民主行政范文10篇

民主行政范文篇1

关键词：中国行政法，21世纪发展，发展趋势分析

人类社会刚刚跨入21世纪。世纪之初，在回顾与总结的基础上，以科学研究的态度对我国行政法在新世纪的发展趋势和可能前景进行分析预测，对其可能带来的影响提出因应对策，这具有重要的理论探索与实践指导意义。因此，本文采用综合研究与重点分析相结合、系统性与框架性相结合的方式，从环境因素、一般论、主体论、行为论、救济论和部门论等六个方面对中国行政法在21世纪的发展趋势试作分析探讨，旨在为人们前瞻性地思考和解决与此有关问题提供参考。需要说明的是：为着文字表述上的便宜，本文未采用中国行政法（学）的提法，行文中所称中国行政法，如果未作说明或另作表述，则既包括中国行政法制又包括中国行政法学这样多重含义。

一、21世纪中国行政法的环境因素之发展及其影响

行政法生存发展于社会环境之中，与社会环境紧密联系和相互影响。要探讨中国行政法在21世纪的发展趋势，首先需要认识其环境因素即经济、政治、社会和思想文化等要素的发展变化趋势及其影响。这里所谓环境因素，从空间范围来看，不仅包括国内因素，也包括国外因素或者说全球因素这样更大系统的因素。

当今世界的经济、政治、社会和思想文化正在发生重大变革和调整，这是将长期延续下去的发展变化进程，对法制建设包括行政法制建设将带来广泛、深刻和持久的影响。从世界范围看，已经出现并继续演进且将长期存在和发生影响的重大发展变化包括：新技术革命的广泛深入发展特别是信息网络化和虚拟世界的形成发展，经济全球化和模式多样化，建立资源环境保护机制和可持续发展模式的不断努力，知识经济时代的来临，人权问题日益受到人们重视和逐步得到改善并逐步发展与接受新的人权理念[1]，国家、社会和公民的权利（权力）关系和利益关系及其矛盾冲突之平衡协调机制的相应发展，国际冲突频发及其经济因素成分加重趋势和有关协调机制的探索（如确立WTO的原则和规则等建立国际经济、政治新秩序的全球努力），全球范围民主化潮流的出现和深入发展，政府角色和职能的调整和转变，建立突发灾难（自然灾害、全球重大经济危机、核战争等）防御机制的不断努力，建立传统和新类型重大社会问题（贫困、粮食、、癌症、爱滋病、民族矛盾、宗教冲突、人口老龄化、教育终身化、现代科技对传统伦理的挑战、婚姻家庭观念的新旧冲突和多样化宽容化等）解决机制的各国各界共同努力，政治意识形态矛盾冲突的变形及其矛盾冲突重心逐渐转向经济利益矛盾冲突的进程，文化的交流、作用、冲突和协调的范围和力度加强，传统文艺形式的扬弃与新型教化和娱乐形式的出现并存发展等等。这些发展变化对于法制建设包括行政法制建设的影响是极为广泛和深刻的。

例如，人类社会经济发展从古到今大致经历了以劳力投入为主的经济时代，以资本投入为主的经济时代，以技术投入为主的经济时代，现在正走入以知识、技术和信息综合投入为主的知识经济（knowledgeeconomy）时代，目前技术创新对主要市场经济国家经济增长的贡献率已达到60—80％，技术创新已被公认为20世纪经济发展的一个主要因素。[2]随着新技术革命和经济发展的进程，高新技术企业和产业越来越多，并出现了许多高新技术开发区和产业带；这些高新技术企业、产业和区域往往是新的经济增长空间（增长点、增长带和增长区），且其相互联系和影响非同以往（例如实行跨行业、跨地区、跨国经营），因此知识产权的形成、归属、收益、转让和保护等方面问题和矛盾相对而言也比较集中和突出。这就特别要求依法加强专门保护，其中非常重要的就是知识产权的行政保护机制（当然还需要与知识产权的司法保护机制相互配合发挥作用）。

再如，在讨论中国的改革和发展问题时，近年来许多国外学者提出中国已进入第二代改革。他们认为：第一代改革是从20多年前开始的，其成功的重要因素之一是鼓励竞争，依靠政策调动人们争取先富起来的积极性；20世纪90年代中后期开始的第二代改革难度更大，其主要内容是健全法制，依法保护产权并强调正当竞争，为此需要重新思考政府和国家在改革和发展中的作用。[3]现代市场经济史已充分说明，经济发展完全由政府包办或政府严重缺失都会导致失败，必须重新思考和调整政府与企业、与市场、与社会的关系。正如世界银行行长詹姆斯·D·沃尔芬森所指出的：经济发展不仅仅是资金、技术等要素的投入，它还与基本的制度环境（即决定如何使用那些投入的规则和习惯）有关；而有效政府的基本任务之一就是制定、确认并维护这些规则和习惯；故没有一个有效的政府，则经济和社会的可持续发展都是不可能的。[4]而所谓有效政府，现在较新的认识和正在进行的实践就是要使政府行为方式进一步适应现代市场经济的客观要求[5]；同时，应在自由市场的“小政府”与激进主义（集权主义）的“大政府”之间建立某种形式的妥协，也就是建立规模适中的政府即“中政府”，而这些都需要体现民主法治精神的现代行政法制加以规范和保障。[6]可见，在转型发展中的我国，经济与政治体制改革的深入，特别是政府角色和职能的调整和转变，这一因素对于健全现代市场经济法制包括行政法制，增强政府依法行政和宏观调控的能力，最终实现行政法治目标，显然提出了更高要求。

经济和法制是对行政法的发展具有广泛深刻影响的两个特别重要的环境因素（这里所说的法制是指包括各个法律部门在内的整个法制系统，它也构成行政法的周围环境，而行政法是其中的一个要素）。而中国的经济与法制在21世纪的发展，可大致分为如下三个阶段：

第一阶段：2000—2010年前后（可简称21世纪前期）。这是新世纪中国经济与法制发展最关键的一个阶段。在这一阶段，将形成比较完善的社会主义市场经济体制，中国共产党第十四次全国代表大会提出的2010年远景目标将得到实现；同时立法工作将取得全面突破性成就，较完整地形成有中国特色的社会主义法律体系。当然，如果受到一些现在尚难预料到的重大因素影响，这个阶段也有可能延续至2020年前后，即中国共产党建党一百周年（2021年）之际。

第二阶段：2011（或2021）—2050年前后（可简称21世纪中期）。到新世纪中叶，新中国成立一百周年（2049年）的时候，我国将基本实现现代化，建成富强民主文明的社会主义国家，在经济总量上将成为世界第一经济大国（但从人均水平来衡量也许还不能算是第一流经济强国）；同时，包括执法、司法、守法和法律监督在内的法律的实施将大大改善，公务员队伍及整个干部队伍的法律素质显著提高，在法文化革新的基础上开始推出一些重大的

法制变革举措（如违宪司法审查制度的探索），依法治国方略的推行收到一系列重大实效。[7]

第三阶段：21世纪后半（可简称21世纪后期）。在这一阶段，注重加大质量效益型发展力度并获得显著成效，主要表现为高科技支持下的我国经济发展达到人均水平进入世界前列，形成在高水平上的经济持续稳定发展的良性运行机制；同时，完成一系列重大的法制变革，在深入进行法文化革新的基础上建立起比较完善和富有成效的法制监督体系，大致形成符合现代民主法治精神的新型法文化，初步实现现代意义上的宪政理想，基本建成现代法治国家。

二、21世纪中国行政法的一般论之发展趋势分析

有学者指出，从世界范围来看，与社会结构变化、法治模式转换、思维方式从理性到实证、法哲学从机械到现实、议会从神圣到世俗等过程同步，行政法文化在20世纪发生了并将在21世纪继续发生深刻变革，即从理念原则到制度规范进行全面持久的改革和发展，包括行政立法、执法、守法、司法、法制监督的一系列观念变革与制度创新，以适应其环境因素即经济、政治、社会和思想文化等要素的发展变化所提出的客观要求。这是多元民主、行为科学、公共选择、专家行政、政治分层、利益集团等理论的某种自然延伸。[8]

还有学者对世纪之交的行政法发展走向进行综合分析研究后指出，受20世纪后期的经济全球化、信息化、市场化和民主化等世界潮流的影响，各国行政法发生了并将在21世纪继续深入发生一系列重大而深刻的变化，主要表现在五个方面：一曰行政疆域的变迁，即从全能政府（所谓行政国家）变为有限政府；二曰行政权行使主体变迁，即从责任政府发展到参与民主；三曰行政法原则的变迁，即从形式法治演进到实质法治；四曰行政目标和手段的变迁，即从管理、指挥、强制发展到服务、指导、合作；五曰行政控权机制的变迁，即从偏重司法审查变为司法审查与行政程序并重。[9]

笔者认为，从世界主要的法治国家的情况看，21世纪行政法发展的总趋势是：因政府将承担更多的职能，故依法赋予行政机关更多的职权、职责特别是行政指导和公共服务的职能，因世界性民主化潮流的深刻持续的影响，而赋予行政相对人更多的主动参与行政过程的选择机会；同时采取科学合理的方法（特别是多渠道监督和程序约束）增强对行政的监督效果和追究责任效果以及对行政相对人的救济效果和信赖保护效果，逐步建立起民主法治政府，具体表现为有限政府、服务政府、阳光政府和责任政府（包括相应的行政法治理念和制度），即体现出科学精神、民主精神和法治精神的现代行政法治系统，从而实现广义的行政法文化革新。

关于中国行政法的发展趋势，有学者研究后认为，新中国50多年来特别是20世纪80年代以来，我国行政法在发展过程中表现出两个方面的发展趋势：一是规范和控制行政权；二是保障相对人的合法权益。这两个方面的发展趋势体现了现代行政法的基本精神和核心。[10]

还有学者撰文指出：回顾改革开放20多年的历程并展望21世纪初期的发展趋势，可以清楚地看到，随着市场经济的发展，民主政治的建设，法治理念的确立，信息化、网络化和经济全球化程度的提高，以及行政法学理论研究的深化，简言之，在政治、经济和社会条件的综合作用下，我国现代行政法制建设取得了重大成就并呈现出八大发展趋势：一曰行政法制观念进一步更新；二曰行政价值取向更加合理；三曰行政法权利（力）结构趋向平衡；四曰行政管理方式趋向多样化；五曰对行政程序价值日趋重视；六曰行政法机制日趋完善；七曰权利救济方式趋于多样与实效性；八曰行政法制方法更加丰富。只有把握好上述发展趋势，才能更加自觉地推动我国行政法在21世纪健康发展。[11]

笔者认为，对于我国行政法而言，行政法文化革新的主要内涵就是上述科学精神、民主精神和法治精神的实现，这三种精神追求的具体表现，也就是21世纪中国行政法发展中的如下三个相互联系和影响的进程：

1.行政法的科学化进程。例如，在行政法制实践中更加注重现代科学技术的运用和行政管理理念与方法创新，特别是电子政务的全面推行和电子政府的稳步建立，更加注重权利与义务、权力与责任、规范与效果、成本与效益的协调和平衡，行政法制模式更符合我国实际。

2.行政法的民主化进程。例如，行政主体和行政权力的多元化社会化发展，行政相对人更广泛和主动地参与行政过程，在行政相对人的财产权利和人身权利受到更充分保障的前提下，其政治权利和社会权利将受到更多关注，更加注重依法保障公民参与、行政公开、非强制性行政方式的采用等各项行政民主制度的逐步扩大与有效实施。

3.行政法的法治化进程。例如，行政机关的行为更加规范化、制度化和具有更强的预期性，具有“双刃剑”特性的行政权力将更严格地纳入行政法的原则和规则的约束下运作，人权保障更加受到关注和依法推进，对行政相对人权利的救济更加充分，行政相对人的行为也将更有效地受到行政法原则和规则的约束。

因此，已进入21世纪的中国行政法学界应当高度重视和认真研究：知识经济和新技术革命（网络化）对我国行政法带来的机遇和挑战；经济全球化和加入世贸组织（WTO）对我国行政法带来的机遇和挑战；实施西部大开发战略对我国行政法带来的机遇和挑战；政府与企业、与市场、与社会的关系调整变化对我国行政法带来的机遇和挑战；政府信息公开、公民参与行政、行政主体多元化、行政权力社会化等行政民主化进程对我国行政法带来的机遇和挑战；管理虚拟世界（网络社会）与建设电子政府等公共行政理念和方法技术创新对我国行政法带来的机遇和挑战。必须紧紧抓住机遇，勇敢迎接挑战，中国行政法才有美好的前景。

在21世纪前期，我国如下重要行政法律和相关法律将陆续制定或修订出台：行政编制法，行政许可法，行政强制法，行政（信息）公开法，政府采购法，行政计划法，行政合同法，行政指导法，统一行政程序法，监督法，人大监督委员会法，等等。

在21世纪中期或后期，由于现代电子信息技术和立法技术发展的推动，以及出于对统一法典的功用与价值追求及其他主客观条件渐趋成熟，不仅世界上将会有个别国家尝试制定实体性或实体为主或兼顾实体与程序的统一行政法典，而且我国也将会有个别省、自治区或直辖市尝试制定统一法典式地方行政法规或规章总编，也不排除在此基础上全国人大及其常委会尝试制定我国统一行政法典的可能。

一国多法域（内地、港、澳、台）所带来的行政法制运作中的矛盾冲突及其协调的问题，从21世纪前期开始将日渐显露出来，及早研究和妥善解决好这方面问题，与解决好一国多法域带来的宪政课题相配合，具有多方面的重大意义。

行政法的理论基础研究在21世纪前、中期将继续受到关注，获得进一步的发展，形成更多的共识。但总的来看，关于行政法理论基础研究的各种学说观点（例如平衡论、控权论、公共权力论等等）将长期并存发展，共同推动行政法的发展，不大可能形成大一统的局面。

交流对话口径不一是许多人文社

会科学门类中比较普遍存在的一种“常见病”，应予重视解决。中国行政法长期存在的用语不够规范统一（如“规范性文件”、“非规范性文件”、“其他规范性文件”、“行政规范性文件”等等）和使用者对某些重要概念（如“双方行政行为”、“行政司法行为”等等）缺乏共识甚至缺乏认同的问题在21世纪前期会形成更多共识，到21世纪中期将基本得到解决，这将大大有利于行政法领域的法律规范适用和学术交流对话。

从法律部门和学科体系的角度来看，除本文后面将要提出来进行分别讨论的以外，21世纪中国行政法将出现的另一个重要变化是：在行政法制实践中的方法手段日趋多样化的同时，行政法学研究方法在21世纪将有越来越多的重要改进，此系中国行政法现代化的重要组成部分。其中，定量分析、案例分析、比较研究、交叉研究、边缘研究、社会调查、试点方法、网络技术等现代社会科学研究方法将受到更多关注和配合采用，研究方法的科学性程度将显著提高。例如，行政法政治分析、行政法经济分析、行政法社会学、行政法文化学、行政法心理学等边缘交叉研究将有较大发展。

同时，与判例在行政法实务中的作用逐渐加大相适应，典型案例将更多地进入教科书基本内容中去，案例研讨成为最重要的教学内容和方式之一，而不仅仅是一种点缀和“佐餐”。同时，在行政法教学领域中，更加实用化的诊所法律教育（或称法律诊所教育）的教学方式也将结合国情地获得令人瞩目的发展。

总体而言，从基本理念、指导原则、基本内容、方法技术、教学研究方式等各方面来分析，我国行政法学在21世纪将进一步从机械法学向能动法学、从静态法学向动态法学、从单一工具法学向综合功能法学演进，这一变迁过程将对整个法制建设以及社会生活各个方面带来重大和深刻的影响。

三、21世纪中国行政法的主体论之发展趋势分析

在行政法的一般论、行为论和救济论继续深入发展的同时，主体论在行政法学体系框架中的分量和地位并不会“日趋缩减和边缘化次要化”，行政法的主体问题研究在21世纪将受到更多重视，主体理论将重新获得较快较大的发展。其中，行政组织法和人员法在21世纪前期和中期将有很大发展，行政机关的职能和权限划分等方面将获得较大的进步，并形成科学有效的行政权限争议（冲突）解决机制，以及对行政组织和人员的监督机制和法律责任追究机制；特别是行政编制法将受到高度重视并获得长足发展，其权威性将在逐渐严格的编制执法过程和公务员制度的完善过程中得到增强，以利于克服行政机关职能混乱、职责不清的现实弊端。行政法的主体法律制度的进一步健全完善，与行政法的行为法律制度和监督救济法律制度的发展相协调，这是增强我国行政法的科学性和可操作性的重要努力之一。

20世纪后期出现的行政主体多元化现象，在21世纪将会进一步发展。这一发展趋势主要表现为：一是行政机关的类型将进一步增多，在越来越多的高技术、高成本和复杂巨系统的新公共管理领域（如科技发展新领域管理、灾害危机管理、虚拟世界监管等等）会增设或强化行政管理机关；[12]二是被授权组织的范围将进一步扩大，会有越来越多的法律法规授权行政机关以外的组织（如企事业单位、社会中介组织、非政府组织）依法独立行使某一方面的行政管理权；三是被委托组织的范围也将进一步扩大，为了行政的效率化、便宜化和民主化，会有越来越多的行政机关将某些单项行政事务委托给其他组织承担。[13]行政主体多元化的重要原因之一是行政权力的社会化，即行政权力由过去单一地为行政机关专有行使，逐步扩展为有更多的社会组织选择性参与行使；其根本原因在于二战后以及20世纪后期一再持续出现的世界民主化潮流引起的行政民主化进程对行政权力的分配与行使所带来的持续深刻影响，它使得人们对于行政法治的价值和行政权力的行使具有更大更多的认同程度、选择余地和参与机会。[14]随着行政民主化的历史进程，行政权力社会化这一趋势在21世纪将获得前所未有的发展。

我国现行的地方制度为：一般地方＋民族自治地方＋特别行政区；改革开放过程中我国陆续出现许多在政策条件乃至立法权限等方面有别于传统体制的各类特殊区域，尤其是城市的变化发展更为显著和深刻，如经济特区、出口保税区、沿海开放城市、计划单列城市、“较大的市”、市地合并后的市等等；而且我国地方制度今后肯定还会有更加多样和深刻的发展[15].伴随地方制度的多样化和地方自治成分的增加，关于分类型、分层次的有限地方自治制度的探讨和实践将进一步受到重视并有较大发展，因此地方立法和地方行政立法问题也将放到更加突出的地位，故将促进地方行政组织法的有关部分从21世纪中期开始出现令人嘱目的发展。[16]

关于行政机关以外的其他行政主体（如公法人、公务法人等被授权组织）的研究将有较大发展，那种混合组成、“官民”结合、地位独立的行政委员会一类的机构（类似美国的独立管制委员会）在21世纪将有一定程度的发展并在未来行政组织体系中占不可忽视的地位，与此相关的立法和行政立法以及理论研究也将有新的发展。

在21世纪前、中期，公务员制度在规范化运作方面将有较大进步，公务员队伍的总体法律素质在健全的行政组织法推动下将有更显著的提高，基本形成科学化高效化法治化的我国公务员制度。

行政相对人在行政过程中的地位、作用和权利，特别是监督行政、行政参与、权力救济等问题，将进一步受到重视和解决，关于行政相对人的理论研究和立法保护在21世纪将会有较大发展，这是行政民主化的必然要求。

四、21世纪中国行政法的行为论之发展趋势分析

首先是依法行政的基本理论、依法行政的制约因素、宪政与依法行政的关系、依法行政与行政救济的关系等方面的问题将进一步受到重视，依法行政的理论和实践在21世纪前期能够获得更快更大的发展。[17]

由于我国社会发展的总趋势乃是建设为人民服务的国家和走向合理的福利国家（所谓合理的界限是福利政策不至于压抑发展的活力），所以给付行政、保育行政和服务行政等方面的行为在21世纪将大量增加，相应的行政作用立法也将有更大发展。

将进一步建立和完善针对抽象行政行为的纠错机制，切实规范抽象行政行为，特别是重新定位和严格约束行政规章以下的行政规范性文件，这对于21世纪我国行政法的发展具有重大的理论和实践意义。

经过坚持采取完善立法、强化监督的一系列措施（例如在行政处罚法的基础上尽快制定出行政收费法、公益捐助法等等），过去长期和普遍存在、人民群众反映极为强烈的“三乱”（即乱处罚、乱收费、乱摊派）这一严重社会问题，可望在21世纪前期基本纳入法治轨道，得到比较妥善的解决。

根据加入WTO的承诺和实施西部大开发战略的要求，将通过一系列行为法律制度创新，为更好地与WTO接轨和推进西部大开发提供更适用配套的行政法律制度。

现代行政法在强调依法行政的同时也注重行政的民主性、效率性、灵活性和积极能动性，所以行政机关的非正式行为、非权力行为、非

强制行为等等（如指导性行政计划、行政契约行为、行政指导行为、行政信息行为）在21世纪将进一步受到重视和稳健发展，并基本走上法治轨道，表现为比较适度、规范和可救济。

