零基范文10篇

零基范文篇1

关键词：零基预算；预算过程；预算结果

传统预算模式是一种基数预算，每一年的预算决策都是在上一年预算拨款的基础之上增加一定的数额，预算基数的形成和增量的决定都主要是依赖于政治上的讨价还价。所以，预算决策的理性程度就比较低，政府支出的持续增长也就不可避免。同时，由于基数的存在，使得公共预算很难进行资源的再分配，从而降低了资源的配置效率。所以，从20世纪30年代开始，以美国为首的西方国家进行了一次又一次的理性预算改革。20世纪70年代出现的零基预算（Zero-BasedBudgeting，ZBB）就是这样一种改革。从理论上讲，零基预算要求政府支出机构每年都为它的全部预算进行辩护，预算基数不再理所当然地成为下一个预算年度进行预算决策的基础。因此，这种预算模式被称为零基预算〔1〕。虽然零基预算在美国的实施并不成功〔1〕，但是，在过去的几十年中，它对许多国家的预算改革都产生了不同程度的影响。从1993年开始，中国的一些地方政府开始试验零基预算，如海南、湖北、安徽等〔2〕。进入20世纪90年代后期，中国开始进行预算改革，主要包括部门预算、国库集中收付和政府采购改革。在部门预算改革中，零基预算被视为一种最佳的预算编制模式。目前，无论是国内理论界还是实践部门，主流的观点都将零基预算视为一种最佳的预算模式。本文的研究问题是：中国的地方政府为什么采用零基预算？他们的零基预算是不是真正的零基预算？零基预算是否改变了地方政府的预算过程和预算结果？现有的文献主要探讨零基预算的理想形式、实施零基预算有什么好处等问题，而很少关注零基预算在真实世界中的实施情况。最近，黄佩华等人调查了中国地方政府的财政问题，发现零基预算的影响范围很小〔3〕。但是，零基预算并非这一研究的重点。马骏和叶娟丽调查了我国某省实施零基预算的情况，发现零基预算的实施并不理想。不过，由于篇幅限制，他们没有全面地总结调查发现〔1〕。总之，在现有的文献中，没有一项研究全面和系统地调查和分析我国地方政府实施零基预算的情况。目前，零基预算在我国地方政府已经推行多年，非常有必要对这一预算模式的实施情况进行调查与分析。为此，2003年8月本文的研究者在我国中部某省（以下简称A省）调查了该省的省政府实施零基预算的情况。

一、研究设计

由于A省在1993年就开始引入零基预算，因此，它无疑是一个调查零基预算的最佳选择。本文的研究者在A省访谈了12个部门，包括19个预算官员，主要是财政部门、各个支出部门和省人大常委会预算工作委员会的预算官员（参见访谈附录）。虽然A省在1993年就已经开始将零基预算引入预算过程，本文主要研究A省采取部门预算改革以来实施零基预算的情况。这主要是因为在2001年部门预算改革以前，零基预算并没有系统和全面地实施。首先，在部门预算改革以前，预算编制主要是采取财政部门“代编预算”的做法，各个部门并没有真正参与预算编制。即使零基预算已经被引入，其运用范围也主要局限在财政部门，而对部门的支出决策没有影响。其次，在部门预算改革前，财权非常分散，在财政部门之外，除了计划委员会和科技部门等拥有资金分配权之外，由于预算外财政的膨胀，各个部门都对自己掌握的预算外资金拥有非常大的权力。这意味着，财政部门以及它所强调的零基预算并不能影响和控制这一部分资金的分配。2000年以来在地方一级开展的部门预算改革为零基预算的全面实施创造了条件。因为，部门预算改革要求政府预算以部门为基础进行编制，而且强调将预算外资金纳入各个部门的预算。该省财政部门这几年下达的部门预算改革文件都明确要求各个部门运用零基预算编制部门预算。

本文的研究综合运用了定性和定量研究方法。对于预算过程的调查主要运用定性研究方法。由于中国的政府预算是不对外开放的，因此，政府部门的预算官员一般都不愿意接受比较深入的访谈，尤其是那些旨在评估他们的改革成效的调查。所以，在中国进行预算调查，为了获得有价值的信息，首先必须能够“进入”，并建立信任关系，其次必须选择恰当的访谈策略。为了能够进入政府部门调查并建立信任关系，本文的研究者主要利用各种熟人关系进行调查，并承诺不透露调查省份的名称和被访谈者的姓名。在访谈中，为了获得关于零基预算在该省实施的真实信息，本文的研究者对被访谈者隐瞒了本文研究的真实目的，即没有告诉他们这是一项关于零基预算的研究。本文的研究者只是告诉被访谈者这是一项关于部门预算改革的一般性研究，目的是了解部门预算改革的一般情况。所以，在访谈中，本文的研究者要求被访谈者回答一些关于部门预算的“开放性问题”，例如，请谈谈所在部门的部门预算改革情况，他们是如何决定人员经费、公用经费和专项经费的，等等。事实也证明，这是一种有效的访谈策略。在大多数情况下，被访谈者都会自动地介绍零基预算在他们的部门是如何运作的（事实信息）以及他们对于零基预算的看法和意见（观点信息）。只有当被访谈者没有自动地谈及零基预算的时候，本文的研究者才直接就零基预算提问。此外，在访谈中，本文的研究者没有使用录音设备。本文的研究者采取的办法是，在访谈中，记下关键的用语、数据和观点；每次访谈完成后，马上进行笔录。这种办法虽然不能保证访谈记录的完全性，但是，它有助于消除被访谈者的疑虑，鼓励他们透露更深入的信息。

为了分析零基预算对预算结果的影响，本文运用了定量分析方法。由于部门预算数据是“秘密”级的政府文件，所以，本文主要运用公开的数据，即A省财政厅厅长每年向省人大会议报告支出时公布的数据（支出方向及其预算数）。由于A省的部门预算是从2001年开始的，所以，本文主要采用了从2001年到2003年的数据。在对每年的数据进行排序后，本文运用相关分析对这些数据进行分析。由于这一数据所包含的支出分类仍然比较粗略，因此，由此得出的结论仍然不是最后的。不过，在部门预算不公开的情况下，这是惟一可获得的数据。

二、为什么采取零基预算？

A省早在1993年就开始试验零基预算。部门预算改革以来，A省的财政部门更是借此机会推广零基预算。根据调查，A省积极推行零基预算的主要动机有3个：1.运用零基预算来解决在财力紧张的情况下进行资金分配所面临的各种冲突和问题；2.重新审查长期实行的“基数加增长”模式所形成的不合理“基数”；3.加强财政部门对各个部门的预算控制。

（一）财力紧张。这些年来，由于经济发展相对滞后，加上省内过分财政分权，例如A省省会城市的财力就远远大于省级财政，因此，省政府的财政一直比较紧张。在访谈中，几乎所有的被访谈者都强调他们的财政是一种“吃饭财政”。图1也表明省政府的财力的确非常紧张（数据来自A省统计年鉴）。首先，省政府财政收入在全省财政收入中所占的比重比较低。更为严重的是，省政府的财政自给系数非常低。财政自给系数是用一级政府的自有收入除以它被要求承担的支出，它用来测量各级政府的收入能在多大程度上承担它的支出责任。在这样的财力的情况下做预算就非常困难。有限的财政资金在解决了基本支出（人员和公用经费）之后，能够用于供给公共产品、支持事业发展和经济发展的专项经费就非常少，在专项经费上的竞争就会非常激烈。在这种情况，该省领导和财政部门就希望运用零基预算来解决预算分配中的冲突，并将有限的财力运用到最需要的支出项目上去。正如该省财政部门的一位预算官员所说：“一方面，我们一直面临财力紧张，另一方面，各个项目都来要钱。所以，我们希望运用零基预算，使得每个项目都从零开始，根据轻重缓急来安排资金。”（I1b）

（二）审查基数。正如我国的其他省份一样，A省的预算分配长期以来一直使用基数加增长的做法。虽然对于某些程序性支出来说基数有一定的合理性，由于以下原因，基数的形成是非常不合理的。首先，地方预算一直缺乏自主权，它必须执行中央的政策，即使中央并没有为这些政策提供相应的资金或者只提供一部分资金也是如此。这就是说存在“强制性支出”。对于像A省这样财力比较紧张的省份来说，强制性支出或者中央政策对于省级预算自主权的影响是相当显著的。因为，在财政自给系数非常低的情况下，获得中央的转移支付就是非常有吸引力的。然而，获得转移支付的代价就是在一定程度上放弃预算自主权，在执行中央的政策上采取比较合作的态度。中央的政策文件因而就构成省政府各个部门预算基数的基础。同时，省政府的政策也是各个部门预算基数的基础。正如许多被访谈者都指出的，各个部门在提出预算要求时都会运用这些中央和省政府的政策和文件来证明他们的经费要求的合理性。这些政策文件对于各个部门来说都像“尚方宝剑”一样，可以用来向财政部门要钱。最后，许多预算官员都指出，由于预算编制方式落后，财政的预算审查职能弱化，许多过时的政策文件每年都被用来要钱。在某些情况下，部门甚至会用省政府办公会议的会议记录去向财政要钱，尽管这些会议记录并不是正式的政策文件（I4，I6）。

其次，由于中国的省级政治体制是一种“零碎化的威权体制”〔4〕，在省一级，政策制定权被分散到各个“政策领地”，即所谓的副省长“分管”体制。此外，省委常委会的常委在各自的政策领域也有发言权。因此，政策制定权就被分割到近20个政治官员的“政策领地”，围绕着各个政策领地的就是形形色色的官僚部门。与这种分割的政策领地相伴随的必然是支出权的分散，即各个政策领地的领导都要求在资金分配中有发言权。由于财力非常紧张，A省并没有像某些财政富裕的省份那样非正式地将资金的分配权“切块”到各个政策领地，由分管领导自行分配。从内部的非正式制度上来看，A省实行了一种相对集中的财政资金分配体制，由省长和分管财政的常务副省长垄断资金的分配权。但是，实际上，其他的政策领地的分管领导能够在一定程度上影响资金的分配。在访谈中，许多预算官员都认为领导人“批条子”是预算分配中最严重的问题之一（I4，I7）。A省财政部门制定的编制2004年部门预算说明书中仍然像前两年的文件那样强调要根据零基预算取消由领导人“批条子”形成的支出项目。这同样说明，领导人批条子仍然影响着财政资金的分配。这意味着，长期累积的结果，各个领导的支出意愿也构成了各个部门的预算基数。

不难理解，这样形成的预算基数是非常不合理的。在这种基数形成模式下运用基数加增长的方法不仅无法控制支出，而且会在各个部门之间形成一种苦乐不均的现象。各个部门的基数规模取决于它有多少中央和省政府的政策文件支持（无论这些政策文件是否合理或者是否已经过时），取决于它和各个分管领导的关系。后者意味着一种以私人关系为基础的非正式预算活动将影响着资金的分配和基数的形成。最后，由于基数预算本身就不利于进行资源的再分配，建立在不合理基数之上的基数预算就更是如此。所以，A省的改革者就希望通过零基预算来审查过去在基数加增长的模式下形成的不合理的预算基数，使得预算资金的分配更加科学，增进资金配置的效率。在访谈中，许多预算官员都强调零基预算的这一用处（I4，I5，I6，I7）。而且，A省财政部门这几年来的部门预算编制文件也都强调运用零基预算来砍掉那些一次性支出项目、不属于省级管辖范围的支出项目、领导人批条子形成的支出等。

