，造成宅基地资源大量闲置，同时隐性流转与交易大量存在。

我国工业化、城市化的加速发展，出现了农村人口的历史性转移、迁徙，已经约有2亿—3亿农民从农村转向城市就业、居住，使当前农村居民的住房情况出现了复杂的结构性变化。主要有四种类型：第一，完全居住型；第二，不完全居住型；第三，完全不居住型；第四，租约型。农村“空心户”和“空心村”已经成为比较普遍的现象。对于目前农村宅基地及房屋的闲置状况，大致估算在10％—15％左右。

另一方面，在实际经济生活中，由于城市化发展引起城乡人口对向流动和多向流动，城乡居民大量混居和村民人口与非村民人口大量混居已经成为一种趋势。正是这种城乡居民的大量混居和村民人口与非村民人口的大量混居，产生了巨大的农村住房需求。在不允许农村宅基地及房屋向非农流转的制度规定下，必然导致形成一个日趋活跃的宅基地隐性市场。尤其是在城乡结合部的城郊地区，农民宅基地通过房屋买卖、出租和抵押等形式的私下流转与灰色交易大量存在，据估算已经达到10％—15％左右，有的地方甚至达到40％以上。

3．宅基地的非商品化、非资本化和非市场化，是造成当前市场发展中农民财产利益损失的一个重要因素。

我国城市的房地产已经进入高度市场化发展阶段，住房已经成为城市居民最重要的市场化财产，据统计大约占城市居民资产总量的70％—80％。在这种情况下，如果继续维持农村宅基地的非商品化、非资本化和非市场化，农民住房不能享受同城市居民住房一样的财产权利和可能获得的财产性收入，对农民来讲就不再是利益保护，而是一种财产利益的制度性损失了。

三、按照十七大关于“发展和完善各类生产要素市场”的方针，把农村宅基地纳入生产要素市场的体系之中，建立农村宅基地市场，应当是一个基本方向

解决农村宅基地面临的问题和矛盾，现在有两种不同思路：第一是维持宅基地现有产权制度的安排，在此产权制度框架下强化政府管理，并进一步把有关管理政策纳入到法律法规体系；第二是完全推倒现有的宅基地产权制度，恢复建国初期的农民所有性质，实行耕地集体所有制和宅基地私人所有制的双重所有制。

为了推动农村宅基地市场化改革，可以探索建立一种农村宅基地的“复合型所有制”。具体思路如下：

第一，把宅基地的永久使用权交给农民。在“一户一宅”和面积限额的政策规范下，宅基地的占有权、使用权、收益权、转移权归农民所有，宅基地可以买卖，也可以继承，是农民的私有物权。与此同时，集体不再分配新的宅基地。

第二，集体享有对农村宅基地的规划权和使用监督权。集体根据政府的统一城镇规划行使村庄的建设规划权，农民宅基地的市场交易行为必须在规划制约下进行。同时，集体有权对农民宅基地的使用进行规范管理，并加以监督。

建立这样一种农村宅基地的“复合型所有制”，可以满足三个重要的价值取向和政策目标。

——提高土地利用率，进一步有效保护耕地。农民有宅基地的永久使用权和家庭继承权，集体不再分配新的宅基地，就可以最终切断农村生产用地和农民宅基地之间的“血缘关系”，最终改变那种人口自然死亡不退宅基地，新建户不断圈占耕地的状况。

——既有利于保护农民土地利益，又能为农民创造资本性财产。农民有宅基地的永久使用权和完整物权，就可以在市场活动中对宅基地及居屋进行合理的估值、估价，可以同城市居民的房屋一样成为资本化财产，最重要的是可以作为抵押物品得到金融机构的贷款，一旦农民房屋可作为贷款抵押品，很可能为市场资金大规模进入农村打开一个制度性缺口。

——促进农民城市化发展，为打工农民提供稳定的城镇居住条件。在没有稳定居屋的情况下，大批农民工就无法真正成为城市居民，只能在城乡之间流动地生活，在获得宅基地的永久使用权和转移权之后，这些农民就能够同城市居民一样把房屋进行市场化出售，为最终留居城市创造条件。

农村宅基地范文篇4

一、宅基地用益物权制度的立法演化

宅基地用益物权的提法之所以为大众所知，可能更多的是由于2007年第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）。在其第三编“用益物权”内以专章的形式确立了宅基地的用益物权制度。但该法只是宣示了宅基地使用权人对宅基地的占有权和使用权，其他并无多少新意。作为他物权，没有对宅基地所有权人及其权利行使方式等作出规定，这不能不说是一个遗憾。在《物权法》未颁行之前，不管是“宅基地使用权”还是“宅基地用益物权制度”的概念，并未出现。“建国后最早涉及宅基地规定的是《高级农业生产合作社示范章程》第16条，不过使用的是地基概念而非宅基地。”［2］随着化运动的持续，在1962年的《农村工作条例修正案》中将自留地、自留山和宅基地放在了一起并强调不能出租和买卖。可以看出农村宅基地术语出现在化运动之时，同时也对现有宅基地法律制度的形成打下了深深的历史印记。改革开放以后，国家加快了涉及宅基地使用及管理方面的立法，包括1982年的《村镇建房用地管理条例》，1986年的《中华人民共和国民法通则》（以下简称《通则》），1986年的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），1995年的《中华人民共和国担保法》（以下简称《担保法》），以及前述的《物权法》。这些条例及法律的颁行，在客观上将农村宅基地的管理及利用纳入了法治轨道，但在立（修）法上依然缺少对实践的关注。在这期间，不少学者开始讨论宅基地使用权的问题，特别是针对宅基地使用权能否转让的争论让现行宅基地用益物权制度饱受争议。对于宅基地使用权能否流转国内学界的观点可大致分为三种，一是孟勤国［3］、陈柏峰［4］等学者主张禁止流转，其主要理由在于宅基地使用权是农民生存权的保障，允许其自由流转可能导致城市居民大规模剥夺农民的土地权利、致使农民流离失所并危及粮食安全。二是王崇敏［5］、郭明瑞［6］等主张宅基地使用权可以自由流转，认为应逐步剥离宅基地的社会保障功能，允许宅基地自由流转以实现土地资源的优化配置和实现农民财产收益。三是朱岩［7］等认为从发展农村经济出发，且考虑到宅基地使用权具有一定的身份性质，在维持农村稳定的前提下可以规定有限制的宅基地流转政策和有偿收费制度。从立法活动的历史演化脉络来看，现有宅基地法律制度是与社会主义公有制相适应的。正如有学者提到的那样，“以保障农民基本居住需要为价值目标的农村宅基地使用权法律制度必然体现出身份性、以户为单位行使宅基地使用权、宅基地使用权具有从属性、宅基地使用权具有无偿性、宅基地使用权具有平等性”［8］等五个突出的法律特点，这也在一定程度上契合了历史发展的需要。从学界的争论来看，目前多数学者对自由流转持开放态度。即希望赋予宅基地使用权更多的权能以实现其用益物权制度下的收益权，而不仅仅是《物权法》第153条所规定的占有和使用两项权能。在目前加速城镇化的大背景下，如何在现有法律制度的基础上完善和创新宅基地用益物权制度，不仅仅关系到学界争议的法律理论问题，也是立法者和实践者应审慎考虑的社会问题。

二、宅基地用益物权制度的立法现状分析及实践悖离

（1）宅基地用益物权的立法现状分析宅基地用益物权制度是在《物权法》上所确立的一项他物权制度。除了《物权法》以外，还有《土地管理法》《担保法》等法律法规以及通过转介条款赋予法律效力的国家规定共同构成了我国宅基地用益物权制度。对我国现有的宅基地用益物权制度的立法现状分析，可以从权利主体、权利内容及权利行使三个方面为切入点，剖析现有宅基地用益物权制度存在的立法缺陷，从而为宅基地用益物权制度的实现提供立（修）法回应。一是从所有权主体来看，宅基地所有权主体地位及权利如何行使并未在《物权法》上予以明确界定。《宪法》第10条及《土地管理法》第10条第2款规定了农村宅基地所有权属于农民集体所有，《物权法》第60条第1款规定了村集体经济组织或村委会代表集体行使所有权以及《土地管理法》第10条规定了其经营权、管理权。除上述法条中有对所有权主体及权利行使的粗略规定以外，很难再找出与宅基地所有权行使相关的具体法律规定，即使有也体现出仪式性的特点。因此，对《意见》中提出要落实宅基地集体所有权的要求，在法律中并没有得到相应的体现，这也造成了现有宅基地用益物权制度产权的模糊。从宅基地使用权主体来看，《物权法》第152条仅有宅基地使用权人的提法，而《物权法》第153条作为转介条款将宅基地使用权取得、行使、转让的权利主体界定给了《土地管理法》及国家规定。在《土地管理法》中界定宅基地使用权主体的依据主要是第43条及第62条，其中第62条是关于村民住宅用地的规定，这也是学界［9］普遍认为宅基地使用权主体具有身份性的法律依据。有学者认为：“即使宅基地分配具有身份性（基于宅基地的福利性），也仅仅表明宅基地使用权初始取得时具有身份性，并不表明宅基地使用权不能由他人转移取得。”［10］可见，如何处理宅基地使用权主体的身份性问题，是关系到宅基地用益物权制度能否实现的关键问题之一。二是从宅基地使用权内容来看，《物权法》第152条赋予了宅基地使用权人对集体所有土地享有占有和使用两项权能。同时在《土地管理法》第62条第3款中对村民出卖、出租住房行为进行法律规制，其主要目的是通过限制其再次申请阻遏其流转行为。但也有学者认为：“其未禁止宅基地使用权的转让和出租，只是转让、出租后不能再申请宅基地。”［11］还有《担保法》第37条第2款规定宅基地使用权不能抵押。通过立法梳理发现，我国现行宅基地使用权内容是非常有限的，其主要是强调使用权和占有权。三是从宅基地所有权及宅基地使用权行使来看，《物权法》第152条规定了宅基地使用权人依法利用该土地建造住宅及附属设施的权利。此外，除了《土地管理法》第62条粗略地规定了宅基地使用权人义务以及行政机关在宅基地申请的权限划分以外，再无其他法律条款对权利主体如何分别行使所有权及用益物权予以规定。现行宅基地用益物权制度侧重于对静态权利的规定，而对同样重要的动态权利采取回避态度，导致在实践中易出现无权可依、无责可担的窘境。（2）宅基地用益物权的实践悖离一是社会经济环境的变化。改革开放以来我国经历了高速的经济发展，城乡流动造成了大量的空闲农房及宅基地，说明现行宅基地用益物权法律制度设计已与社会实践之间出现脱节现象。有学者提出隐形市场［12］的概念，认为现行法律禁止流转而交易却客观存在，造成交易不受法律保护的尴尬局面。客观上，农民有通过流转房屋获得收益的期望。有学者通过问卷调查得出“限制宅基地流转的政策并不能得到农民的广泛赞同，也不能适应经济发展”［13］的结论。此外对于进城定居的农民来说也很无奈，正如学者指出的那样：“很难找到处置其农村房屋和宅基地（使用权）的合理方案，闲置往往成为不是办法的办法。”［14］这些因素的存在造成了土地资源的巨大浪费，有违我国《物权法》强调“发挥物效用”的立法宗旨。二是司法实践的对立。笔者于2017年2月12号在中国裁判文书网上以“房屋买卖”为关键词进行检索，检索时间选择“2008年1月1日至2009年12月31日”，案件类型选择“民事判决书”，共收集到7份推荐典型案例。在初步阅读后选取了两个典型案例作为样本分析，以期说明现有宅基地用益物权制度衍生出的问题在司法实践中造成的混乱。李某某与郑某某农村房屋买卖合同纠纷一案（参见浙江省高级人民法院（2009）浙民再字第129号民事判决书）。首先，一审法院根据《土地管理法》第63条的规定，认为房屋转让势必引起宅基地使用权主体的变更，而宅基地本就是建设用地，其主体变更并不导致农用地的减少。且《土地管理法》第62条的规定是禁止农村集体土地使用权单独转让，在并未禁止农村房屋所有权发生流转的情况下，其宅基地使用权转让，只是出卖后不可再申请宅基地，故不存在法定无效事由。其次，争议宅基地的使用权由村委会同意变更，但所有权仍属村委会，即在权利属性上没有动摇农村土地集体所有的性质。再次，就是郑某某是农村户籍且没有在本村（或其他地方）申请宅基地建造住房，受让主体是合格的。即原始取得农村宅基地使用权时有身份限制，但转让农村宅基地不再涉及身份限制。二审主要是从受让主体资格是否适格以及村委会出具同意转让的书面证明是否合法有效两个方面进行论辩，二审法院在受让主体资格的说理同一审并无二致。在同意转让证明的合法性上，二审法院认为村委会的证明是否经过民主议定程序及是否侵犯村民的知情权属村内部事务，与郑某某无涉，且该房屋与款项已实际交付，至今未有其他村民提出异议，故此维持一审判决。再审中检察院提出了两点抗诉意见。一是两审法院判决未将房屋和宅基地作为两个不同的物来作出评价，应坚持房地分离原则，认为《城市房地产管理法》关于房地一体原则的规定不适用于农村住房，因此农村房屋转让有效不能得出宅基地转让有效的结论。二是村委会无权同意李某某与郑某某转让房屋的行为。但浙江省高院却回避了房地一体原则，而是认为在适用法律方面原判仅仅引用了《合同法》，却并未直接适用《城市房地产管理法》的规定。村委会同意转让不是必须经过村民代表大会同意的事项，故认为原协议有效。与上述案件情形大致相同的是周某某与曹某某房屋买卖合同纠纷一案（参见浙江省嘉兴市中级人民法院（2008）嘉民一再字第2号民事判决书）。法院认为土地管理法规定宅基地属于农民集体所有，由村集体经济组织或者村委会经营、管理。可见，宅基地使用权是集体经济组织成员享有的权利，与特定的身份关系相联系，不允许转让，除非买卖双方都是同一集体经济组织的成员，且经过了宅基地审批手续。故双方所签协议已违反法律的禁止性规定，因此无效。通过上述同一省两个类似案件的司法判决可以看出，即使判决所引用的法条几乎一样，但判决结果却不一样。正如有学者对司法实践的实证研究之后，得出“现行法律规范和政策文件无法形成逻辑自洽的解释框架来禁止宅基地使用权转让”［15］的结论一样，不得不反思现行用益物权制度能否实现《意义》所提出的愿景，即充分保障农户宅基地用益物权的愿景。