行政专门裁决、行政复议等行政司法行为在21世纪将呈多样化发展，并通过专门立法加以规范化，其对于社会生活特别是社会经济生活的积极调整作用将进一步发挥出来。

行政程序法与行政实体法相辅相成，具有规制行政主体行为的积极作用。在行政民主化和行政法治化的双重进程的强有力推动下，我国的行政程序法律制度在21世纪前、中期将有较大发展，其中与行政公开制度有关部分的发展将尤为迅速和突出，例如重要行政立法草案公布出来听取民众意见的草案公告制度将更加规范化便民化（公众评论期间必须尽可能延长），行政立法审议会制度将会在试点基础上逐步建立起来，行政执行过程中的听证程序制度的完善化。[18]而且，涵盖面广、包容性强、适应性好的我国统一行政程序法典可望在21世纪前期制定出来，单行法中的行政程序立法也会不断加强和完善以与之配套；但行政程序制度的有效运作不可能一蹴而就，尚需更长时期的行政程序法的执法实践来整合。

如何完善行政程序制度，这是一个需要长期认真研究的重要课题，也是21世纪我国行政法制现代化的题中应有之义，在21世纪将会受到行政法学界和行政法制实务界进一步的关注，获得长足的发展。不久前有学者提出，在进行现代行政程序制度设计时，应将情报公开、告知、听闻、职能分离、不单方接触、回避、记录和决定、说明理由、时效、救济等十项行政程序制度列为优先考虑的范围，此意见值得重视。[19]

还应指出，由于行政程序制度一方面具有规制行政权力的积极作用，另一方面也难免存在一定的刻板性、高成本性等缺点，且在发展成熟并超过一定限度后会进一步凸显出这方面的缺点，所以辩证地长远地看，我国行政程序制度发展的目标应定位于适度发展，而不是程序设置得越多越好；因为一般说来行政程序虽与行政的规范和公正有关，但也存在成本和效率方面的问题，对此应有辩证认识和理性的行政程序立法政策取向。

五、21世纪中国行政法的救济论之发展趋势分析

我国行政法的监督与救济环节中许多曾长期争论的内容，以及新的监督与救济制度，在21世纪将陆续形成共识和得到确立。例如，关于怨情申诉的法律制度将建立健全，新闻舆论对行政的监督将得到有效的法律保障和规范，将有更多的行政机关的外部行为（包括行政契约行为、行政指导行为、非正式行政行为、抽象行政行为等等）纳入行政复议和司法审查的范围，涉及和影响到公民权益的行政内部行为也将逐步纳入行政复议和司法审查的范围，新的复议、诉讼类型将得以确立（如公益性行政诉讼、集团行政诉讼等等）。[20]简言之，监督行政法律制度中的司法化因素将逐步增大（但也不是无限度地增大），直至达到对行政的必要监督力度后与其他监督行政方式的处于动态平衡和协调状态。同时，公开的典型行政判例在司法审查实践中的指导作用将进一步加大。

应当指出，我国行政法的监督与救济环节中，人大监督的牵头作用在21世纪将会越来越充分地发挥出来，特别是人大对政府的“人事监督”和“钱包监督”这两大权力将会更强有力地行使（例如审计监督也有可能由全国人大常委会直接领导或指导）。而且，我国的人大监督专员制度可望在21世纪的前、中期正式建立起来。

建立人大监督专员制度的理由在于：监督专员制度（Ombudsman）是当今一些市场经济发达国家的监督体制中一个重要和有实际效果的组成部分，其运作经验值得刚走上市场经济轨道的我国借鉴；在探索新监督体制的过程中，作为完善现行监督体制的特别措施之一，应以大胆改革、积极探索的精神，尽快建立人大监督专员制度，以拓展监督方式和救济渠道。在具体操作上，可先搞若干试点，由全国人大常委会有选择地向部分行政区域和特殊地区派出监督专员（不是按行政区划逐一派出，而是跨区域派出），由其对相应区域的行政权力（也可包括其他的国家权力）行使过程实行一种比较及时、直接和有超越性、权威性的特别监督制约。因人大监督专员是由全国人大常委会派出的独立性强、级别高的特别监督机关，拥有强有力的调查公布权以及关于人事处分、权利救济等多方面的建议权及临时处置权，故设立人大监督专员有助于避免地方（部门）保护主义和“说情风”对监督工作的干扰，能较好地满足某些特殊条件下加强执法监督的客观需要。这种人大监督专员制度的建立，是对常规监督体制的一种必要补充，应在试点取得经验的基础上逐步展开，并逐步扩大适用范围。

在各种非诉讼的纠纷解决机制获得发展的同时，我国行政诉讼制度建设和理论研究也将在21世纪得到进一步发展，其中最显著的特点是受案范围将大大扩展和证据制度将更加完善。[21]不久前有学者提出，预测我国行政诉讼法学在今后一个时期的发展趋势，其研究重点将主要集中在以下四个方面：一是对如何完善行政诉讼制度的研究；二是对行政管理活动中一些新的现象予以诉讼解决的研究；三是对诉讼法学本身的研究；四是对行政救济的研究。[22]此意见对思考21世纪我国行政法的监督与救济制度建设的有关问题不无参考意义。

同时，“行政三偿”制度（行政赔偿、行政补偿、行政追偿）也将在21世纪前、中期获得进一步发展和完善，对行政相对人的权利救济将更加便利、充分和可靠，同时对有严重过错的行政执法人员的责任追究也将更有力、更规范。

六、21世纪中国行政法的部门论之发展趋势分析

部门行政法也称分论行政法，或称行政法分论，一般认为其包括维护政治秩序、实施经济政策、保障生活条件等三大类部门。尽管以往行政法学界（包括一些国外行政法学者）对于部门行政法没有太大的研究兴趣，有的学者甚至认为部门行政法应当取消或预言其将会消失，但多数学者认为部门行政法有其特殊的作用，不能否定其存在价值，而且部门行政法的实际发展和在实践中的作用也与上述判断不相符合。从历史经验来看，随着现代行政范围的不断扩大和行政方式的不断变化，我国行政法学研究今后应摆脱单一的总论研究模式，谋求研究对象的多样化，尽可能研究行政领域涉及的各种法律问题，运用实证方式揭示和解决各部门行政法领域的具体行政问题，如改善金融行政监管方式和手段等金融行政法领域的问题，以及公安、工商、土地、税务行政等领域的行政法制改革等等。[23]总的来说，由于经济、政治、社会和思想文化发展的特点，特别是国家职能和政府角色的变化走向，21世纪我国的部门行政法将通过努力获得与总论行政法（常称为行政法总论）大致相应的发展，其中主要是在经济与社会发展中的给付性、服务性和保护性领域发展较快。具体而言，预料如下五个方面的部门行政法制和专题研究在21世纪将受到更多重视，获得较快发展：

1.关于经济稳定增长和经济秩序维护（包括金融秩序监管）、资（能）源利用与保护、环境（生态）改造与保护等可持续发展方面的行政法；

2.关于教育、科技（含知识产权和新科技领域）、文化、卫生保健、体育

运动方面的行政法；

3.关于人权、安全、政治发展、社会发展与社会保障方面的行政法；

4.关于网络领域管理和服务（包括电子商务、电子社会事务管理和服务）以及电子政务建设和运行方面的行政法；

5.关于经济与社会生活中涉外因素（国际间、区际间事务）方面的行政法。

21世纪中国行政法将出现的上述发展变化不会是孤立进行的，而是紧密联系、相互影响的交叉复合进程，它们与我国经济、政治、社会和思想文化生活等各个方面以及其他法治领域都将有强烈深刻持久的交互影响；故须从观念上、体制上、规范上和具体制度及方法技术上进行深入思考，把握发展趋势，作出正确选择，积极推进观念更新和制度创新，努力推动中国行政法的制度建设和理论研究在21世纪获得更大的发展，从而促进依法治国方略和行政法治原则的完整实现。

参考文献：

[1]中国对促进人权问题给予较多关注，发展较快。1998年10月5日我国政府已正式签署了《公民权利和政治权利国际公约》，此乃中国人民政治生活中的大事，表明了我国在促进人权方面的真诚意愿和新的进步，惜公众知晓度还不高。故仅仅从人权理论和实践方面来看，也“要求我国的法治必须适应时代精神与世界潮流，否则也难以立足于当今及未来的法治世界。”此引语出自郭道晖：《人权理论的困惑与质疑》，载《岳麓法学评论》第二卷。

[2]参见刘茂林：《知识产权法的经济分析》，法律出版社1996年12月版，第30—33页。

[3]参见陈蓬：《斯蒂格利茨谈现代经济学的发展》，《光明日报》1998年8月14日，第6版。

[4]参见世界银行编写组编著：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，蔡秋生等译，中国财政经济出版社1997年8月版，前言部分第3页。

[5]定量研究结果表明目前我国在政府行为方式适应市场化程度的发展方面即政企关系、政府与市场关系的调整方面尚有较大空间，换言之，政府行为方式对市场机制的适应程度还不高。参见周冰、文广：《中国政府行为方式适应市场化程度测度》，载《天津社会科学》1998年第1期，第40页。

[6]参见［美］托尼·于特：《第三条道路不是通往天堂之路》，载《参考消息》1998年10月12日，第3版；拙文：《中政府：我国城市政府组织法制的理性选择》，载《现代法学》1995年第2期。

[7]参见：《在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》，人民出版社1997年9月版，第4—5页。

[8]参见周汉华：《行政立法与当代行政法-中国行政法的发展方向》，载《法学研究》1997年第3期，第33页。

[9]参见姜明安：《新世纪行政法发展的走向》，中国法学会行政法研究会2001年年会交流论文。

[10]参见胡锦光：《中国共产党领导的社会转型与我国行政法的发展》，载《法学家》2001年第4期。

[11]参见罗豪才：《现代行政法制的发展趋势》，《国家行政学院学报》2001年第5期。

[12]有的学者认为，从权力来源看，现在的行政机关已包括两类，即法定行政机关和《行政处罚法》第十六条增加规定的“被决定行政机关”。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。这就是受到人们较多关注和争议的相对集中行政处罚权制度。它针对我国行政处罚实践中的突出矛盾，通过立法调整和扩展了行政处罚执法主体的范围，在行政法的主体理论与制度创新方面具有特殊意义。此处所谓“一个行政机关”，可称之为“国务院决定或其授权省级政府决定的执法主体”，或简称“被决定行政机关”，它在权力来源等方面与“法定行政机关”似乎有所不同。因此，从行政处罚制度的角度看，现在直接面对行政相对人的具体执法主体实际上有4类，即法定行政机关、被决定行政机关、被授权组织、被委托组织（其执法后果归属于委托行政机关）。

[13]尽管被委托组织是以委托机关的名义行使某一方面的行政管理权，其公务行为后果归属于委托机关，但直接面对千百万行政相对人（行政相对人是该公务行为的管理和服务对象）的毕竟是该被委托组织。

[14]参见（美）艾伦·S.科恩（EilenS.Cohn）、苏珊·O.怀特（SusanO.White）：《法制社会化对民主化的效应》，载《国际社会科学杂志》1998年第2期。

[15]例如未来的三峡库区，也有可能成立类似美国的独立管制委员会那样在特殊地域或领域发挥作用的三峡库区发展管理局，以适应其经济社会发展与公共管理上的特殊需要。又例如我国台湾地区，在“一国两制”的框架内，今后有可能发展成为地方自治成分较之港澳地区更大的我国“特别行政省”或“特别自治省”或“特别自治区”。

[16]关于地方自治问题，学界历来有不同见解。一般认为，现实生活中已很难找到一种完全不带有自治成分的地方制度，我国的地方制度实质上也是一种地方自治制度，但在习惯上不这样提，而统称之为民主集中制。今后我国有限地方自治制度的发展，从某种意义上说乃是地方自治成分在现有基础上的进一步增大。参见许崇德主编：《中国宪法（修订本）》，中国人民大学出版社1996年7月版，第244—245页。

[17]参见杨寅、冯慧：《中国法学会行政法学研究会2001年年会综述》，载《法学》2001年第12期。

[18]有学者将此类现象称为参与主义的行政立法、行政执行。参见关保英：《行政法模式转换研究》，法律出版社、中央文献出版社2000年7月版，第157-211页。

[19]参见姜明安：《行政的现代化与行政程序制度》，载《法制与社会发展》1998年第2期，第12—19页。

[20]这里提及的行政复议和行政诉讼类型已在许多国家实行。例如在美国，非正式行政行为、某些行政内部行为等都根据“造成损害且引起可由司法裁决的争议”这一理由纳入了司法审查的范围。参见伯纳德·施瓦茨著、徐炳译：《行政法》，群众出版社1986年10月版，第488—491页提及的案例。

[21]笔者认为，随着诉讼实践的发展和法制资源的增多，作为一种目标模式，今后我国行政诉讼受案范围宜按“两要素说”加以确定，即：只要具有“损害事实”和“联系因素”，就可纳入司法审查范围。这样，关于行政指导行为、抽象行政行为等等的可诉性争议，就不成为问题了。

[22]参见林莉红：《我国行政诉讼法学的研究状况及其发展趋势》，载《法学评论》1998年第3期，18—19页。

民主行政范文篇2

【关键词】公共行政/民主/责任/价值取向

政府作为“一以公民的自愿联合或本质上的强制性为基础的组织”（注：参见斯蒂格利茨等《政府为什么干预经济——政府在市场经济中的角色》，中国物资出版社1998年版，第69页。）其产生源于人民的公意达成和公意授权，其功能在于运用其他社会组织所不具备的强制性公共权威，承担起无可替代的社会责任，这内在地决定了民主取向和责任取向，必然是现代政府公共行政活动所必须奉行的两项基本原则，以及支配政府行为的内在价值准则。二者既有区别，更有联系，相辅相成，缺一不可。

一

在迄今为止的各种类型国家中，拥有行政权力、履行行政职能的主体无疑都是政府，但对现代民主制国家而言，政府的这种行政主体地位又是有限的、有条件的，它必然受制于社会、公民或立法机关，由此决定了现代公共行政的民主取向。对此我们可以从以下两个层面加以说明。

（一）政府与公民的关系

从终极根源上看，政府及其公共权力产生于人民的直接或间接授权，这是任何一个民主国家所确定的一项根本的宪政原则。虽然人民授权的具体方式和过程在政府体制不同的国家会有所不同，但这并不影响它们本质上的一致性，那就是人民对政府直接或间接的授权，不仅是现代政府及其公共行政合法性的惟一来源和公共行政运作的前提，而且也是现代民主的一种典型形式。这就从根本和实质上决定了政府的公共行政活动必须遵循和体现民主原则和民主精神。有悖于此的政府必然丧失其存在的基本依据。

若从现代经济学的观点来看，人民与政府的这种授权与被授权关系，实际上是一种契约关系，它规定着政府与公民间在权力与义务方面的双向依存关系。在这种关系中，就公民而言，一是通过同意（选举）或遵从使政府获得合法性行使权力的基础，二是通过纳税给予政府经济支持。同时，公民也自然期望能从政府那里得到相应的回报，包括以服务对象的身份获得政府提供的良好服务。就政府而言，它在获得公民的政治和经济支持的同时，必须按契约要求提供令后者满意的服务。显然，政府的合法性和权威性与政府所提供的服务的质量、数量、效率和有效性存在着紧密的正相关关系。这里，显然不存在着自上而下的、单方面的“恩赐”，而是体现着一种资源交换关系和互利行为。

然而，在实际操作过程中，由于政府是公共行政权的直接掌握和行使者，是各类重要社会资源的实际拥有者，又拥有庞大的官僚体制和内在的权力膨胀和扩展欲望；而作为授权者一方的民众，却大都处于独立无援的分散状态，他们在与政府的契约关系中往往处于相对弱者的地位，这就使得政府极易违背其初衷，偏离公共行政的民主取向。要知道，政府并不是“天使”的化身，公共选择学派把政府官员视作亚当·斯密所说的“经济人”这一假设，固然有失之偏颇之处，但现实中的政府的确不总是那么高尚，政府机构谋求内部私利而非公共利益的所谓“内在效应”(interalities)现象在资本主义国家的“金元”政治中有着淋漓尽致的表现。在社会主义国家，同样在理论上不能完全排除政府机构的“内在效应”的可能性，在实践中，少数政府官员的腐败行为更时有发生。其典型表现就是所谓的“寻租”现象，其主要危害在于“不仅使生产经营者提高经济效率的动力消失，而且还极易导致整个经济的资源大量地耗费于寻租活动，并且通过贿赂和宗派活动增大经济中的交易费用。”（注：V.奥斯特罗姆等编：《制度分析与发展的反思——问题与选择》，商务印书馆1992年版，第IV页。）从而成为导致政府腐败的一个重要根源。

为了避免和遏制这种现象的发生和加剧，世界各国从制度上、法律上、伦理道德和意识形态上做了长期不懈的努力。其中，当以下述几方面最为有效，也最能体现公共行政的民主取向。

其一，建立和健全立法机关、司法机关对政府的权力制约机制。这里，问题的关键是通过一套复杂的机制，既能防止政府的权力膨胀到难以控制而有害公民和社会的地步，又能避免损害政府的权威而以牺牲公共行政效率为代价。在这方面西方国家分权制衡构架以及中国的民主集中制各具特色。前者的特点在于各个国家机构各有各的职权，但彼此之间互相制约。这意味着每一个部门特别是行政部门行使权力的时候，都受到其他部门的监督和制约，都要承担相应的责任，因此不得不慎重行事。尽管如此，西方国家仍普遍出现了以行政权力膨胀为主要特征的所谓“行政专横”现象。

中国的民主集中制至少从形式上看，不同于西方国家循环型的分权制衡机制，因为最高国家权力可以追溯到全国人民代表大会，其他国家机关包括行政机关和司法机关都由它产生，对它负责，受它监督，而它则不受其他国家机关的制约。但中国的全国人大其最高国家权力地位是仅就国家机构系统内部而言的，它表现的是宪政结构；若着眼于实际的政治过程，国家的最高权力的拥有者是作为惟一执政党的中国共产党的中央委员会，它表现的是党政结构。宪政结构与党政结构相结合，并以党政结构为核心，构成了中国政治系统的主体部分，这是其一。其二，无论是宪政结构还是党政结构又都通过民主集中制的组织原则，在反映和代表人民的利益和愿望上取得了根本的一致，从而体现了执政党和国家机关的人民性质。这是中国民主集中制本质上不同于西方分权制衡体制之所在。但从操作层面上看，中国的直线型权力结构仍然缺乏必要的分权和制约，党政不分，以党代政现象还普遍存在，人大的权力得不到充分保障，这必然影响对行政权力的有效控制，降低了公共行政的民主化水准。为此，应采取有效措施，建立和健全权力之间的内部制约机制，当务之急是从法律制度和程序上保证人大成为名符其实的国家权力机关，特别是确保人大切实履行重大事项的决定权和对由它产生的政府的监督权。（注：参见张惠敏等《健全我国人大监督制约制度的框架设计》，载《上海社会科学院学术季刊》1998年第4期。）。包括加强人大的法律监督、工作监督和人事监督机制，建立或健全相应的组织机构。

其二，实现行政权力同经济权力的二元化分离，政府权力背离民主取向的经济基础本质在于行政权力与经济权力的融合。要保证公共行政的民主性，核心要解决政府与企业、政府与市场的关系，明确产权，真正确立企业和其他经济组织作为独立市场主体的地位，使经济组织摆脱行政附属物的地位。行政权力不再直接干预经济组织的权力，使企业在市场上行使自己的权力。这对中国这样一个从计划经济向市场经济转型的发展中国家具有特殊重要的意义。目前应着重抓好以下几个方面的工作：

1.以政企分开为突破口，加快现代企业制度建设。中国实行改革开放以来，随着“放权让利”为主线的“渐进式”改革思路的确立，中央将大部分部属企业下放地方管理，目的是减少行政干预，增强企业活力，但在政企不分的体制没有根本改变的条件下，这实际上只是将企业从中央的附属物变成了地方的附属物，造成了政企关系的地方化，使本来应该直接下放给企业的权力滞留在地方政府手中，企业仍未能真正成为适应市场的法人实体和竞争主体。另一方面，在新旧体制交替的过程中，由于市场发育不全，企业在资金筹措、物资配置、能源供给等关键环节均遇到困难，又不得不求助于政府给予照顾或解决。针对上述状况，当前最紧迫的工作是要加快市场化改革的进程，按照市场经济的要求，转变各级政府经济职能，切实贯彻政企分开的原则，明晰企业产权，建立现代企业制度，把企业生产经营管理权力切实还原给企业，使其成为真正意义上的市场主体。同时，实现政府行政权力与国家所有权的分离，并把政府的经济管理职能与国有资产经营职能分开，健全国有资产管理系统和运营机制。