（三）预算控制。如前所述，在部门预算改革前，财政部门无法真正控制各个部门的预算决策。部门预算改革为财政部门将资金分配权集中在自己手中创造了机会，而零基预算则进一步为财政部门提供了对各个部门的预算决策进行控制的工具。所以，财政部门对于推进零基预算改革比较积极而各个部门则有一些意见。在访谈中，虽然财政部门的预算官员承认零基预算目前的实施情况不理想，但是，他们都倾向于认为这是一种很好的预算模式，其中的一位预算官员还对零基预算在国外并没有成功这一事实表示怀疑（I1a，I1b，I11）。

然而，各个支出部门的预算官员则将目前的部门预算和零基预算改革理解为一种强化财政部门控制的改革。一些预算官员指出，这种以零基预算为核心的部门预算改革已经使得“副省长负责制”转变成一种“财政厅领导下的副省长负责人制”。某些预算官员抱怨说，财政部门喜欢的项目就可以得到钱，财政部门不喜欢的项目就是零基数。因此，他们提出了这样一个问题：在许多专业性很强的领域（例如支援农业支出等），究竟是财政部门还是各个职能部门有能力更好地配置资源？许多预算官员甚至说，现在财政部门的权力越来越大，因此，有必要解决谁来监督财政的问题（I6，I7，I8，I9，I10a）。这意味着，A省的零基预算已经主要成为财政部门控制支出部门的一个手段。A省财政部门积极推进零基预算的一个主要动机就是通过零基预算来加强对支出部门的财政控制。劳斯教授在调查美国佐治亚州的零基预算时也发现了相同的现象〔5〕。

三、零基预算还是控制预算？

由于A省早在1993年就开始尝试引入零基预算，所以，在2000年年底首次进行部门预算改革时，A省就决定在部门预算改革中运用零基预算来编制2001年的部门预算，要求各个部门运用零基预算来编制部门预算。显然，A省当时希望将零基预算建立成基本的预算决策框架。从农业、社会保障等各个部门介绍的情况来看，当时纳入部门预算试点的各个部门都努力按照零基预算的逻辑与步骤来编制部门预算。他们的预算编制从部门内的各个处室开始，各个处室都根据工作目标形成预算要求，砍掉不必要的过时的支出，然后排序，再上报到部门的财务处，财务处审核后将认可的支出项目按照轻重缓急排序。在部门党组同意后，部门的预算就报给财政部门。这表明，至少在以下几方面，部门的预算编制过程和零基预算的逻辑与步骤是基本相同的：自下而上的预算流程、一定程度的决策单位分析、按照机构目标排序。但是，由于当时没有规定控制数（零基预算也不要求控制数），所以，各个部门最后形成的预算都非常大，远远超出了财政的承受能力。例如，社会保障部门当时形成的预算要求高达15亿元。最后，财政部门没有办法只好给各个部门下了一个预算控制数，要求各个部门在各自的控制数内重新编制部门预算。例如，社会保障部门的控制数是8700万元，该部门曾希望得到1亿元的控制数，但是没有成功，最后只得在8700万元的控制数内编制部门预算。此后，通过下控制数的办法来控制部门的预算编制就被制度化。在每年的两上两下的预算流程中，财政部门在收到各个部门的预算（一上）并审查之后，就给各个部门下达一个预算控制数（一下）（I7，I9）。

这种通过控制数的方式来控制各个部门预算的方式表明，由于财力的限制，零基预算在A省并没有发展成一个基本的预算框架，A省的零基预算似乎已经变成了一种“目标基础的预算”（Target-BasedBudgeting，TBB）。零基预算在美国地方政府实施的过程中也逐渐演变成一种目标基础的预算。在目标基础的预算中，为了解决预算机构和各个部门之间的敌视和各个部门的策略性预算行为，在预算过程开始时，预算机构就给各个部门设置一个严格的控制数（上限），要求各个部门在该控制数内编制预算。如果一个部门的预算超过控制数，该部门的预算就会被退回直到它按照该控制数编制预算〔6〕（P2206）。很显然，目标基础的预算是一种控制预算。在访谈中，A省的预算官员没有使用“目标基础的预算”这一概念，他们显然也并不知道这样一种预算模式，但是，他们使用了控制预算这一术语。根据一位访谈者的介绍，在编制完2001年的部门预算后，财政部门组织了一次经验总结会。在会议上，各个部门的财务处长都说这不是部门预算而是控制预算（I7）。

不过，这种中国式的控制预算与美国的目标基础预算并不完全相同。其中最主要的区别是，虽然中国的零基预算没有发展成为一种基本的预算框架，但是，它也没有被完全抛弃。在中国式的控制预算框架内，零基预算主要用于专项经费决策。中国目前的部门支出主要分为3类：人员经费、公用经费和专项经费。我们的调查发现，在A省，零基预算主要适用于专项经费。在访谈中，A省的预算官员一般都这样描述他们的预算过程：“人员经费按实际，公用经费按标准，专项经费按排序。”这表明，零基预算所强调的排序主要是被运用到专项经费领域。在A省财政部门所颁布的编制2003年部门预算的指示中，只有在专项经费部分才出现了零基预算一词。

人员经费和公用经费是按照人均标准定义的，比如人均20000元的人员经费标准。对于纳入部门预算改革的部门，公用经费标准相对高一些（人均20000元），未纳入部门预算改革的部门，公用经费标准相对较低（人均15000元或者6000元）。在此基础上，将部门的人员编制数（如果实际雇员人数等于编制数）乘以人均人员经费标准或者将实际雇员数（如果实际雇员数小于编制数）乘以人均人员经费标准，就得出部门的人员经费预算。同样，也可以得出部门的公用经费预算（I1b）。因此，人员和公用经费预算是一种公式预算。

不过，在决定人员经费人均标准和公用经费人均标准时，以前的基数是非常重要的。人员经费人均标准是由人事部门和财政部门共同决定的，人事部门先根据国家人事部和国务院颁布的工资标准、福利标准核算总的人员经费支出，再定出人均人员经费标准。该标准再由财政部门根据财力和本地的工资水平、生活水平进行审查。正如人事和财政部门的官员都指出的，在核算和审查这一标准时，都要参考以前的标准（I1b，I2）。公用经费人均标准是由财政部门决定的。在决定纳入部门预算改革的部门的人均公用经费标准时，财政部门逐项决定人均公用经费标准，然后再计算总的人均公用标准。在计算某一项公用经费的标准时，例如打印费的标准（该省2003年的标准是人均60元），财政部门选择一些代表性的部门，根据这些部门在过去3年的实际打印费计算出平均的打印费，并以此决定打印费的人均标准。在计算出总的人均公用经费标准之后，财政部门再根据各个部门的业务性质及重要程度，对各个部门的人均公用经费指标进行适当的调整。可见，在决定公用经费的人均指标时，以前的支出仍然是非常重要的。至于未纳入部门预算的部门，则完全是根据以前的公用经费基数决定公用经费的人均标准（I1a，I4）。这些都表明，人员和公用经费的预算决策从根本上看是渐进的，它们是公式预算和渐进预算的混合。这也表明零基预算对于人员和公用经费的决策没有产生影响。黄佩华等人最近的研究也发现，在他们所调查的几个地方政府，占政府预算70%以上的工资没有被包括进零基预算的框架内〔3〕。

如前所述，零基预算主要适用于专项经费。不过，由于A省的零基预算是在控制预算的框架下进行的，它因此就具备了一些独特之处。从理论上讲，零基预算是一个由下到上对支出进行逐级排序并层层合并排序的过程。A省的部门预算是由部门先编制，再层层上报审查的，因此，在专项经费领域，部门拥有一定的灵活性来决定将哪些项目放进部门的专项经费预算，哪些项目排除在外，也有一定的自主权来决定每个项目的重要程度（即排序的位置）。这意味着A省的零基预算包含自下而上的成分。但是，由于A省的零基预算是在控制预算的框架内做的，它因此也是一个自上而下的过程。首先，由于人员和公用经费相对固定，因此，控制数的影响主要就落到了实行零基预算的专项经费上（I12）。其次，财政部门在部门预算编制之前规定了哪些支出项目必须砍掉，哪些支出项目要砍掉一部分支出，哪些支出项目必须保障支出。这就意味着，A省的财政部门实际上介入了各个部门的“决策单位”分析。在零基预算中，决策单位的分析是预算决策的第一步（I6）。其三，A省强调项目库的建设和约束力。在建立项目库时，财政部门先让各个部门建立他们自己的项目库，要求各个部门对明年的项目进行预测，并根据轻重缓急将项目进行排序；在部门项目库的基础上，财政部门将建立整体的项目库。一旦财政的项目库建立之后，它就会对部门的专项经费决策产生影响。各个部门在形成自己的专项经费预算时，必须考虑它准备开展的项目是否已经被包括进财政的项目库中，排在什么位置（I6）。这就是说，通过项目库的运作，财政部门不仅可以影响各个部门的决策单位分析，还可以影响部门对于项目的排序。

图2显示了A省的基本预算框架以及3类预算支出的决策模式。缺口表示有一部分专项支出是在财政部门的控制之外的，例如计划委员会控制的基建支出、科技厅控制的科技三项支出。A省的零基预算主要运用于专项经费，人员经费和公用经费事实上是在零基预算的过程之外决定的。由于A省的财政是“吃饭财政”，每年的财政收入（预算内和预算外）在保证了人员经费和公用经费之后，能够用于专项经费的数量就非常小。这就意味着，在像A省这样的地方政府，即使零基预算得到严格实施，它所能够影响的范围也非常小；也就是说，只有非常小的一部分地方政府的支出决策是根据零基预算决定的。

四、零基预算：改变了预算过程和结果？

现在的问题是，在专项经费领域，零基预算是否改变了A省的预算过程和结果？A省的经验表明，零基预算在我国地方政府的实施也面临着一些制约因素。首先，对于纳入专项经费中的那一部分预算支出来说，虽然零基预算已经被确定为主要的预算决策方式，但是，由于地方政府的财力非常紧张，零基预算对于实际预算过程的影响是非常有限的。A省采用零基预算的初衷是希望零基预算能够帮助财政部门在财力紧张的情况下配置资源，但是，我们的调查发现，财力紧张反过来又严重地制约了零基预算的实施。因为，在财力非常紧张的情况下，如果严格实施零基预算的话，绝大部分的专项都可能无法得到资助。一旦这种情况出现，要继续推进零基预算就会面临非常大的阻力。所以，财政部门最后只好放弃零基预算，转而采用传统的方式，即大多数的项目都能得到一点预算拨款，但是每一个项目都不能得到很多，即使该项目在零基预算的优先顺序中排在很高的位置也是如此（I2）。

此外，从支出部门的角度来看，在财政资源非常紧张的条件下，即使它们严格地按照零基预算编制了部门的预算，财政也不可能满足部门的大部分预算要求（一上）。最后的结果是，支出部门必须在财政部门规定的控制数之内编制预算。这实际上就使得支出部门最初根据零基预算形成的预算要求失去了意义。正如一位被访谈者指出的，如果部门按照零基预算形成的预算没有用处，那么部门就没有积极性继续做零基预算，部门最后主要是关心去年财政下达的预算控制数，关心能不能获得某些领导人的支持（I7）。预算控制数实际上就变成了一种新型的基数。1974年，著名公共预算专家凯顿和瓦尔达沃夫斯基在研究发展中国家的预算后发现，由于这些国家的财政非常贫穷而且预算环境充满了不确定性，所以，这些国家实际上是无法做真正意义的预算的，存在的只是“重复预算”，即在预算年度中只得不断地重新做出预算决策，年初形成的预算承诺根本是无法兑现的〔7〕。在访谈中，财政部门的一位预算官员表达了类似的观点。他指出，在财力紧张的情况下，连做一般的预算都比较困难，更何况零基预算这种非常复杂的预算模式（I1b）。