三、宅基地用益物权制度的实现路径

（1）立（修）法：宅基地用益物权制度实现的必由之路正如上文分析的那样，我国宅基地用益物权制度的形成是有其自身特殊的历史成因，形成了以保障性为价值目标的中国宅基地用益物权制度。现有宅基地用益物权制度可以说是对我国历史实践的法律确认，但在面对当今经济社会环境的快速变化时就显得那么地不合时宜，同时在司法实践中造成法律价值与公众期望的对立。因此，在厘定现有用益物权制度存在价值的基础上革新现有的用益物权制度，才有可能将保障性与财产性相融于我国的宅基地用益物权制度。现有宅基地用益物权制度随着《物权法》的颁布而在法律上予以正式确立。由上文的立法现状分析和实践悖离论述可知，一是涉及宅基地用益物权制度各法条之间未能形成一致的逻辑链条，导致“公说公有理婆说婆有理”的不正常现象。二是宅基地使用权用益物权制度涉及面广，各方利益博弈日趋尖锐化，影响社会和谐稳定。只有通过法律制度的变迁，才能一定程度上改善目前的实践窘境。“法律制度的变迁不是靠立法者的主动推动，而是在现实面前得到合乎正义的立法实践”［16］，因此宅基地用益物权制度的实现，需要从立法实践层面来回应现实问题。针对宅基地用益物权制度需要进行专门立法。从立法的必要性来看，宅基地用益物权与集体农用地（包括集体建设用地）在性质上有很大的区别，其价值取向并不完全一致。单靠《物权法》《土地管理法》等单行法规来配置权利在立法技术上有很大难度，况且宅基地涉及的法律内涵本身就很丰富，不但涉及民事权利的行使与保障，也涉及行政（经济）管理职能及权限划分，其内容本身就已超出了一部单行法的调整范围。（2）立（修）法的路径选择从宅基地所有权主体来看，需强化宅基地所有权主体的管理职能。应在立法中确立农村经济组织代行宅基地所有权职能的优先性，即在没有设立集体经济组织而只有村民委员会的农村地区，村民委员会才能代行所有权职能。落实宅基地所有权主体的性质、管理权限及义务承担机制。在性质上宅基地所有权主体不是公法人，没有执法权。因此当宅基地使用权人违反法律的禁止性规定时，宅基地所有权主体不能进行强行拆迁等执法活动，但可以依法请求有执法权的行政机关或诉请法院执行。同时要确立农民集体与宅基地使用权人就流转所产生收益进行合理分配的机制，但所有权人只能将收益用于公共事业建设，不得挪作他用或个人消费，这也体现了集体所有的互助性质。从宅基地使用权主体来看，立法上应该区分申请主体和转让主体，主体二分法对宅基地用益物权制度实现有重大意义。首先，申请主体只能是本集体成员，具有严格的身份限制，申请资格不能转让，但持有或转让主体不受此限。同时所有权人有权对使用权人的转让行为有知情权并依法予以监督，必要时可以向法院申请转让无效。要明确申请权法定无效的情形，如申请了之后再转让或出租房屋后，就不再具有申请资格等。其次，在同等情况下本集体成员或集体具有优先受让权。再次，本集体成员在符合法定条件的情况下，以“户”为单位申请宅基地使用权。因为以“户”为单位申请宅基地体现了宅基地使用权的社会保障性。此外，所有权人不得以非法定理由拒绝其申请，审核通过后必须予以公示，体现了宅基地使用权对本集体成员的公平公开性。从宅基地使用权内容来看，立法上应确认“房地一体”原则。为赋予宅基地使用权人取得、占有、使用、收益、处分五项权能提供正当性依据，这也使流转双方获得法律上的保障，提升流转双方的安全感。像浙江省高级检察院所抗诉的理由那样，坚持房地分离原则会使权利结构更为复杂，“进而产生各种权属纠纷，导致纠纷处理耗费巨额社会成本”［17］。宅基地用益物权制度要实现其财产属性是制度实现的重要内容，而财产属性是要在流转中体现出来的。虽然宅基地是无偿申请，但并不影响其有偿转让，因为申请本身就有资格限制，而转让没有，不过流转收益在集体与农民之间要进行合理分配。此外，宅基地使用权若没有期限，其本质与所有权无异。因此宅基地使用权要有期限，起算点可从初始申请登记之日开始。至于期限多长，需结合社会平均寿命等多重因素予以考量。鉴于现阶段农民的实际经济情况，特别是广大的中西部农村地区，初始申请宅基地应继续实行无偿申请取得制度。在前文中已经提到，初始申请主体是有严格身份限制的，其中一个很重要的原因就在于农村用益物权制度内含的保障性价值目标。目前我国城乡二元制的社会保障体系依然客观存在的情况下，农民的居住保障就只能靠他们自己解决。若将初始无偿申请变更为有偿申请，无益于农村经济社会的发展，加重农户负担本身就不符合《意见》的精神，即富农强农政策。立法上应将“农户”申请取得条件法定化。要继续坚持“一户一宅”的基本底线。“一户一宅”原则有其立法先例可循，在实践中也证明了其存在的必要性。首先，目前“一户一宅”原则实行的是按户的人口数来确定宅基地使用面积，体现了最淳朴的公平原则，很容易得到农民的认可与支持。其次，该原则一定程度上防止了农用地的占用，有利于节约宝贵的土地资源。在现实中存在“一户多宅”的现象，从表面上来看，是对现有“一户一宅”原则的悖离。但主要是继承、流转的原因造成的，而非初始申请的结果。因此，可以让村集体经济组织通过协商的方式有偿收回（参见山东省《泰安市农村村民住宅管理办法》第10条）或在同等条件下，让没有申请过宅基地的集体成员优先受让本集体多余的宅基地。收回后若满足复垦条件，村集体经济组织或村委会应主动将其复垦为农地，其经费来源政府应予以补助。这样可以在尊重农村宅基地使用权财产属性的基础上遏制“一户多宅”的现象，实现宅基地用益物权制度所蕴含的公共利益。从宅基地使用权行使来看，立法上要重申农村宅基地确权登记的法定性。确权登记是宅基地用益物权的应有之义，具有公信力的权利外观不仅方便流转，更在一定程度上利用物权的排他效力阻遏公权力的非法侵害，为宅基地使用权行使提供制度保障。对于多占用的宅基地，应在立法上明确其有偿使用作为登记的前置条件，对超过一定比例的多占宅基地，应明确不予登记，即不享有用益物权制度的法律保护。在流转中赋予进城农民请求村集体经济组织（村民委员会）依市场价值回购其农村住房及宅基地的权利，通过回购获得的资金对进城农民融入城市提供了资金支持，可以较好地消除“对于农民来说，其很难通过城市务工来获得相对体面的城市生活”［18］的担忧。至于市场价值的确定，涉及地域因素等诸多方面的影响。有研究者提出“浙江两分两换模式及重庆地票模式”［19］的实践模式也不失为一种可行的办法，但流转收益只能在所有权人和宅基地使用权人之间予以分配。立法上须强调土地管理（登记）机关的管理服务职责。要提供必要的技术、资金及法律知识援助支持宅基地使用权有效行使。在一些具备条件的农村，土地规划部门对宅基地使用应予以规划。既要充分考虑到宅基地使用权行使所具备的便利性，也要对宅基地使用加强规划管理，使宅基地利用更加科学，从而集约使用宅基地。我国有些山区的农户由于耕作方便需要散居，因此在立法上不能搞一刀切的方式予以强行规划，可以在立法上授权地方人大根据当地的实际情况予以规定。

作者:朱晨瑜 单位:安徽财经大学

参考文献：

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［5］王崇敏，孙静．农村宅基地使用权流转析论［J］．海南大学学报（人文社会科学版），2006（2）：242－247．