2.切断政府部门与其主管的经济主体之间的利益连带关系。在实现经济体制和经济增长方式两个根本转变的过程中，计划体制下政府部门主管经济主体的职能趋于萎缩，但并未完全消失，而且政府部门与其主管的经济主体历史上形成的利益连带关系也仍然存在，因此应在撤并专业经济部门的基础上，加快变政府机关直接管理所属经济主体为行业管理的步伐，从而切断政府部门与其主管的经济主体的利益连带关系，从体制上消除政府职能错位的根源。

其三，健全公民对政府的民主监督机制，扩大公民对公共行政的参与。民主监督的关键是政府公共行政活动的公开性，即确保政府的透明度和人民对政府公共行政活动的知情权。包括公开机关工作计划、工作总结、人员管理和经费开支等情况。如果政府缺乏透明度，公民就缺乏必要的相关信息，在信息不对称的情况下，公民和社会就很难对政府进行有效的监督。在中国近年来一些地方政府也开始实施“公示制”，即政府行政机关通过向社会公开明示自己的职责范围、行政内容、行政标准、行政程序、行政时限和违示惩戒办法的方式，增强政府公共行政过程的透明度，自觉接受社会监督，提高政府为社会提供优质高效服务的自觉性和主动性。

扩大公民对公共行政的参与，主要是指公民不通过代议机关，直接参与公共行政活动。公民对公共行政的直接参与既是公共行政的民主取向的突出表现，也是其重要保障，特别是对于以普遍性和后及性为特点的公共决策来说，没有公民的直接参与，公共政策往往缺乏对公民需求的了解以及对公民利益的整合，难以达成与广大公民的事前共识，在实施中必将遇到种种阻力。这样一方面有可能直接损害公民的合法权益，背离公共行政的民主取向，另一方面还会造成行政成本高而行政效率低的后果，即使该项行为本身正确，也达不到理想的效果。因此，政府应当为公民直接参与公共行政活动提供充分而有效的渠道，并且不仅在实体法上而且也在程序法上保证公民参与公共行政的权利，使公民在政府制定和实施与公民切身利益密切相关的公共政策时，能够比较充分地表达自己的意愿。近些年来，国际公共行政领域出现了倡扬公民参与的“社区主义”潮流：不少国家对政府与社区的角色重新定位，特别是把传统政治学、行政学很少讨论的“社区”概念，视为设计未来公共事务治理模式的关键因素。因为，政府难以解决的无数繁难公共问题，“社区”在这方面却具有独到的优势。例如，传统处理公共政策议题的层级常常是在中央或省级政府，社区主义治理的模式则强调自下而上地参与，使公共政策的制定更能符合民众最直接的需求。由此“社区主义”在欧美国家成为拓展公共行政领域的重要手段。在新加坡，李光耀致力于建立“新加坡人的社区主义”，（注：汪明生等：《海峡两岸公共行政与跨世纪发展研讨会论文集》，1999年，第145、161页。），以使社区所有成员包括政府、民意代表、市民等，在公共论坛中都能理性地表达己方的意见，耐心地倾听他方的意见，并在社会系统中彼此增加充分的理解。这既有利于重建政府与民间的信任关系，又有利于整合国家与社会的总体资源以创造“双赢”的局面。

（二）政府的内部关系

公共行政的民主取向不仅体现在政府与公众的关系中，而且也体现在政府内部。后者恰恰为传统的公共行政所忽视，在以首长负责制为内在体制、以金字塔结构为外在形态的行政科层体系中，权力自上而下呈单向辐射状，组织结构趋于呆板、僵硬。这一状况与当代灵活快捷的信息社会以及不断变化的公民需求形成巨大反差，使行政组织无法对社会和公民需求的变化作出迅速而有效的回应。最近20年来，公共行政改革成为一个世界性潮流，其中至少有两项内容以政府内部关系的民主化为主要取向。

一是权力下放。即将原来集中于中央政府的权力下放到地方和基层的行政组织单位。这些权力包括提供各种服务的行动方案、行动程序以及相配套的人事、预算管理。权力下放使得公共行政能够面对公民需求，迅速调整行动方案，实现既定目标，解决社会存在的问题，并在与公众的互动过程中，建立相互信任、合作的社会关系。此外，由于地方和基层行政组织一般是由民主选举产生的，它们与其选民有更直接、更公开的接触和联系。地方政府拥有更多的权力，就会使选民感到他们所选举的政府是真正代表了他们的利益，其公共行政活动也就带有更鲜明的民主色彩。正因为有上述优越性，世界各国公共行政改革的一个共同内容就是权力下放。众所周知，中国的改革开放其一条主线就是中央政府向地方政府的权力下放。1978年以来中国陆续出台了一系列以“放权让利”为主线的重大改革措施，初步建立了旨在尽可能充分体现中央和地方“两个积极性”这一“互动”原则的机制。在中央和地方的关系上，原有体制下中央集中过多，管得过死的状况，以及地方政府权力与责任长期相背离的不合理运行状态已有较大改观，大大激发和增强了地方经济活力和地方政府管理的自觉性和责任心，同时也在许多方面分担了中央政府的调控压力和增加了宏观协调的深度与广度，促进了中央关于地方发展目标和总体协调目标的实现。

二是赋予低层员工以更大的决策参与权。即全体行政人员包括低层人员都有对行政组织和个人目标的确立，对行政工作计划和程序的设计，以及对工作成果的评价发表意见的权利和义务。其实施途径主要有：①团体决策。即行政方针的决定，重要问题的解决，都由组织成员本着民主参与的原则，以团体决策的途径来制定或者抉择。这样可以博采众长，以保证决策方向的正确性。②咨询制度。即行政领导在对一项政策或事务作出决定之前，主动征询下属或有关方面人士的意见，从而使各项工作更加完善。③建议制度。即行政领导允许并鼓励工作人员对行政事务，自由提供意见，以便作决定时参考。通过建议制度可以广开言路，以不断改进各方面的工作。

二

权力的授予必然伴随着责任的规定，政府在获得人民直接或间接授权的同时，也就承担了相应的责任。与政府的民主取向一样，政府的责任取向也是政府的内在价值标准。这主要表现在政府对社会（公民）的责任以及政府内部的责任等两个层面。

（一）政府对于公民的责任

政府的责任首先表现为对国家权力主体的公民或代议机构负责，从根本上说，政府的一切公共行政行为，都必须符合和有利于公民的意志、利益和需求，都必须对公民承担责任。政府所承担的这种责任实质上是“公仆的责任”。它并非是空洞的政治口号，在公共行政实践中，它应具有可操作的标准和程序。经合组织最新出版物《负责任的政府》(1996)对政府提供的服务作了具体的质量规定：①让公民或企业参与决定政府应该提供什么水准、什么类型的服务，或者征求他们对这方面的意见；②告诉公民或企业，政府将提供什么水准、什么类型的服务；③公民或企业能够合理地期待得到这种水准的服务；④如果不想提供适当水准的服务，公民或企业就有权利申诉并要求赔偿；⑤提供服务的办事机构应该建立服务质量目标体系，并且对照目标向公众汇报服务结果。

当然，政府在对公民负责的同时，公民也承担应尽的责任（义务），如主动、自觉纳税，服从法律，支持和配合政府工作，这实际上体现了政府与公民的双向责任关系。

（二）政府内部的责任

现代国家行政组织规模庞大、部门横生、人员众多、分工细致、职能复杂，由此产生了行政组织体系内部中央与地方、各个层级、各个部门以及各个行政人员之间的、与行政权力的再分配相一致的行政职责分解问题，这就需要通过行政组织内部具体化的责任制度，以保证公共行政行为的规范化，克服随意性，减少行政失误，提高行政人员的积极性和行政效率，使各级行政机关和行政人员既分工又合作，既严肃又灵活，从而有效实现公共行政的既定职能。

首先，从宏观上看，中央政府与地方政府之间的权力和责任划分，构成了政府内部最基本和最主要的纵向权责关系。能否正确处理这两者关系，合理配置中央与地方政府的职责权限，直接关系到政府能否在整体上履行其应尽的职能和责任。就现阶段的我国而言，虽然经过近20年的改革和调整，中央政府与地方政府间的权责关系已趋于合理，而且宪法和有关法律对这种关系已经有了一些明确规定，但这些规定大都过于原则化，比较笼统、宽泛，不易操作，使得中央与地方的关系缺乏稳定性和连续性，对它的调整带有较大的随意性和不规范的行为，造成中央与地方互相掣肘、互相侵权现象较为普遍。此外，由于中央和地方的权责划分不够明确具体，且缺乏规范性，由此产生的相互扯皮的现象时有发生。为了克服这一状况，就需要合理划分中央与地方的职责权限，为此，有人提出首先应区分中央政府专有权力、地方政府专有权力以及中央与地方共有的权力三大类（注：参见谢庆奎等《中国政府体制分析》，中国广播电视出版社1995年版，第124页。）；也有人强调要从人事权、财权、产权、立法权、经济调控权等方面划分中央与地方的职责权限（注：参见施九青等《当代中国政治运行机制》，山东人民出版社1993年版，第478页。）；还有人认为，凡没有划给中央和地方的权力，原则上应归地方所有（注：参见张文寿《中国行政管理体制改革——研究与思考》，当代中国出版社1994年版，第196页。），等等。我们认为，最根本的举措应是按照全面建立市场经济新体制的要求，实行中央和地方政府的分级管理，做到两级管理的权利和责任的统一。具体地说，凡属全国性的事务，即涉及国家整体利益的事务由中央政府决定；凡属地方事务，即涉及行政区域利益的事务由地方政府决定。同时根据中央与地方政府在国家行政体系中的不同地位和作用来确定各自的核心领域，进而配备相应的职权。在配备职权时应遵循事务同类和职责权相称原则，尽可能将职权作整体划分，使它们各自有专门的管辖领域，并在各自的管辖领域内拥有较为完整的权力（注：参见潘小娟《中央与地方关系的若干思考》，载《政治学研究》1997年第3期。），同时承担相应的责任。在合理划分中央与地方职权的基础上，使中央与地方权力责任关系规范化、法制化，也就是说，中央与地方应在法治基础上形成新型的权力责任关系。为此，我国应以现行宪法的有关规定为依据，制定一部《中华人民共和国中央与地方关系法》，以法律规范中央与地方的关系，包括中央政府与地方政府职责权限的划分原则、各?缘闹叭ǚ段А⒅叭ɑ值氖侄巍⒅醒攵缘胤郊喽降某绦颉⒎绞胶褪侄蔚鹊龋员3种醒胗氲胤饺ㄔ鸸叵档南嘤ξ榷ㄐ裕岣咧醒胗氲胤饺ㄔ鸸叵档髡难纤嘈院凸娣缎浴?/P>

其次，从微观上看，在政府组织内部，权力一般是自上而下层层授予的，相应地责任则是自下而上层层负责。从实际情况看，行政首长责任制是世界通行的政府管理体制，当代世界各国政府80%以上实行首长责任制。在这种体制下，一方面，行政下级对行政上级最终对行政首长承担忠于职守、努力工作、提高效率、遵纪守法的责任；另一方面，一切行政行为不管是否行政首长所为，行政首长都有连带责任。这种连带责任关系是为了强化行政首长的授权责任和管理压力，使行政首长不仅严于律己，正确授权，而且也要严于律他，善于监督。可见，在行政组织中，行政首长和行政下级实际上存在着一种双向责任关系。它要求经法定程序进入行政体系中的公职人员，一经确立行政职务关系，必须履行职务，不失职；必须遵循权限，不越权；必须符合法定目标，不滥用职权；必须合理行使自由裁量权，避免行政失当。它赋予公职人员与所处职位和职务相符合的职权和责任，从而建立职位、职务、职权、职责相一致的工作责任制度。这种责任制度保证了政府整体的权威性和公共行政的高效率。相反，如果在政府内部、机关各部门之间、工作人员之间缺乏这种明确、细致、稳定、长期的工作责任制度，权大责小造成胆大妄为、专横跋扈?ㄐ≡鸫笤蛟斐山餍∩魑ⅰ⑺跏炙踅牛灾掠诰咛宓男姓鹑纬3D：磺澹鼓承┮蚯秩ā⑹е靶形男姓鹑挝侍庖蛟鹑沃魈宀磺宥薹ㄗ肪浚唤錾撕π姓睾托姓嗽钡墓ぷ骰裕涟姓吐傻闹葱幸约靶姓实奶岣撸乙不嵊跋煺男卸怨窦捌浯砘氐脑鹑巍?/P>

除了行政首长负责制外，行政组织内部针对某项任务，上下级之间进行授权分工，经常用“责任书”的形式来确定责任的归属。这种“责任书”一般用于行政系统内的上下级行政机关之间、行政委托与被委托人之间。它是一种典型的责任制，起着行政权力的再调整、行政责任的落实和行政后果的明确等作用。主要的类型有：行政授权合同、行政委托合同、行政责任合同等等。这些形形色色的行政责任制有利于克服人浮于事、推诿塞责等官僚主义现象，有利于解决“有权不管事，干事却无权”等问题，有利于上级对下级的控制和管理，有利于理顺行政内部关系，整合行政资源，提高行政效能和效率。它们一般局限于行政系统内部，是行政管理制度的具体化和变通方式，包括权力、责任、利益及奖惩等调控机制，是行政上级进行动员和控制以保证行政实施效果的有效方法。

三

由上述可见，公共行政的责任与民主取向，固然有侧重点的不同，但两者的相关性是非常密切的。

1.公共行政的责任取向是民主取向的必然要求。政府的公共行政权力来自人民主权的让渡，公共行政向人民负责是这一主权原则的合乎逻辑的发展。而只有将政府对人民以及政府内部各层级、各部门、各职位之间的严格、明确、具体的责任关系落实到位，人民主权原则才能从理想变为现实，公共行政的民主取向也才能真正确立。

2.公共行政的民主取向是责任取向的内在推动力量。公共行政的民主取向意味着政府必须以人民的同意和支持为合法性依据，意味着政府的一切行为必须符合公民的利益和意愿，意味着公共行政过程的公开化以便接受公民的监督，意味着公民不断扩展着的对公共行政的参与，还意味着公共行政不仅要充分地反映和实现各阶层公民的利益要求，也要充分调动各级政府和部门以及广大行政人员的积极性和创造性。这些无疑构成了强化政府责任的强大的动力和压力，迫使政府强化为公民负责的“责任心”，并通过严密高效的内部权力—责任体系来履行好自己的责任。

民主行政范文篇3

关键词民主行政柔性操作柔性管理

民主思想是中国优秀文化宝库中重要的思想资源，它发端于商周时代，“民惟邦本，本固邦宁”突出体现了这一时代政治中的民本色彩。作为一种理念与一种制度而存在的民主，其内涵则随着历史的变迁而变得丰厚。关于“民主”的命题，历史家们的思想都是从国家统治和社会管理的层面上来理解的，不过中国古代思想家的理解跟当下中国政府的阐释大不相同。中国古代思想家和开明皇帝提出的“民主”主张，从手段的意义上强调了依靠广大普通老百姓的必要性，这无疑是既明智又抓住了统一天下、坐稳江山的根本。但是，他们并不是真正要为广大的普通老百姓谋利益，他们提出的“民主”归根结底还是为了自己和自己的子孙后代谋利益。今天的中国政府主张“民主行政”，是既把广大的人民群众视为手段，更把广大的人民群众视为目的，认为行政管理工作的展开与推进，既要依靠人民群众，更要为了人民群众。“实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益”，始终是行政管理工作的最高目的和根本原则。

柔性管理是在研究人们心理和行为规律的基础上，用非强制的方式，在人们心目中产生一种潜在的说服力，从而把组织意志变为人们的自觉行动，并主要依据社会的共同价值观和文化精神进行人格化管理。民主行政有很多刚性的目标，但为了更好的为民谋利，构建和谐社会，在坚持行政的刚性目标的同时，更要注意行政的柔性操作。随着社会进程的日益推进，人民群众的需求偏好瞬息万变，社会已变成了一个由个性化、多样化组成的、变幻不定的万花筒。民主行政中的柔性操作是一种“软”行政模式，它强调的是识别出人民群众的真正需求，进而预见到变化并自如地应对变化，从而更好的为人民谋利，为构建和谐社会作贡献。

1民主行政中的柔性操作理念

当前管理界人士对柔性及柔性操作观点较多，看法不一。在民主行政的柔性操作进程中，虽然听到了来自各方拥护的声音，但与此同时，也听到了另一种声音，有人认为，柔性操作的理念不清晰；还有人认为，柔性操作是一种妥协，一种缓冲，为的是掩盖矛盾，是因为政府没能力解决问题而采取的一种缓兵之计。甚至，有少数政府官员把柔性操作当作为自己谋利的一种手段，他们在行政之时，也采取了“柔”策略，可此种“柔”操作是建立在他们滥用权力、为非作歹、以权谋私之上的。谁能给自己带来好处，在行政之时就“柔”一把，大开绿灯。这种“柔”操作将正义抛之脑后，将人民的利益抛之脑后，与我们的民主行政的理念背道而驰，从而造成党风不良、官风腐败，致使干群关系紧张，并影响了政府的权威和合法性等。

因此笔者认为，在行政的柔性操作进程中，理念一定要相当清晰，那就是要“民主”，为民谋利。以人为本的“民主”观念是中华传统行政文化的精髓。民主行政是现代行政的本质特征，也是当今世界各国行政改革普遍追求的价值目标。现代政府应该在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，在坚持刚性目标的前提下，通过柔性操作的方式承担起政府的责任。现代公共行政理论与实践表明，在追求民主行政的过程中，在实现人民民主与人民主权的过程中，柔性操作是必要且必须的。将民主作为最重要的公共行政理念和价值观准则，既是民主行政柔性操作的合法性要求，同时也是公共行政存在及使命的必然选择。民主行政中的柔性操作能够在坚持行政的刚性目标的同时，更好地化解社会冲突和矛盾，更好地实现民主，为民谋利。

2民主行政中的柔性操作特点

（1）人性化。民主行政中的柔性操作是依据社会的共同价值和文化精神氛围进行的人格化管理，其本质是一种“以人为中心”的“人性化管理”。它以人的心理和行为规律为基础,以人性化的工作方式和管理思维,在广大老百姓的心中形成一种潜在的说明力,从而把政府的意志和思想贯彻在行政工作人员和广大人民群众的自觉行动中。

（2）平民化。民主行政中的柔性操作，改变了过去行政工作人员“高高在上”的局面，提倡“平民化”。从实质意义上说，这种变化要求政府行政人员在增强非权力影响力上下功夫，增强危机意识、竞争意识和创新意识，也要求他们在职务升迁、任免去留上多一些平常心、事业心，少一些官僚主义。另外，民主行政中的柔性操作还强调民众的参与，实际上，行政的柔性操作过程是政府与广大群众思想与动机上的互动过程。社会的发展是由政府与广大群众共同推动的，而不是主要由政府推动的。

（3）弹性化。民主行政中的柔性操作注重战略弹性，重视科学决策、民主决策，提倡政府部门之间的相互沟通，从而提高整体的反应灵敏度，时时应对变化和不确定。在行政的柔性操作进程中，遵循的是从实际出发的机动灵活的指导思想，有所变，有所不变，变就是创新，就是无止境的改善，不变的是民主行政的宗旨和理念。

（4）效率化。民主行政中的柔性操作注重技术渗透，重视研究行政管理的规律，分析行政效率的现状，力求提出改进提高的措施。知识经济的快速发展要求政府部门在行政的柔性操作过程中要以不断地学习及时获取新知识和新技能为前提，以高技术手段不断促进行政管理水平的提高，不断开创行政管理的新天地，提高行政工作的效率，从而更好地为民谋利。3民主行政中的柔性操作途径

（1）以情感为基础，推行民主行政。注重情感沟通和关系协调。在传统的行政方式中，过多地强调“服从命令听指挥”，沟通被看得不是很重要，对组织的分配、安排、命令，人民想得通要做、想不通也要做。这种“不平等”的待遇使人们只能在无奈中接受一切。民主行政的柔性操作就是要改变这种局面，它以“公正、公开、公平”为原则，以“沟通——理解——互动”为模式，从而实现有效行政。另外，现代社会是市场经济社会，影响组织、社会发展的因素越来越多，越来越错综复杂，社会利益主体多元化越来越突出。因此，行政管理人员在协调上的职能、方法就显得越来越重要。以协调求稳定、以协调求发展、以协调为人民办好事、办实事，也是行政的柔性操作方式之一。

与此同时，还要注重激励作用和个性化指导。在传统的行政方式中，习惯于“指挥”人民前进，不注重激励人民的动机和行为。其实，人们从事一切工作的愿望程度，是影响行政目标的最重要的因素之一。所以，在现代民主政治条件下，在推行民主行政的柔性操作的过程中，要以人民“愿意不愿意、满意不满意、高兴不高兴”为出发点，以“察民情、知民心、顺民意”为落脚点。这就要求行政管理人员学会运用科学的激励方法和高超的激励艺术，让人民在自觉自愿的状态下配合行政工作，把要求人民干的事情变成人民自己愿意干的事情，最大限度地使其潜能变为显能。另外，现代社会，人们的个性呈现多样化、多元化，这就需要行政管理人员在行政方法上也要多元化、多样化，更加注重对群众进行个别的关照、个别的指导、个别的激励，在不断改进行政制度的同时，不断提高行政艺术。