其次，由于受财力制约，A省各个部门的预算内公用经费长期处于不足的状况，公用经费的不足同样严重地制约了零基预算的实施。因为，在公用经费不足的情况下，支出部门为了确保部门的正常运转，通常会采取这样一些策略：从专项经费中挪用经费来弥补公用经费的缺口（称为“吃专项”）、运用预算外收入来弥补公用经费的缺口等。根据某些预算官员的估计，在最近对专项经费进行压缩之前，近一半的专项经费都包括有最后用于公用经费的开支（I2，I3，I4，I5）。“吃专项”的存在极大地限制了零基预算的效果。因为，在“吃专项”普遍存在的情况下，支出部门根据零基预算形成的预算要求中就有相当大的“水分”，即有相当大的一部分预算要求是为了弥补公用经费而塞进专项经费中去的。这样，零基预算实际上就不能真正地做到对支出项目进行排序，进而就不能达到预期的效果。该省在最近几年的部门预算改革中，已经在实施部门预算的支出部门中逐步地提高了公用经费的人均标准。但是，由于该省的省级财政状况很难在短期内得到根本性的改变，因此，提高公用经费标准就只能以压缩专项经费作为代价。实际上，该省最近也正准备采取这种手段。但是，这样一来，能够用于专项经费的支出可能就会更加小，从而就会进一步缩小了零基预算的影响范围。

第三，零基预算在中国的实施还面临着一些政治和行政体制上的制约。其一，目前我国的某些地方政府在政府职能的转变上不是很成功，许多政府部门的职能非常复杂而且目标众多。正如A省的一位预算官员指出的，在职能和目标不明确的情况下，就很难对预算进行真正意义的排序（I8）。其二，虽然经过了几年的部门预算改革，但是，预算分配权上的分散状况并没有得到彻底的改变，某些专项经费的分配权仍然掌握在财政部门之外的一些部门手里，仍然没有纳入部门预算改革的框架。这就意味着，某些专项经费实际上是不受零基预算过程影响的（I8，I9，I12）。其三，我国地方政府预算中领导人批条子、打招呼影响预算决策的现象仍然继续存在，各种非正式预算制度盛行（I4，I7）。这种现象的存在意味着，政治权力的非正式安排将会干扰零基预算的排序过程和排序结果，从而使得零基预算无法真正进行科学的排序。其四，体制上的制约还体现在公费医疗体制的改革没有与部门预算改革相配套。正如几个预算官员都指出的，在公费医疗改革没有完全纳入部门预算而且财政供给的公费医疗标准不足的情况下，各个部门还必须自己去解决部门员工的一部分公费医疗。对于某些人员年龄结构偏大的部门来说，公费医疗支出已是一个相当大的负担，在经费不足的情况下，“吃专项”就是不可避免的（I10b，I12）。总之，这些体制上的因素都极大地制约着零基预算的实施。

第四，一个与政治和行政体制有关的问题是，在现有的体制下，中国的地方政府没有足够的预算自主权。正如黄佩华等人指出的，地方政府的预算自主权要求地方政府的预算编制能够独立于中央政府及其他上级政府预算，地方政府拥有收入和支出的充分稳定性和可预测性，以及地方政府有权根据自身的优先次序来安排资金，并且能够以它认为最佳的生产方式和投入组合来供给公共服务。地方政府预算自主权的缺乏同样也极大地制约着零基预算的实施。目前，中央政府的转移支付一般都需要下级政府提供一定数量的配套资金，但是，这些转移支付通常都是不确定的。在专项资金和配套条件不明确的情况下，为了争取转移支付，在年初编制预算时，地方政府通常只好先预留一部分的资金不分配〔3〕。这一部分预留下来与中央政府的补助金配套的地方财政收入实际上是在年初的零基预算程序之外进行安排的（I5）。我们在调查中还发现，地方政府预算自主权的缺乏还体现在中央政府经常运用强制性支出，即中央政府制定了某项政策后强制性地要求地方政府执行但是并不提供任何资金或者只提供一部分资金（I5）。这些强制性支出经常会干扰地方政府预算，进而妨碍了零基预算的实施。因为，即使地方政府在年初已经按照零基预算编制了当年的预算，强制性支出的存在意味着一旦中央政府要求地方政府执行某项政策而又不供给（或不完全供给）相应的资金，那么，地方政府就不得不调整预算、寻找新的资金来执行中央政府的政策，从而就会出现一笔没有按照零基预算程序与其他的支出相比较的新的支出。

当然，零基预算也并不是对于地方政府的预算过程没有产生任何积极的影响。我们的调查发现，至少在以下两个方面，零基预算对于传统的预算过程产生了一些积极的影响。首先，根据零基预算的逻辑，该省开始砍掉一些构成原来预算基数的支出项目，例如，失去了政策依据的专项经费、领导人批条子形成的专项经费、一次性的专项经费、不属于本级政府事权范围内的支出。其次，正如某些支出部门的预算官员指出的，在专项经费领域建立项目库有助于零基预算的有效实施，而且对于各个支出部门预算要求的形成构成了某种制约，使得支出部门不能再像以前那样随意申报专项经费、甚至“编造”项目来套取经费（I6，I8）。但是，和上述的那些制约零基预算实施的因素相比，这些改进所能起到的作用都是非常有限的。为了检验这一假设，本文对2001年到2003年3年的主要支出的排序进行了一个相关分析（Spearman）。这些支出的数据来源是A省财政厅厅长每年向省人大会议报告的主要支出。对于每一年的预算支出数，本文先计算各项支出在该年度的总支出中的比重，然后，根据该比重对它们进行排序：支出比重最高的支出项目排在第一位，编码为1，支出比重第二的支出项目排在第二位，编码为2，依此类推。相关分析的结果如表1所示。各年的排序之间是正相关的，而且相关系数非常高。这意味着，某一项支出前一年在总支出中占有非常高的比重，那么后一年仍然占有非常高的比重。这就是说，预算基数继续决定预算结果。当然，由于部门预算未公开，这一检验并不足以得出最后的结论。例如，由于没有数据，本文不能将某些人员和公用经费分离出去，从而不能分析在专项经费领域零基预算是否影响了预算结果。而这对于评价中国的零基预算改革来说是至关重要的，因为，中国的零基预算主要运用于专项经费的决策。不过，这一分析至少表明，零基预算整体上并没有改变预算结果。

五、结论

A省的经验表明，零基预算并没有在省级预算的层面上发展成为一种基本的预算框架，基本的预算框架是一种控制预算。在控制预算的框架内，零基预算主要被运用于专项经费的决策。这意味着，零基预算只能影响预算支出中一部分支出的决策。在财力紧张的情况下，零基预算的影响范围则更小。即使在该领域，由于财力紧张、政治与行政体制的制约等因素，零基预算并没有改变预算过程。最后，虽然现有的数据仍然不足以得出最后的结论，但是，零基预算是否改变了预算结果也是值得怀疑的。总之，在A省，零基预算主要变成了财政部门控制支出部门的工具，而不是一种改进资源配置效率的方式。

由于以下原因，那些影响和制约着A省零基预算改革的政治、行政和经济因素同样也制约着其他地方政府的零基预算改革。首先，A省实行零基预算时采取的许多做法在许多其他省也存在，例如，控制数、零基预算主要适用于专项经费等〔8〕。其次，中国是一个单一制国家，各地的政治结构和行政体制基本相同。第三，中西部的省份也都面临着财力紧张的困难。这意味着，除非中国政府进行相应的政治和行政体制改革，零基预算作为一种预算编制模式很难从根本上改变中国地方政府的预算过程和预算行为。此外，中央政府似乎应该允许地方政府根据地方的情况选择预算模式。A省的经验表明，财力紧张严重地制约了零基预算的实施。在财力紧张的情况下，很难进行预算，更不用说零基预算。因此，像A省这一类型的省份或许应该允许他们自行选择预算模式。A省固然是自己选择了零基预算，但是，其他的省份则是被要求采用零基预算。

这些发现都表明，目前的预算改革应该思考一个问题：零基预算到底是不是最适合于中国的预算模式？其他可行的预算模式是什么？当然，作为一项早期的关于零基预算在中国实施情况的研究，本研究仍有一些局限。例如，本文的经验研究主要来自于一个财力比较紧张的省政府实施零基预算的情况，这意味着，或许在另一个财力比较富裕的省政府，零基预算成功的可能性就会比较大。而且，本文的研究结论显然也不能适用于中央政府实施零基预算的情况。

附录

I1a.财政部门某负责人（8月11日上午）。

I1b.财政部门预算处副处长（8月11日上午）。

I2.人事厅计划处副处长（8月11日晚）。

I3.人大常委会预算工作室两位副处长（8月12日上午，同时访谈）。

I4.文化厅财务处副处长（8月12日下午）。

I5.统计局财务处处长（8月13日上午）。

I6.审计厅财务处处长（8月13日下午）。

I7.社会保障厅财务处处长和副处长（8月14日上午，同时访谈）。

I8.科技厅财务处科长（8月15日上午）。

I9.农业厅财务处处长（8月15日下午）。

I10a.计划委员会财务处处长与副处长（8月18日上午，同时访谈）。

I10b.计划委员会投资处处长（8月18日上午）。

I11.财政厅国库处处长（8月19日上午）。

I12.经贸委员会财务处处长和两位副处长（8月20日上午，同时访谈）。

〔参考文献〕

〔1〕马骏，叶娟丽。零基预算：理论与实践〔J〕。中国人民大学学报，2004，（2）。

〔2〕财政部。零基预算〔M〕。北京：经济科学出版社，1997.

〔3〕黄佩华等。中国：国家发展与地方财政〔M〕。北京：中信出版社，2003.

〔4〕KennethG.Lieberthal＆DavidM.Lampton.Eds.1992.Bureaucracy，politics，anddecision-makinginpost-MaoChina.LosAngeles：UniversityofCaliforniaPress.