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［7］朱岩．“宅基地使用权”评释：评《物权法草案》第十三章［J］．中外法学，2006（1）：86－91．

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［9］陈小君．田野、实证与法理：中国农村土地制度体系［M］．北京：北京大学出版社，2012：128．

［10］高圣平．中国土地法制的现代化：以土地管理法的修改为中心［M］．北京：法律出版社，2014：262．

［11］高圣平．宅基地制度改革试点的法律逻辑［J］．烟台大学学报（哲学社会科学版），2015（3）：23－36．

［12］陈利根，成程．基于农民福利的宅基地流转模式比较与路径选择［J］．中国土地科学，2012（10）：67－74．

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［14］刘广明．“双轨”运行：城镇化进程中农村宅基地（使用权）制度解困的可行解［J］．法学论坛，2014（2）：102－108．

［15］江晓华．宅基地使用权转让的司法裁判立场研究［J］．法律科学（西北政法大学学报），2017（1）：191－200．

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农村宅基地范文篇5

关键词:农村宅基地;管理;现状;措施

近年来我国农村违法用地建房现象越来越多，农村宅基地问题十分突出，这不仅对当前新农村建设及城镇化发展带来了较大的阻碍，而且不利于农村社会和经济的持续、稳定发展，因此需要重视当前农村宅基地管理工作，合理规划，贯彻一户一宅，进一步规范农村宅基地的使用和管理。

1农村宅基地管理的现状

当前我国农村居民点分布十分分散，农村房屋建设缺乏规划性，农民建房存在较强的随意性，农村居民点呈现出无规划和无循序性。随着农村宅基地问题越来越突出，相关方面的法律法规及政策急待完善。当前农村宅基地纠纷发生后，由于缺乏直接有效的法律规范来解决，多数情况是纠纷双方多次进行黑市，最终解决效果并不明显，容易造成纠纷再次发生。当前农村宅基地政策无法与当前发展情况相适应，因此导致宅基地相关问题长久的拖延，得不到有效的解决。虽然农村宅基地在划分和使用上都较为明确，但在实际执行过程中，农民存在“占而不用”的现象，从而造成宅基地权责不明朗，导致一些问题难以解决。

2做好农村宅基地管理工作的措施

2．1加快推进农村宅基地使用制度改革。在当前农村宅基地使用管理工作中，需要加快对使用制度进行改革，运用全新的使用管理模式和方法，有效的解决一直以来积累的宅基地问题。相关部门需要进一步对宅基地的流转进行科学规范，针对各地方的实际情况出台农村宅基地管理细则，实现一户一宅的管理规划。因此要深入对当前各地区农村宅基地的情况进行深入调查，找出具体的问题，并通过使用制度改革来更好的维护农民的合法利益，确保实现农村宅基地的有效管理。2．2加快农村集体土地使用权登记发证工作。针对当前农村宅基地的情况进行深入调查了解，确保调查工作的有计划性和有步骤性，通过全面排查，进一步摸清各类用地面积及宅基地基础情况，掌握宅基地动态信息，并建立数据库，进一步对农村宅基地档案进行完善，建立宅基地台账，实现对宅基地档案的信息化管理，进一步推动农村集体土地使用权登记发证工作，确保农民合法使用的宅基地能够全部如期发证到户。2．3完善农村居民点发展规划。在社会快速发展的新形势下，当前农村宅基地越来越受到大家的重视。由于当前农村宅基地管理工作中表现出各种问题和矛盾，因此在今后较长的一段时间内，相关部门要加快对居民点各类发展和规划的完善，在用地方面提倡因地制宜的节约用地理念，从而实现农村宅基地的可持续发展。这就需要在实际工作中，在进一步落实农村宅基地登记制度，以此来摸清详细信息，并对集约利用的潜力进行分析。同时还要对农民居民点发展规划进一步完善，重视当前村桩建设规划和区域农村居民点的体系规划，因地制宜，针对当地自然、经济和社会的条件来建立各自适宜的节约集约利用模式，鼓励农民在中心规划建成区内新建住宅，实现中心村集中，从而推进城镇化建设的进程。2．4逐步规范和保护农民建房。在抓住当前宅基地使用权登记发证和小产权房清理工作这一有利契机，组织开展空心村、闲置宅基地、空置住宅及一户多宅的调查清理工作。进一步严格宅基地申请条件，贯彻好一户一宅的规定。在符合土地利用总体规划和村庄规划的前提下鼓励农民新建、改建和扩建住宅，充分的对村中空闲地、老宅基地及废弃的有效利用。同时还要根据当前城镇化和集约用地要求，鼓励农民集中建新村，推进农村宅基地管理和利用的合法化和规范化进程。2．5加强改革创新，推进城镇化建设。在当前城镇化建设过程中，不仅建设用地紧缺，而且农民进城就业也存在买房难的问题，针对于这些问题，可以加大改革创新的力度，进行一些实操性试验，运用市场机制来找出推进城镇化和新农村建设的突破口，可以通过开展城乡建设用地增减挂钩项目试点和旧村庄改造，对于一户多宅及空心村优先纳入折旧区，并制定相应的激励奖励措施，对拆旧区进行复垦，鼓励农民将多余的宅基地腾退出来，不仅能够增加耕地数量，而且有利于推进城镇化建设的进程。

3结语

当前我国农村宅基地问题十分突出，由于面广量大，情况十分复杂，而且还涉及到广大农民的切身利益，因此农村宅基地管理也成为当前国土资源管理工作的难点和热点问题。特别是近年来国家对农业扶持力度加大，农民整体收入水平大幅度增加，新农村建设步伐不断加快，这也使农村居住条件有了明显改善。但当前农村宅基地存在着随意转让、随意建房及乱占滥用的现象，这对新农村的建设带来了较大的制约影响，因此需要加大力度实现农村宅基地的规范管理，进一步改善农村的村容村貌，更好的推进社会主义新农村建设的蓬勃发展。

作者:韩华 单位:宾县国土资源局

参考文献:

［1］黄茹华，张锡森，李晓林．农村宅基地管理问题探析［J］．中国商界，2010(02)．

农村宅基地范文篇6

一、农村房屋宅基地，是指农村村民取得合法用地手续，用以修建住宅的集体土地。农村宅基地属于农民集体所有，农村村民对宅基地只享有使用权。

二、户口在本区范围内的农业人口适用本办法。

三、区建设局负责全区农村宅基地（房屋）的规划、定点、建设管理以及建筑面积的审批和验收。

区国土资源分局负责全区农村宅基地的审批、验收以及宅基地（房屋）的登记、发证。

四、农村村民新、改、扩建住宅，需使用集体土地的，必须符合城市规划要求集中统一建设，严禁在规划居住区外零星用地建房。

五、农村集体经济组织内的农业人口，一户只能拥有一处不超过规定标准面积的宅基地。其标准为：每人20平方米，3人以下的户按3人计算，4人的户按4人计算，5人及5人以上的户按5人计算。

六、农房集中修建，建筑面积控制在每人40平方米以内，5人以下的户按实际人口计算，5人及5人以上的户按5人计算。

七、农村村民申请新建、改扩建住宅，按本办法第五条、第六条审批。

申请扩建住宅，原有宅基地（房屋）使用证登记房屋建筑面积人均不足40平方米的，按本办法第四条、第五条、第六条审批；原有宅基地（房屋）使用证登记房屋建筑面积超过人均40平方米的（年4月1日以前批准的），保留原有家庭人口已登记面积。对新增加的农业人口按本办法第四条、第五条、第六条审批。

八、土地被部分征用，对本组未撤销建制、也未进行住房安置的农转非人员，从转非之日起5年内，可按本办法第五条、第六条规定审批宅基地（房屋）；对农转非后因婚嫁、生育等原因增加的非农业人口不再审批宅基地（房屋）。

九、土地被全部征用，自征地补偿安置方案批准之日起，对因婚嫁、生育新增加的农业人口不再审批宅基地（房屋）。

十、农房集中区建设经区建设局会同区国土资源分局初审，并报市规划局确认后，予以实施。6个月内未动工修建房屋的，规划定点自行失效。

十一、建设标准按上级建设行政部门规定的方案施工，不符合建设标准的，区国土资源分局、区建设局不予验收、发证。

十二、农房建设竣工后，村民应在60日内分别向区国土资源分局、区建设局提出验收申请。验收合格的由区国土资源分局颁发《市区农村宅基地（房屋）使用证》。

十三、农村村民需变更《市区农村宅基地（房屋）使用证》的，由本人提出书面申请，并提交原《市区农村宅基地（房屋）使用证》及相关证明材料，分别经组、村、乡审核后，报区国土资源分局办理变更登记。

十四、与农村村民离婚的一方如系城镇居民，可享有其原登记的宅基地（房屋）面积，但不得扩建、改建房屋。

十五、农村村民将《市区农村宅基地（房屋）使用证》遗失的，应登报挂失，并向区国土资源分局申请补证，由区国土资源分局注销原证，补发新证。

农村宅基地范文篇7

[关键词]土地制度；集体建设用地流转；农村土地制度改革；海南省；宅基地

2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，提出要“建立农村集体经营性建设用地入市制度和改革完善农村宅基地制度”。要实现上述改革的目标，集体经营性建设用地从哪里来？占农村建设用地绝大比重的宅基地，能不能实现向集体经营性建设用地的转换，并顺利入市？这些是值得研究的问题。当前，集体经营性建设用地主要是一些乡镇企业和村办企业用地，量非常有限，如果农村宅基地不能完成向集体经营性建设用地的转换，那么农村集体建设用地闲置浪费的现象仍然得不到解决，农村土地的资产属性仍不能被唤醒。近些年，我国多个省市进行了农村宅基地流转的实践，取得了一定的成效，相关学者在这方面也取得了丰富的研究成果。刘卫柏（2012）认为要实行无偿与有偿并存的农村宅基地使用制度和建立农村宅基地有限流转制度。卢艳霞（2013）认为农村宅基地退出要逐步推进，不能一步到位，收益要全部返还农村。张义博（2014）通过对“宅基地换房”、“联建”和“地票交易”三种典型模式研究认为，除了成都联建模式中农民主导地位较强外，其他宅基地流转模式大多以政府为主导，农民的话语权和知情权不够，往往导致农民权益受到侵犯。张梦琳（2014）认为市场力量主导、宅基地跨区域流转更有利于资源优化配置和农民利益维护，但目前尚没有一种模式已经完全具备上述特征。马智利认为在宅基地流转中找到市场与政府之间的利益平衡点，实现企业和个人之间利益的最优化配置是今后努力的方向。胡方芳（2014）认为，在欠发达地区，农民宅基地流转取决于宅基地的资产实现程度和社会保障替代程度之间的“理性”权衡。杨雪锋（2015）认为不同代际农民工退出宅基地意愿不同，应分步进行引导。总体看来，其他地区关于农村宅基地流转的模式多以政府为主导的城乡建设用地增减挂钩模式为基础，改革的深度不够，城乡二元土地结构的桎梏仍未解决，农村宅基地流转的市场机制尚未打开。自2009年以来，为了支持海南国际旅游岛建设，国务院和国土资源部相继批准海南省作为全国农村土地制度改革试点，允许农村集体经济组织和村民利用集体建设用地自主开发旅游项目试点，自此，海南省在集体经营性建设用地入市、农村宅基地流转方面进行了积极探索，逐渐形成了三亚力村土地出让模式、保亭什进村土地入股模式、陵水港尾村土地发展权置换模式和海口田心村宅基地退出补偿模式。每种模式特点各异，适用条件不同，但都顺利实现了农村宅基地向集体经营性建设用地的转换，打开了农村宅基地流转的市场机制，实现了城乡建设用地统一市场和“同地、同权、同价”的目标。