（2）以文化宣传为平台，促进民主行政。首先，大力发展教育事业，增加资金投入，利用多种渠道，努力提升人民群众的文化素质和思想素质。教育是兴国安邦的良方妙计，也是增强公民意识的必要途径。通过教育、统一观念，塑造社会整体的价值共识，从而形成推动社会发展的合力。另外，要正确引导文化媒体。从某种程度上来说，媒体肩负着塑造民众性格的重任。维护民权、关注民生、传达民意，这些既有利于维护人民的利益，又有助于人们更好地认知作为公民应享的权利和义务，提高公民的民主法制意识，从而促进民主行政的顺利进行。

（3）以制度为保障，确保民主行政。一方面，在政治系统的输入上，要充分发扬民主，建立和疏通人民群众参政议政的渠道，鼓励和支持人民群众参政议政；另外，要建立健全社会利益的沟通渠道和协调机制，引导群众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，自觉维护安定团结。另一方面，在政治系统的输出上，则应该发扬民本精神，把符合最广大人民的根本利益作为制定各项路线、方针、政策的根本价值目标。将“乐民之乐者，民亦乐其乐；忧民之忧者，民亦忧其忧”的精神理念贯穿于各项制度之中，贯穿于行政管理工作之中，从而突出人民群众在政府工作中的中心地位，确保民主行政。

4民主行政中的柔性操作要注意的几个问题

（1）坚持刚柔相济，辨证施治的原则。刚性管理为柔性管理奠定基础,柔性管理为刚性管理提供支持。刚性管理规定了管理的目标、幅度及必要的手段,形成一定的框架,使组织和成员的一切行为都在这一框架下有序地运作。如果没有刚性管理作基础,那么柔性管理的目标就可能显示出极大的随意性或盲目性,由此使柔性操作成为一种妥协，使行政管理工作陷入碌碌无为的状态。而且,个人的需要与利益有时与组织的目标会有所冲突甚至完全对立,如果没有刚性管理作基础,而只强调柔性管理,则很可能会违背政府民主的初衷,效果也会适得其反。

民主行政范文篇4

关键词民主行政柔性操作柔性管理

民主思想是中国优秀文化宝库中重要的思想资源，它发端于商周时代，“民惟邦本，本固邦宁”突出体现了这一时代政治中的民本色彩。作为一种理念与一种制度而存在的民主，其内涵则随着历史的变迁而变得丰厚。关于“民主”的命题，历史家们的思想都是从国家统治和社会管理的层面上来理解的，不过中国古代思想家的理解跟当下中国政府的阐释大不相同。中国古代思想家和开明皇帝提出的“民主”主张，从手段的意义上强调了依靠广大普通老百姓的必要性，这无疑是既明智又抓住了统一天下、坐稳江山的根本。但是，他们并不是真正要为广大的普通老百姓谋利益，他们提出的“民主”归根结底还是为了自己和自己的子孙后代谋利益。今天的中国政府主张“民主行政”，是既把广大的人民群众视为手段，更把广大的人民群众视为目的，认为行政管理工作的展开与推进，既要依靠人民群众，更要为了人民群众。“实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益”，始终是行政管理工作的最高目的和根本原则。

柔性管理是在研究人们心理和行为规律的基础上，用非强制的方式，在人们心目中产生一种潜在的说服力，从而把组织意志变为人们的自觉行动，并主要依据社会的共同价值观和文化精神进行人格化管理。民主行政有很多刚性的目标，但为了更好的为民谋利，构建和谐社会，在坚持行政的刚性目标的同时，更要注意行政的柔性操作。随着社会进程的日益推进，人民群众的需求偏好瞬息万变，社会已变成了一个由个性化、多样化组成的、变幻不定的万花筒。民主行政中的柔性操作是一种“软”行政模式，它强调的是识别出人民群众的真正需求，进而预见到变化并自如地应对变化，从而更好的为人民谋利，为构建和谐社会作贡献。

1民主行政中的柔性操作理念

当前管理界人士对柔性及柔性操作观点较多，看法不一。在民主行政的柔性操作进程中，虽然听到了来自各方拥护的声音，但与此同时，也听到了另一种声音，有人认为，柔性操作的理念不清晰；还有人认为，柔性操作是一种妥协，一种缓冲，为的是掩盖矛盾，是因为政府没能力解决问题而采取的一种缓兵之计。甚至，有少数政府官员把柔性操作当作为自己谋利的一种手段，他们在行政之时，也采取了“柔”策略，可此种“柔”操作是建立在他们滥用权力、为非作歹、以权谋私之上的。谁能给自己带来好处，在行政之时就“柔”一把，大开绿灯。这种“柔”操作将正义抛之脑后，将人民的利益抛之脑后，与我们的民主行政的理念背道而驰，从而造成党风不良、官风腐败，致使干群关系紧张，并影响了政府的权威和合法性等。

因此笔者认为，在行政的柔性操作进程中，理念一定要相当清晰，那就是要“民主”，为民谋利。以人为本的“民主”观念是中华传统行政文化的精髓。民主行政是现代行政的本质特征，也是当今世界各国行政改革普遍追求的价值目标。现代政府应该在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，在坚持刚性目标的前提下，通过柔性操作的方式承担起政府的责任。现代公共行政理论与实践表明，在追求民主行政的过程中，在实现人民民主与人民主权的过程中，柔性操作是必要且必须的。将民主作为最重要的公共行政理念和价值观准则，既是民主行政柔性操作的合法性要求，同时也是公共行政存在及使命的必然选择。民主行政中的柔性操作能够在坚持行政的刚性目标的同时，更好地化解社会冲突和矛盾，更好地实现民主，为民谋利。

2民主行政中的柔性操作特点

（1）人性化。民主行政中的柔性操作是依据社会的共同价值和文化精神氛围进行的人格化管理，其本质是一种“以人为中心”的“人性化管理”。它以人的心理和行为规律为基础,以人性化的工作方式和管理思维,在广大老百姓的心中形成一种潜在的说明力,从而把政府的意志和思想贯彻在行政工作人员和广大人民群众的自觉行动中。

（2）平民化。民主行政中的柔性操作，改变了过去行政工作人员“高高在上”的局面，提倡“平民化”。从实质意义上说，这种变化要求政府行政人员在增强非权力影响力上下功夫，增强危机意识、竞争意识和创新意识，也要求他们在职务升迁、任免去留上多一些平常心、事业心，少一些官僚主义。另外，民主行政中的柔性操作还强调民众的参与，实际上，行政的柔性操作过程是政府与广大群众思想与动机上的互动过程。社会的发展是由政府与广大群众共同推动的，而不是主要由政府推动的。

（3）弹性化。民主行政中的柔性操作注重战略弹性，重视科学决策、民主决策，提倡政府部门之间的相互沟通，从而提高整体的反应灵敏度，时时应对变化和不确定。在行政的柔性操作进程中，遵循的是从实际出发的机动灵活的指导思想，有所变，有所不变，变就是创新，就是无止境的改善，不变的是民主行政的宗旨和理念。

（4）效率化。民主行政中的柔性操作注重技术渗透，重视研究行政管理的规律，分析行政效率的现状，力求提出改进提高的措施。知识经济的快速发展要求政府部门在行政的柔性操作过程中要以不断地学习及时获取新知识和新技能为前提，以高技术手段不断促进行政管理水平的提高，不断开创行政管理的新天地，提高行政工作的效率，从而更好地为民谋利。3民主行政中的柔性操作途径

（1）以情感为基础，推行民主行政。注重情感沟通和关系协调。在传统的行政方式中，过多地强调“服从命令听指挥”，沟通被看得不是很重要，对组织的分配、安排、命令，人民想得通要做、想不通也要做。这种“不平等”的待遇使人们只能在无奈中接受一切。民主行政的柔性操作就是要改变这种局面，它以“公正、公开、公平”为原则，以“沟通——理解——互动”为模式，从而实现有效行政。另外，现代社会是市场经济社会，影响组织、社会发展的因素越来越多，越来越错综复杂，社会利益主体多元化越来越突出。因此，行政管理人员在协调上的职能、方法就显得越来越重要。以协调求稳定、以协调求发展、以协调为人民办好事、办实事，也是行政的柔性操作方式之一。

与此同时，还要注重激励作用和个性化指导。在传统的行政方式中，习惯于“指挥”人民前进，不注重激励人民的动机和行为。其实，人们从事一切工作的愿望程度，是影响行政目标的最重要的因素之一。所以，在现代民主政治条件下，在推行民主行政的柔性操作的过程中，要以人民“愿意不愿意、满意不满意、高兴不高兴”为出发点，以“察民情、知民心、顺民意”为落脚点。这就要求行政管理人员学会运用科学的激励方法和高超的激励艺术，让人民在自觉自愿的状态下配合行政工作，把要求人民干的事情变成人民自己愿意干的事情，最大限度地使其潜能变为显能。另外，现代社会，人们的个性呈现多样化、多元化，这就需要行政管理人员在行政方法上也要多元化、多样化，更加注重对群众进行个别的关照、个别的指导、个别的激励，在不断改进行政制度的同时，不断提高行政艺术。

（2）以文化宣传为平台，促进民主行政。首先，大力发展教育事业，增加资金投入，利用多种渠道，努力提升人民群众的文化素质和思想素质。教育是兴国安邦的良方妙计，也是增强公民意识的必要途径。通过教育、统一观念，塑造社会整体的价值共识，从而形成推动社会发展的合力。另外，要正确引导文化媒体。从某种程度上来说，媒体肩负着塑造民众性格的重任。维护民权、关注民生、传达民意，这些既有利于维护人民的利益，又有助于人们更好地认知作为公民应享的权利和义务，提高公民的民主法制意识，从而促进民主行政的顺利进行。

（3）以制度为保障，确保民主行政。一方面，在政治系统的输入上，要充分发扬民主，建立和疏通人民群众参政议政的渠道，鼓励和支持人民群众参政议政；另外，要建立健全社会利益的沟通渠道和协调机制，引导群众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，自觉维护安定团结。另一方面，在政治系统的输出上，则应该发扬民本精神，把符合最广大人民的根本利益作为制定各项路线、方针、政策的根本价值目标。将“乐民之乐者，民亦乐其乐；忧民之忧者，民亦忧其忧”的精神理念贯穿于各项制度之中，贯穿于行政管理工作之中，从而突出人民群众在政府工作中的中心地位，确保民主行政。

4民主行政中的柔性操作要注意的几个问题

（1）坚持刚柔相济，辨证施治的原则。刚性管理为柔性管理奠定基础,柔性管理为刚性管理提供支持。刚性管理规定了管理的目标、幅度及必要的手段,形成一定的框架,使组织和成员的一切行为都在这一框架下有序地运作。如果没有刚性管理作基础,那么柔性管理的目标就可能显示出极大的随意性或盲目性,由此使柔性操作成为一种妥协，使行政管理工作陷入碌碌无为的状态。而且,个人的需要与利益有时与组织的目标会有所冲突甚至完全对立,如果没有刚性管理作基础,而只强调柔性管理,则很可能会违背政府民主的初衷,效果也会适得其反。

民主行政范文篇5

关键词民主行政柔性操作柔性管理

民主思想是中国优秀文化宝库中重要的思想资源，它发端于商周时代，“民惟邦本，本固邦宁”突出体现了这一时代政治中的民本色彩。作为一种理念与一种制度而存在的民主，其内涵则随着历史的变迁而变得丰厚。关于“民主”的命题，历史家们的思想都是从国家统治和社会管理的层面上来理解的，不过中国古代思想家的理解跟当下中国政府的阐释大不相同。中国古代思想家和开明皇帝提出的“民主”主张，从手段的意义上强调了依靠广大普通老百姓的必要性，这无疑是既明智又抓住了统一天下、坐稳江山的根本。但是，他们并不是真正要为广大的普通老百姓谋利益，他们提出的“民主”归根结底还是为了自己和自己的子孙后代谋利益。今天的中国政府主张“民主行政”，是既把广大的人民群众视为手段，更把广大的人民群众视为目的，认为行政管理工作的展开与推进，既要依靠人民群众，更要为了人民群众。“实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益”，始终是行政管理工作的最高目的和根本原则。

柔性管理是在研究人们心理和行为规律的基础上，用非强制的方式，在人们心目中产生一种潜在的说服力，从而把组织意志变为人们的自觉行动，并主要依据社会的共同价值观和文化精神进行人格化管理。民主行政有很多刚性的目标，但为了更好的为民谋利，构建和谐社会，在坚持行政的刚性目标的同时，更要注意行政的柔性操作。随着社会进程的日益推进，人民群众的需求偏好瞬息万变，社会已变成了一个由个性化、多样化组成的、变幻不定的万花筒。民主行政中的柔性操作是一种“软”行政模式，它强调的是识别出人民群众的真正需求，进而预见到变化并自如地应对变化，从而更好的为人民谋利，为构建和谐社会作贡献。

1民主行政中的柔性操作理念

当前管理界人士对柔性及柔性操作观点较多，看法不一。在民主行政的柔性操作进程中，虽然听到了来自各方拥护的声音，但与此同时，也听到了另一种声音，有人认为，柔性操作的理念不清晰；还有人认为，柔性操作是一种妥协，一种缓冲，为的是掩盖矛盾，是因为政府没能力解决问题而采取的一种缓兵之计。甚至，有少数政府官员把柔性操作当作为自己谋利的一种手段，他们在行政之时，也采取了“柔”策略，可此种“柔”操作是建立在他们滥用权力、为非作歹、以权谋私之上的。谁能给自己带来好处，在行政之时就“柔”一把，大开绿灯。这种“柔”操作将正义抛之脑后，将人民的利益抛之脑后，与我们的民主行政的理念背道而驰，从而造成党风不良、官风腐败，致使干群关系紧张，并影响了政府的权威和合法性等。

因此笔者认为，在行政的柔性操作进程中，理念一定要相当清晰，那就是要“民主”，为民谋利。以人为本的“民主”观念是中华传统行政文化的精髓。民主行政是现代行政的本质特征，也是当今世界各国行政改革普遍追求的价值目标。现代政府应该在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，在坚持刚性目标的前提下，通过柔性操作的方式承担起政府的责任。现代公共行政理论与实践表明，在追求民主行政的过程中，在实现人民民主与人民主权的过程中，柔性操作是必要且必须的。将民主作为最重要的公共行政理念和价值观准则，既是民主行政柔性操作的合法性要求，同时也是公共行政存在及使命的必然选择。民主行政中的柔性操作能够在坚持行政的刚性目标的同时，更好地化解社会冲突和矛盾，更好地实现民主，为民谋利。

2民主行政中的柔性操作特点

（1）人性化。民主行政中的柔性操作是依据社会的共同价值和文化精神氛围进行的人格化管理，其本质是一种“以人为中心”的“人性化管理”。它以人的心理和行为规律为基础,以人性化的工作方式和管理思维,在广大老百姓的心中形成一种潜在的说明力,从而把政府的意志和思想贯彻在行政工作人员和广大人民群众的自觉行动中。

（2）平民化。民主行政中的柔性操作，改变了过去行政工作人员“高高在上”的局面，提倡“平民化”。从实质意义上说，这种变化要求政府行政人员在增强非权力影响力上下功夫，增强危机意识、竞争意识和创新意识，也要求他们在职务升迁、任免去留上多一些平常心、事业心，少一些官僚主义。另外，民主行政中的柔性操作还强调民众的参与，实际上，行政的柔性操作过程是政府与广大群众思想与动机上的互动过程。社会的发展是由政府与广大群众共同推动的，而不是主要由政府推动的。

（3）弹性化。民主行政中的柔性操作注重战略弹性，重视科学决策、民主决策，提倡政府部门之间的相互沟通，从而提高整体的反应灵敏度，时时应对变化和不确定。在行政的柔性操作进程中，遵循的是从实际出发的机动灵活的指导思想，有所变，有所不变，变就是创新，就是无止境的改善，不变的是民主行政的宗旨和理念。

（4）效率化。民主行政中的柔性操作注重技术渗透，重视研究行政管理的规律，分析行政效率的现状，力求提出改进提高的措施。知识经济的快速发展要求政府部门在行政的柔性操作过程中要以不断地学习及时获取新知识和新技能为前提，以高技术手段不断促进行政管理水平的提高，不断开创行政管理的新天地，提高行政工作的效率，从而更好地为民谋利。3民主行政中的柔性操作途径

（1）以情感为基础，推行民主行政。注重情感沟通和关系协调。在传统的行政方式中，过多地强调“服从命令听指挥”，沟通被看得不是很重要，对组织的分配、安排、命令，人民想得通要做、想不通也要做。这种“不平等”的待遇使人们只能在无奈中接受一切。民主行政的柔性操作就是要改变这种局面，它以“公正、公开、公平”为原则，以“沟通——理解——互动”为模式，从而实现有效行政。另外，现代社会是市场经济社会，影响组织、社会发展的因素越来越多，越来越错综复杂，社会利益主体多元化越来越突出。因此，行政管理人员在协调上的职能、方法就显得越来越重要。以协调求稳定、以协调求发展、以协调为人民办好事、办实事，也是行政的柔性操作方式之一。

与此同时，还要注重激励作用和个性化指导。在传统的行政方式中，习惯于“指挥”人民前进，不注重激励人民的动机和行为。其实，人们从事一切工作的愿望程度，是影响行政目标的最重要的因素之一。所以，在现代民主政治条件下，在推行民主行政的柔性操作的过程中，要以人民“愿意不愿意、满意不满意、高兴不高兴”为出发点，以“察民情、知民心、顺民意”为落脚点。这就要求行政管理人员学会运用科学的激励方法和高超的激励艺术，让人民在自觉自愿的状态下配合行政工作，把要求人民干的事情变成人民自己愿意干的事情，最大限度地使其潜能变为显能。另外，现代社会，人们的个性呈现多样化、多元化，这就需要行政管理人员在行政方法上也要多元化、多样化，更加注重对群众进行个别的关照、个别的指导、个别的激励，在不断改进行政制度的同时，不断提高行政艺术。

（2）以文化宣传为平台，促进民主行政。首先，大力发展教育事业，增加资金投入，利用多种渠道，努力提升人民群众的文化素质和思想素质。教育是兴国安邦的良方妙计，也是增强公民意识的必要途径。通过教育、统一观念，塑造社会整体的价值共识，从而形成推动社会发展的合力。另外，要正确引导文化媒体。从某种程度上来说，媒体肩负着塑造民众性格的重任。维护民权、关注民生、传达民意，这些既有利于维护人民的利益，又有助于人们更好地认知作为公民应享的权利和义务，提高公民的民主法制意识，从而促进民主行政的顺利进行。

（3）以制度为保障，确保民主行政。一方面，在政治系统的输入上，要充分发扬民主，建立和疏通人民群众参政议政的渠道，鼓励和支持人民群众参政议政；另外，要建立健全社会利益的沟通渠道和协调机制，引导群众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，自觉维护安定团结。另一方面，在政治系统的输出上，则应该发扬民本精神，把符合最广大人民的根本利益作为制定各项路线、方针、政策的根本价值目标。将“乐民之乐者，民亦乐其乐；忧民之忧者，民亦忧其忧”的精神理念贯穿于各项制度之中，贯穿于行政管理工作之中，从而突出人民群众在政府工作中的中心地位，确保民主行政。

4民主行政中的柔性操作要注意的几个问题

（1）坚持刚柔相济，辨证施治的原则。刚性管理为柔性管理奠定基础,柔性管理为刚性管理提供支持。刚性管理规定了管理的目标、幅度及必要的手段,形成一定的框架,使组织和成员的一切行为都在这一框架下有序地运作。如果没有刚性管理作基础,那么柔性管理的目标就可能显示出极大的随意性或盲目性,由此使柔性操作成为一种妥协，使行政管理工作陷入碌碌无为的状态。而且,个人的需要与利益有时与组织的目标会有所冲突甚至完全对立,如果没有刚性管理作基础,而只强调柔性管理,则很可能会违背政府民主的初衷,效果也会适得其反。

民主行政范文篇6

【关键词】公共行政/民主/责任/价值取向

政府作为“一以公民的自愿联合或本质上的强制性为基础的组织”（注：参见斯蒂格利茨等《政府为什么干预经济——政府在市场经济中的角色》，中国物资出版社1998年版，第69页。）其产生源于人民的公意达成和公意授权，其功能在于运用其他社会组织所不具备的强制性公共权威，承担起无可替代的社会责任，这内在地决定了民主取向和责任取向，必然是现代政府公共行政活动所必须奉行的两项基本原则，以及支配政府行为的内在价值准则。二者既有区别，更有联系，相辅相成，缺一不可。

一

在迄今为止的各种类型国家中，拥有行政权力、履行行政职能的主体无疑都是政府，但对现代民主制国家而言，政府的这种行政主体地位又是有限的、有条件的，它必然受制于社会、公民或立法机关，由此决定了现代公共行政的民主取向。对此我们可以从以下两个层面加以说明。