零基范文篇2

关键词：零基预算；预算过程；预算结果

传统预算模式是一种基数预算，每一年的预算决策都是在上一年预算拨款的基础之上增加一定的数额，预算基数的形成和增量的决定都主要是依赖于政治上的讨价还价。所以，预算决策的理性程度就比较低，政府支出的持续增长也就不可避免。同时，由于基数的存在，使得公共预算很难进行资源的再分配，从而降低了资源的配置效率。所以，从20世纪30年代开始，以美国为首的西方国家进行了一次又一次的理性预算改革。20世纪70年代出现的零基预算（Zero-BasedBudgeting，ZBB）就是这样一种改革。从理论上讲，零基预算要求政府支出机构每年都为它的全部预算进行辩护，预算基数不再理所当然地成为下一个预算年度进行预算决策的基础。因此，这种预算模式被称为零基预算〔1〕。虽然零基预算在美国的实施并不成功〔1〕，但是，在过去的几十年中，它对许多国家的预算改革都产生了不同程度的影响。从1993年开始，中国的一些地方政府开始试验零基预算，如海南、湖北、安徽等〔2〕。进入20世纪90年代后期，中国开始进行预算改革，主要包括部门预算、国库集中收付和政府采购改革。在部门预算改革中，零基预算被视为一种最佳的预算编制模式。目前，无论是国内理论界还是实践部门，主流的观点都将零基预算视为一种最佳的预算模式。本文的研究问题是：中国的地方政府为什么采用零基预算？他们的零基预算是不是真正的零基预算？零基预算是否改变了地方政府的预算过程和预算结果？现有的文献主要探讨零基预算的理想形式、实施零基预算有什么好处等问题，而很少关注零基预算在真实世界中的实施情况。最近，黄佩华等人调查了中国地方政府的财政问题，发现零基预算的影响范围很小〔3〕。但是，零基预算并非这一研究的重点。马骏和叶娟丽调查了我国某省实施零基预算的情况，发现零基预算的实施并不理想。不过，由于篇幅限制，他们没有全面地总结调查发现〔1〕。总之，在现有的文献中，没有一项研究全面和系统地调查和分析我国地方政府实施零基预算的情况。目前，零基预算在我国地方政府已经推行多年，非常有必要对这一预算模式的实施情况进行调查与分析。为此，2003年8月本文的研究者在我国中部某省（以下简称A省）调查了该省的省政府实施零基预算的情况。

一、研究设计

由于A省在1993年就开始引入零基预算，因此，它无疑是一个调查零基预算的最佳选择。本文的研究者在A省访谈了12个部门，包括19个预算官员，主要是财政部门、各个支出部门和省人大常委会预算工作委员会的预算官员（参见访谈附录）。虽然A省在1993年就已经开始将零基预算引入预算过程，本文主要研究A省采取部门预算改革以来实施零基预算的情况。这主要是因为在2001年部门预算改革以前，零基预算并没有系统和全面地实施。首先，在部门预算改革以前，预算编制主要是采取财政部门“代编预算”的做法，各个部门并没有真正参与预算编制。即使零基预算已经被引入，其运用范围也主要局限在财政部门，而对部门的支出决策没有影响。其次，在部门预算改革前，财权非常分散，在财政部门之外，除了计划委员会和科技部门等拥有资金分配权之外，由于预算外财政的膨胀，各个部门都对自己掌握的预算外资金拥有非常大的权力。这意味着，财政部门以及它所强调的零基预算并不能影响和控制这一部分资金的分配。2000年以来在地方一级开展的部门预算改革为零基预算的全面实施创造了条件。因为，部门预算改革要求政府预算以部门为基础进行编制，而且强调将预算外资金纳入各个部门的预算。该省财政部门这几年下达的部门预算改革文件都明确要求各个部门运用零基预算编制部门预算。

本文的研究综合运用了定性和定量研究方法。对于预算过程的调查主要运用定性研究方法。由于中国的政府预算是不对外开放的，因此，政府部门的预算官员一般都不愿意接受比较深入的访谈，尤其是那些旨在评估他们的改革成效的调查。所以，在中国进行预算调查，为了获得有价值的信息，首先必须能够“进入”，并建立信任关系，其次必须选择恰当的访谈策略。为了能够进入政府部门调查并建立信任关系，本文的研究者主要利用各种熟人关系进行调查，并承诺不透露调查省份的名称和被访谈者的姓名。在访谈中，为了获得关于零基预算在该省实施的真实信息，本文的研究者对被访谈者隐瞒了本文研究的真实目的，即没有告诉他们这是一项关于零基预算的研究。本文的研究者只是告诉被访谈者这是一项关于部门预算改革的一般性研究，目的是了解部门预算改革的一般情况。所以，在访谈中，本文的研究者要求被访谈者回答一些关于部门预算的“开放性问题”，例如，请谈谈所在部门的部门预算改革情况，他们是如何决定人员经费、公用经费和专项经费的，等等。事实也证明，这是一种有效的访谈策略。在大多数情况下，被访谈者都会自动地介绍零基预算在他们的部门是如何运作的（事实信息）以及他们对于零基预算的看法和意见（观点信息）。只有当被访谈者没有自动地谈及零基预算的时候，本文的研究者才直接就零基预算提问。此外，在访谈中，本文的研究者没有使用录音设备。本文的研究者采取的办法是，在访谈中，记下关键的用语、数据和观点；每次访谈完成后，马上进行笔录。这种办法虽然不能保证访谈记录的完全性，但是，它有助于消除被访谈者的疑虑，鼓励他们透露更深入的信息。

为了分析零基预算对预算结果的影响，本文运用了定量分析方法。由于部门预算数据是“秘密”级的政府文件，所以，本文主要运用公开的数据，即A省财政厅厅长每年向省人大会议报告支出时公布的数据（支出方向及其预算数）。由于A省的部门预算是从2001年开始的，所以，本文主要采用了从2001年到2003年的数据。在对每年的数据进行排序后，本文运用相关分析对这些数据进行分析。由于这一数据所包含的支出分类仍然比较粗略，因此，由此得出的结论仍然不是最后的。不过，在部门预算不公开的情况下，这是惟一可获得的数据。

二、为什么采取零基预算？

A省早在1993年就开始试验零基预算。部门预算改革以来，A省的财政部门更是借此机会推广零基预算。根据调查，A省积极推行零基预算的主要动机有3个：1.运用零基预算来解决在财力紧张的情况下进行资金分配所面临的各种冲突和问题；2.重新审查长期实行的“基数加增长”模式所形成的不合理“基数”；3.加强财政部门对各个部门的预算控制。

（一）财力紧张。这些年来，由于经济发展相对滞后，加上省内过分财政分权，例如A省省会城市的财力就远远大于省级财政，因此，省政府的财政一直比较紧张。在访谈中，几乎所有的被访谈者都强调他们的财政是一种“吃饭财政”。图1也表明省政府的财力的确非常紧张（数据来自A省统计年鉴）。首先，省政府财政收入在全省财政收入中所占的比重比较低。更为严重的是，省政府的财政自给系数非常低。财政自给系数是用一级政府的自有收入除以它被要求承担的支出，它用来测量各级政府的收入能在多大程度上承担它的支出责任。在这样的财力的情况下做预算就非常困难。有限的财政资金在解决了基本支出（人员和公用经费）之后，能够用于供给公共产品、支持事业发展和经济发展的专项经费就非常少，在专项经费上的竞争就会非常激烈。在这种情况，该省领导和财政部门就希望运用零基预算来解决预算分配中的冲突，并将有限的财力运用到最需要的支出项目上去。正如该省财政部门的一位预算官员所说：“一方面，我们一直面临财力紧张，另一方面，各个项目都来要钱。所以，我们希望运用零基预算，使得每个项目都从零开始，根据轻重缓急来安排资金。”（I1b）

（二）审查基数。正如我国的其他省份一样，A省的预算分配长期以来一直使用基数加增长的做法。虽然对于某些程序性支出来说基数有一定的合理性，由于以下原因，基数的形成是非常不合理的。首先，地方预算一直缺乏自主权，它必须执行中央的政策，即使中央并没有为这些政策提供相应的资金或者只提供一部分资金也是如此。这就是说存在“强制性支出”。对于像A省这样财力比较紧张的省份来说，强制性支出或者中央政策对于省级预算自主权的影响是相当显著的。因为，在财政自给系数非常低的情况下，获得中央的转移支付就是非常有吸引力的。然而，获得转移支付的代价就是在一定程度上放弃预算自主权，在执行中央的政策上采取比较合作的态度。中央的政策文件因而就构成省政府各个部门预算基数的基础。同时，省政府的政策也是各个部门预算基数的基础。正如许多被访谈者都指出的，各个部门在提出预算要求时都会运用这些中央和省政府的政策和文件来证明他们的经费要求的合理性。这些政策文件对于各个部门来说都像“尚方宝剑”一样，可以用来向财政部门要钱。最后，许多预算官员都指出，由于预算编制方式落后，财政的预算审查职能弱化，许多过时的政策文件每年都被用来要钱。在某些情况下，部门甚至会用省政府办公会议的会议记录去向财政要钱，尽管这些会议记录并不是正式的政策文件（I4，I6）。

其次，由于中国的省级政治体制是一种“零碎化的威权体制”〔4〕，在省一级，政策制定权被分散到各个“政策领地”，即所谓的副省长“分管”体制。此外，省委常委会的常委在各自的政策领域也有发言权。因此，政策制定权就被分割到近20个政治官员的“政策领地”，围绕着各个政策领地的就是形形色色的官僚部门。与这种分割的政策领地相伴随的必然是支出权的分散，即各个政策领地的领导都要求在资金分配中有发言权。由于财力非常紧张，A省并没有像某些财政富裕的省份那样非正式地将资金的分配权“切块”到各个政策领地，由分管领导自行分配。从内部的非正式制度上来看，A省实行了一种相对集中的财政资金分配体制，由省长和分管财政的常务副省长垄断资金的分配权。但是，实际上，其他的政策领地的分管领导能够在一定程度上影响资金的分配。在访谈中，许多预算官员都认为领导人“批条子”是预算分配中最严重的问题之一（I4，I7）。A省财政部门制定的编制2004年部门预算说明书中仍然像前两年的文件那样强调要根据零基预算取消由领导人“批条子”形成的支出项目。这同样说明，领导人批条子仍然影响着财政资金的分配。这意味着，长期累积的结果，各个领导的支出意愿也构成了各个部门的预算基数。

不难理解，这样形成的预算基数是非常不合理的。在这种基数形成模式下运用基数加增长的方法不仅无法控制支出，而且会在各个部门之间形成一种苦乐不均的现象。各个部门的基数规模取决于它有多少中央和省政府的政策文件支持（无论这些政策文件是否合理或者是否已经过时），取决于它和各个分管领导的关系。后者意味着一种以私人关系为基础的非正式预算活动将影响着资金的分配和基数的形成。最后，由于基数预算本身就不利于进行资源的再分配，建立在不合理基数之上的基数预算就更是如此。所以，A省的改革者就希望通过零基预算来审查过去在基数加增长的模式下形成的不合理的预算基数，使得预算资金的分配更加科学，增进资金配置的效率。在访谈中，许多预算官员都强调零基预算的这一用处（I4，I5，I6，I7）。而且，A省财政部门这几年来的部门预算编制文件也都强调运用零基预算来砍掉那些一次性支出项目、不属于省级管辖范围的支出项目、领导人批条子形成的支出等。

（三）预算控制。如前所述，在部门预算改革前，财政部门无法真正控制各个部门的预算决策。部门预算改革为财政部门将资金分配权集中在自己手中创造了机会，而零基预算则进一步为财政部门提供了对各个部门的预算决策进行控制的工具。所以，财政部门对于推进零基预算改革比较积极而各个部门则有一些意见。在访谈中，虽然财政部门的预算官员承认零基预算目前的实施情况不理想，但是，他们都倾向于认为这是一种很好的预算模式，其中的一位预算官员还对零基预算在国外并没有成功这一事实表示怀疑（I1a，I1b，I11）。

然而，各个支出部门的预算官员则将目前的部门预算和零基预算改革理解为一种强化财政部门控制的改革。一些预算官员指出，这种以零基预算为核心的部门预算改革已经使得“副省长负责制”转变成一种“财政厅领导下的副省长负责人制”。某些预算官员抱怨说，财政部门喜欢的项目就可以得到钱，财政部门不喜欢的项目就是零基数。因此，他们提出了这样一个问题：在许多专业性很强的领域（例如支援农业支出等），究竟是财政部门还是各个职能部门有能力更好地配置资源？许多预算官员甚至说，现在财政部门的权力越来越大，因此，有必要解决谁来监督财政的问题（I6，I7，I8，I9，I10a）。这意味着，A省的零基预算已经主要成为财政部门控制支出部门的一个手段。A省财政部门积极推进零基预算的一个主要动机就是通过零基预算来加强对支出部门的财政控制。劳斯教授在调查美国佐治亚州的零基预算时也发现了相同的现象〔5〕。