1三亚市力村土地出让模式

力村位于三亚市天涯镇，距离三亚市区30km，共有村民54户，297人，是海南典型的少数民族村。全村土地总面积62.27hm2，农用地58.00hm2，其中耕地16.32hm2，农村宅基地4.27hm2。1.1主要做法。1.1.1以规划为先导，进行宅基地整治。力村原有农村宅基地4.27hm2，共有村民54户，户均宅基地面积0.079hm2，远高于每户0.015hm2的占地标准。为了节约集约用地，力村编制了《三亚天涯力村综合示范区控制性详细规划》，根据规划，1.72hm2集体建设用地用作村民宅基地，0.88hm2用于集体所有的产权酒店，其余1.67hm2作为经营性建设用地用于旅游开发建设使用。同时，为了支持力村的发展，使土地开发形成规模效益，在符合规划的前提下，三亚市政府将力村范围内20.00hm2新增建设用地直接安排给村集体使用，新增的20.00hm2建设用地，不改变集体所有权性质，不办理土地征收，直接办理农转用手续。连同通过宅基地整治结余的1.67hm2，力村共有21.67hm2农村集体建设用地可以用于旅游开发建设使用。1.1.2实施集体建设用地价格评估。为了充分维护农村集体土地权益，确保农民的集体土地出让过程中利益不受损，防止企业侵占农民利益，三亚市建立了农村集体建设用地评估集体决策机制，并规定评估地价不得低于同区域、同时点、同类别国有土地使用权土地评估价格的70%。2013年5月，受托的土地评估公司对力村拟出让的21.67hm2集体经营性建设用地进行了评估，最终土地评估总价为2.49亿元，合1149.05万元/hm2。达到了当地土地征收补偿价格124.50万元/hm2的9倍多，集体建设用地的市场价值得到充分显现。1.1.3探索集体建设用地出让。按照集体建设用地与国有建设用地“同地、同权、同价”、建立城乡建设用地统一市场的改革路线设计，力村进行了集体建设用地出让的探索。在市政府相关部门的监督指导下，力村将21.67hm2集体建设用地参照国有建设用地进行了出让，并签订了《集体建设用地使用权流转合同》。1.1.4合理分配土地增值收益。力村集体建设用地出让收益采取以下方式进行分配：先扣除农户新建安置住房费用、各类拆迁补偿、青苗补偿、村民产权酒店建设等各类村集体经营性物业与设施的投资、新增用地农转用费用及相关税费等成本后，剩余土地流转净收益的20%上缴市政府，其余80%归集体经济组织所有并纳入集体财产，主要用于农村产业发展和基础服务设施建设。1.2创新亮点。1.2.1建立了集体土地评估制度，显化了集体土地资产价值。力村集体建设用地评估的实践，在参照国有土地评估的过程中，使集体土地的资产价值得到充分挖掘和显现，实现了城乡建设用地“同权、同地、同价”，显化了集体建设用地的市场价值，为集体建设用地入市、平等地享有国有土地同等权益打下了坚实的基础。1.2.2实行集体建设用地出让，建立了城乡统一的土地市场。力村将农村集体建设用地进行出让，并签订了《集体建设用地使用权流转合同》，完成了集体建设用地同国有建设用地平等入市的转变，使农村集体土地所有权主体地位得到充分发挥，充分维护了农民的土地权益，实现了城乡建设用地统一市场的制度改革变迁。从根本上打破了城乡两元结构（土地、户籍）中土地方面的桎梏，有力地释放了农村大量的存量土地资源，为农村的发展、农民的致富、农村面貌的改善等方面提供资本化的保障，更能够吸引社会资本广泛地参与到中国新农村的发展建设中。1.2.3合理分配土地收益，实现了村民、政府和企业的共赢。在力村的实践中，实现了农民、政府和企业之间的共赢。首先，村民获得了80%的土地增值收益，土地权益得到最大化的实现和保障；政府通过收取一定的税费和土地流转收益，即能解决支持农村发展的配套资金，又能获得项目开发所带来的就业、税收、产值增加等其他经济和社会效益；企业的社会资本参与不仅极大地改善了农村的生活面貌、带动了农村的经济发展、减少了政府对农村投入的压力等问题，也让企业获得了发展的机会。

2保亭县什进村土地入股模式

什进村地处海南保亭黎苗族自治县三道镇，原是一个传统落后的村庄，全村农户数48户，183人，全部为黎族，土地面积51.18hm2，其中农田面积7.93hm2，坡地面积4.80hm2，林地面积34.95hm2，宅基地面积3.49hm2。2.1主要做法。2.1.1以规划为先导，进行宅基地整治。什进村村民48户，原来全村宅基地面积3.49hm2，户均宅基地占地面积726.67m2。经过宅基地拆旧建新，每户新宅按照住宅面积不超过175m2、加上庭院和附属设施占地面积不超过200m2的标准修建，新宅占地约0.96hm2，节余出建设用地2.53hm2，比原来用地节约72.5%。然后，将节余出来的2.53hm2建设用地进行经营性开发，用来建设酒店、客房、商铺等旅游设施项目。2.1.2坚持集体土地所有权不变，以土地使用权入股。什进村农村宅基地流转在坚持集体土地所有权性质不变的前提下，将集体土地所有权、使用权、经营权、收益权分离，采取村企合作入股模式，村民以土地使用权入股到公司，公司提供开发建设所需要的全部资金，土地由公司按照规范进行开发建设经营，并定期向农户支付土地合作分红，使农民对土地拥有持久的收益权。2.1.3建立村企合作模式，村民参与运营和发展。什进村新村建设总投资2.8亿人民币，全部由企业承担。在后期项目运营过程中，企业优先选择本村农户适龄劳动力，安排相应的工作岗位，并负责相关农民培训经费及购买务工工人的社会保险。变农民为股东、变农民为工人、变民族文化为旅游产品，农民股份收入及工资收入与公司运营效益挂钩，从而将企业与农民紧紧捆绑在同一条利益链上。2.2创新亮点。2.2.1村企合作，农民参与经营。什进村在集体建设用地流转中采取了村企合作开发模式，农民以地入股，企业出资开发建设，在项目运营中农民以企业员工的形式参与经营，按劳取得工资收入，并能以股东的身份定期获得分红，村民的收益与项目运行效益息息相关，村民的主人翁地位得到了充分体现，极大地调动了农民主动参与的积极性。2.2.2村民不失地，长久持续收益有保障。什进村在集体建设用地流转中保持了集体土地所有权和使用权不变，土地的所有权仍然属于农民集体，土地的使用权仍然属于村民，村民的土地权利主体地位没有改变，只是将土地使用权与经营权分离，村民将土地使用权转化为了公司股权，企业获得了土地的经营权，企业以公司化模式进行开发运营并获得收益，村民以股权定期获得分红。农民在不失地的前提下，实现了长久收益有保障。

3陵水县港尾村土地发展权置换模式

港尾村原是陵水县光坡镇一个偏僻落后的小村庄，该村位于香水湾开发区腹地。港尾村居民104户，人口414人，宅基地面积6.80hm2，属于一线海景资源，位于陵水县重要滨海旅游区香水湾旅游开发区腹地。3.1主要做法。3.1.1进行土地发展权置换，将级差地租全部返还给农民。建设用地价格最大的影响因素就是区位。因为土地位置的不同，导致其价格差异显著，从而产生级差地租。土地置换是指将不同区位的土地权益进行置换，并对级差地租进行补偿的一种交易模式。在以往操作中，土地置换一般在国有建设用地与国有建设用地之间展开。陵水县港尾村对这一模式进行创新，在集体建设用地与国有建设用地之间进行了土地置换，并对农民的土地级差地租进行了补偿。由于港尾村地处香水湾旅游开发区腹地，土地价值较高，尤其在一线海景日益稀缺的背景下，按照现行的土地征收补偿标准，村民的抵制情绪较高，土地征收十分困难。为了推进香水湾开发建设的同时又不损害农民的权益，陵水县进行大胆创新，将港尾村位于海岸一线的旧村6.80hm2宅基地，与二线具有居住比较优势的同等面积的国有存量建设用地进行置换，把港尾村从原址整体搬迁出来，重新规划建设新村，旧村土地通过市场“招拍挂”出让，所得级差土地收益全部返还给港尾村，用于新村建设和发展村集体经济。3.1.2进行新农村建设，发展集体经济。港尾村利用所得的土地级差收益，大力推进新农村建设和村集体经济的发展。新村按照新农村规划统一建设，新村划分为三大功能区：住宅居住区、村民休闲活动广场、民俗商业街区。在住宅居住区，按照家庭人口数量，每个家庭根据家庭人口、原有住房面积等综合条件不同，分别获得86m2二居、124m2三居，152m2、190m2四居，228m2、266m2五居等不同户型的楼房；在休闲活动区，有村民文化体育活动中心、农家书屋等公共设施；商业街区主要由海南情调茶饮、风情酒吧、特色风味小吃、黎族民俗商品等商业铺面构成，是村民进行生产经营的新场所。经过土地发展权置换，不但使村民旧房换成新房，而且配套的商业街还能为村民增添致富门路，村民可以通过发展特色餐饮，经营农家乐、小店铺等获得持续经营收入。3.2创新亮点。3.2.1发现了土地的发展权价值。陵水县港尾村进行集体建设用地置换，它的积极意义在于发现了集体建设用地的发展权价值，港尾村的实践实际上是对农村土地发展权的置换和补偿。港尾村原有6.80hm2农村宅基地，位于一线海景，土地市场价值较高。但由于我国目前城乡二元土地政策的约束，港尾村拥有的6.80hm2集体建设用地并不能实现顺利入市，不能向国有建设用地一样公开出让，不能进行经营性开发建设，实际上是集体建设用地发展权的缺失。按照土地发展权理论，既然限制了农村集体建设用地发展的权利，就应该给土地权利主体进行一定的补偿，以弥补对土地发展权制约带来的损失。陵水县政府采取了土地置换的方式，用一块位于海岸二线、发展条件次之但居住条件优越的国有存量土地换取港尾村地理位置优越、更加适合开发建设的一线海岸用地，将村民从旧村搬到新址，将旧村土地由集体建设用地调整为国有建设用地，将新村土地由国有土地调整为集体建设用地，保持村民土地面积不减少、土地所有权性质不变。完成置换后，原来位于一线海景、限制开发的旧村集体建设用地转换为了可以开发国有建设用地，仅仅是做了土地所有权的转换，政府未增加一分钱的投资，土地的价值就大大提高，很显然，土地价值的增值部分就可以看作是旧村土地发展权的价值。3.2.2进行发展权补偿。经过置换后，政府将旧村6.80hm2一线海景土地以“招拍挂”方式进行公开出让，增值收益部分返还原农村集体经济组织，其实是对农村土地发展权的补偿。这一模式对今后我国建立土地发展权补偿机制具有重要意义。土地发展权补偿不仅仅限于集体建设用地，对农村耕地等其他土地同样适用，由于国家处于粮食安全和生态环境保护的需要，根据土地用途管制规则，限制农村土地变换用途，对农村土地的发展权就构成了一定的限制，农民的土地权利就受到了损失，为了提高农民保护耕地的意识，激励农民自愿保护耕地，必须对农村土地的发展权进行补偿。