（一）政府与公民的关系

从终极根源上看，政府及其公共权力产生于人民的直接或间接授权，这是任何一个民主国家所确定的一项根本的宪政原则。虽然人民授权的具体方式和过程在政府体制不同的国家会有所不同，但这并不影响它们本质上的一致性，那就是人民对政府直接或间接的授权，不仅是现代政府及其公共行政合法性的惟一来源和公共行政运作的前提，而且也是现代民主的一种典型形式。这就从根本和实质上决定了政府的公共行政活动必须遵循和体现民主原则和民主精神。有悖于此的政府必然丧失其存在的基本依据。

若从现代经济学的观点来看，人民与政府的这种授权与被授权关系，实际上是一种契约关系，它规定着政府与公民间在权力与义务方面的双向依存关系。在这种关系中，就公民而言，一是通过同意（选举）或遵从使政府获得合法性行使权力的基础，二是通过纳税给予政府经济支持。同时，公民也自然期望能从政府那里得到相应的回报，包括以服务对象的身份获得政府提供的良好服务。就政府而言，它在获得公民的政治和经济支持的同时，必须按契约要求提供令后者满意的服务。显然，政府的合法性和权威性与政府所提供的服务的质量、数量、效率和有效性存在着紧密的正相关关系。这里，显然不存在着自上而下的、单方面的“恩赐”，而是体现着一种资源交换关系和互利行为。

然而，在实际操作过程中，由于政府是公共行政权的直接掌握和行使者，是各类重要社会资源的实际拥有者，又拥有庞大的官僚体制和内在的权力膨胀和扩展欲望；而作为授权者一方的民众，却大都处于独立无援的分散状态，他们在与政府的契约关系中往往处于相对弱者的地位，这就使得政府极易违背其初衷，偏离公共行政的民主取向。要知道，政府并不是“天使”的化身，公共选择学派把政府官员视作亚当·斯密所说的“经济人”这一假设，固然有失之偏颇之处，但现实中的政府的确不总是那么高尚，政府机构谋求内部私利而非公共利益的所谓“内在效应”(interalities)现象在资本主义国家的“金元”政治中有着淋漓尽致的表现。在社会主义国家，同样在理论上不能完全排除政府机构的“内在效应”的可能性，在实践中，少数政府官员的腐败行为更时有发生。其典型表现就是所谓的“寻租”现象，其主要危害在于“不仅使生产经营者提高经济效率的动力消失，而且还极易导致整个经济的资源大量地耗费于寻租活动，并且通过贿赂和宗派活动增大经济中的交易费用。”（注：V.奥斯特罗姆等编：《制度分析与发展的反思——问题与选择》，商务印书馆1992年版，第IV页。）从而成为导致政府腐败的一个重要根源。

为了避免和遏制这种现象的发生和加剧，世界各国从制度上、法律上、伦理道德和意识形态上做了长期不懈的努力。其中，当以下述几方面最为有效，也最能体现公共行政的民主取向。

其一，建立和健全立法机关、司法机关对政府的权力制约机制。这里，问题的关键是通过一套复杂的机制，既能防止政府的权力膨胀到难以控制而有害公民和社会的地步，又能避免损害政府的权威而以牺牲公共行政效率为代价。在这方面西方国家分权制衡构架以及中国的民主集中制各具特色。前者的特点在于各个国家机构各有各的职权，但彼此之间互相制约。这意味着每一个部门特别是行政部门行使权力的时候，都受到其他部门的监督和制约，都要承担相应的责任，因此不得不慎重行事。尽管如此，西方国家仍普遍出现了以行政权力膨胀为主要特征的所谓“行政专横”现象。

中国的民主集中制至少从形式上看，不同于西方国家循环型的分权制衡机制，因为最高国家权力可以追溯到全国人民代表大会，其他国家机关包括行政机关和司法机关都由它产生，对它负责，受它监督，而它则不受其他国家机关的制约。但中国的全国人大其最高国家权力地位是仅就国家机构系统内部而言的，它表现的是宪政结构；若着眼于实际的政治过程，国家的最高权力的拥有者是作为惟一执政党的中国共产党的中央委员会，它表现的是党政结构。宪政结构与党政结构相结合，并以党政结构为核心，构成了中国政治系统的主体部分，这是其一。其二，无论是宪政结构还是党政结构又都通过民主集中制的组织原则，在反映和代表人民的利益和愿望上取得了根本的一致，从而体现了执政党和国家机关的人民性质。这是中国民主集中制本质上不同于西方分权制衡体制之所在。但从操作层面上看，中国的直线型权力结构仍然缺乏必要的分权和制约，党政不分，以党代政现象还普遍存在，人大的权力得不到充分保障，这必然影响对行政权力的有效控制，降低了公共行政的民主化水准。为此，应采取有效措施，建立和健全权力之间的内部制约机制，当务之急是从法律制度和程序上保证人大成为名符其实的国家权力机关，特别是确保人大切实履行重大事项的决定权和对由它产生的政府的监督权。（注：参见张惠敏等《健全我国人大监督制约制度的框架设计》，载《上海社会科学院学术季刊》1998年第4期。）。包括加强人大的法律监督、工作监督和人事监督机制，建立或健全相应的组织机构。

其二，实现行政权力同经济权力的二元化分离，政府权力背离民主取向的经济基础本质在于行政权力与经济权力的融合。要保证公共行政的民主性，核心要解决政府与企业、政府与市场的关系，明确产权，真正确立企业和其他经济组织作为独立市场主体的地位，使经济组织摆脱行政附属物的地位。行政权力不再直接干预经济组织的权力，使企业在市场上行使自己的权力。这对中国这样一个从计划经济向市场经济转型的发展中国家具有特殊重要的意义。目前应着重抓好以下几个方面的工作：

1.以政企分开为突破口，加快现代企业制度建设。中国实行改革开放以来，随着“放权让利”为主线的“渐进式”改革思路的确立，中央将大部分部属企业下放地方管理，目的是减少行政干预，增强企业活力，但在政企不分的体制没有根本改变的条件下，这实际上只是将企业从中央的附属物变成了地方的附属物，造成了政企关系的地方化，使本来应该直接下放给企业的权力滞留在地方政府手中，企业仍未能真正成为适应市场的法人实体和竞争主体。另一方面，在新旧体制交替的过程中，由于市场发育不全，企业在资金筹措、物资配置、能源供给等关键环节均遇到困难，又不得不求助于政府给予照顾或解决。针对上述状况，当前最紧迫的工作是要加快市场化改革的进程，按照市场经济的要求，转变各级政府经济职能，切实贯彻政企分开的原则，明晰企业产权，建立现代企业制度，把企业生产经营管理权力切实还原给企业，使其成为真正意义上的市场主体。同时，实现政府行政权力与国家所有权的分离，并把政府的经济管理职能与国有资产经营职能分开，健全国有资产管理系统和运营机制。

2.切断政府部门与其主管的经济主体之间的利益连带关系。在实现经济体制和经济增长方式两个根本转变的过程中，计划体制下政府部门主管经济主体的职能趋于萎缩，但并未完全消失，而且政府部门与其主管的经济主体历史上形成的利益连带关系也仍然存在，因此应在撤并专业经济部门的基础上，加快变政府机关直接管理所属经济主体为行业管理的步伐，从而切断政府部门与其主管的经济主体的利益连带关系，从体制上消除政府职能错位的根源。

其三，健全公民对政府的民主监督机制，扩大公民对公共行政的参与。民主监督的关键是政府公共行政活动的公开性，即确保政府的透明度和人民对政府公共行政活动的知情权。包括公开机关工作计划、工作总结、人员管理和经费开支等情况。如果政府缺乏透明度，公民就缺乏必要的相关信息，在信息不对称的情况下，公民和社会就很难对政府进行有效的监督。在中国近年来一些地方政府也开始实施“公示制”，即政府行政机关通过向社会公开明示自己的职责范围、行政内容、行政标准、行政程序、行政时限和违示惩戒办法的方式，增强政府公共行政过程的透明度，自觉接受社会监督，提高政府为社会提供优质高效服务的自觉性和主动性。

扩大公民对公共行政的参与，主要是指公民不通过代议机关，直接参与公共行政活动。公民对公共行政的直接参与既是公共行政的民主取向的突出表现，也是其重要保障，特别是对于以普遍性和后及性为特点的公共决策来说，没有公民的直接参与，公共政策往往缺乏对公民需求的了解以及对公民利益的整合，难以达成与广大公民的事前共识，在实施中必将遇到种种阻力。这样一方面有可能直接损害公民的合法权益，背离公共行政的民主取向，另一方面还会造成行政成本高而行政效率低的后果，即使该项行为本身正确，也达不到理想的效果。因此，政府应当为公民直接参与公共行政活动提供充分而有效的渠道，并且不仅在实体法上而且也在程序法上保证公民参与公共行政的权利，使公民在政府制定和实施与公民切身利益密切相关的公共政策时，能够比较充分地表达自己的意愿。近些年来，国际公共行政领域出现了倡扬公民参与的“社区主义”潮流：不少国家对政府与社区的角色重新定位，特别是把传统政治学、行政学很少讨论的“社区”概念，视为设计未来公共事务治理模式的关键因素。因为，政府难以解决的无数繁难公共问题，“社区”在这方面却具有独到的优势。例如，传统处理公共政策议题的层级常常是在中央或省级政府，社区主义治理的模式则强调自下而上地参与，使公共政策的制定更能符合民众最直接的需求。由此“社区主义”在欧美国家成为拓展公共行政领域的重要手段。在新加坡，李光耀致力于建立“新加坡人的社区主义”，（注：汪明生等：《海峡两岸公共行政与跨世纪发展研讨会论文集》，1999年，第145、161页。），以使社区所有成员包括政府、民意代表、市民等，在公共论坛中都能理性地表达己方的意见，耐心地倾听他方的意见，并在社会系统中彼此增加充分的理解。这既有利于重建政府与民间的信任关系，又有利于整合国家与社会的总体资源以创造“双赢”的局面。

（二）政府的内部关系

公共行政的民主取向不仅体现在政府与公众的关系中，而且也体现在政府内部。后者恰恰为传统的公共行政所忽视，在以首长负责制为内在体制、以金字塔结构为外在形态的行政科层体系中，权力自上而下呈单向辐射状，组织结构趋于呆板、僵硬。这一状况与当代灵活快捷的信息社会以及不断变化的公民需求形成巨大反差，使行政组织无法对社会和公民需求的变化作出迅速而有效的回应。最近20年来，公共行政改革成为一个世界性潮流，其中至少有两项内容以政府内部关系的民主化为主要取向。

一是权力下放。即将原来集中于中央政府的权力下放到地方和基层的行政组织单位。这些权力包括提供各种服务的行动方案、行动程序以及相配套的人事、预算管理。权力下放使得公共行政能够面对公民需求，迅速调整行动方案，实现既定目标，解决社会存在的问题，并在与公众的互动过程中，建立相互信任、合作的社会关系。此外，由于地方和基层行政组织一般是由民主选举产生的，它们与其选民有更直接、更公开的接触和联系。地方政府拥有更多的权力，就会使选民感到他们所选举的政府是真正代表了他们的利益，其公共行政活动也就带有更鲜明的民主色彩。正因为有上述优越性，世界各国公共行政改革的一个共同内容就是权力下放。众所周知，中国的改革开放其一条主线就是中央政府向地方政府的权力下放。1978年以来中国陆续出台了一系列以“放权让利”为主线的重大改革措施，初步建立了旨在尽可能充分体现中央和地方“两个积极性”这一“互动”原则的机制。在中央和地方的关系上，原有体制下中央集中过多，管得过死的状况，以及地方政府权力与责任长期相背离的不合理运行状态已有较大改观，大大激发和增强了地方经济活力和地方政府管理的自觉性和责任心，同时也在许多方面分担了中央政府的调控压力和增加了宏观协调的深度与广度，促进了中央关于地方发展目标和总体协调目标的实现。

二是赋予低层员工以更大的决策参与权。即全体行政人员包括低层人员都有对行政组织和个人目标的确立，对行政工作计划和程序的设计，以及对工作成果的评价发表意见的权利和义务。其实施途径主要有：①团体决策。即行政方针的决定，重要问题的解决，都由组织成员本着民主参与的原则，以团体决策的途径来制定或者抉择。这样可以博采众长，以保证决策方向的正确性。②咨询制度。即行政领导在对一项政策或事务作出决定之前，主动征询下属或有关方面人士的意见，从而使各项工作更加完善。③建议制度。即行政领导允许并鼓励工作人员对行政事务，自由提供意见，以便作决定时参考。通过建议制度可以广开言路，以不断改进各方面的工作。

二

权力的授予必然伴随着责任的规定，政府在获得人民直接或间接授权的同时，也就承担了相应的责任。与政府的民主取向一样，政府的责任取向也是政府的内在价值标准。这主要表现在政府对社会（公民）的责任以及政府内部的责任等两个层面。

（一）政府对于公民的责任

政府的责任首先表现为对国家权力主体的公民或代议机构负责，从根本上说，政府的一切公共行政行为，都必须符合和有利于公民的意志、利益和需求，都必须对公民承担责任。政府所承担的这种责任实质上是“公仆的责任”。它并非是空洞的政治口号，在公共行政实践中，它应具有可操作的标准和程序。经合组织最新出版物《负责任的政府》(1996)对政府提供的服务作了具体的质量规定：①让公民或企业参与决定政府应该提供什么水准、什么类型的服务，或者征求他们对这方面的意见；②告诉公民或企业，政府将提供什么水准、什么类型的服务；③公民或企业能够合理地期待得到这种水准的服务；④如果不想提供适当水准的服务，公民或企业就有权利申诉并要求赔偿；⑤提供服务的办事机构应该建立服务质量目标体系，并且对照目标向公众汇报服务结果。

当然，政府在对公民负责的同时，公民也承担应尽的责任（义务），如主动、自觉纳税，服从法律，支持和配合政府工作，这实际上体现了政府与公民的双向责任关系。

（二）政府内部的责任

现代国家行政组织规模庞大、部门横生、人员众多、分工细致、职能复杂，由此产生了行政组织体系内部中央与地方、各个层级、各个部门以及各个行政人员之间的、与行政权力的再分配相一致的行政职责分解问题，这就需要通过行政组织内部具体化的责任制度，以保证公共行政行为的规范化，克服随意性，减少行政失误，提高行政人员的积极性和行政效率，使各级行政机关和行政人员既分工又合作，既严肃又灵活，从而有效实现公共行政的既定职能。

首先，从宏观上看，中央政府与地方政府之间的权力和责任划分，构成了政府内部最基本和最主要的纵向权责关系。能否正确处理这两者关系，合理配置中央与地方政府的职责权限，直接关系到政府能否在整体上履行其应尽的职能和责任。就现阶段的我国而言，虽然经过近20年的改革和调整，中央政府与地方政府间的权责关系已趋于合理，而且宪法和有关法律对这种关系已经有了一些明确规定，但这些规定大都过于原则化，比较笼统、宽泛，不易操作，使得中央与地方的关系缺乏稳定性和连续性，对它的调整带有较大的随意性和不规范的行为，造成中央与地方互相掣肘、互相侵权现象较为普遍。此外，由于中央和地方的权责划分不够明确具体，且缺乏规范性，由此产生的相互扯皮的现象时有发生。为了克服这一状况，就需要合理划分中央与地方的职责权限，为此，有人提出首先应区分中央政府专有权力、地方政府专有权力以及中央与地方共有的权力三大类（注：参见谢庆奎等《中国政府体制分析》，中国广播电视出版社1995年版，第124页。）；也有人强调要从人事权、财权、产权、立法权、经济调控权等方面划分中央与地方的职责权限（注：参见施九青等《当代中国政治运行机制》，山东人民出版社1993年版，第478页。）；还有人认为，凡没有划给中央和地方的权力，原则上应归地方所有（注：参见张文寿《中国行政管理体制改革——研究与思考》，当代中国出版社1994年版，第196页。），等等。我们认为，最根本的举措应是按照全面建立市场经济新体制的要求，实行中央和地方政府的分级管理，做到两级管理的权利和责任的统一。具体地说，凡属全国性的事务，即涉及国家整体利益的事务由中央政府决定；凡属地方事务，即涉及行政区域利益的事务由地方政府决定。同时根据中央与地方政府在国家行政体系中的不同地位和作用来确定各自的核心领域，进而配备相应的职权。在配备职权时应遵循事务同类和职责权相称原则，尽可能将职权作整体划分，使它们各自有专门的管辖领域，并在各自的管辖领域内拥有较为完整的权力（注：参见潘小娟《中央与地方关系的若干思考》，载《政治学研究》1997年第3期。），同时承担相应的责任。在合理划分中央与地方职权的基础上，使中央与地方权力责任关系规范化、法制化，也就是说，中央与地方应在法治基础上形成新型的权力责任关系。为此，我国应以现行宪法的有关规定为依据，制定一部《中华人民共和国中央与地方关系法》，以法律规范中央与地方的关系，包括中央政府与地方政府职责权限的划分原则、各?缘闹叭ǚ段А⒅叭ɑ值氖侄巍⒅醒攵缘胤郊喽降某绦颉⒎绞胶褪侄蔚鹊龋员3种醒胗氲胤饺ㄔ鸸叵档南嘤ξ榷ㄐ裕岣咧醒胗氲胤饺ㄔ鸸叵档髡难纤嘈院凸娣缎浴?/P>

其次，从微观上看，在政府组织内部，权力一般是自上而下层层授予的，相应地责任则是自下而上层层负责。从实际情况看，行政首长责任制是世界通行的政府管理体制，当代世界各国政府80%以上实行首长责任制。在这种体制下，一方面，行政下级对行政上级最终对行政首长承担忠于职守、努力工作、提高效率、遵纪守法的责任；另一方面，一切行政行为不管是否行政首长所为，行政首长都有连带责任。这种连带责任关系是为了强化行政首长的授权责任和管理压力，使行政首长不仅严于律己，正确授权，而且也要严于律他，善于监督。可见，在行政组织中，行政首长和行政下级实际上存在着一种双向责任关系。它要求经法定程序进入行政体系中的公职人员，一经确立行政职务关系，必须履行职务，不失职；必须遵循权限，不越权；必须符合法定目标，不滥用职权；必须合理行使自由裁量权，避免行政失当。它赋予公职人员与所处职位和职务相符合的职权和责任，从而建立职位、职务、职权、职责相一致的工作责任制度。这种责任制度保证了政府整体的权威性和公共行政的高效率。相反，如果在政府内部、机关各部门之间、工作人员之间缺乏这种明确、细致、稳定、长期的工作责任制度，权大责小造成胆大妄为、专横跋扈?ㄐ≡鸫笤蛟斐山餍∩魑ⅰ⑺跏炙踅牛灾掠诰咛宓男姓鹑纬3D：磺澹鼓承┮蚯秩ā⑹е靶形男姓鹑挝侍庖蛟鹑沃魈宀磺宥薹ㄗ肪浚唤錾撕π姓睾托姓嗽钡墓ぷ骰裕涟姓吐傻闹葱幸约靶姓实奶岣撸乙不嵊跋煺男卸怨窦捌浯砘氐脑鹑巍?/P>

除了行政首长负责制外，行政组织内部针对某项任务，上下级之间进行授权分工，经常用“责任书”的形式来确定责任的归属。这种“责任书”一般用于行政系统内的上下级行政机关之间、行政委托与被委托人之间。它是一种典型的责任制，起着行政权力的再调整、行政责任的落实和行政后果的明确等作用。主要的类型有：行政授权合同、行政委托合同、行政责任合同等等。这些形形色色的行政责任制有利于克服人浮于事、推诿塞责等官僚主义现象，有利于解决“有权不管事，干事却无权”等问题，有利于上级对下级的控制和管理，有利于理顺行政内部关系，整合行政资源，提高行政效能和效率。它们一般局限于行政系统内部，是行政管理制度的具体化和变通方式，包括权力、责任、利益及奖惩等调控机制，是行政上级进行动员和控制以保证行政实施效果的有效方法。

三

由上述可见，公共行政的责任与民主取向，固然有侧重点的不同，但两者的相关性是非常密切的。

1.公共行政的责任取向是民主取向的必然要求。政府的公共行政权力来自人民主权的让渡，公共行政向人民负责是这一主权原则的合乎逻辑的发展。而只有将政府对人民以及政府内部各层级、各部门、各职位之间的严格、明确、具体的责任关系落实到位，人民主权原则才能从理想变为现实，公共行政的民主取向也才能真正确立。

2.公共行政的民主取向是责任取向的内在推动力量。公共行政的民主取向意味着政府必须以人民的同意和支持为合法性依据，意味着政府的一切行为必须符合公民的利益和意愿，意味着公共行政过程的公开化以便接受公民的监督，意味着公民不断扩展着的对公共行政的参与，还意味着公共行政不仅要充分地反映和实现各阶层公民的利益要求，也要充分调动各级政府和部门以及广大行政人员的积极性和创造性。这些无疑构成了强化政府责任的强大的动力和压力，迫使政府强化为公民负责的“责任心”，并通过严密高效的内部权力—责任体系来履行好自己的责任。