三、零基预算还是控制预算？

由于A省早在1993年就开始尝试引入零基预算，所以，在2000年年底首次进行部门预算改革时，A省就决定在部门预算改革中运用零基预算来编制2001年的部门预算，要求各个部门运用零基预算来编制部门预算。显然，A省当时希望将零基预算建立成基本的预算决策框架。从农业、社会保障等各个部门介绍的情况来看，当时纳入部门预算试点的各个部门都努力按照零基预算的逻辑与步骤来编制部门预算。他们的预算编制从部门内的各个处室开始，各个处室都根据工作目标形成预算要求，砍掉不必要的过时的支出，然后排序，再上报到部门的财务处，财务处审核后将认可的支出项目按照轻重缓急排序。在部门党组同意后，部门的预算就报给财政部门。这表明，至少在以下几方面，部门的预算编制过程和零基预算的逻辑与步骤是基本相同的：自下而上的预算流程、一定程度的决策单位分析、按照机构目标排序。但是，由于当时没有规定控制数（零基预算也不要求控制数），所以，各个部门最后形成的预算都非常大，远远超出了财政的承受能力。例如，社会保障部门当时形成的预算要求高达15亿元。最后，财政部门没有办法只好给各个部门下了一个预算控制数，要求各个部门在各自的控制数内重新编制部门预算。例如，社会保障部门的控制数是8700万元，该部门曾希望得到1亿元的控制数，但是没有成功，最后只得在8700万元的控制数内编制部门预算。此后，通过下控制数的办法来控制部门的预算编制就被制度化。在每年的两上两下的预算流程中，财政部门在收到各个部门的预算（一上）并审查之后，就给各个部门下达一个预算控制数（一下）（I7，I9）。

这种通过控制数的方式来控制各个部门预算的方式表明，由于财力的限制，零基预算在A省并没有发展成一个基本的预算框架，A省的零基预算似乎已经变成了一种“目标基础的预算”（Target-BasedBudgeting，TBB）。零基预算在美国地方政府实施的过程中也逐渐演变成一种目标基础的预算。在目标基础的预算中，为了解决预算机构和各个部门之间的敌视和各个部门的策略性预算行为，在预算过程开始时，预算机构就给各个部门设置一个严格的控制数（上限），要求各个部门在该控制数内编制预算。如果一个部门的预算超过控制数，该部门的预算就会被退回直到它按照该控制数编制预算〔6〕（P2206）。很显然，目标基础的预算是一种控制预算。在访谈中，A省的预算官员没有使用“目标基础的预算”这一概念，他们显然也并不知道这样一种预算模式，但是，他们使用了控制预算这一术语。根据一位访谈者的介绍，在编制完2001年的部门预算后，财政部门组织了一次经验总结会。在会议上，各个部门的财务处长都说这不是部门预算而是控制预算（I7）。

不过，这种中国式的控制预算与美国的目标基础预算并不完全相同。其中最主要的区别是，虽然中国的零基预算没有发展成为一种基本的预算框架，但是，它也没有被完全抛弃。在中国式的控制预算框架内，零基预算主要用于专项经费决策。中国目前的部门支出主要分为3类：人员经费、公用经费和专项经费。我们的调查发现，在A省，零基预算主要适用于专项经费。在访谈中，A省的预算官员一般都这样描述他们的预算过程：“人员经费按实际，公用经费按标准，专项经费按排序。”这表明，零基预算所强调的排序主要是被运用到专项经费领域。在A省财政部门所颁布的编制2003年部门预算的指示中，只有在专项经费部分才出现了零基预算一词。

人员经费和公用经费是按照人均标准定义的，比如人均20000元的人员经费标准。对于纳入部门预算改革的部门，公用经费标准相对高一些（人均20000元），未纳入部门预算改革的部门，公用经费标准相对较低（人均15000元或者6000元）。在此基础上，将部门的人员编制数（如果实际雇员人数等于编制数）乘以人均人员经费标准或者将实际雇员数（如果实际雇员数小于编制数）乘以人均人员经费标准，就得出部门的人员经费预算。同样，也可以得出部门的公用经费预算（I1b）。因此，人员和公用经费预算是一种公式预算。

不过，在决定人员经费人均标准和公用经费人均标准时，以前的基数是非常重要的。人员经费人均标准是由人事部门和财政部门共同决定的，人事部门先根据国家人事部和国务院颁布的工资标准、福利标准核算总的人员经费支出，再定出人均人员经费标准。该标准再由财政部门根据财力和本地的工资水平、生活水平进行审查。正如人事和财政部门的官员都指出的，在核算和审查这一标准时，都要参考以前的标准（I1b，I2）。公用经费人均标准是由财政部门决定的。在决定纳入部门预算改革的部门的人均公用经费标准时，财政部门逐项决定人均公用经费标准，然后再计算总的人均公用标准。在计算某一项公用经费的标准时，例如打印费的标准（该省2003年的标准是人均60元），财政部门选择一些代表性的部门，根据这些部门在过去3年的实际打印费计算出平均的打印费，并以此决定打印费的人均标准。在计算出总的人均公用经费标准之后，财政部门再根据各个部门的业务性质及重要程度，对各个部门的人均公用经费指标进行适当的调整。可见，在决定公用经费的人均指标时，以前的支出仍然是非常重要的。至于未纳入部门预算的部门，则完全是根据以前的公用经费基数决定公用经费的人均标准（I1a，I4）。这些都表明，人员和公用经费的预算决策从根本上看是渐进的，它们是公式预算和渐进预算的混合。这也表明零基预算对于人员和公用经费的决策没有产生影响。黄佩华等人最近的研究也发现，在他们所调查的几个地方政府，占政府预算70%以上的工资没有被包括进零基预算的框架内〔3〕。

如前所述，零基预算主要适用于专项经费。不过，由于A省的零基预算是在控制预算的框架下进行的，它因此就具备了一些独特之处。从理论上讲，零基预算是一个由下到上对支出进行逐级排序并层层合并排序的过程。A省的部门预算是由部门先编制，再层层上报审查的，因此，在专项经费领域，部门拥有一定的灵活性来决定将哪些项目放进部门的专项经费预算，哪些项目排除在外，也有一定的自主权来决定每个项目的重要程度（即排序的位置）。这意味着A省的零基预算包含自下而上的成分。但是，由于A省的零基预算是在控制预算的框架内做的，它因此也是一个自上而下的过程。首先，由于人员和公用经费相对固定，因此，控制数的影响主要就落到了实行零基预算的专项经费上（I12）。其次，财政部门在部门预算编制之前规定了哪些支出项目必须砍掉，哪些支出项目要砍掉一部分支出，哪些支出项目必须保障支出。这就意味着，A省的财政部门实际上介入了各个部门的“决策单位”分析。在零基预算中，决策单位的分析是预算决策的第一步（I6）。其三，A省强调项目库的建设和约束力。在建立项目库时，财政部门先让各个部门建立他们自己的项目库，要求各个部门对明年的项目进行预测，并根据轻重缓急将项目进行排序；在部门项目库的基础上，财政部门将建立整体的项目库。一旦财政的项目库建立之后，它就会对部门的专项经费决策产生影响。各个部门在形成自己的专项经费预算时，必须考虑它准备开展的项目是否已经被包括进财政的项目库中，排在什么位置（I6）。这就是说，通过项目库的运作，财政部门不仅可以影响各个部门的决策单位分析，还可以影响部门对于项目的排序。

图2显示了A省的基本预算框架以及3类预算支出的决策模式。缺口表示有一部分专项支出是在财政部门的控制之外的，例如计划委员会控制的基建支出、科技厅控制的科技三项支出。A省的零基预算主要运用于专项经费，人员经费和公用经费事实上是在零基预算的过程之外决定的。由于A省的财政是“吃饭财政”，每年的财政收入（预算内和预算外）在保证了人员经费和公用经费之后，能够用于专项经费的数量就非常小。这就意味着，在像A省这样的地方政府，即使零基预算得到严格实施，它所能够影响的范围也非常小；也就是说，只有非常小的一部分地方政府的支出决策是根据零基预算决定的。

四、零基预算：改变了预算过程和结果？

现在的问题是，在专项经费领域，零基预算是否改变了A省的预算过程和结果？A省的经验表明，零基预算在我国地方政府的实施也面临着一些制约因素。首先，对于纳入专项经费中的那一部分预算支出来说，虽然零基预算已经被确定为主要的预算决策方式，但是，由于地方政府的财力非常紧张，零基预算对于实际预算过程的影响是非常有限的。A省采用零基预算的初衷是希望零基预算能够帮助财政部门在财力紧张的情况下配置资源，但是，我们的调查发现，财力紧张反过来又严重地制约了零基预算的实施。因为，在财力非常紧张的情况下，如果严格实施零基预算的话，绝大部分的专项都可能无法得到资助。一旦这种情况出现，要继续推进零基预算就会面临非常大的阻力。所以，财政部门最后只好放弃零基预算，转而采用传统的方式，即大多数的项目都能得到一点预算拨款，但是每一个项目都不能得到很多，即使该项目在零基预算的优先顺序中排在很高的位置也是如此（I2）。

此外，从支出部门的角度来看，在财政资源非常紧张的条件下，即使它们严格地按照零基预算编制了部门的预算，财政也不可能满足部门的大部分预算要求（一上）。最后的结果是，支出部门必须在财政部门规定的控制数之内编制预算。这实际上就使得支出部门最初根据零基预算形成的预算要求失去了意义。正如一位被访谈者指出的，如果部门按照零基预算形成的预算没有用处，那么部门就没有积极性继续做零基预算，部门最后主要是关心去年财政下达的预算控制数，关心能不能获得某些领导人的支持（I7）。预算控制数实际上就变成了一种新型的基数。1974年，著名公共预算专家凯顿和瓦尔达沃夫斯基在研究发展中国家的预算后发现，由于这些国家的财政非常贫穷而且预算环境充满了不确定性，所以，这些国家实际上是无法做真正意义的预算的，存在的只是“重复预算”，即在预算年度中只得不断地重新做出预算决策，年初形成的预算承诺根本是无法兑现的〔7〕。在访谈中，财政部门的一位预算官员表达了类似的观点。他指出，在财力紧张的情况下，连做一般的预算都比较困难，更何况零基预算这种非常复杂的预算模式（I1b）。

其次，由于受财力制约，A省各个部门的预算内公用经费长期处于不足的状况，公用经费的不足同样严重地制约了零基预算的实施。因为，在公用经费不足的情况下，支出部门为了确保部门的正常运转，通常会采取这样一些策略：从专项经费中挪用经费来弥补公用经费的缺口（称为“吃专项”）、运用预算外收入来弥补公用经费的缺口等。根据某些预算官员的估计，在最近对专项经费进行压缩之前，近一半的专项经费都包括有最后用于公用经费的开支（I2，I3，I4，I5）。“吃专项”的存在极大地限制了零基预算的效果。因为，在“吃专项”普遍存在的情况下，支出部门根据零基预算形成的预算要求中就有相当大的“水分”，即有相当大的一部分预算要求是为了弥补公用经费而塞进专项经费中去的。这样，零基预算实际上就不能真正地做到对支出项目进行排序，进而就不能达到预期的效果。该省在最近几年的部门预算改革中，已经在实施部门预算的支出部门中逐步地提高了公用经费的人均标准。但是，由于该省的省级财政状况很难在短期内得到根本性的改变，因此，提高公用经费标准就只能以压缩专项经费作为代价。实际上，该省最近也正准备采取这种手段。但是，这样一来，能够用于专项经费的支出可能就会更加小，从而就会进一步缩小了零基预算的影响范围。