4海口市田心村宅基地退出补偿模式

田心村位于海口市南部，隶属琼山区大坡镇福昌村委会，距海口市区58km。田心村共有村民56户，人口260人，农村宅基地面积6.53hm2，户均1166.67m2，宅基地严重超标，闲置浪费现象严重。4.1主要做法。4.1.1以规划为先导，划分功能区。首先编制《田心村控制性详细规划》，根据规划，将全村规划为居住区、乡村旅游服务区、生态预留区三部分。在居住区，规划建设13栋3层双拼洋房公寓，每户建筑面积124m2。其中，平均每户建筑占地面积42m2，加上绿地及道路等其他用地，平均每户占地约120m2，全村56户村民新居建设仅需集体宅基地0.67hm2，能节省宅基地面积5.86hm2，节约宅基地面积达到89.71%；旅游服务区总占地面积约2.67hm2，修建游客中心、度假酒店客房、餐厅等配套设施，住宿接待能力约200人；其余土地作为生态预留用地，暂时规划为生态休闲用地。最终目标是将田心村打造成“生态农庄”，发展乡村旅游。4.1.2分散退出，逐步推进。为了改变村容村貌，推进新农村建设，2009年底，全村32家农户83位村民与企业合作，成立了“海口田心乐生态农业专业合作社”，农民以土地（包括耕地、林地、园地和宅基地）入股、企业提供开发建设资金，成立合作社，双方按约定分红。海口田心乐生态农业专业合作社成立后，农民收入由过去单一的农产品收入外，加上青苗补偿、劳务收入、股权分红，2010年的人均收入超过15，000元，比2009年的人均收入6，000元增长了近两倍；2011年农民人均收入达2，000元；2013年突破3万元。在农民收入大幅提高，经济宽裕的情况下，合作社开始着手本村旧房改造和居住区建设。根据规划，由农业专业合作社出资，开始建设村民公寓，为了充分尊重农民意愿，田心村采取逐步开发建设的方式开展，先在集体空闲地上建设两栋，待有村民愿意搬进新居退出旧宅之后再逐步建设。结余出的集体建设用地由合作社按照规划统一开发建设，发展乡村旅游，所得收益由合作社成员共同享有和分配。田心村在宅基地流转方面改变了以往全村统一整治、整体推进的路子，而是采取了在农户自愿的基础上，分散退出宅基地，退出一户整治开发一户，逐步推进。此种模式的优点是充分尊重农民意愿，靠成功实践和案例吸引农户自愿参与旧宅改造，有效避免了整村统一整治开发中损害局部农民利益的情况。4.1.3建立农村宅基地退出补偿机制。建立宅基地退出补偿机制。村民将所占用的宅基地进行自愿退出的，田心农业合作社按75万元/hm2的标准给予补偿，补偿范围包括已经确权给村民的不超过175m2的登记发证面积，也包括没有确权给村民但村民长期使用并占有农村宅基地。对旧宅上的房屋、树木等地上附着物给予补偿。对于自愿退出宅基地的，对其旧宅上的房屋及地上附着物进行补偿，补偿标准参照当地土地征收补偿时对房屋等地上附着物的补偿标准确定，具体按建筑年代、建筑质量、建设档次等不同，根据评估价按五个档次，即：200元/m2、400元/m2、600元/m2、800元/m2、1000元/m2进行补偿，具体补偿金额按上述标准由双方协商确定。4.1.4制定规则，确保顺利实施。农民公寓建好后，允许符合条件的村民自愿以开发建设成本价购买洋房公寓，公寓建设成本由合作社理事长、监事、会计、出纳及三个以上村民代表组成的核算小组共同核定，购买的套数以不超过家庭内部男丁数为限，超过的以市场价格进行购买。村民退出的宅基地补偿、旧房及地上附着物补偿可直接冲抵购房款。凡具有本村常住户口，且为农业专业合作社成员的，资金不足部分由农业专业合作社担保向银行贷款，或先由农业专业合作社公司借垫，利息按银行同期利息计。还贷及利息由农户逐年返还或从农户在合作社每年的分红和在村集体的分配中扣除。旧宅退出后不再批准新的宅基地申请。申请退出宅基地及购买公寓农户须承诺家庭成员及今后家庭新增人员自愿永久放弃现有全部宅基地归集体所有。新增人口需要住宅的，不再批准申请农村宅基地，只能购买洋房公寓，促进土地节约集约利用。4.2创新亮点。4.2.1农民自主进行，有充分决策权。田心村农村宅基地退出补偿机制，是出自农民自发的自下而上的探索。在实施的过程中完全由农民主导，改变了以往农村土地整治中政府主导、强制农民搬迁和上楼的弊端；在实施中依靠一部分人的带动作用来吸引其他农民积极参与，由农民自主决定是否参加合作社，由农民自主决定是否退出宅基地，自主决定是否购买合作社建设的新居，充分尊重了农民的意愿，让农民有充分的选择权。4.2.2建立了农村宅基地退出补偿机制。田心村经过自主探索，建立了宅基地有偿退出机制，制定了宅基地退出补偿标准、旧房拆迁补偿标准、新建公寓成本及核算及价格制定、村民公寓购买资格条件及资金支付方式等一系列规定，确保了该机制的顺利实施。

5结论和讨论

5.1结论。经过5年多的探索，海南省在农村宅基地流转及退出方面取得了显著成效，且根据不同村庄的特点，进行了不同模式的实践，形成了三亚力村土地出让模式、保亭什进村土地入股模式、陵水港尾村土地发展权置换补偿模式和海口田心村宅基地退出补偿模式四种典型模式（见表1）。四种模式在不同程度上进行了创新，有相同之处也有明显的差别。共同点是：第一，总体上都遵循了“集体土地所有权不变，保障农民土地权益不受损”的改革底线和指导思想；第二，在流转对象上，实质上都不是农民宅基地的直接流转，都是通过农村宅基地整治，将结余的宅基地转换为了农村集体经营性建设用地，然后再进行流转，这样就避免了土地流转之后农民居无定所的情况发生；第三，都以政府向农民让利为前提和基础。差别是：第一，三亚力村的土地出让模式改革比较彻底，实现了城乡建设用地统一市场和“同地、同权、同价”，且实现了集体、政府、农民之间的共赢，是今后改革的主要方向和终极目标；第二，保亭什进村土地入股模式在集体土地所有制不变的基础上，实现了土地所有权、使用权、经营权和收益权的分离，在村企合作模式下，农民的参与性大大提高，且农民能获得长久持续的收益，也有广泛推广的意义，是今后改革的另一重要方向；陵水港尾村土地发展权置换模式发现了农村土地的发展权，并在置换的过程中对农民土地的发展权进行补偿，对建立土地发展权补偿机制，促进农民自主保护耕地等具有重要意义；第四，海口田心村通过基层探索，建立了农村宅基地退出补偿机制，为了偏远、落后地区农村宅基地的退出提供了一个可行的途径，该模式对提高集体建设用地效率、促进新农村建设、促进农村经济发展都具有重要意义。5.2讨论。海南省在农村宅基地流转方面进行了可贵的探索，取得了显著的经验成效，但如若推广，也会面临一定的问题。首先，农村建设用地的流转，势必会对国有建设用地市场造成冲击，政府必须拿出扼腕断臂之魄力，做到向农民让利，不与民争利；其次，宅基地的流转仍然需要一定的条件限制，不能由农民个体随意进行，否则农民将面临一定的风险，从海南各地的实践来看，宅基地在流转之前都经过了巧妙的变换，都是通过整治和规划，将结余的宅基地转换为了集体经营性建设用地，然后才由集体进行统一流转；最后，每种模式的特点不同，适用条件各异，在推广的过程中，要因地制宜地选取适合自己特点的模式。总体看来，海南省的改革还是比较全面和彻底的，针对不同类型农村的具体情况进行了不同实施模式的探索，积累了宝贵的基层实践经验，对全国农村集体的进一步推动将产生积极的影响。但海南省模式仍存在一些不可回避的问题，首先，由于受到资金的制约，农村土地的开发离不开企业的参与，政府要如何规范和引导，防止企业侵占农民权益，是今后要研究的问题；其次，改革没涉及到农村土地的抵押融资问题，现行《担保法》《商业银行法》中的规定无法适应农村金融面临的新问题，农村土地仍无法向商业银行抵押融资，合作开发企业的资金面临压力，今后需要在农村土地融资方面继续改革创新。

总之，海南省农村宅基地流转不同于其他省市的实践模式，不同于当前普遍采用的政府主导下的城乡建设用地增减挂钩，海南的模式彻底打开了农村宅基地流转的市场机制，农村宅基地的资产价值得到充分显现，农民的参与度和话语权较强，农民的参与积极性较高。海南的实践证明，只要把农村土地的资产潜力释放了，让农民分享改革带来的政策红利，农村土地蕴藏的价值量极大，农村土地的市场价值一旦能够实现，农村不但不是社会的累赘，还会成为拉动我国社会经济快速增长的新希望。

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[1]刘卫柏，贺海波.农村宅基地流转的模式与路径研究[J].经济地理，2012（02）：127-132.

[2]卢艳霞，胡银根，林继红，等.浙江农民宅基地退出模式调研与思考[J].中国土地科学，2011（01）：3-7.

[3]张义博.农村宅基地流转模式探析[J].宏观经济管理，2014（09）：44-47.

[4]张梦琳.农村宅基地流转模式分析与制度选择[J].经济体制改革，2014（03）：85-89.

[5]马智利，李军，段大玲.基于地票制度下的成渝宅基地流转模式对比分析[J].兰州商学院学报，2012（02）：55-61.

[6]胡方芳，蒲春玲，陈前利，等.欠发达地区农民宅基地流转意愿影响因素[J].中国人口.资源与环境，2014（04）：116-126.

[7]杨雪锋，董晓晨.不同代际农民工退出宅基地意愿差异及影响因素——基于杭州的调查[J].经济理论与经济管理，2015（04）：44-56.

[8]林超，陈泓冰.农村宅基地流转制度改革风险评估研究[J].经济体制改革，2014（04）：90-94.