民主行政范文篇7

关键词：政府；民主行政；多元治理

一、民主行政视角下多元治理困境

(一)多元治理容易导致权力矛盾。随着治理主体的增加会不断激发治理过程中的矛盾，既然已经不是以政府为一元治理主体而是加入了市场和社会进行多元治理，必然会出现权力分配不均的矛盾，其中包括各个治理主体协同治理中的用权交叠和除政府部门外的权力扩大矛盾。相较于以政府为中心的一元治理，多元治理中给市场和社会都赋予了相应的权利，在进行治理活动中必然会产生权利的膨胀而突破其他主体权力界限的不良影响后造成权力矛盾。而外，政府治理主要考虑公共利益，市场治理主要考虑利润最大化为主，不同的治理主体有不同的治理目标和利益诉求，因而多元治理会导致权力的矛盾。（二）多元治理容易导致追责困难。在多元主体治理中由于权力的交叠和扩大会引发治理过程中的矛盾，治理过程中如果不能明确界定责任主体，在进行追责时公共责任将面临追责主体缺失的危险。市场和社会等加入多元治理虽然为之前单纯地由政府进行治理减轻了许多负担，但在治理过程中不能明确界定治理主体和需承担的责任，一旦发生事故牵扯到责任问题，多元治理中各治理主体容易发生推卸责任的可能，便难以追责。同时，多元治理意味着多方决策，各方意见不合最终可能发生因为共同负责而只能是问而不责。（三）多元治理容易导致治理失灵。多元治理虽然会减轻一元治理的治理主体负担和更广泛的治理决策意见，但是在多元主体同时进行治理活动时也会出现由于治理目标和利益的不同而造成治理效率的低下。出现治理低效的原因主要在于治理主体的增加导致治理主体内部管理和结构的冗杂，各方治理主体的利益诉求不同导致很难得出一致的决策建议，致使政府在最终决策环节突显出缓慢和低成效的行为。随着社会的发展和进步，相较之前的治理客体也逐渐显露出复杂性和无序性，庞大的社会治理客体会造成在某些治理活动中未能涉及其领域，从而造成治理能力的缺失。

二、建构以政府为主导的多元治理模式

（一）正确处理政府与市场和社会之间的关系。一方面，正确处理政府与市场的关系。在计划经济体制下，政府大包大揽对市场行为进行干预，但现在的市场经济体制下，政府只需充当好“守夜人”的角色，在宏观上把握市场的治理活动并减少对企业的过度干预，由市场自主调节其经济活动，政府仅仅需要在市场失灵的情况下出面解决市场未能解决的问题。划分明晰政府和市场的权责范围，即属于市场的责任归由市场调节，属于政府的责任归由政府治理，两者各司其职尽量少加干预。若出现难以划分政府和市场边界的情况时，仍然先由市场自发进行调节处理，当市场无法自行应对后再由政府出面进行治理。另一方面，正确处理政府与社会的关系。政府在对待社会中自发成立起来的公益性志愿组织应尽量放开政策权限，并给予社会组织以协同治理社会为目标的合法地位，即减少对社会组织的控制和干预，增加各类资源的投入以提高社会自我治理的能力。同时，社会组织退出政府和市场的利益管辖范围活动，转向社会和企业提供慈善与志愿活动。（二）建构政府主导的多元治理制度。进行合理的制度设计和制定相应的规章制度对于增强政府主导的多元治理是非常有必要的。第一，重新界定治理主体的权力范围和权力边界，尽量消除由于权力边界模糊而造成的权利冲突；第二，规范问责活动程序是建立有效问责制的前提，有效问责必须以公平、公正、公开作为标准，对问责启动、调查处理、申诉复议、监督执行等程序逐一进行；第三，完善多元治理的监督机制，建立完备的自律、他律和互律的约束机制是提高治理实效性的必然要求，即从政府、市场和社会同时对治理活动实时进行监督；第四，建立多元共治的评估制度。对多元治理主体的评估必须充分调动各个治理主体的积极性，建立并规范包括治理主体成立专门的部门对治理活动进行评估、独立的评估机构和畅通的公众监督渠道在内的多元共治的评估体系。（三）倡导多元共治的价值理念和社会公共精神。治理主体在进行各类社会多元治理活动的行为之前，必须拥有的就是多元共治的价值理念。多元共治的核心目的是要促进社会公共利益，其价值理念表现在一个健全的公民社会中所具备的民主行政和社会和谐，如果抛开这两者作则难以拥有真正的行政民主和和谐社会。政府、市场，包括各类社会公益性组织在内的治理主体，必须统一其治理的价值理念，只有先从心底里认可一致的为促进社会公共利益的价值理念，多元共治这一目标才能得以实现。治理的目的是要促进公共利益，公共利益的实现则需要社会公共精神的支持。社会公共精神是凝结于社会成员的内在精神和形成于社会成员的实践活动中，共同构成社会运作和社会发展的深层次表现。若没有社会公共精神，多元共治就难以在实际行动中得到真正的落实和发展，随之可能会出现诸如官僚化、政府行政化和滥用权力的危害行为；若对社会公共精神不够重视，在涉及社会公共利益时的不关心、不重视和不担责的危害现象。在全社会大力培育公共精神，唤起公众对公共价值和公共利益的关注，倡导多元共治的价值理念和社会公共精神。

参考文献：

[1]孙晓莉.多元社会治理模式探析[J].改革研究,2005(05)

民主行政范文篇8

一、行政民主的含义及产生背景

1．行政民主的含义

行政民主是相对于政治民主而言的。“它是使行政活动能够最大限度地体现或维护公民的共同利益，公共行政机构及其公职人员能够切实向公民负责，公民具有参与行政活动的低成本通道，能够利用其自身的力量控制行政的过程。”〔4〕它既要限定行政的目的，也要对行政的过程加以限定。它将行政主体扩展为行政机关及各种实现行政管理职能的组织体系；它强调公众参与是公共行政正确运行的必备条件和必经程序；它提倡政府和公众间的协调互动；它反对行政集权和行政专权。行政民主的主要制度特征是行政公开和公众参与。其中，行政公开是行政民主的前提和准备，公众参与是行政民主的具体体现。行政公开和公众参与是双向互动、均衡合理的关系，也是行政民主的精髓。〔5〕“行政公开是行政主体在行使职权时，除涉及到国家机密、个人隐私和商业秘密外，必须向相对人和社会公开与行政职权有关的事项。”〔6〕一般来说，行政公开的基本内容包括：行政主体制定的法规、规章及规范性文件；行政会议及会议决定；行政行为的过程等。行政公开有利于保护公众的知情权，有利于促进政府与公众的有效沟通，有利于预防政府腐败。公众参与是指公民或行政相对人有权表达自己的意见，并且使这种意见得到重视。〔7〕“公众参与所强调的是决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通和协商对话，遵循‘公开、互动、包容性、尊重民意’等基本原则。”“公众参与的对象包括：立法、公共政策制定和公共事务决策、公共治理。”〔8〕它的具体形式包括听证、座谈会、公开征求意见等。公众参与是现代民主政治的一项重要指标，也是现代社会公民的一项重要责任。

2．行政民主的产生背景

（1）对代议制民主的反思

从世界范围来看，代议制民主已经成为众多国家尤其是西方国家实现民主的重要途径。在代议制民主的制度框架下，国家体制基本可以用“立法追求民主、行政追求效率、司法追求公正”来概括。詹姆斯•密尔盛赞代议制民主是“理想上最好的政体”。〔9〕然而，代议制民主既有着先天的缺陷，更有着在后天发展过程中逐渐产生的弊端：其一，代表机关的代表虽然是公众选举产生的，但他既有与公众相同的利益，同时也有与公众不同的他自身的利益和其所在的政党的利益。在公众利益与其自身利益相冲突时，他可能放弃代表公众利益而维护自身利益及其政党的利益。其二，代表机关决定问题通常只能是少数服从多数，少数人的正当权益有时就难以得到有效的保护。其三，代表机关的主要职能是立法和对国家重大政策问题作出决定，法律和政策执行的职能在政府，政府行为是否代表、反映和符合民意，代表机关并不能随时和全面地实施监督。从性质上说，代议制民主属于政治民主，它并没有关注到行政领域。这种局面的出现是与人们对民主认识的局限性相关的。在很长的历史时期内，民主被囿于政治层面。而公民对行政机构的控制是通过立法机关和司法机关间接实现的。公民在制度层面上的行政参与空间比较狭小。正因如此，希望仅靠政治民主的制度设计来实现人民管理国家、保护人民权益的想法有可能会落空。这就引发了人们对代议制民主的反思———民主是否应局限于政治领域？20世纪下半叶在世界范围内出现的民主化潮流证明民主可以并应当进入行政领域。民主进入行政领域，充分表现为公民对行政领域的全方位参与，民主的实现就拥有了具体的制度设计。“行政民主不仅给政治民主的存活与成长提供了坚实的土壤，也为实现民主的原初价值———最大限度地保障公民权利进行了鲜活的制度尝试和路径探索，实现了从民主形式、民主内容到民主价值的全面复归。”〔10〕

（2）行政主导的现实环境

自20世纪以来，政党政治逐渐发达强化，具有民主核心地位的议会对政府的控制效能急剧下降，反而出现被政府控制的趋势。许多国家普遍出现行政权大举扩张，国家权力中心由议会转到政府的现象。如1933年，美国总统罗斯福实施的“新政”在使国家渡过危机的同时，也打破了权力的均势，行使国家行政权的总统成为民主时代的“皇帝”。当行政权取代立法权成为社会价值分配的主导力量时，就需要在权力系统之外寻求监督者，否则就难以保证行政机关公正地分配社会价值。为此，现代民主理论试图把扩大民主制度中的参与机制作为摆脱传统的民主制度困境方略。依这种方略，公民不仅可以通过选举议会参与国家管理，而且有权直接参与到政府行使行政权的过程中。民主宪政的基本内容是通过法律规范控制权力，以保障和实现人权，最终达到国家权力回归人民。〔11〕基于此，作为权力实质主体的公民无论是形式上还是实质上都应更多地参与国家的行政管理活动，直接表达自己的意愿。

（3）信息化的促动

当今世界，信息化的潮流迅猛发展。信息化为人们通过信息的即时即得创造更深层次的民主提供了技术支持，为直接民主的复兴带来了契机。而行政民主是直接民主的重要形式之一，因此，可以说信息化的发展使行政民主成为可能。行政机关现在制定行政法规、规章和作出行政决策时运用较多的参与形式是座谈会、论证会、听证会等，今后就可以借助于互联网、移动通讯工具等信息化手段。这些手段的运用将使参与的公众范围大幅扩展。可以说，信息化“将要或已经成为政治民主向行政民主，间接民主向直接民主演进的助推器”。〔12〕

二、行政民主对构建社会主义和谐社会的积极作用

1．行政民主有利于政民关系的和谐

行政民主使行政活动能够最大限度地体现或维护公民的共同利益，公共行政机构及其公职人员能够切实向公民负责，公众具有参与行政活动的低成本通道，能够利用其自身的力量控制行政的过程。行政管理活动的公开透明与公众对行政立法、行政决策、行政决定的广泛参与，使公众与行政机关可以进行较为深入的沟通、协商，有利于促进行政机关和公众达成共识。而这种共识有利于和谐政民关系的形成，使整个社会凝聚为一个总体，形成整体的合力。

2．行政民主有利于宣泄公众不满、缓和社会矛盾

行政主体推行行政民主的一项基本要求是为公众表达利益诉求提供便利的渠道。这些渠道包括公开征求意见、听证、信访等。公众可以通过这些渠道表达自己的见解，宣泄自己的不满，寻求对受损权益的救济。当公众对行政主体一些决策和活动的不满通过以上渠道得以宣泄后，相应的社会矛盾就能得到一定程度的缓和。与之相反，如果公众对行政主体的不满和意见没有顺畅的表达渠道，那么他们就很可能会寻求一些非法的方式，那将使政民矛盾激化，进而影响社会的安全稳定。

3．行政民主有利于调动公众的能动性与创造性

行政民主能够为社会不同群体的合理诉求提供制度保障，为他们的愿景的实现预设行之有效的实现过程与方式。当公众发现通过对行政立法、决策和执法的参与，他们的诉求和愿景能够得以反映，并能更为有效地实现的情况下，公众的主观能动性和创造性就能被较好地调动。基于此，在利益群体分化与多元的社会中，行政民主是调动所有社会群体能动性和积极性的有效方式之一。

4．行政民主有利于强化对行政主体的监督

公权力的行使如果没有公众的参与，权力行使机关及工作人员如欲腐败，在暗箱操作条件下，很容易就能实现。行政民主强调行政公开和公众参与。行政公开使行政活动变得透明，而“阳光是最好的防腐剂”，公开可以对腐败起到较好的抑制作用。公众参与则赋予公众对行政主体实行监督和提出批评、建议的权利。这些权利是对行政权的一种制约，是防止行政管理者官僚主义化的重要保障。

三、我国行政民主的发展趋向

在不断完善的社会主义市场经济体制的推动下，我国行政民主将主要呈现以下发展趋势：

1．行政主体多元化

公共管理主体多元化、政府权力多中心化、众多组织和个人参与公共服务是行政民主的应有之意。〔13〕随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国政府正在从全能政府向有限政府转变，政府的职能正在向市场、社会转移。在这个过程中，企事业单位、社会团体及基层群众自治组织开始承担部分公共职能。这些非政府组织行使相应行政职权时，应被视为行政主体。这就打破了原有的国家垄断公共职能的行政模式，体现了行政主体多元化。随着社会主义市场经济体制的不断完善和我国公民社会的渐趋形成，行政主体的构成将进一步向多元化方向发展。

2．政府信息公开化

行政公开是行政民主的主要制度特征之一。政府信息公开则是行政公开的重要表现形式。政府信息公开可以为公众参与提供前提和基础。鉴于此，我国应大力推进政府信息公开化。我国各级行政机关应按照《政府信息公开条例》的要求，积极公开依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的政府信息，同时要及时对申请政府信息公开的公民作出答复。此外，各级行政机关在公开政府信息时要充分利用政府网站、政府公报等各种便于公众知晓的方式，并逐步完善政府信息公开目录及网上查询功能，为公众提供优质服务。

3．行政决策民主化

公众对行政决策的参与是公众参与的核心内容。市场经济的发展大大提高了公众的个体意识和自主意识，公众已经越来越不满足于仅仅通过自己的代表机关来间接参与政治，而是希望能够由自己或自己组成的团体直接表达利益要求。行政民主的出现恰恰迎合了这种需求。为了切实满足公众的参与需求，我国应强化公众直接参与行政决策机制的建设。而在这个过程中，政府应为公众参与行政决策提供充分而有效的渠道，因为有没有一种机制和渠道来实现对公众的回应，以及能否高效、快捷地满足公众的利益诉求，事关公众能否有效地参与行政决策。

4．行政执法柔性化

行政民主的一个显著特征是提倡政府和公众间的协调互动。这种协调互动的一个重要指向就是行政执法柔性化。行政执法柔性化要求行政主体淡化行政管理的命令色彩，更多采取行政指导、行政契约等协商性的行为。“行政指导是指行政机关为谋求行政相对人作出或不作出某种行为以实现一定行政目的而实施的指导、劝告、建议等不具有国家强制力且不直接产生法律效果的行为。”〔14〕行政契约则是指“行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对人就有关事项经协商一致而达成的协议”。〔15〕行政指导与行政合同作为“漫无节制的市场自由与残酷无情的政府管制之间”的“第三条道路”在战后西方国家得到了广泛运用。〔16〕

5．行政服务社会化

行政服务社会化与行政主体多元化有着必然的联系。行政服务社会化强调在公共服务领域改变传统的由政府垄断的做法，将一部分政府职能通过向社会转移或委托等方式转移给企事业单位、社会组织或基层群众自治。其目的是引入最有效的资源配置方式即市场机制来提供公共产品和服务，不断推动公共服务的自我创新。在这个过程中，政府在继续抓好经济调节、市场监管的同时，应更加注重社会管理和公共服务，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上。

6．行政监督多样化

公众参与的一个重要方面是公众对行政活动的监督。公众可以通过行政诉讼、行政复议等方式纠正违法或者不当的行政行为，维护自身合法权益，维护正常的行政秩序。既然我们要推进行政民主，推进公众参与，那么改进行政监督，促进行政监督的多样化就是其中的一个重要方面。在促进行政监督多样化方面，我们要完善现有的行政诉讼、行政复议、申诉、信访等监督方式，还应在合适的时机引入行政苦情处理等制度。

四、推进我国行政民主的具体路径

行政民主不会自发形成，我们可选择以下路径推进我国的行政民主进程。

1．尽快出台《行政程序法》，为推进行政民主提供法律保障

行政程序与其说是法律对行政的制约，毋宁说它是公众参与行使和制约行政权力的法律保障。从静态角度来看，行政程序是行政权力运行时间和空间的表现形式；从动态角度看，行政程序则体现为使公众在行政管理中从单纯的管理对象变为可以通过一定方式制约管理者的参与性力量，从而实现对行政管理过程的参与。要切实发挥行政程序对行政主体的制约作用以及对公众参与权的保障作用，需要制定统一的行政程序法。行政程序法已经受到了各国的普遍重视。西班牙于1889年通过了世界上第一部行政程序法。奥地利、美国、意大利、西班牙、德国等国相继制定了行政程序法。我国要推进行政民主，同样应出台《行政程序法》，为行政民主的推进提供制度保障。其实，早在2003年，十届全国人大常委会就将《行政程序法》列入了立法计划。然而，2008年十一届全国人大常委会将《行政程序法》从计划中删去。这种转变的背后原因是来自各方面的阻力较大。值得欣喜的是，湖南省政府于2008年颁布了《湖南省行政程序规定》；凉山州政府于2009年出台了《凉山州行政程序规定》（试行）；汕头市政府于2011年颁布了《汕头市行政程序规定》。随着更多省市推出行政程序规定，我国应在总结我国地方程序立法成果和借鉴西方行政程序立法经验的基础上尽早出台统一的《行政程序法》。

2．积极发展社会组织，为推进行政民主提供依靠力量

公众参与是行政民主的主要制度特征之一。一般来说，公众参与行政事务的主要方式有两种：以个体方式的参与和以社会组织方式的参与。当公民以个体方式参与行政事务时，由于个体意见比较分散，因此往往难以对政府有关决策产生显著影响。相比来说，以社会组织方式进行的公众参与，就能使公民个体“摆脱受到个别打击的困扰，汇聚成基本能与行政权平衡的对抗、对话能力”，〔17〕就有更大的机会影响政府决策。由此可见，为了切实实现公众对行政事务的参与，我们应积极支持和鼓励社会组织的发展。没有社会组织的充分发展，行政民主对行政权力的监督和制约功能将难以充分实现。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》就要求党和政府“坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”。

民主行政范文篇9

【关键词】公共行政/民主/责任/价值取向

政府作为“一以公民的自愿联合或本质上的强制性为基础的组织”（注：参见斯蒂格利茨等《政府为什么干预经济——政府在市场经济中的角色》，中国物资出版社1998年版，第69页。）其产生源于人民的公意达成和公意授权，其功能在于运用其他社会组织所不具备的强制性公共权威，承担起无可替代的社会责任，这内在地决定了民主取向和责任取向，必然是现代政府公共行政活动所必须奉行的两项基本原则，以及支配政府行为的内在价值准则。二者既有区别，更有联系，相辅相成，缺一不可。

一

在迄今为止的各种类型国家中，拥有行政权力、履行行政职能的主体无疑都是政府，但对现代民主制国家而言，政府的这种行政主体地位又是有限的、有条件的，它必然受制于社会、公民或立法机关，由此决定了现代公共行政的民主取向。对此我们可以从以下两个层面加以说明。

（一）政府与公民的关系

从终极根源上看，政府及其公共权力产生于人民的直接或间接授权，这是任何一个民主国家所确定的一项根本的宪政原则。虽然人民授权的具体方式和过程在政府体制不同的国家会有所不同，但这并不影响它们本质上的一致性，那就是人民对政府直接或间接的授权，不仅是现代政府及其公共行政合法性的惟一来源和公共行政运作的前提，而且也是现代民主的一种典型形式。这就从根本和实质上决定了政府的公共行政活动必须遵循和体现民主原则和民主精神。有悖于此的政府必然丧失其存在的基本依据。

若从现代经济学的观点来看，人民与政府的这种授权与被授权关系，实际上是一种契约关系，它规定着政府与公民间在权力与义务方面的双向依存关系。在这种关系中，就公民而言，一是通过同意（选举）或遵从使政府获得合法性行使权力的基础，二是通过纳税给予政府经济支持。同时，公民也自然期望能从政府那里得到相应的回报，包括以服务对象的身份获得政府提供的良好服务。就政府而言，它在获得公民的政治和经济支持的同时，必须按契约要求提供令后者满意的服务。显然，政府的合法性和权威性与政府所提供的服务的质量、数量、效率和有效性存在着紧密的正相关关系。这里，显然不存在着自上而下的、单方面的“恩赐”，而是体现着一种资源交换关系和互利行为。