第三，零基预算在中国的实施还面临着一些政治和行政体制上的制约。其一，目前我国的某些地方政府在政府职能的转变上不是很成功，许多政府部门的职能非常复杂而且目标众多。正如A省的一位预算官员指出的，在职能和目标不明确的情况下，就很难对预算进行真正意义的排序（I8）。其二，虽然经过了几年的部门预算改革，但是，预算分配权上的分散状况并没有得到彻底的改变，某些专项经费的分配权仍然掌握在财政部门之外的一些部门手里，仍然没有纳入部门预算改革的框架。这就意味着，某些专项经费实际上是不受零基预算过程影响的（I8，I9，I12）。其三，我国地方政府预算中领导人批条子、打招呼影响预算决策的现象仍然继续存在，各种非正式预算制度盛行（I4，I7）。这种现象的存在意味着，政治权力的非正式安排将会干扰零基预算的排序过程和排序结果，从而使得零基预算无法真正进行科学的排序。其四，体制上的制约还体现在公费医疗体制的改革没有与部门预算改革相配套。正如几个预算官员都指出的，在公费医疗改革没有完全纳入部门预算而且财政供给的公费医疗标准不足的情况下，各个部门还必须自己去解决部门员工的一部分公费医疗。对于某些人员年龄结构偏大的部门来说，公费医疗支出已是一个相当大的负担，在经费不足的情况下，“吃专项”就是不可避免的（I10b，I12）。总之，这些体制上的因素都极大地制约着零基预算的实施。

第四，一个与政治和行政体制有关的问题是，在现有的体制下，中国的地方政府没有足够的预算自主权。正如黄佩华等人指出的，地方政府的预算自主权要求地方政府的预算编制能够独立于中央政府及其他上级政府预算，地方政府拥有收入和支出的充分稳定性和可预测性，以及地方政府有权根据自身的优先次序来安排资金，并且能够以它认为最佳的生产方式和投入组合来供给公共服务。地方政府预算自主权的缺乏同样也极大地制约着零基预算的实施。目前，中央政府的转移支付一般都需要下级政府提供一定数量的配套资金，但是，这些转移支付通常都是不确定的。在专项资金和配套条件不明确的情况下，为了争取转移支付，在年初编制预算时，地方政府通常只好先预留一部分的资金不分配〔3〕。这一部分预留下来与中央政府的补助金配套的地方财政收入实际上是在年初的零基预算程序之外进行安排的（I5）。我们在调查中还发现，地方政府预算自主权的缺乏还体现在中央政府经常运用强制性支出，即中央政府制定了某项政策后强制性地要求地方政府执行但是并不提供任何资金或者只提供一部分资金（I5）。这些强制性支出经常会干扰地方政府预算，进而妨碍了零基预算的实施。因为，即使地方政府在年初已经按照零基预算编制了当年的预算，强制性支出的存在意味着一旦中央政府要求地方政府执行某项政策而又不供给（或不完全供给）相应的资金，那么，地方政府就不得不调整预算、寻找新的资金来执行中央政府的政策，从而就会出现一笔没有按照零基预算程序与其他的支出相比较的新的支出。

当然，零基预算也并不是对于地方政府的预算过程没有产生任何积极的影响。我们的调查发现，至少在以下两个方面，零基预算对于传统的预算过程产生了一些积极的影响。首先，根据零基预算的逻辑，该省开始砍掉一些构成原来预算基数的支出项目，例如，失去了政策依据的专项经费、领导人批条子形成的专项经费、一次性的专项经费、不属于本级政府事权范围内的支出。其次，正如某些支出部门的预算官员指出的，在专项经费领域建立项目库有助于零基预算的有效实施，而且对于各个支出部门预算要求的形成构成了某种制约，使得支出部门不能再像以前那样随意申报专项经费、甚至“编造”项目来套取经费（I6，I8）。但是，和上述的那些制约零基预算实施的因素相比，这些改进所能起到的作用都是非常有限的。为了检验这一假设，本文对2001年到2003年3年的主要支出的排序进行了一个相关分析（Spearman）。这些支出的数据来源是A省财政厅厅长每年向省人大会议报告的主要支出。对于每一年的预算支出数，本文先计算各项支出在该年度的总支出中的比重，然后，根据该比重对它们进行排序：支出比重最高的支出项目排在第一位，编码为1，支出比重第二的支出项目排在第二位，编码为2，依此类推。相关分析的结果如表1所示。各年的排序之间是正相关的，而且相关系数非常高。这意味着，某一项支出前一年在总支出中占有非常高的比重，那么后一年仍然占有非常高的比重。这就是说，预算基数继续决定预算结果。当然，由于部门预算未公开，这一检验并不足以得出最后的结论。例如，由于没有数据，本文不能将某些人员和公用经费分离出去，从而不能分析在专项经费领域零基预算是否影响了预算结果。而这对于评价中国的零基预算改革来说是至关重要的，因为，中国的零基预算主要运用于专项经费的决策。不过，这一分析至少表明，零基预算整体上并没有改变预算结果。

五、结论

A省的经验表明，零基预算并没有在省级预算的层面上发展成为一种基本的预算框架，基本的预算框架是一种控制预算。在控制预算的框架内，零基预算主要被运用于专项经费的决策。这意味着，零基预算只能影响预算支出中一部分支出的决策。在财力紧张的情况下，零基预算的影响范围则更小。即使在该领域，由于财力紧张、政治与行政体制的制约等因素，零基预算并没有改变预算过程。最后，虽然现有的数据仍然不足以得出最后的结论，但是，零基预算是否改变了预算结果也是值得怀疑的。总之，在A省，零基预算主要变成了财政部门控制支出部门的工具，而不是一种改进资源配置效率的方式。

零基范文篇3

关键词：零基预算；预算过程；预算结果

传统预算模式是一种基数预算，每一年的预算决策都是在上一年预算拨款的基础之上增加一定的数额，预算基数的形成和增量的决定都主要是依赖于政治上的讨价还价。所以，预算决策的理性程度就比较低，政府支出的持续增长也就不可避免。同时，由于基数的存在，使得公共预算很难进行资源的再分配，从而降低了资源的配置效率。所以，从20世纪30年代开始，以美国为首的西方国家进行了一次又一次的理性预算改革。20世纪70年代出现的零基预算（Zero-BasedBudgeting，ZBB）就是这样一种改革。从理论上讲，零基预算要求政府支出机构每年都为它的全部预算进行辩护，预算基数不再理所当然地成为下一个预算年度进行预算决策的基础。因此，这种预算模式被称为零基预算〔1〕。虽然零基预算在美国的实施并不成功〔1〕，但是，在过去的几十年中，它对许多国家的预算改革都产生了不同程度的影响。从1993年开始，中国的一些地方政府开始试验零基预算，如海南、湖北、安徽等〔2〕。进入20世纪90年代后期，中国开始进行预算改革，主要包括部门预算、国库集中收付和政府采购改革。在部门预算改革中，零基预算被视为一种最佳的预算编制模式。目前，无论是国内理论界还是实践部门，主流的观点都将零基预算视为一种最佳的预算模式。本文的研究问题是：中国的地方政府为什么采用零基预算？他们的零基预算是不是真正的零基预算？零基预算是否改变了地方政府的预算过程和预算结果？现有的文献主要探讨零基预算的理想形式、实施零基预算有什么好处等问题，而很少关注零基预算在真实世界中的实施情况。最近，黄佩华等人调查了中国地方政府的财政问题，发现零基预算的影响范围很小〔3〕。但是，零基预算并非这一研究的重点。马骏和叶娟丽调查了我国某省实施零基预算的情况，发现零基预算的实施并不理想。不过，由于篇幅限制，他们没有全面地总结调查发现〔1〕。总之，在现有的文献中，没有一项研究全面和系统地调查和分析我国地方政府实施零基预算的情况。目前，零基预算在我国地方政府已经推行多年，非常有必要对这一预算模式的实施情况进行调查与分析。为此，2003年8月本文的研究者在我国中部某省（以下简称A省）调查了该省的省政府实施零基预算的情况。

一、研究设计

由于A省在1993年就开始引入零基预算，因此，它无疑是一个调查零基预算的最佳选择。本文的研究者在A省访谈了12个部门，包括19个预算官员，主要是财政部门、各个支出部门和省人大常委会预算工作委员会的预算官员（参见访谈附录）。虽然A省在1993年就已经开始将零基预算引入预算过程，本文主要研究A省采取部门预算改革以来实施零基预算的情况。这主要是因为在2001年部门预算改革以前，零基预算并没有系统和全面地实施。首先，在部门预算改革以前，预算编制主要是采取财政部门“代编预算”的做法，各个部门并没有真正参与预算编制。即使零基预算已经被引入，其运用范围也主要局限在财政部门，而对部门的支出决策没有影响。其次，在部门预算改革前，财权非常分散，在财政部门之外，除了计划委员会和科技部门等拥有资金分配权之外，由于预算外财政的膨胀，各个部门都对自己掌握的预算外资金拥有非常大的权力。这意味着，财政部门以及它所强调的零基预算并不能影响和控制这一部分资金的分配。2000年以来在地方一级开展的部门预算改革为零基预算的全面实施创造了条件。因为，部门预算改革要求政府预算以部门为基础进行编制，而且强调将预算外资金纳入各个部门的预算。该省财政部门这几年下达的部门预算改革文件都明确要求各个部门运用零基预算编制部门预算。

本文的研究综合运用了定性和定量研究方法。对于预算过程的调查主要运用定性研究方法。由于中国的政府预算是不对外开放的，因此，政府部门的预算官员一般都不愿意接受比较深入的访谈，尤其是那些旨在评估他们的改革成效的调查。所以，在中国进行预算调查，为了获得有价值的信息，首先必须能够“进入”，并建立信任关系，其次必须选择恰当的访谈策略。为了能够进入政府部门调查并建立信任关系，本文的研究者主要利用各种熟人关系进行调查，并承诺不透露调查省份的名称和被访谈者的姓名。在访谈中，为了获得关于零基预算在该省实施的真实信息，本文的研究者对被访谈者隐瞒了本文研究的真实目的，即没有告诉他们这是一项关于零基预算的研究。本文的研究者只是告诉被访谈者这是一项关于部门预算改革的一般性研究，目的是了解部门预算改革的一般情况。所以，在访谈中，本文的研究者要求被访谈者回答一些关于部门预算的“开放性问题”，例如，请谈谈所在部门的部门预算改革情况，他们是如何决定人员经费、公用经费和专项经费的，等等。事实也证明，这是一种有效的访谈策略。在大多数情况下，被访谈者都会自动地介绍零基预算在他们的部门是如何运作的（事实信息）以及他们对于零基预算的看法和意见（观点信息）。只有当被访谈者没有自动地谈及零基预算的时候，本文的研究者才直接就零基预算提问。此外，在访谈中，本文的研究者没有使用录音设备。本文的研究者采取的办法是，在访谈中，记下关键的用语、数据和观点；每次访谈完成后，马上进行笔录。这种办法虽然不能保证访谈记录的完全性，但是，它有助于消除被访谈者的疑虑，鼓励他们透露更深入的信息。

为了分析零基预算对预算结果的影响，本文运用了定量分析方法。由于部门预算数据是“秘密”级的政府文件，所以，本文主要运用公开的数据，即A省财政厅厅长每年向省人大会议报告支出时公布的数据（支出方向及其预算数）。由于A省的部门预算是从2001年开始的，所以，本文主要采用了从2001年到2003年的数据。在对每年的数据进行排序后，本文运用相关分析对这些数据进行分析。由于这一数据所包含的支出分类仍然比较粗略，因此，由此得出的结论仍然不是最后的。不过，在部门预算不公开的情况下，这是惟一可获得的数据。