农村宅基地范文篇8

一、严格实施规划，从严控制村镇建设用地规模

（一）抓紧完善乡（镇）土地利用总体规划。各地要结合土地利用总体规划修编工作，抓紧编制完善乡（镇）土地利用总体规划，按照统筹安排城乡建设用地的总要求和控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地的总原则，合理确定小城镇和农村居民点的数量、布局、范围和用地规模。经批准的乡（镇）土地利用总体规划，应当予以公告。

国土资源管理部门要积极配合有关部门，在已确定的村镇建设用地范围内，做好村镇建设规划。

（二）按规划从严控制村镇建设用地。各地要采取有效措施，引导农村村民住宅建设按规划、有计划地逐步向小城镇和中心村集中。对城市规划区内的农村村民住宅建设，应当集中兴建农民住宅小区，防止在城市建设中形成新的“城中村”，避免“二次拆迁”。对城市规划区范围外的农村村民住宅建设，按照城镇化和集约用地的要求，鼓励集中建设农民新村。在规划撤并的村庄范围内，除危房改造外，停止审批新建、重建、改建住宅。

（三）加强农村宅基地用地计划管理。农村宅基地占用农用地应纳入年度计划。省（区、市）在下达给各县（市）用于城乡建设占用农用地的年度计划指标中,可增设农村宅基地占用农用地的计划指标。农村宅基地占用农用地的计划指标应和农村建设用地整理新增加的耕地面积挂钩。县（市）国土资源管理部门对新增耕地面积检查、核定后，应在总的年度计划指标中优先分配等量的农用地转用指标用于农民住宅建设。

省级人民政府国土资源管理部门要加强对各县（市）农村宅基地占用农用地年度计划执行情况的监督检查，不得超计划批地。各县（市）每年年底应将农村宅基地占用农用地的计划执行情况报省级人民政府国土资源管理部门备案。

二、改革和完善宅基地审批制度，规范审批程序

（四）改革和完善农村宅基地审批管理办法。各省（区、市）要适应农民住宅建设的特点，按照严格管理，提高效率，便民利民的原则，改革农村村民建住宅占用农用地的审批办法。各县（市）可根据省（区、市）下达的农村宅基地占用农用地的计划指标和农村村民住宅建设的实际需要，于每年年初一次性向省（区、市）或设区的市、自治州申请办理农用地转用审批手续，经依法批准后由县（市）按户逐宗批准供应宅基地。

对农村村民住宅建设利用村内空闲地、老宅基地和未利用土地的，由村、乡（镇）逐级审核，批量报县（市）批准后，由乡（镇）逐宗落实到户。

（五）严格宅基地申请条件。坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。各地应结合本地实际，制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件。不符合申请条件的不得批准宅基地。

农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。

（六）规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。

各地要规范审批行为，健全公开办事制度,提供优质服务。县（市）、乡（镇）要将宅基地申请条件、申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定和年度用地计划向社会公告。

（七）健全宅基地管理制度。在宅基地审批过程中，乡（镇）国土资源管理所要做到“三到场”。即：受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。各地一律不得在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土地有偿使用费。

（八）加强农村宅基地登记发证工作。市、县国土资源管理部门要加快农村宅基地土地登记发证工作，做到宅基地土地登记发证到户，内容规范清楚，切实维护农民的合法权益。要加强农村宅基地的变更登记工作，变更一宗，登记一宗，充分发挥地籍档案资料在宅基地监督管理上的作用，切实保障“一户一宅”法律制度的落实。要依法、及时调处宅基地权属争议，维护社会稳定。

三、积极推进农村建设用地整理，促进土地集约利用

（九）积极推进农村建设用地整理。县市和乡（镇）要根据土地利用总体规划，结合实施小城镇发展战略与“村村通”工程，科学制定和实施村庄改造、归并村庄整治计划，积极推进农村建设用地整理，提高城镇化水平和村镇土地集约利用水平，努力节约使用集体建设用地。农村建设用地整理，要按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则，按规划、有计划、循序渐进、积极稳妥地推进。

（十）加大盘活存量建设用地力度。各地要因地制宜地组织开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作。制定消化利用的规划、计划和政策措施，加大盘活存量建设用地的力度。农村村民新建、改建、扩建住宅，要充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地。凡村内有空闲地、老宅基地未利用的，不得批准占用耕地。利用村内空闲地、老宅基地建住宅的，也必须符合规划。对“一户多宅”和空置住宅，各地要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地。

（十一）加大对农村建设用地整理的投入。对农民宅基地占用的耕地，县（市）、乡（镇）应组织村集体经济组织或村民小组进行补充。省（区、市）及市、县应从用于农业土地开发的土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费中拿出部分资金，用于增加耕地面积的农村建设用地整理，确保耕地面积不减少。

四、加强法制宣传教育，严格执法

（十二）加强土地法制和国策的宣传教育。各级国土资源管理部门要深入持久地开展宣传教育活动，广泛宣传土地国策国情和法规政策，提高干部群众遵守土地法律和珍惜土地的意识，增强依法管地用地、集约用地和保护耕地的自觉性。

农村宅基地范文篇9

根据中央改革要求，义乌市在相关法律法规和政策制度方面强化顶层设计，平衡各方利益，结合各项部级改革，逐步探索出农民住房保障的多种实现形式。多形式完善宅基地取得及置换方式。义乌市在改革地区探索出了不同区域农民住房保障多种实现形式，即在城镇规划建设用地红线范围内实行新社区集聚建设，在城镇规划建设用地红线范围外实行“空心村”改造，远郊区实行“异地奔小康”工程。1.城镇规划红线范围内，实施城乡新社区集聚建设。新社区集聚建设政策的核心内容是满足农民基本居住需求前提下，允许集聚建设对象以户为单位申请宅基地取得及置换。村集体经济组织成员可以宅基地上合法的住宅建筑占地面积为基数，按1∶5或每人175平方米建筑面积置换具有完全产权，可以直接入市交易的高层公寓，同时剩余可置换权益面积还可以在相应地段继续选择产业用房、商业用房、商务楼宇、货币等一种或多种方式置换。该模式实现了土地利用由粗放型向节约集约利用型的转变，引导了人口产业有序集聚，优化了城市品质。目前，全市在建7个集聚高层公寓项目，配套7个产业项目，预计安置农民1.44万余人。2.城镇规划红线范围外，实施“空心村”改造。义乌市相关政策规定城镇规划区范围外除“宅基地换住房、异地奔小康”工程以外的村庄，都可以实施“空心村”改造。改造以拆除村内危旧房、盘活闲置宅基地、畅通村内道路、改善人居环境为目的，实行“零增地”改造，义乌市对“空心村”改造中安置基数予以明确，原则上不得实施“全拆全建”。实施改造的村庄，采用联立式住宅安置，对建筑密度、容积率、房屋檐口高度进行严格控制，且不再规划建设多层、高层公寓。3.对远郊山区村庄实施“异地奔小康”工程。义乌市对地处偏远、人口稀少、自然承载力弱的远郊山区村庄，根据群众意愿，实施“异地奔小康”工程。异地奔小康工程分为集中安置、货币补偿安置、就近行政村安置三种类型。其中，集中安置是在山区村比较集中的镇街单独选址，规划安居社区；货币补偿安置是村级组织成员或配偶在本市其他区域有合法房产的，可放弃房屋安置，拆除山区房屋后，享受货币补偿安置补助及旧房残值补偿；就近行政村安置是采取整村拆建，以大中小户确定本集体经济组织成员的房屋补偿面积。目前，义乌市共有5个“异地奔小康”工程在建项目，可安置下山脱贫对象1.1万人。多举措探索宅基地自愿有偿退出机制。义乌市在确保农民宅基地权益不受损和保障“户有所居”的前提下，探索宅基地有偿退出的不同方式，真正实现宅基地减量化管理。一方面，退出宅基地复垦形成“集地券”。结合浙江实际，义乌市打造城乡建设用地增减挂钩升级版和新形态，实行“集地券”管理制度。将宅基地使用权人自愿退出的宅基地以及参加城乡新社区集聚建设、“空心村”改造和“异地奔小康”退出的宅基地等建设用地进行复垦，验收合格折算成建设用地指标，即“集地券”。“集地券”实行台账登记，建设项目需要时再挂钩在市域范围内统筹使用，从而达到零星的建设指标集中统筹利用。义乌市通过“集地券”有效打通了新型城镇化、农村现代化之间的“任督二脉”，破解了发展空间不足的难题。“集地券”可以进行交易，政府设立最低保护价40万元/亩，初次交易获得的收益在扣除村级集体经济组织计提纯收益的10%之外归宅基地使用权人所有。“集地券”可进行银行质押贷款，拓展金融功能。目前，义乌市建立了“集地券”后备资源库，预计可盘活全市农村存量建设用地2000亩以上，统筹用于民生项目，破解了城乡土地统筹利用难题。现在全市56个村实施了“集地券”政策，政府回购收益已达7960万元，平均每村142.14万元。另一方面，退出宅基地用于再分配。义乌市规定对于自愿退出农村宅基地的农民，可以根据土地级差有序参加城乡新社区集聚建设，或进行纯货币化安置补偿，保证农民宅基地权益不受损。腾退的宅基地用于集体经济组织内部宅基地再分配的，回购价格由农村集体经济组织参照宅基地基准地价与宅基地使用权人协商确定，政府给予每平方米1000元的补助，全市已累计退出农村宅基地3.3万平方米。与此同时，全面开展城市有机更新。义乌市大力实施了5.78平方公里老城区更新改造，通过货币补偿、产权调换、货币化安置凭证三种补偿方式退出“城中村”宅基地。首批启动的3个区块改造，占地567亩，房屋建筑面积共计约32万平方米，涉及1954户，目前已拆除到位。多渠道完善宅基地权益保障方式。加快农村住房历史遗留问题处理，全面实施农村宅基地房地一体的不动产统一登记，完善宅基地抵押流转等用益物权，实现由单一居住功能向多功能转变。1.有序处理农村住房历史遗留问题。义乌市将农村住房历史遗留问题区分为严重违法和轻微违法，其中宅基地超过批准面积或按户控面积少于一间36平方米、住房超建少于一层，至今未依法处理，视为轻微违法列入历史遗留问题处理范围。义乌市对轻微违法的纳入有偿使用范围，有偿使用费参照宅基地楼面基准地价，以宗地为单位，由村集体经济组织按20年使用期限向农户一次性收取，并根据超占建筑面积大小，采取累进制收费办法。严重违法的按照土地管理和规划法律法规予以拆除。2.建立城乡置换权益交易制度。义乌市出台相-6-关政策文件，规定城乡新社区集聚建设对象退出宅基地或放弃宅基地分配资格权的，折算成置换权益，该权益可以交易，且政府设定最低保护回购价，确保农民权益不受损。目前，全市置换权益已成交1729宗，成交面积17.62万平方米。3.全面开展宅基地抵押及尝试宅基地使用权转让。2015年12月，义乌市依法办理了全国首宗农民住房财产权抵押登记，发放全国农村宅基地抵押贷款第一单。目前全市24家金融机构均可开展业务办理，累计办理宅基地抵押登记125宗，抵押金额达2.24亿元，贷款金额1.64亿元。同时，在保障基本居住条件的前提下，允许农村宅基地使用权人自愿将依法取得的客票宅基地使用权连同地上建（构）筑物，通过买卖、互换或其他合法方式转让给本市特定受让人，使用年限最高为70年。多途径探索宅基地使用制度。义乌市充分发挥市场配置资源的决定性作用，实现宅基地从永久无偿使用向分类有偿使用转变，提高节约集约利用水平，促进农村宅基地高效配置。一是允许宅基地有偿调剂。允许宅基地分配权进行调剂，农民无偿分配取得的宅基地在落地前，如权利人自愿放弃落地权退出宅基地的，在确保“户有所居”的前提下，遵循自愿有偿的原则，可由村集体经济组织统一回购，再通过市场公开配置方式有偿调剂给本村集体经济组织成员。日前，义乌市的赤岸镇蒋坑村通过“空心村”改造取得的宅基地分配权，首次通过拍卖会实施公开拍卖，共成交40平方米，每平方米均价3350元，蒋坑村也因此成为全市农村宅基地制度改革以来实行有偿调剂的第一村。二是完善宅基地有偿选位。宅基地有偿选位是义乌市农村集体经济组织自发的基层创新，开展农村土地制度改革后，义乌市将群众首创之举上升为制度设计，鼓励以公开竞争方式进行有偿选位，实现宅基地市场化配置。据初步统计，全市农村集体经济组织累积收取有偿选位费约110亿元，其中大部分费用用于更新改造区的基础设施配套和经济困难户建房补助，有效解决了公建设施资金和经济困难家庭建房资金问题。