然而，在实际操作过程中，由于政府是公共行政权的直接掌握和行使者，是各类重要社会资源的实际拥有者，又拥有庞大的官僚体制和内在的权力膨胀和扩展欲望；而作为授权者一方的民众，却大都处于独立无援的分散状态，他们在与政府的契约关系中往往处于相对弱者的地位，这就使得政府极易违背其初衷，偏离公共行政的民主取向。要知道，政府并不是“天使”的化身，公共选择学派把政府官员视作亚当·斯密所说的“经济人”这一假设，固然有失之偏颇之处，但现实中的政府的确不总是那么高尚，政府机构谋求内部私利而非公共利益的所谓“内在效应”(interalities)现象在资本主义国家的“金元”政治中有着淋漓尽致的表现。在社会主义国家，同样在理论上不能完全排除政府机构的“内在效应”的可能性，在实践中，少数政府官员的腐败行为更时有发生。其典型表现就是所谓的“寻租”现象，其主要危害在于“不仅使生产经营者提高经济效率的动力消失，而且还极易导致整个经济的资源大量地耗费于寻租活动，并且通过贿赂和宗派活动增大经济中的交易费用。”（注：V.奥斯特罗姆等编：《制度分析与发展的反思——问题与选择》，商务印书馆1992年版，第IV页。）从而成为导致政府腐败的一个重要根源。

为了避免和遏制这种现象的发生和加剧，世界各国从制度上、法律上、伦理道德和意识形态上做了长期不懈的努力。其中，当以下述几方面最为有效，也最能体现公共行政的民主取向。

其一，建立和健全立法机关、司法机关对政府的权力制约机制。这里，问题的关键是通过一套复杂的机制，既能防止政府的权力膨胀到难以控制而有害公民和社会的地步，又能避免损害政府的权威而以牺牲公共行政效率为代价。在这方面西方国家分权制衡构架以及中国的民主集中制各具特色。前者的特点在于各个国家机构各有各的职权，但彼此之间互相制约。这意味着每一个部门特别是行政部门行使权力的时候，都受到其他部门的监督和制约，都要承担相应的责任，因此不得不慎重行事。尽管如此，西方国家仍普遍出现了以行政权力膨胀为主要特征的所谓“行政专横”现象。

中国的民主集中制至少从形式上看，不同于西方国家循环型的分权制衡机制，因为最高国家权力可以追溯到全国人民代表大会，其他国家机关包括行政机关和司法机关都由它产生，对它负责，受它监督，而它则不受其他国家机关的制约。但中国的全国人大其最高国家权力地位是仅就国家机构系统内部而言的，它表现的是宪政结构；若着眼于实际的政治过程，国家的最高权力的拥有者是作为惟一执政党的中国共产党的中央委员会，它表现的是党政结构。宪政结构与党政结构相结合，并以党政结构为核心，构成了中国政治系统的主体部分，这是其一。其二，无论是宪政结构还是党政结构又都通过民主集中制的组织原则，在反映和代表人民的利益和愿望上取得了根本的一致，从而体现了执政党和国家机关的人民性质。这是中国民主集中制本质上不同于西方分权制衡体制之所在。但从操作层面上看，中国的直线型权力结构仍然缺乏必要的分权和制约，党政不分，以党代政现象还普遍存在，人大的权力得不到充分保障，这必然影响对行政权力的有效控制，降低了公共行政的民主化水准。为此，应采取有效措施，建立和健全权力之间的内部制约机制，当务之急是从法律制度和程序上保证人大成为名符其实的国家权力机关，特别是确保人大切实履行重大事项的决定权和对由它产生的政府的监督权。（注：参见张惠敏等《健全我国人大监督制约制度的框架设计》，载《上海社会科学院学术季刊》1998年第4期。）。包括加强人大的法律监督、工作监督和人事监督机制，建立或健全相应的组织机构。

其二，实现行政权力同经济权力的二元化分离，政府权力背离民主取向的经济基础本质在于行政权力与经济权力的融合。要保证公共行政的民主性，核心要解决政府与企业、政府与市场的关系，明确产权，真正确立企业和其他经济组织作为独立市场主体的地位，使经济组织摆脱行政附属物的地位。行政权力不再直接干预经济组织的权力，使企业在市场上行使自己的权力。这对中国这样一个从计划经济向市场经济转型的发展中国家具有特殊重要的意义。目前应着重抓好以下几个方面的工作：

1.以政企分开为突破口，加快现代企业制度建设。中国实行改革开放以来，随着“放权让利”为主线的“渐进式”改革思路的确立，中央将大部分部属企业下放地方管理，目的是减少行政干预，增强企业活力，但在政企不分的体制没有根本改变的条件下，这实际上只是将企业从中央的附属物变成了地方的附属物，造成了政企关系的地方化，使本来应该直接下放给企业的权力滞留在地方政府手中，企业仍未能真正成为适应市场的法人实体和竞争主体。另一方面，在新旧体制交替的过程中，由于市场发育不全，企业在资金筹措、物资配置、能源供给等关键环节均遇到困难，又不得不求助于政府给予照顾或解决。针对上述状况，当前最紧迫的工作是要加快市场化改革的进程，按照市场经济的要求，转变各级政府经济职能，切实贯彻政企分开的原则，明晰企业产权，建立现代企业制度，把企业生产经营管理权力切实还原给企业，使其成为真正意义上的市场主体。同时，实现政府行政权力与国家所有权的分离，并把政府的经济管理职能与国有资产经营职能分开，健全国有资产管理系统和运营机制。

2.切断政府部门与其主管的经济主体之间的利益连带关系。在实现经济体制和经济增长方式两个根本转变的过程中，计划体制下政府部门主管经济主体的职能趋于萎缩，但并未完全消失，而且政府部门与其主管的经济主体历史上形成的利益连带关系也仍然存在，因此应在撤并专业经济部门的基础上，加快变政府机关直接管理所属经济主体为行业管理的步伐，从而切断政府部门与其主管的经济主体的利益连带关系，从体制上消除政府职能错位的根源。

其三，健全公民对政府的民主监督机制，扩大公民对公共行政的参与。民主监督的关键是政府公共行政活动的公开性，即确保政府的透明度和人民对政府公共行政活动的知情权。包括公开机关工作计划、工作总结、人员管理和经费开支等情况。如果政府缺乏透明度，公民就缺乏必要的相关信息，在信息不对称的情况下，公民和社会就很难对政府进行有效的监督。在中国近年来一些地方政府也开始实施“公示制”，即政府行政机关通过向社会公开明示自己的职责范围、行政内容、行政标准、行政程序、行政时限和违示惩戒办法的方式，增强政府公共行政过程的透明度，自觉接受社会监督，提高政府为社会提供优质高效服务的自觉性和主动性。

扩大公民对公共行政的参与，主要是指公民不通过代议机关，直接参与公共行政活动。公民对公共行政的直接参与既是公共行政的民主取向的突出表现，也是其重要保障，特别是对于以普遍性和后及性为特点的公共决策来说，没有公民的直接参与，公共政策往往缺乏对公民需求的了解以及对公民利益的整合，难以达成与广大公民的事前共识，在实施中必将遇到种种阻力。这样一方面有可能直接损害公民的合法权益，背离公共行政的民主取向，另一方面还会造成行政成本高而行政效率低的后果，即使该项行为本身正确，也达不到理想的效果。因此，政府应当为公民直接参与公共行政活动提供充分而有效的渠道，并且不仅在实体法上而且也在程序法上保证公民参与公共行政的权利，使公民在政府制定和实施与公民切身利益密切相关的公共政策时，能够比较充分地表达自己的意愿。近些年来，国际公共行政领域出现了倡扬公民参与的“社区主义”潮流：不少国家对政府与社区的角色重新定位，特别是把传统政治学、行政学很少讨论的“社区”概念，视为设计未来公共事务治理模式的关键因素。因为，政府难以解决的无数繁难公共问题，“社区”在这方面却具有独到的优势。例如，传统处理公共政策议题的层级常常是在中央或省级政府，社区主义治理的模式则强调自下而上地参与，使公共政策的制定更能符合民众最直接的需求。由此“社区主义”在欧美国家成为拓展公共行政领域的重要手段。在新加坡，李光耀致力于建立“新加坡人的社区主义”，（注：汪明生等：《海峡两岸公共行政与跨世纪发展研讨会论文集》，1999年，第145、161页。），以使社区所有成员包括政府、民意代表、市民等，在公共论坛中都能理性地表达己方的意见，耐心地倾听他方的意见，并在社会系统中彼此增加充分的理解。这既有利于重建政府与民间的信任关系，又有利于整合国家与社会的总体资源以创造“双赢”的局面。

（二）政府的内部关系

公共行政的民主取向不仅体现在政府与公众的关系中，而且也体现在政府内部。后者恰恰为传统的公共行政所忽视，在以首长负责制为内在体制、以金字塔结构为外在形态的行政科层体系中，权力自上而下呈单向辐射状，组织结构趋于呆板、僵硬。这一状况与当代灵活快捷的信息社会以及不断变化的公民需求形成巨大反差，使行政组织无法对社会和公民需求的变化作出迅速而有效的回应。最近20年来，公共行政改革成为一个世界性潮流，其中至少有两项内容以政府内部关系的民主化为主要取向。

一是权力下放。即将原来集中于中央政府的权力下放到地方和基层的行政组织单位。这些权力包括提供各种服务的行动方案、行动程序以及相配套的人事、预算管理。权力下放使得公共行政能够面对公民需求，迅速调整行动方案，实现既定目标，解决社会存在的问题，并在与公众的互动过程中，建立相互信任、合作的社会关系。此外，由于地方和基层行政组织一般是由民主选举产生的，它们与其选民有更直接、更公开的接触和联系。地方政府拥有更多的权力，就会使选民感到他们所选举的政府是真正代表了他们的利益，其公共行政活动也就带有更鲜明的民主色彩。正因为有上述优越性，世界各国公共行政改革的一个共同内容就是权力下放。众所周知，中国的改革开放其一条主线就是中央政府向地方政府的权力下放。1978年以来中国陆续出台了一系列以“放权让利”为主线的重大改革措施，初步建立了旨在尽可能充分体现中央和地方“两个积极性”这一“互动”原则的机制。在中央和地方的关系上，原有体制下中央集中过多，管得过死的状况，以及地方政府权力与责任长期相背离的不合理运行状态已有较大改观，大大激发和增强了地方经济活力和地方政府管理的自觉性和责任心，同时也在许多方面分担了中央政府的调控压力和增加了宏观协调的深度与广度，促进了中央关于地方发展目标和总体协调目标的实现。

二是赋予低层员工以更大的决策参与权。即全体行政人员包括低层人员都有对行政组织和个人目标的确立，对行政工作计划和程序的设计，以及对工作成果的评价发表意见的权利和义务。其实施途径主要有：①团体决策。即行政方针的决定，重要问题的解决，都由组织成员本着民主参与的原则，以团体决策的途径来制定或者抉择。这样可以博采众长，以保证决策方向的正确性。②咨询制度。即行政领导在对一项政策或事务作出决定之前，主动征询下属或有关方面人士的意见，从而使各项工作更加完善。③建议制度。即行政领导允许并鼓励工作人员对行政事务，自由提供意见，以便作决定时参考。通过建议制度可以广开言路，以不断改进各方面的工作。

二

权力的授予必然伴随着责任的规定，政府在获得人民直接或间接授权的同时，也就承担了相应的责任。与政府的民主取向一样，政府的责任取向也是政

府的内在价值标准。这主要表现在政府对社会（公民）的责任以及政府内部的责任等两个层面。

（一）政府对于公民的责任

政府的责任首先表现为对国家权力主体的公民或代议机构负责，从根本上说，政府的一切公共行政行为，都必须符合和有利于公民的意志、利益和需求，都必须对公民承担责任。政府所承担的这种责任实质上是“公仆的责任”。它并非是空洞的政治口号，在公共行政实践中，它应具有可操作的标准和程序。经合组织最新出版物《负责任的政府》(1996)对政府提供的服务作了具体的质量规定：①让公民或企业参与决定政府应该提供什么水准、什么类型的服务，或者征求他们对这方面的意见；②告诉公民或企业，政府将提供什么水准、什么类型的服务；③公民或企业能够合理地期待得到这种水准的服务；④如果不想提供适当水准的服务，公民或企业就有权利申诉并要求赔偿；⑤提供服务的办事机构应该建立服务质量目标体系，并且对照目标向公众汇报服务结果。

当然，政府在对公民负责的同时，公民也承担应尽的责任（义务），如主动、自觉纳税，服从法律，支持和配合政府工作，这实际上体现了政府与公民的双向责任关系。

（二）政府内部的责任

现代国家行政组织规模庞大、部门横生、人员众多、分工细致、职能复杂，由此产生了行政组织体系内部中央与地方、各个层级、各个部门以及各个行政人员之间的、与行政权力的再分配相一致的行政职责分解问题，这就需要通过行政组织内部具体化的责任制度，以保证公共行政行为的规范化，克服随意性，减少行政失误，提高行政人员的积极性和行政效率，使各级行政机关和行政人员既分工又合作，既严肃又灵活，从而有效实现公共行政的既定职能。

首先，从宏观上看，中央政府与地方政府之间的权力和责任划分，构成了政府内部最基本和最主要的纵向权责关系。能否正确处理这两者关系，合理配置中央与地方政府的职责权限，直接关系到政府能否在整体上履行其应尽的职能和责任。就现阶段的我国而言，虽然经过近20年的改革和调整，中央政府与地方政府间的权责关系已趋于合理，而且宪法和有关法律对这种关系已经有了一些明确规定，但这些规定大都过于原则化，比较笼统、宽泛，不易操作，使得中央与地方的关系缺乏稳定性和连续性，对它的调整带有较大的随意性和不规范的行为，造成中央与地方互相掣肘、互相侵权现象较为普遍。此外，由于中央和地方的权责划分不够明确具体，且缺乏规范性，由此产生的相互扯皮的现象时有发生。为了克服这一状况，就需要合理划分中央与地方的职责权限，为此，有人提出首先应区分中央政府专有权力、地方政府专有权力以及中央与地方共有的权力三大类（注：参见谢庆奎等《中国政府体制分析》，中国广播电视出版社1995年版，第124页。）；也有人强调要从人事权、财权、产权、立法权、经济调控权等方面划分中央与地方的职责权限（注：参见施九青等《当代中国政治运行机制》，山东人民出版社1993年版，第478页。）；还有人认为，凡没有划给中央和地方的权力，原则上应归地方所有（注：参见张文寿《中国行政管理体制改革——研究与思考》，当代中国出版社1994年版，第196页。），等等。我们认为，最根本的举措应是按照全面建立市场经济新体制的要求，实行中央和地方政府的分级管理，做到两级管理的权利和责任的统一。具体地说，凡属全国性的事务，即涉及国家整体利益的事务由中央政府决定；凡属地方事务，即涉及行政区域利益的事务由地方政府决定。同时根据中央与地方政府在国家行政体系中的不同地位和作用来确定各自的核心领域，进而配备相应的职权。在配备职权时应遵循事务同类和职责权相称原则，尽可能将职权作整体划分，使它们各自有专门的管辖领域，并在各自的管辖领域内拥有较为完整的权力（注：参见潘小娟《中央与地方关系的若干思考》，载《政治学研究》1997年第3期。），同时承担相应的责任。在合理划分中央与地方职权的基础上，使中央与地方权力责任关系规范化、法制化，也就是说，中央与地方应在法治基础上形成新型的权力责任关系。为此，我国应以现行宪法的有关规定为依据，制定一部《中华人民共和国中央与地方关系法》，以法律规范中央与地方的关系，包括中央政府与地方政府职责权限的划分原则、各?缘闹叭ǚ段А⒅叭ɑ值氖侄巍⒅醒攵缘胤郊喽降某绦颉⒎绞胶褪侄蔚鹊龋员3种醒胗氲胤饺ㄔ鸸叵档南嘤ξ榷ㄐ裕岣咧醒胗氲胤饺ㄔ鸸叵档髡难纤嘈院凸娣缎浴?/P>

其次，从微观上看，在政府组织内部，权力一般是自上而下层层授予的，相应地责任则是自下而上层层负责。从实际情况看，行政首长责任制是世界通行的政府管理体制，当代世界各国政府80%以上实行首长责任制。在这种体制下，一方面，行政下级对行政上级最终对行政首长承担忠于职守、努力工作、提高效率、遵纪守法的责任；另一方面，一切行政行为不管是否行政首长所为，行政首长都有连带责任。这种连带责任关系是为了强化行政首长的授权责任和管理压力，使行政首长不仅严于律己，正确授权，而且也要严于律他，善于监督。可见，在行政组织中，行政首长和行政下级实际上存在着一种双向责任关系。它要求经法定程序进入行政体系中的公职人员，一经确立行政职务关系，必须履行职务，不失职；必须遵循权限，不越权；必须符合法定目标，不滥用职权；必须合理行使自由裁量权，避免行政失当。它赋予公职人员与所处职位和职务相符合的职权和责任，从而建立职位、职务、职权、职责相一致的工作责任制度。这种责任制度保证了政府整体的权威性和公共行政的高效率。相反，如果在政府内部、机关各部门之间、工作人员之间缺乏这种明确、细致、稳定、长期的工作责任制度，权大责小造成胆大妄为、专横跋扈?ㄐ≡鸫笤蛟斐山餍∩魑ⅰ⑺跏炙踅牛灾掠诰咛宓男姓鹑纬3D：磺澹鼓承┮蚯秩ā⑹е靶形男姓鹑挝侍庖蛟鹑沃魈宀磺宥薹ㄗ肪浚唤錾撕π姓睾托姓嗽钡墓ぷ骰裕涟姓吐傻闹葱幸约靶姓实奶岣撸乙不嵊跋煺男卸怨窦捌浯砘氐脑鹑巍?/P>

除了行政首长负责制外，行政组织内部针对某项任务，上下级之间进行授权分工，经常用“责任书”的形式来确定责任的归属。这种“责任书”一般用于行政系统内的上下级行政机关之间、行政委托与被委托人之间。它是一种典型的责任制，起着行政权力的再调整、行政责任的落实和行政后果的明确等作用。主要的类型有：行政授权合同、行政委托合同、行政责任合同等等。这些形形色色的行政责任制有利于克服人浮于事、推诿塞责等官僚主义现象，有利于解决“有权不管事，干事却无权”等问题，有利于上级对下级的控制和管理，有利于理顺行政内部关系，整合行政资源，提高行政效能和效率。它们一般局限于行政系统内部，是行政管理制度的具体化和变通方式，包括权力、责任、利益及奖惩等调控机制，是行政上级进行动员和控制以保证行政实施效果的有效方法。

三

由上述可见，公共行政的责任与民主取向，固然有侧重点的不同，但两者的相关性是非常密切的。

1.公共行政的责任取向是民主取向的必然要求。政府的公共行政权力来自人民主权的让渡，公共行政向人民负责是这一主权原则的合乎逻辑的发展。而只有将政府对人民以及政府内部各层级、各部门、各职位之间的严格、明确、具体的责任关系落实到位，人民主权原则才能从理想变为现实，公共行政的民主取向也才能真正确立。

2.公共行政的民主取向是责任取向的内在推动力量。公共行政的民主取向意味着政府必须以人民的同意和支持为合法性依据，意味着政府的一切行为必须符合公民的利益和意愿，意味着公共行政过程的公开化以便接受公民的监督，意味着公民不断扩展着的对公共行政的参与，还意味着公共行政不仅要充分地反映和实现各阶层公民的利益要求，也要充分调动各级政府和部门以及广大行政人员的积极性和创造性。这些无疑构成了强化政府责任的强大的动力和压力，迫使政府强化为公民负责的“责任心”，并通过严密高效的内部权力—责任体系来履行好自己的责任。

民主行政范文篇10

【关键词】公共行政/民主/责任/价值取向

政府作为“一以公民的自愿联合或本质上的强制性为基础的组织”（注：参见斯蒂格利茨等《政府为什么干预经济——政府在市场经济中的角色》，中国物资出版社1998年版，第69页。）其产生源于人民的公意达成和公意授权，其功能在于运用其他社会组织所不具备的强制性公共权威，承担起无可替代的社会责任，这内在地决定了民主取向和责任取向，必然是现代政府公共行政活动所必须奉行的两项基本原则，以及支配政府行为的内在价值准则。二者既有区别，更有联系，相辅相成，缺一不可。

一

在迄今为止的各种类型国家中，拥有行政权力、履行行政职能的主体无疑都是政府，但对现代民主制国家而言，政府的这种行政主体地位又是有限的、有条件的，它必然受制于社会、公民或立法机关，由此决定了现代公共行政的民主取向。对此我们可以从以下两个层面加以说明。