二、为什么采取零基预算？

A省早在1993年就开始试验零基预算。部门预算改革以来，A省的财政部门更是借此机会推广零基预算。根据调查，A省积极推行零基预算的主要动机有3个：1.运用零基预算来解决在财力紧张的情况下进行资金分配所面临的各种冲突和问题；2.重新审查长期实行的“基数加增长”模式所形成的不合理“基数”；3.加强财政部门对各个部门的预算控制。

（一）财力紧张。这些年来，由于经济发展相对滞后，加上省内过分财政分权，例如A省省会城市的财力就远远大于省级财政，因此，省政府的财政一直比较紧张。在访谈中，几乎所有的被访谈者都强调他们的财政是一种“吃饭财政”。图1也表明省政府的财力的确非常紧张（数据来自A省统计年鉴）。首先，省政府财政收入在全省财政收入中所占的比重比较低。更为严重的是，省政府的财政自给系数非常低。财政自给系数是用一级政府的自有收入除以它被要求承担的支出，它用来测量各级政府的收入能在多大程度上承担它的支出责任。在这样的财力的情况下做预算就非常困难。有限的财政资金在解决了基本支出（人员和公用经费）之后，能够用于供给公共产品、支持事业发展和经济发展的专项经费就非常少，在专项经费上的竞争就会非常激烈。在这种情况，该省领导和财政部门就希望运用零基预算来解决预算分配中的冲突，并将有限的财力运用到最需要的支出项目上去。正如该省财政部门的一位预算官员所说：“一方面，我们一直面临财力紧张，另一方面，各个项目都来要钱。所以，我们希望运用零基预算，使得每个项目都从零开始，根据轻重缓急来安排资金。”（I1b）

（二）审查基数。正如我国的其他省份一样，A省的预算分配长期以来一直使用基数加增长的做法。虽然对于某些程序性支出来说基数有一定的合理性，由于以下原因，基数的形成是非常不合理的。首先，地方预算一直缺乏自主权，它必须执行中央的政策，即使中央并没有为这些政策提供相应的资金或者只提供一部分资金也是如此。这就是说存在“强制性支出”。对于像A省这样财力比较紧张的省份来说，强制性支出或者中央政策对于省级预算自主权的影响是相当显著的。因为，在财政自给系数非常低的情况下，获得中央的转移支付就是非常有吸引力的。然而，获得转移支付的代价就是在一定程度上放弃预算自主权，在执行中央的政策上采取比较合作的态度。中央的政策文件因而就构成省政府各个部门预算基数的基础。同时，省政府的政策也是各个部门预算基数的基础。正如许多被访谈者都指出的，各个部门在提出预算要求时都会运用这些中央和省政府的政策和文件来证明他们的经费要求的合理性。这些政策文件对于各个部门来说都像“尚方宝剑”一样，可以用来向财政部门要钱。最后，许多预算官员都指出，由于预算编制方式落后，财政的预算审查职能弱化，许多过时的政策文件每年都被用来要钱。在某些情况下，部门甚至会用省政府办公会议的会议记录去向财政要钱，尽管这些会议记录并不是正式的政策文件（I4，I6）。

其次，由于中国的省级政治体制是一种“零碎化的威权体制”〔4〕，在省一级，政策制定权被分散到各个“政策领地”，即所谓的副省长“分管”体制。此外，省委常委会的常委在各自的政策领域也有发言权。因此，政策制定权就被分割到近20个政治官员的“政策领地”，围绕着各个政策领地的就是形形色色的官僚部门。与这种分割的政策领地相伴随的必然是支出权的分散，即各个政策领地的领导都要求在资金分配中有发言权。由于财力非常紧张，A省并没有像某些财政富裕的省份那样非正式地将资金的分配权“切块”到各个政策领地，由分管领导自行分配。从内部的非正式制度上来看，A省实行了一种相对集中的财政资金分配体制，由省长和分管财政的常务副省长垄断资金的分配权。但是，实际上，其他的政策领地的分管领导能够在一定程度上影响资金的分配。在访谈中，许多预算官员都认为领导人“批条子”是预算分配中最严重的问题之一（I4，I7）。A省财政部门制定的编制2004年部门预算说明书中仍然像前两年的文件那样强调要根据零基预算取消由领导人“批条子”形成的支出项目。这同样说明，领导人批条子仍然影响着财政资金的分配。这意味着，长期累积的结果，各个领导的支出意愿也构成了各个部门的预算基数。

不难理解，这样形成的预算基数是非常不合理的。在这种基数形成模式下运用基数加增长的方法不仅无法控制支出，而且会在各个部门之间形成一种苦乐不均的现象。各个部门的基数规模取决于它有多少中央和省政府的政策文件支持（无论这些政策文件是否合理或者是否已经过时），取决于它和各个分管领导的关系。后者意味着一种以私人关系为基础的非正式预算活动将影响着资金的分配和基数的形成。最后，由于基数预算本身就不利于进行资源的再分配，建立在不合理基数之上的基数预算就更是如此。所以，A省的改革者就希望通过零基预算来审查过去在基数加增长的模式下形成的不合理的预算基数，使得预算资金的分配更加科学，增进资金配置的效率。在访谈中，许多预算官员都强调零基预算的这一用处（I4，I5，I6，I7）。而且，A省财政部门这几年来的部门预算编制文件也都强调运用零基预算来砍掉那些一次性支出项目、不属于省级管辖范围的支出项目、领导人批条子形成的支出等。

（三）预算控制。如前所述，在部门预算改革前，财政部门无法真正控制各个部门的预算决策。部门预算改革为财政部门将资金分配权集中在自己手中创造了机会，而零基预算则进一步为财政部门提供了对各个部门的预算决策进行控制的工具。所以，财政部门对于推进零基预算改革比较积极而各个部门则有一些意见。在访谈中，虽然财政部门的预算官员承认零基预算目前的实施情况不理想，但是，他们都倾向于认为这是一种很好的预算模式，其中的一位预算官员还对零基预算在国外并没有成功这一事实表示怀疑（I1a，I1b，I11）。

然而，各个支出部门的预算官员则将目前的部门预算和零基预算改革理解为一种强化财政部门控制的改革。一些预算官员指出，这种以零基预算为核心的部门预算改革已经使得“副省长负责制”转变成一种“财政厅领导下的副省长负责人制”。某些预算官员抱怨说，财政部门喜欢的项目就可以得到钱，财政部门不喜欢的项目就是零基数。因此，他们提出了这样一个问题：在许多专业性很强的领域（例如支援农业支出等），究竟是财政部门还是各个职能部门有能力更好地配置资源？许多预算官员甚至说，现在财政部门的权力越来越大，因此，有必要解决谁来监督财政的问题（I6，I7，I8，I9，I10a）。这意味着，A省的零基预算已经主要成为财政部门控制支出部门的一个手段。A省财政部门积极推进零基预算的一个主要动机就是通过零基预算来加强对支出部门的财政控制。劳斯教授在调查美国佐治亚州的零基预算时也发现了相同的现象〔5〕。

三、零基预算还是控制预算？

由于A省早在1993年就开始尝试引入零基预算，所以，在2000年年底首次进行部门预算改革时，A省就决定在部门预算改革中运用零基预算来编制2001年的部门预算，要求各个部门运用零基预算来编制部门预算。显然，A省当时希望将零基预算建立成基本的预算决策框架。从农业、社会保障等各个部门介绍的情况来看，当时纳入部门预算试点的各个部门都努力按照零基预算的逻辑与步骤来编制部门预算。他们的预算编制从部门内的各个处室开始，各个处室都根据工作目标形成预算要求，砍掉不必要的过时的支出，然后排序，再上报到部门的财务处，财务处审核后将认可的支出项目按照轻重缓急排序。在部门党组同意后，部门的预算就报给财政部门。这表明，至少在以下几方面，部门的预算编制过程和零基预算的逻辑与步骤是基本相同的：自下而上的预算流程、一定程度的决策单位分析、按照机构目标排序。但是，由于当时没有规定控制数（零基预算也不要求控制数），所以，各个部门最后形成的预算都非常大，远远超出了财政的承受能力。例如，社会保障部门当时形成的预算要求高达15亿元。最后，财政部门没有办法只好给各个部门下了一个预算控制数，要求各个部门在各自的控制数内重新编制部门预算。例如，社会保障部门的控制数是8700万元，该部门曾希望得到1亿元的控制数，但是没有成功，最后只得在8700万元的控制数内编制部门预算。此后，通过下控制数的办法来控制部门的预算编制就被制度化。在每年的两上两下的预算流程中，财政部门在收到各个部门的预算（一上）并审查之后，就给各个部门下达一个预算控制数（一下）（I7，I9）。

这种通过控制数的方式来控制各个部门预算的方式表明，由于财力的限制，零基预算在A省并没有发展成一个基本的预算框架，A省的零基预算似乎已经变成了一种“目标基础的预算”（Target-BasedBudgeting，TBB）。零基预算在美国地方政府实施的过程中也逐渐演变成一种目标基础的预算。在目标基础的预算中，为了解决预算机构和各个部门之间的敌视和各个部门的策略性预算行为，在预算过程开始时，预算机构就给各个部门设置一个严格的控制数（上限），要求各个部门在该控制数内编制预算。如果一个部门的预算超过控制数，该部门的预算就会被退回直到它按照该控制数编制预算〔6〕（P2206）。很显然，目标基础的预算是一种控制预算。在访谈中，A省的预算官员没有使用“目标基础的预算”这一概念，他们显然也并不知道这样一种预算模式，但是，他们使用了控制预算这一术语。根据一位访谈者的介绍，在编制完2001年的部门预算后，财政部门组织了一次经验总结会。在会议上，各个部门的财务处长都说这不是部门预算而是控制预算（I7）。

不过，这种中国式的控制预算与美国的目标基础预算并不完全相同。其中最主要的区别是，虽然中国的零基预算没有发展成为一种基本的预算框架，但是，它也没有被完全抛弃。在中国式的控制预算框架内，零基预算主要用于专项经费决策。中国目前的部门支出主要分为3类：人员经费、公用经费和专项经费。我们的调查发现，在A省，零基预算主要适用于专项经费。在访谈中，A省的预算官员一般都这样描述他们的预算过程：“人员经费按实际，公用经费按标准，专项经费按排序。”这表明，零基预算所强调的排序主要是被运用到专项经费领域。在A省财政部门所颁布的编制2003年部门预算的指示中，只有在专项经费部分才出现了零基预算一词。

人员经费和公用经费是按照人均标准定义的，比如人均20000元的人员经费标准。对于纳入部门预算改革的部门，公用经费标准相对高一些（人均20000元），未纳入部门预算改革的部门，公用经费标准相对较低（人均15000元或者6000元）。在此基础上，将部门的人员编制数（如果实际雇员人数等于编制数）乘以人均人员经费标准或者将实际雇员数（如果实际雇员数小于编制数）乘以人均人员经费标准，就得出部门的人员经费预算。同样，也可以得出部门的公用经费预算（I1b）。因此，人员和公用经费预算是一种公式预算。