改革中遇到的“硬骨头”

宅基地制度改革为义乌市经济社会发展注入了新的动能，但改革已进入深水区，碰到的都是难啃的硬“骨头”，主要体现在以下4个方面：宅基地规模总量控制较难。按目前实行的宅基地取得及置换标准，农村宅基地一般都不足以拆后新建，农民建房基本涉及宅基地规模增加，至少是先增后减，一般意义上的村庄综合整治成效不明显，规模控制任务十分艰巨。村庄建设资金筹措较难。在农村宅基地取得及置换等过程中，从拆旧建新，到村庄基础设施配套建设，都需要投入大量资金。在一些偏远地区，农村集体经济比较薄弱，筹措村庄基础设施配套资金难度还是比较大。宅基地遗留问题处置较难。虽然相关法律法规对农村宅基地的面积及其他权利进行了严格规定，但从实际来看，农村宅基地在管理上仍存在着诸多不易解决的问题。如存在少批多建、未批新建、规划不符、“一户多宅”等各类宅基地历史遗留问题，如果实际操作中稍有不慎，就容易引起群众不满，造成矛盾纠纷。宅基地使用权转让权能体现较难。宅基地仅允许在集体经济组织内部流转，宅基地权利和权能不够完整，抵押权也难以实现，市场价值也难以真实体现。如何为金融机构分担放贷风险，并对承贷农民予以一定风险补偿等问题，也还需作深入思考和研究。

完善农村宅基地制度的政策建议

农村宅基地范文篇10

(一)案情简介

2015年12月24日最高人民法院合同纠纷典型案例，其中，邹克友诉张守忠合同纠纷案①，引起学界关于宅基地使用权流转问题的争论。2003年，外村村民邹克友以56900元的价格购买村民张守忠之楼基地，并且签订“楼基地买卖协议”。2013年，由于该地未能办理楼房建设手续，房屋最终被居委会收回，同时将安置房作为补偿给了张守忠。邹克友认为自己受让了楼基地，理应由其享受该安置房，但与张守忠协商却无果，便一纸诉状将其告至法院，请求法院令张守忠返还购买楼基款并赔偿损失。最后山东省日照市岚山区人民法院最终根据《土地管理法》第63条的规定②，判定双方的《楼基地买卖协议书》因违反法律强制性规定无效，责令张守忠返还购买楼基地款并赔偿损失。

(二)相关案例评释

最高人民法院以此为典型案例颇具争议。最高人民法院以此案例欲最终确认宅基地使用权仅可在村集体经济组织间流转。因而，此前著名的“画家村”③案件的命运，我们便不难理解，也为我们探讨宅基地使用权上房屋之流转埋下伏笔。检索近年来关于宅基地上房屋买卖合同纠纷的判决书，笔者发现，各地法院始终秉持“画家村”案的判决精神，或依“双方房屋买卖行为涉及宅基地买卖，违反国家法律、行政法规之强制性规定”④，或依“宅基地使用权是以农民身份为依据、基于集体经济组织成员之身份而取得的，非农民则无法获得宅基地之使用权，因此基于买卖合同的手段取得宅基地的使用权有违上述法律内容”⑤，或依“因未经集体经济组织同意和准许，原告与被告之间的宅基地买卖属于非法买卖，应属无效合同”⑥等理由，均否定了宅基地上房屋买卖合同的效力。总结上述所列案例，不外乎是将房屋买卖合同之效力从属于宅基地使用权的流转性，再根据现行法律禁止转让集体土地使用权的规定，最终抛弃了房屋买卖合同的有效性。在笔者看来，这类的判决让农村宅基地负载了过于沉重的使命和负担，限制农宅流转似有斟酌余地。为维护农民应有的财产处分权，塑造独立完整的农宅所有权，笔者倾向于肯定此类合同的效力。下文就将针对宅基地上房屋买卖合同的效力问题，进行叙述分析。

二、农宅流转的法律困境

(一)宅基地流转规则之限制

我国实行土地公有制度，《宪法》把土地划分为国家所有土地和集体所有土地，农村的宅基地属于集体所有土地。同时，《物权法》规定农村村民依法享有在集体所有的土地上建造、保有住宅及附属设施的权利，并称之为宅基地使用权。显而易见，宅基地的所有权归属于集体经济组织享有，而农民作为集体经济组织的成员只享有对宅基地的使用权。宅基地所有与宅基地使用分离，逐步形成归属的主体和经营管理的主体分离之二元构造。乍看之下，宅基地使用权法律制度既保障了土地之公有属性，同时又使农村村民在土地之上建造房屋的需求得以满足，可谓一举两得，实则不然。修订后的《土地管理法》第63条①，国家俨然明令限制和禁止包括宅基地使用权的流转等在内的农村土地权利。国务院及相关部门的规范性文件中也做出类似规定②。现行立法认为，农宅物理上占用了宅基地，而宅基地仅由农村集体经济组织享有，有且只有本村集体经济组织之成员才可通过申请获得宅基地之使用权，并禁止宅基地使用权流转至本集体经济组织以外。只要向村委会提出申请并经审批，符合条件的村民便可免费取得宅基地使用权，故同为一个集体经济组织内的农民一般没有流转的需求;相反，有意置买农宅的城市居民却又为法律所禁购。法律法规对宅基地之流转的不合理桎梏，冻结了宅基地使用权的交易，使农民的宅基地使用权在法律上沦为一种“死产”。

(二)农宅所有权权能之残缺

依据《物权法》和《城市房地产管理法》规定，在建设用地使用权上之建筑物的转让、互换、出资或赠与时，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并处分。从该规定可以推测出，国家采取的是房地一体的结合主义模式:虽然土地和土地上之附着物的所有权归属分离，但国家在流转问题上又坚持“地随房走，房随地走”。脱胎于公权力深度介入的宅基地使用权之上，农宅所有权有着先天性的不足。从物理角度来看，房地一体的事实状态必然导致土地与地上房屋之间的依附关系，自然属性的不可分性决定了农宅和宅基地使用权在法律调整上的密切联系。如前所述，宅基地使用权之流转在我国本就被多加限制，因此，农宅虽为农民所有，但其并未被定位成纯粹独立的财产权，农民对农宅的支配力受到极大限制，不完全的处分权能使其难以称为自主的所有权。据此，且不说法律对农宅买卖合同之效力的不明朗态度，即便国家开放了这个交易市场，农宅的买卖同样面临房地一体的流转尴尬。农宅所有权以宅基地使用权的流转为物权变动要件，宅基地使用权的限制流转绑架着农宅买卖合同的效力，买卖合同面临被架空的法律风险和现实困境。房地一致的原则虽然简化了法律技术上的操作，但同时也牺牲了农宅主体财产权利和市场交易的自由，导致流转限制、权利“无有”的空虚化状态，衡诸法理，似难谓妥。

三、法律困境的原因分析

(一)家父主义的理论思维

1.生活保障论。宅基地使用权的主要功能在于供农民居住、建造房屋，宅基地被认为是中国农民的安身立命之所。《宪法》《物权法》中宅基地二元构成的选定以及限制流转的规定，负载着沉重的使命———农民基本的生活保障。宅基地使用权是个身份权利，有司法者认为与宅基地有关的任何权利主体必须有特定身份，禁止土地流转至集体经济组织之外，是为了保护本集体组织成员的利益。所以农宅的买卖主体应受严格限制，只能是集体经济组织成员。故城镇居民所签署的受让农宅的买卖合同是无效的③。于私法权利的宅基地使用权之上附加公法的生存保障功能，好比在私权的权利外衣上打下难以消退的行政烙印，这是立法上的矛盾与冲突。社会保障本应是国家责任，现今国家不仅冠冕堂皇地剥夺宅基地使用权流转的私权，还美其名曰是在保护农民利益，这种国家责任个人化的行为岂是农民孱弱之身躯所能承受?另外，新农村建设的发展速度超人预料。牛耕田、人割禾，农民于田地里躬耕千年的画面已渐渐成为历史的回忆，一时从“面朝黄土背朝天”过渡到“新型农民”。农村的家庭渐以外出务工为多数，农宅不再是所有农户的长居之所，此时对农宅流转再多加限制，究竟是保护农民利益还是损害农民利益，值得定夺。2.农村社会稳定论。宅基地属于集体所有，由农村集体经济组织管理，未经农村集体经济组织同意和准予，宅基地使用权不得随意流转。有人提出，若开放农宅买卖市场，将会使宅基地使用权旁落农村集体经济组织之外，甚至会因此造成农村集体经济组织的瓦解，导致农村社会的动荡。笔者认为，土地的私益性表现为生存利益和财产利益两个方面，当前我国法律对宅基地的管理重在确立土地财产权的生存利益而限制其财产利益。但在现实中其实并不存在冲突或矛盾，承认宅基地上房屋买卖合同的效力并不影响国家对集体土地的有效管理。其一，虽然集体组织成员可以通过申请使用宅基地，但基于土地资源的不可再生性，《土地管理法》规定了严格的审批程序:村民提出申请后村委会要审核，还需经村民会议同意及乡人民政府的审查，最终由县级土地管理部门审批才可。其二，农宅流转绝不可能改变宅基地集体所有的性质，宅基地所有权仍然是集体，没有脱离集体落入非集体成员手中的可能，集体经济组织对宅基地的监督管理不受影响。其三，《土地管理法》第62条将农民申请宅基地的次数限定为一次，并确立了一户一宅原则。同时还规定出让或者出租后不再予以批准申请宅基地。所以借助于现行管理制度，农宅买卖滥用土地资源的情况较难发生，原始取得的程序限制和房屋转让后不可再申的处分，已足够对集体土地进行有效的行政管理。无偿取得宅基地使用权保障宅基地的生存利益，流转促进资本功能发挥则观照到宅基地的财产利益，二者完全可以实现利益双赢，以农村社会管理为由否认农宅买卖合同的效力，以生存利益之盾抵御财产利益之矛，似无依据，也无必要。