（一）政府与公民的关系

从终极根源上看，政府及其公共权力产生于人民的直接或间接授权，这是任何一个民主国家所确定的一项根本的宪政原则。虽然人民授权的具体方式和过程在政府体制不同的国家会有所不同，但这并不影响它们本质上的一致性，那就是人民对政府直接或间接的授权，不仅是现代政府及其公共行政合法性的惟一来源和公共行政运作的前提，而且也是现代民主的一种典型形式。这就从根本和实质上决定了政府的公共行政活动必须遵循和体现民主原则和民主精神。有悖于此的政府必然丧失其存在的基本依据。

若从现代经济学的观点来看，人民与政府的这种授权与被授权关系，实际上是一种契约关系，它规定着政府与公民间在权力与义务方面的双向依存关系。在这种关系中，就公民而言，一是通过同意（选举）或遵从使政府获得合法性行使权力的基础，二是通过纳税给予政府经济支持。同时，公民也自然期望能从政府那里得到相应的回报，包括以服务对象的身份获得政府提供的良好服务。就政府而言，它在获得公民的政治和经济支持的同时，必须按契约要求提供令后者满意的服务。显然，政府的合法性和权威性与政府所提供的服务的质量、数量、效率和有效性存在着紧密的正相关关系。这里，显然不存在着自上而下的、单方面的“恩赐”，而是体现着一种资源交换关系和互利行为。

然而，在实际操作过程中，由于政府是公共行政权的直接掌握和行使者，是各类重要社会资源的实际拥有者，又拥有庞大的官僚体制和内在的权力膨胀和扩展欲望；而作为授权者一方的民众，却大都处于独立无援的分散状态，他们在与政府的契约关系中往往处于相对弱者的地位，这就使得政府极易违背其初衷，偏离公共行政的民主取向。要知道，政府并不是“天使”的化身，公共选择学派把政府官员视作亚当·斯密所说的“经济人”这一假设，固然有失之偏颇之处，但现实中的政府的确不总是那么高尚，政府机构谋求内部私利而非公共利益的所谓“内在效应”(interalities)现象在资本主义国家的“金元”政治中有着淋漓尽致的表现。在社会主义国家，同样在理论上不能完全排除政府机构的“内在效应”的可能性，在实践中，少数政府官员的腐败行为更时有发生。其典型表现就是所谓的“寻租”现象，其主要危害在于“不仅使生产经营者提高经济效率的动力消失，而且还极易导致整个经济的资源大量地耗费于寻租活动，并且通过贿赂和宗派活动增大经济中的交易费用。”（注：V.奥斯特罗姆等编：《制度分析与发展的反思——问题与选择》，商务印书馆1992年版，第IV页。）从而成为导致政府腐败的一个重要根源。

为了避免和遏制这种现象的发生和加剧，世界各国从制度上、法律上、伦理道德和意识形态上做了长期不懈的努力。其中，当以下述几方面最为有效，也最能体现公共行政的民主取向。

其一，建立和健全立法机关、司法机关对政府的权力制约机制。这里，问题的关键是通过一套复杂的机制，既能防止政府的权力膨胀到难以控制而有害公民和社会的地步，又能避免损害政府的权威而以牺牲公共行政效率为代价。在这方面西方国家分权制衡构架以及中国的民主集中制各具特色。前者的特点在于各个国家机构各有各的职权，但彼此之间互相制约。这意味着每一个部门特别是行政部门行使权力的时候，都受到其他部门的监督和制约，都要承担相应的责任，因此不得不慎重行事。尽管如此，西方国家仍普遍出现了以行政权力膨胀为主要特征的所谓“行政专横”现象。

中国的民主集中制至少从形式上看，不同于西方国家循环型的分权制衡机制，因为最高国家权力可以追溯到全国人民代表大会，其他国家机关包括行政机关和司法机关都由它产生，对它负责，受它监督，而它则不受其他国家机关的制约。但中国的全国人大其最高国家权力地位是仅就国家机构系统内部而言的，它表现的是宪政结构；若着眼于实际的政治过程，国家的最高权力的拥有者是作为惟一执政党的中国共产党的中央委员会，它表现的是党政结构。宪政结构与党政结构相结合，并以党政结构为核心，构成了中国政治系统的主体部分，这是其一。其二，无论是宪政结构还是党政结构又都通过民主集中制的组织原则，在反映和代表人民的利益和愿望上取得了根本的一致，从而体现了执政党和国家机关的人民性质。这是中国民主集中制本质上不同于西方分权制衡体制之所在。但从操作层面上看，中国的直线型权力结构仍然缺乏必要的分权和制约，党政不分，以党代政现象还普遍存在，人大的权力得不到充分保障，这必然影响对行政权力的有效控制，降低了公共行政的民主化水准。为此，应采取有效措施，建立和健全权力之间的内部制约机制，当务之急是从法律制度和程序上保证人大成为名符其实的国家权力机关，特别是确保人大切实履行重大事项的决定权和对由它产生的政府的监督权。（注：参见张惠敏等《健全我国人大监督制约制度的框架设计》，载《上海社会科学院学术季刊》1998年第4期。）。包括加强人大的法律监督、工作监督和人事监督机制，建立或健全相应的组织机构。

其二，实现行政权力同经济权力的二元化分离，政府权力背离民主取向的经济基础本质在于行政权力与经济权力的融合。要保证公共行政的民主性，核心要解决政府与企业、政府与市场的关系，明确产权，真正确立企业和其他经济组织作为独立市场主体的地位，使经济组织摆脱行政附属物的地位。行政权力不再直接干预经济组织的权力，使企业在市场上行使自己的权力。这对中国这样一个从计划经济向市场经济转型的发展中国家具有特殊重要的意义。目前应着重抓好以下几个方面的工作：

1.以政企分开为突破口，加快现代企业制度建设。中国实行改革开放以来，随着“放权让利”为主线的“渐进式”改革思路的确立，中央将大部分部属企业下放地方管理，目的是减少行政干预，增强企业活力，但在政企不分的体制没有根本改变的条件下，这实际上只是将企业从中央的附属物变成了地方的附属物，造成了政企关系的地方化，使本来应该直接下放给企业的权力滞留在地方政府手中，企业仍未能真正成为适应市场的法人实体和竞争主体。另一方面，在新旧体制交替的过程中，由于市场发育不全，企业在资金筹措、物资配置、能源供给等关键环节均遇到困难，又不得不求助于政府给予照顾或解决。针对上述状况，当前最紧迫的工作是要加快市场化改革的进程，按照市场经济的要求，转变各级政府经济职能，切实贯彻政企分开的原则，明晰企业产权，建立现代企业制度，把企业生产经营管理权力切实还原给企业，使其成为真正意义上的市场主体。同时，实现政府行政权力与国家所有权的分离，并把政府的经济管理职能与国有资产经营职能分开，健全国有资产管理系统和运营机制。

2.切断政府部门与其主管的经济主体之间的利益连带关系。在实现经济体制和经济增长方式两个根本转变的过程中，计划体制下政府部门主管经济主体的职能趋于萎缩，但并未完全消失，而且政府部门与其主管的经济主体历史上形成的利益连带关系也仍然存在，因此应在撤并专业经济部门的基础上，加快变政府机关直接管理所属经济主体为行业管理的步伐，从而切断政府部门与其主管的经济主体的利益连带关系，从体制上消除政府职能错位的根源。

其三，健全公民对政府的民主监督机制，扩大公民对公共行政的参与。民主监督的关键是政府公共行政活动的公开性，即确保政府的透明度和人民对政府公共行政活动的知情权。包括公开机关工作计划、工作总结、人员管理和经费开支等情况。如果政府缺乏透明度，公民就缺乏必要的相关信息，在信息不对称的情况下，公民和社会就很难对政府进行有效的监督。在中国近年来一些地方政府也开始实施“公示制”，即政府行政机关通过向社会公开明示自己的职责范围、行政内容、行政标准、行政程序、行政时限和违示惩戒办法的方式，增强政府公共行政过程的透明度，自觉接受社会监督，提高政府为社会提供优质高效服务的自觉性和主动性。

扩大公民对公共行政的参与，主要是指公民不通过代议机关，直接参与公共行政活动。公民对公共行政的直接参与既是公共行政的民主取向的突出表现，也是其重要保障，特别是对于以普遍性和后及性为特点的公共决策来说，没有公民的直接参与，公共政策往往缺乏对公民需求的了解以及对公民利益的整合，难以达成与广大公民的事前共识，在实施中必将遇到种种阻力。这样一方面有可能直接损害公民的合法权益，背离公共行政的民主取向，另一方面还会造成行政成本高而行政效率低的后果，即使该项行为本身正确，也达不到理想的效果。因此，政府应当为公民直接参与公共行政活动提供充分而有效的渠道，并且不仅在实体法上而且也在程序法上保证公民参与公共行政的权利，使公民在政府制定和实施与公民切身利益密切相关的公共政策时，能够比较充分地表达自己的意愿。近些年来，国际公共行政领域出现了倡扬公民参与的“社区主义”潮流：不少国家对政府与社区的角色重新定位，特别是把传统政治学、行政学很少讨论的“社区”概念，视为设计未来公共事务治理模式的关键因素。因为，政府难以解决的无数繁难公共问题，“社区”在这方面却具有独到的优势。例如，传统处理公共政策议题的层级常常是在中央或省级政府，社区主义治理的模式则强调自下而上地参与，使公共政策的制定更能符合民众最直接的需求。由此“社区主义”在欧美国家成为拓展公共行政领域的重要手段。在新加坡，李光耀致力于建立“新加坡人的社区主义”，（注：汪明生等：《海峡两岸公共行政与跨世纪发展研讨会论文集》，1999年，第145、161页。），以使社区所有成员包括政府、民意代表、市民等，在公共论坛中都能理性地表达己方的意见，耐心地倾听他方的意见，并在社会系统中彼此增加充分的理解。这既有利于重建政府与民间的信任关系，又有利于整合国家与社会的总体资源以创造“双赢”的局面。

（二）政府的内部关系

公共行政的民主取向不仅体现在政府与公众的关系中，而且也体现在政府内部。后者恰恰为传统的公共行政所忽视，在以首长负责制为内在体制、以金字塔结构为外在形态的行政科层体系中，权力自上而下呈单向辐射状，组织结构趋于呆板、僵硬。这一状况与当代灵活快捷的信息社会以及不断变化的公民需求形成巨大反差，使行政组织无法对社会和公民需求的变化作出迅速而有效的回应。最近20年来，公共行政改革成为一个世界性潮流，其中至少有两项内容以政府内部关系的民主化为主要取向。

一是权力下放。即将原来集中于中央政府的权力下放到地方和基层的行政组织单位。这些权力包括提供各种服务的行动方案、行动程序以及相配套的人事、预算管理。权力下放使得公共行政能够面对公民需求，迅速调整行动方案，实现既定目标，解决社会存在的问题，并在与公众的互动过程中，建立相互信任、合作的社会关系。此外，由于地方和基层行政组织一般是由民主选举产生的，它们与其选民有更直接、更公开的接触和联系。地方政府拥有更多的权力，就会使选民感到他们所选举的政府是真正代表了他们的利益，其公共行政活动也就带有更鲜明的民主色彩。正因为有上述优越性，世界各国公共行政改革的一个共同内容就是权力下放。众所周知，中国的改革开放其一条主线就是中央政府向地方政府的权力下放。1978年以来中国陆续出台了一系列以“放权让利”为主线的重大改革措施，初步建立了旨在尽可能充分体现中央和地方“两个积极性”这一“互动”原则的机制。在中央和地方的关系上，原有体制下中央集中过多，管得过死的状况，以及地方政府权力与责任长期相背离的不合理运行状态已有较大改观，大大激发和增强了地方经济活力和地方政府管理的自觉性和责任心，同时也在许多方面分担了中央政府的调控压力和增加了宏观协调的深度与广度，促进了中央关于地方发展目标和总体协调目标的实现。

二是赋予低层员工以更大的决策参与权。即全体行政人员包括低层人员都有对行政组织和个人目标的确立，对行政工作计划和程序的设计，以及对工作成果的评价发表意见的权利和义务。其实施途径主要有：①团体决策。即行政方针的决定，重要问题的解决，都由组织成员本着民主参与的原则，以团体决策的途径来制定或者抉择。这样可以博采众长，以保证决策方向的正确性。②咨询制度。即行政领导在对一项政策或事务作出决定之前，主动征询下属或有关方面人士的意见，从而使各项工作更加完善。③建议制度。即行政领导允许并鼓励工作人员对行政事务，自由提供意见，以便作决定时参考。通过建议制度可以广开言路，以不断改进各方面的工作。

二

权力的授予必然伴随着责任的规定，政府在获得人民直接或间接授权的同时，也就承担了相应的责任。与政府的民主取向一样，政府的责任取向也是政府的内在价值标准。这主要表现在政府对社会（公民）的责任以及政府内部的责任等两个层面。

（一）政府对于公民的责任

政府的责任首先表现为对国家权力主体的公民或代议机构负责，从根本上说，政府的一切公共行政行为，都必须符合和有利于公民的意志、利益和需求，都必须对公民承担责任。政府所承担的这种责任实质上是“公仆的责任”。它并非是空洞的政治口号，在公共行政实践中，它应具有可操作的标准和程序。经合组织最新出版物《负责任的政府》(1996)对政府提供的服务作了具体的质量规定：①让公民或企业参与决定政府应该提供什么水准、什么类型的服务，或者征求他们对这方面的意见；②告诉公民或企业，政府将提供什么水准、什么类型的服务；③公民或企业能够合理地期待得到这种水准的服务；④如果不想提供适当水准的服务，公民或企业就有权利申诉并要求赔偿；⑤提供服务的办事机构应该建立服务质量目标体系，并且对照目标向公众汇报服务结果。

当然，政府在对公民负责的同时，公民也承担应尽的责任（义务），如主动、自觉纳税，服从法律，支持和配合政府工作，这实际上体现了政府与公民的双向责任关系。

（二）政府内部的责任

现代国家行政组织规模庞大、部门横生、人员众多、分工细致、职能复杂，由此产生了行政组织体系内部中央与地方、各个层级、各个部门以及各个行政人员之间的、与行政权力的再分配相一致的行政职责分解问题，这就需要通过行政组织内部具体化的责任制度，以保证公共行政行为的规范化，克服随意性，减少行政失误，提高行政人员的积极性和行政效率，使各级行政机关和行政人员既分工又合作，既严肃又灵活，从而有效实现公共行政的既定职能。

首先，从宏观上看，中央政府与地方政府之间的权力和责任划分，构成了政府内部最基本和最主要的纵向权责关系。能否正确处理这两者关系，合理配置中央与地方政府的职责权限，直接关系到政府能否在整体上履行其应尽的职能和责任。就现阶段的我国而言，虽然经过近20年的改革和调整，中央政府与地方政府间的权责关系已趋于合理，而且宪法和有关法律对这种关系已经有了一些明确规定，但这些规定大都过于原则化，比较笼统、宽泛，不易操作，使得中央与地方的关系缺乏稳定性和连续性，对它的调整带有较大的随意性和不规范的行为，造成中央与地方互相掣肘、互相侵权现象较为普遍。此外，由于中央和地方的权责划分不够明确具体，且缺乏规范性，由此产生的相互扯皮的现象时有发生。为了克服这一状况，就需要合理划分中央与地方的职责权限，为此，有人提出首先应区分中央政府专有权力、地方政府专有权力以及中央与地方共有的权力三大类（注：参见谢庆奎等《中国政府体制分析》，中国广播电视出版社1995年版，第124页。）；也有人强调要从人事权、财权、产权、立法权、经济调控权等方面划分中央与地方的职责权限（注：参见施九青等《当代中国政治运行机制》，山东人民出版社1993年版，第478页。）；还有人认为，凡没有划给中央和地方的权力，原则上应归地方所有（注：参见张文寿《中国行政管理体制改革——研究与思考》，当代中国出版社1994年版，第196页。），等等。我们认为，最根本的举措应是按照全面建立市场经济新体制的要求，实行中央和地方政府的分级管理，做到两级管理的权利和责任的统一。具体地说，凡属全国性的事务，即涉及国家整体利益的事务由中央政府决定；凡属地方事务，即涉及行政区域利益的事务由地方政府决定。同时根据中央与地方政府在国家行政体系中的不同地位和作用来确定各自的核心领域，进而配备相应的职权。在配备职权时应遵循事务同类和职责权相称原则，尽可能将职权作整体划分，使它们各自有专门的管辖领域，并在各自的管辖领域内拥有较为完整的权力（注：参见潘小娟《中央与地方关系的若干思考》，载《政治学研究》1997年第3期。），同时承担相应的责任。在合理划分中央与地方职权的基础上，使中央与地方权力责任关系规范化、法制化，也就是说，中央与地方应在法治基础上形成新型的权力责任关系。为此，我国应以现行宪法的有关规定为依据，制定一部《中华人民共和国中央与地方关系法》，以法律规范中央与地方的关系，包括中央政府与地方政府职责权限的划分原则、各?缘闹叭ǚ段А⒅叭ɑ值氖侄巍⒅醒攵缘胤郊喽降某绦颉⒎绞胶褪侄蔚鹊龋员3种醒胗氲胤饺ㄔ鸸叵档南嘤ξ榷ㄐ裕岣咧醒胗氲胤饺ㄔ鸸叵档髡难纤嘈院凸娣缎浴?/P>

其次，从微观上看，在政府组织内部，权力一般是自上而下层层授予的，相应地责任则是自下而上层层负责。从实际情况看，行政首长责任制是世界通行的政府管理体制，当代世界各国政府80%以上实行首长责任制。在这种体制下，一方面，行政下级对行政上级最终对行政首长承担忠于职守、努力工作、提高效率、遵纪守法的责任；另一方面，一切行政行为不管是否行政首长所为，行政首长都有连带责任。这种连带责任关系是为了强化行政首长的授权责任和管理压力，使行政首长不仅严于律己，正确授权，而且也要严于律他，善于监督。可见，在行政组织中，行政首长和行政下级实际上存在着一种双向责任关系。它要求经法定程序进入行政体系中的公职人员，一经确立行政职务关系，必须履行职务，不失职；必须遵循权限，不越权；必须符合法定目标，不滥用职权；必须合理行使自由裁量权，避免行政失当。它赋予公职人员与所处职位和职务相符合的职权和责任，从而建立职位、职务、职权、职责相一致的工作责任制度。这种责任制度保证了政府整体的权威性和公共行政的高效率。相反，如果在政府内部、机关各部门之间、工作人员之间缺乏这种明确、细致、稳定、长期的工作责任制度，权大责小造成胆大妄为、专横跋扈?ㄐ≡鸫笤蛟斐山餍∩魑ⅰ⑺跏炙踅牛灾掠诰咛宓男姓鹑纬3D：磺澹鼓承┮蚯秩ā⑹е靶形男姓鹑挝侍庖蛟鹑沃魈宀磺宥薹ㄗ肪浚唤錾撕π姓睾托姓嗽钡墓ぷ骰裕涟姓吐傻闹葱幸约靶姓实奶岣撸乙不嵊跋煺男卸怨窦捌浯砘氐脑鹑巍?/P>

除了行政首长负责制外，行政组织内部针对某项任务，上下级之间进行授权分工，经常用“责任书”的形式来确定责任的归属。这种“责任书”一般用于行政系统内的上下级行政机关之间、行政委托与被委托人之间。它是一种典型的责任制，起着行政权力的再调整、行政责任的落实和行政后果的明确等作用。主要的类型有：行政授权合同、行政委托合同、行政责任合同等等。这些形形色色的行政责任制有利于克服人浮于事、推诿塞责等官僚主义现象，有利于解决“有权不管事，干事却无权”等问题，有利于上级对下级的控制和管理，有利于理顺行政内部关系，整合行政资源，提高行政效能和效率。它们一般局限于行政系统内部，是行政管理制度的具体化和变通方式，包括权力、责任、利益及奖惩等调控机制，是行政上级进行动员和控制以保证行政实施效果的有效方法。

三

由上述可见，公共行政的责任与民主取向，固然有侧重点的不同，但两者的相关性是非常密切的。

1.公共行政的责任取向是民主取向的必然要求。政府的公共行政权力来自人民主权的让渡，公共行政向人民负责是这一主权原则的合乎逻辑的发展。而只有将政府对人民以及政府内部各层级、各部门、各职位之间的严格、明确、具体的责任关系落实到位，人民主权原则才能从理想变为现实，公共行政的民主取向也才能真正确立。

2.公共行政的民主取向是责任取向的内在推动力量。公共行政的民主取向意味着政府必须以人民的同意和支持为合法性依据，意味着政府的一切行为必须符合公民的利益和意愿，意味着公共行政过程的公开化以便接受公民的监督，意味着公民不断扩展着的对公共行政的参与，还意味着公共行政不仅要充分地反映和实现各阶层公民的利益要求，也要充分调动各级政府和部门以及广大行政人员的积极性和创造性。这些无疑构成了强化政府责任的强大的动力和压力，迫使政府强化为公民负责的“责任心”，并通过严密高效的内部权力—责任体系来履行好自己的责任。