(二)房地一体的司法混乱

土地与其地上房屋的关系存在统一主义和分离主义两种截然不同的立法模式。我国的农宅和所依附的宅基地为各自分离的权利客体，所有权人相互独立。同时，“地随房走，房随地走”的原则决定了农宅与宅基地在实际利用、经济交易上必须时刻捆绑在一起。如此，一方面法律在宅基地权外另立农宅所有权，预留了农宅所有权和宅基地使用权的异主空间;另一方面，当宅基地为农宅提供物理基础，宅基地权利(至少是宅基地使用权)貌似成为农宅所有权的正当权源，为避免房权人无权占有土地的尴尬，只得强行要求“房权地权一起走”。分离主义、“房地异主”在先，禁止房地单独交易在后，现行法混合主义的色彩必然导致司法的混乱和不确定。为避免法律内部矛盾引发一系列的问题，因而对法律提供制度上的建制的要求迫在眉睫。

四、农村宅基地上房屋流转的实现

(一)“房地异主”法律关系的诠释

1.宅基地用益的债权法构成。根据《民通意见》第186条规定①，在外观上而言，房屋和土地的确难以分割，我们统称不动产，但客观的不可分离同法律的归属问题不可一概而论，把房屋所有权和宅基地使用权视为一体，有混淆之虞。关于宅基地用益，所有权和使用权是两种惯性思维中的状态，前者是自物权，后者是用益物权，固然其能解决基本的宅基地归属问题，但二者都是物权法上的概念，我们忽略了宅基地上第三种的存在状态———债法上的权利，即基于农宅所有对其所占宅基地对应部分的利用权。在传统民法理论上，存在地上权和土地租赁权之比较分析，就是作为用益物权和作为债权的土地使用权的差异问题［1］(P15)。有关宅基地用益的物权法构成和债权法构成，清华大学法学院教授韩世远提出设立“宅基地法定租赁权”，同宅基地所有权和宅基地使用权相列而论，以解决宅基地上农宅的自有流转问题。不同于固有的模式思维，韩世远教授认为宅基地的使用收益之处理模式除了传统的物权法构成模式，还可以包含债权法的构成模式。基于此的债权法构成而言，宅基地之用益也有“有偿”与“无偿”之划分:前者往往为租赁关系，后者对应于无偿借用情形中。借助租赁之债，赋予农宅新所有权人法定租赁权，从而解决了农宅占地的权利正当性问题，避免了“房地异主”的尴尬［2］。《俄罗斯民法典》的立法同样突破了土地财产权二元体系的传统思维，出现了土地租赁权的概念，明确了土地租赁权的债权物权化，确立了以土地租赁为核心的土地有偿使用制度，将土地租赁权作为独立于土地使用权和土地所有权之外的权利类别进行规定［3］。我国台湾地区提供的推定也有异曲同工之处，即建筑物受让人对建筑物坐落之土地享有租赁权［4］(P38－47)。推定租赁的补救思路值得赞同，我国大陆地区亦可推定农宅所有权人与宅基地使用权人之间与此同时达成关于农宅买卖和土地租赁的债权合意。房走了，地上的使用权不一定要跟着走，该租赁权的成立意味着农宅出卖人的宅基地使用权并未消灭，只是由占有、使用转变以收益为内容的一项权能。2.宅基地租赁合同的推定适用。正如弗里德曼阐述的法律与环境的关系①，因为俄罗斯采取的是部分土地私有的制度，这与中国的国情不可同日而语，所以将土地租赁权引入中国的宅基地制度之中，这样的想法是否合乎法理还有待商榷。但是笔者认为强化债权方式的土地使用，为随房屋买卖一并转移的土地利用权赋予一个独立地位，对于中国房地一体但权属各自独立的不动产框架来说，实属可行的解决方法。根据《俄罗斯联邦土地法典》第35条第4款规定，若建筑物处于禁止流通的土地之上，其仍可被转让，且建筑物之所有权人将获得一种与所有权不同的其他土地权利［5］(P300)。禁止流通土地的表述同宅基地在中国法律制度中的地位相近似，可见在俄罗斯，即便土地不被允许流通，但是其上的建筑物还是可以被转让的。当房屋所有权人不拥有对土地进行利用的物权时，《俄罗斯联邦土地法典》引入新的权利概念———土地有限占有权。有限占有权是土地所有权人和其上建筑物所有权人达成的对土地的“利益平衡”，是一种通过协商达成的债权合意。倘若参见这个思路，虽然宅基地的所有权归集体，且宅基地使用权依法是不能转让的，但这都无妨，当宅基地使用权人转让地上的农宅所有权时，推定双方之间也达成有限占有宅基地的债权合意。具体来说，受让人成为农宅所有权人后，在为使用农宅所必要的范围内，取得对该宅基地地块的有限占有权。故而，农宅买卖并不必然牵扯到宅基地使用权的物权转让问题，土地债权的介入对宅基地使用权的转让和农宅买卖合同的效力分离做出很好的解释。

(二)农宅买卖合同的效力认定

1.合同有效的合法性。对于宅基地使用权的流转，根据相关法律、行政法规等②，可知宅基地使用权只能在集体内部成员之间转让，城镇居民受让宅基地使用权是违反现行法律和国家政策的。然而，就此认定转让合同是无效的，笔者实难赞同。一方面，国土资源部的意见以及国务院的决定和通知，其效力层级过低，不属于认定合同无效应依据的法律或行政法规;另一方面，虽然《土地管理法》第63条禁止农村宅基地之任意流转，但《土地管理法》以“管理”为名，顾名思义，《土地管理法》第63条理应是管理性的强制性规范而非效力性的强制性规范。诚然，根据《合同法》司法解释(二)第14条的规定，其中关于合同效力的“强制性规定”，仅指效力性强制性规定，因此，《土地管理法》第63条不属于认定合同无效的法律规定，不能成为否认合同效力的依据。私法应当最大限度地尊重主体意思自治，只要农宅买卖不存在《合同法》第52条规定的无效事由，就应当肯定合同的有效性。2.合同有效的理论可行性。(1)遵循诚实信用原则如前所述，实践中司法人员的裁判偏向于限制农宅的流转，纠纷中的买卖合同多数被宣布无效。论其功能，法庭的裁判具有引导作用，应当符合正确的价值取向和道德观念，遵循基本的私法准则，但是合同无效的判决可以发挥此等功效吗?颇为质疑。质言之，依判决加以推论，合同无效的判定相当于肯定出卖人出尔反尔的行为。倘若房屋出卖后市场发生情势变动，卖方再以房屋不可买卖为名，以房价上涨利益有损为实，主张合同无效的话，试问，这样违反诚实信用、扰乱交易秩序的行为岂能被容忍?故法院务必谨慎考虑否认合同效力产生的影响。为实现社会的诚信与公平，笔者强调以诚实信用原则为据，倡导肯定买卖合同的效力，否则司法难免沦为鼓吹不诚信、帮助恶人利用不法行为获利的工具。(2)尊重私法主体的意思自治传统契约理论的基本精神在于平等自由和意思自治，除了《合同法》第52条规定的法定无效情况以外，契约成立与否，内容如何，原则上由当事人自由决定。未置可否，合同相对人享有一定程度的自主权利。既然农宅的所有权属于农民，那么基于农民真实意思表示而达成的买卖合同，法律上有什么理由对其否认呢?只要协议是基于双方自有、自愿、公平发生的交易，那买卖合同就应当被肯定，这既是对私法主体意思自治最基本的尊重，也是民法作为私法应当遵循的基本原则。(3)维护农民对自有财产的处分权开放农宅的流转不仅能形成有效的市场，体现房屋的现实价值，还维护了农民作为财产所有人的处分自由。其符合现代社会需要的制度方为良善之制。如果说宅基地使用权的免费取得具有公共福利性，宅基地乃农民赖以生存的所在，国家限制宅基地使用权之流转是对农民弱势群体的关怀，那么城市的经济适用房又何尝不是呢?为何宅基地不可像经济适用房那样自由流转呢?出于对土地资源的合理配置以及农民基本居住保障的考虑，不可否认，这样的出发点就是基于社会福利，但保障措施的进一步优化还需努力。关于农民利益之保护，其真实症结并非防范非农户对农村宅基地的侵占，国家及行政机构对集体土地之肆意掠夺才是对农民利益的威胁所在。3.合同有效的现实必要性。(1)农民的融资需求允许宅基地上之农宅买卖是个现实需要。随着市场经济的发展，宅基地作为财产权的资本功能日益凸显，城市化的进程和人口流动性加强，萌生了农民进城的渴望。若要在城市扎根立足，农民必须有必要的资金保障，但农民住宅产权的不完整性将限制农民对于仅有的宅基地进行资本操作。农村宅基地只能固守传统，无法进行商品化和资产化，迟迟未能进入市场，对农民来说是一种财产利益的制度性损失。既为了不影响金融资本进军农村，也为了帮助农民在城市里有更丰裕的物质条件，允许宅基地上房屋的买卖流转，又有何不可?何况，土地是农民的命根子，房子更是他们安身立命之所，非必需的情况下农民轻易不会出卖房屋，现实中的万不得已往往是因为存在更急迫的资金需求，或是治病救人或是为生产经营筹资等。承认合同的有效性，创造了一条融资渠道，对农民们的裨益尤为明显。2015年2月，国家出台农村宅基地改革试点草案。草案的出台让无数传统躬耕于田的农户看到曙光，也使笔者之见有了更多实现的可能，为之欣喜。(2)稀缺资源的充足利用现今农民的宅基地已不单纯是一个基本生存保障的问题，随着农村劳动力的大量转移，在城里买房举家搬迁的现象已然普遍。类似于城市大量“鸽子楼”的存在，农民市民化使得原住宅基地被部分闲置，形成“空心村”，农村多余房产的处置问题亟待解决。为了充分利用土地这一稀缺资源，不得不说出卖农宅是最佳的处置方式，故承认农宅买卖合同的效力实有必要。再者，《土地管理法》规定有且只能由农村集体经济组织之成员享有宅基地使用权，当农宅作为遗产发生继承问题时，面临非集体成员继承人对宅基地继承权利的阻碍。如果肯定农宅买卖合同的效力，意味着农宅的流转并不以经济组织成员为主体要件，如此便能解决上述的权利冲突，故合同有效符合事理，足以采取。(3)市场买方的客观存在或是投资建设，或是养老居住，或是休闲度假，现实存在城市居民的买方需求，并且有供有需的买卖之势日趋高涨。当下农村集体成员生死更替，或有己宅而不居，然宅基地之调整，却未能总是与居住需求之多变相匹配，因而现实的住房需求持续存在。尊重市场调整，承认买卖合同效力，正是适应社会需要之良举。

作者:张文 单位:华侨大学

［参考文献］

［1］王泽鉴．王泽鉴法学全集•第十六卷民法物权:用益物权•占有［M］．北京:中国政法大学出版社，2003．

［2］韩世远．宅基地的立法问题———兼析物权法草案第十三章“宅基地使用权”［J］．政治与法律，2005(5)．

［3］黄道秀．俄罗斯联邦民法典:全译本［M］．北京:北京大学出版社，2007．