不过，在决定人员经费人均标准和公用经费人均标准时，以前的基数是非常重要的。人员经费人均标准是由人事部门和财政部门共同决定的，人事部门先根据国家人事部和国务院颁布的工资标准、福利标准核算总的人员经费支出，再定出人均人员经费标准。该标准再由财政部门根据财力和本地的工资水平、生活水平进行审查。正如人事和财政部门的官员都指出的，在核算和审查这一标准时，都要参考以前的标准（I1b，I2）。公用经费人均标准是由财政部门决定的。在决定纳入部门预算改革的部门的人均公用经费标准时，财政部门逐项决定人均公用经费标准，然后再计算总的人均公用标准。在计算某一项公用经费的标准时，例如打印费的标准（该省2003年的标准是人均60元），财政部门选择一些代表性的部门，根据这些部门在过去3年的实际打印费计算出平均的打印费，并以此决定打印费的人均标准。在计算出总的人均公用经费标准之后，财政部门再根据各个部门的业务性质及重要程度，对各个部门的人均公用经费指标进行适当的调整。可见，在决定公用经费的人均指标时，以前的支出仍然是非常重要的。至于未纳入部门预算的部门，则完全是根据以前的公用经费基数决定公用经费的人均标准（I1a，I4）。这些都表明，人员和公用经费的预算决策从根本上看是渐进的，它们是公式预算和渐进预算的混合。这也表明零基预算对于人员和公用经费的决策没有产生影响。黄佩华等人最近的研究也发现，在他们所调查的几个地方政府，占政府预算70%以上的工资没有被包括进零基预算的框架内〔3〕。

如前所述，零基预算主要适用于专项经费。不过，由于A省的零基预算是在控制预算的框架下进行的，它因此就具备了一些独特之处。从理论上讲，零基预算是一个由下到上对支出进行逐级排序并层层合并排序的过程。A省的部门预算是由部门先编制，再层层上报审查的，因此，在专项经费领域，部门拥有一定的灵活性来决定将哪些项目放进部门的专项经费预算，哪些项目排除在外，也有一定的自主权来决定每个项目的重要程度（即排序的位置）。这意味着A省的零基预算包含自下而上的成分。但是，由于A省的零基预算是在控制预算的框架内做的，它因此也是一个自上而下的过程。首先，由于人员和公用经费相对固定，因此，控制数的影响主要就落到了实行零基预算的专项经费上（I12）。其次，财政部门在部门预算编制之前规定了哪些支出项目必须砍掉，哪些支出项目要砍掉一部分支出，哪些支出项目必须保障支出。这就意味着，A省的财政部门实际上介入了各个部门的“决策单位”分析。在零基预算中，决策单位的分析是预算决策的第一步（I6）。其三，A省强调项目库的建设和约束力。在建立项目库时，财政部门先让各个部门建立他们自己的项目库，要求各个部门对明年的项目进行预测，并根据轻重缓急将项目进行排序；在部门项目库的基础上，财政部门将建立整体的项目库。一旦财政的项目库建立之后，它就会对部门的专项经费决策产生影响。各个部门在形成自己的专项经费预算时，必须考虑它准备开展的项目是否已经被包括进财政的项目库中，排在什么位置（I6）。这就是说，通过项目库的运作，财政部门不仅可以影响各个部门的决策单位分析，还可以影响部门对于项目的排序。

图2显示了A省的基本预算框架以及3类预算支出的决策模式。缺口表示有一部分专项支出是在财政部门的控制之外的，例如计划委员会控制的基建支出、科技厅控制的科技三项支出。A省的零基预算主要运用于专项经费，人员经费和公用经费事实上是在零基预算的过程之外决定的。由于A省的财政是“吃饭财政”，每年的财政收入（预算内和预算外）在保证了人员经费和公用经费之后，能够用于专项经费的数量就非常小。这就意味着，在像A省这样的地方政府，即使零基预算得到严格实施，它所能够影响的范围也非常小；也就是说，只有非常小的一部分地方政府的支出决策是根据零基预算决定的。

四、零基预算：改变了预算过程和结果？

现在的问题是，在专项经费领域，零基预算是否改变了A省的预算过程和结果？A省的经验表明，零基预算在我国地方政府的实施也面临着一些制约因素。首先，对于纳入专项经费中的那一部分预算支出来说，虽然零基预算已经被确定为主要的预算决策方式，但是，由于地方政府的财力非常紧张，零基预算对于实际预算过程的影响是非常有限的。A省采用零基预算的初衷是希望零基预算能够帮助财政部门在财力紧张的情况下配置资源，但是，我们的调查发现，财力紧张反过来又严重地制约了零基预算的实施。因为，在财力非常紧张的情况下，如果严格实施零基预算的话，绝大部分的专项都可能无法得到资助。一旦这种情况出现，要继续推进零基预算就会面临非常大的阻力。所以，财政部门最后只好放弃零基预算，转而采用传统的方式，即大多数的项目都能得到一点预算拨款，但是每一个项目都不能得到很多，即使该项目在零基预算的优先顺序中排在很高的位置也是如此（I2）。

此外，从支出部门的角度来看，在财政资源非常紧张的条件下，即使它们严格地按照零基预算编制了部门的预算，财政也不可能满足部门的大部分预算要求（一上）。最后的结果是，支出部门必须在财政部门规定的控制数之内编制预算。这实际上就使得支出部门最初根据零基预算形成的预算要求失去了意义。正如一位被访谈者指出的，如果部门按照零基预算形成的预算没有用处，那么部门就没有积极性继续做零基预算，部门最后主要是关心去年财政下达的预算控制数，关心能不能获得某些领导人的支持（I7）。预算控制数实际上就变成了一种新型的基数。1974年，著名公共预算专家凯顿和瓦尔达沃夫斯基在研究发展中国家的预算后发现，由于这些国家的财政非常贫穷而且预算环境充满了不确定性，所以，这些国家实际上是无法做真正意义的预算的，存在的只是“重复预算”，即在预算年度中只得不断地重新做出预算决策，年初形成的预算承诺根本是无法兑现的〔7〕。在访谈中，财政部门的一位预算官员表达了类似的观点。他指出，在财力紧张的情况下，连做一般的预算都比较困难，更何况零基预算这种非常复杂的预算模式（I1b）。

其次，由于受财力制约，A省各个部门的预算内公用经费长期处于不足的状况，公用经费的不足同样严重地制约了零基预算的实施。因为，在公用经费不足的情况下，支出部门为了确保部门的正常运转，通常会采取这样一些策略：从专项经费中挪用经费来弥补公用经费的缺口（称为“吃专项”）、运用预算外收入来弥补公用经费的缺口等。根据某些预算官员的估计，在最近对专项经费进行压缩之前，近一半的专项经费都包括有最后用于公用经费的开支（I2，I3，I4，I5）。“吃专项”的存在极大地限制了零基预算的效果。因为，在“吃专项”普遍存在的情况下，支出部门根据零基预算形成的预算要求中就有相当大的“水分”，即有相当大的一部分预算要求是为了弥补公用经费而塞进专项经费中去的。这样，零基预算实际上就不能真正地做到对支出项目进行排序，进而就不能达到预期的效果。该省在最近几年的部门预算改革中，已经在实施部门预算的支出部门中逐步地提高了公用经费的人均标准。但是，由于该省的省级财政状况很难在短期内得到根本性的改变，因此，提高公用经费标准就只能以压缩专项经费作为代价。实际上，该省最近也正准备采取这种手段。但是，这样一来，能够用于专项经费的支出可能就会更加小，从而就会进一步缩小了零基预算的影响范围。

第三，零基预算在中国的实施还面临着一些政治和行政体制上的制约。其一，目前我国的某些地方政府在政府职能的转变上不是很成功，许多政府部门的职能非常复杂而且目标众多。正如A省的一位预算官员指出的，在职能和目标不明确的情况下，就很难对预算进行真正意义的排序（I8）。其二，虽然经过了几年的部门预算改革，但是，预算分配权上的分散状况并没有得到彻底的改变，某些专项经费的分配权仍然掌握在财政部门之外的一些部门手里，仍然没有纳入部门预算改革的框架。这就意味着，某些专项经费实际上是不受零基预算过程影响的（I8，I9，I12）。其三，我国地方政府预算中领导人批条子、打招呼影响预算决策的现象仍然继续存在，各种非正式预算制度盛行（I4，I7）。这种现象的存在意味着，政治权力的非正式安排将会干扰零基预算的排序过程和排序结果，从而使得零基预算无法真正进行科学的排序。其四，体制上的制约还体现在公费医疗体制的改革没有与部门预算改革相配套。正如几个预算官员都指出的，在公费医疗改革没有完全纳入部门预算而且财政供给的公费医疗标准不足的情况下，各个部门还必须自己去解决部门员工的一部分公费医疗。对于某些人员年龄结构偏大的部门来说，公费医疗支出已是一个相当大的负担，在经费不足的情况下，“吃专项”就是不可避免的（I10b，I12）。总之，这些体制上的因素都极大地制约着零基预算的实施。

第四，一个与政治和行政体制有关的问题是，在现有的体制下，中国的地方政府没有足够的预算自主权。正如黄佩华等人指出的，地方政府的预算自主权要求地方政府的预算编制能够独立于中央政府及其他上级政府预算，地方政府拥有收入和支出的充分稳定性和可预测性，以及地方政府有权根据自身的优先次序来安排资金，并且能够以它认为最佳的生产方式和投入组合来供给公共服务。地方政府预算自主权的缺乏同样也极大地制约着零基预算的实施。目前，中央政府的转移支付一般都需要下级政府提供一定数量的配套资金，但是，这些转移支付通常都是不确定的。在专项资金和配套条件不明确的情况下，为了争取转移支付，在年初编制预算时，地方政府通常只好先预留一部分的资金不分配〔3〕。这一部分预留下来与中央政府的补助金配套的地方财政收入实际上是在年初的零基预算程序之外进行安排的（I5）。我们在调查中还发现，地方政府预算自主权的缺乏还体现在中央政府经常运用强制性支出，即中央政府制定了某项政策后强制性地要求地方政府执行但是并不提供任何资金或者只提供一部分资金（I5）。这些强制性支出经常会干扰地方政府预算，进而妨碍了零基预算的实施。因为，即使地方政府在年初已经按照零基预算编制了当年的预算，强制性支出的存在意味着一旦中央政府要求地方政府执行某项政策而又不供给（或不完全供给）相应的资金，那么，地方政府就不得不调整预算、寻找新的资金来执行中央政府的政策，从而就会出现一笔没有按照零基预算程序与其他的支出相比较的新的支出。

当然，零基预算也并不是对于地方政府的预算过程没有产生任何积极的影响。我们的调查发现，至少在以下两个方面，零基预算对于传统的预算过程产生了一些积极的影响。首先，根据零基预算的逻辑，该省开始砍掉一些构成原来预算基数的支出项目，例如，失去了政策依据的专项经费、领导人批条子形成的专项经费、一次性的专项经费、不属于本级政府事权范围内的支出。其次，正如某些支出部门的预算官员指出的，在专项经费领域建立项目库有助于零基预算的有效实施，而且对于各个支出部门预算要求的形成构成了某种制约，使得支出部门不能再像以前那样随意申报专项经费、甚至“编造”项目来套取经费（I6，I8）。但是，和上述的那些制约零基预算实施的因素相比，这些改进所能起到的作用都是非常有限的。为了检验这一假设，本文对2001年到2003年3年的主要支出的排序进行了一个相关分析（Spearman）。这些支出的数据来源是A省财政厅厅长每年向省人大会议报告的主要支出。对于每一年的预算支出数，本文先计算各项支出在该年度的总支出中的比重，然后，根据该比重对它们进行排序：支出比重最高的支出项目排在第一位，编码为1，支出比重第二的支出项目排在第二位，编码为2，依此类推。相关分析的结果如表1所示。各年的排序之间是正相关的，而且相关系数非常高。这意味着，某一项支出前一年在总支出中占有非常高的比重，那么后一年仍然占有非常高的比重。这就是说，预算基数继续决定预算结果。当然，由于部门预算未公开，这一检验并不足以得出最后的结论。例如，由于没有数据，本文不能将某些人员和公用经费分离出去，从而不能分析在专项经费领域零基预算是否影响了预算结果。而这对于评价中国的零基预算改革来说是至关重要的，因为，中国的零基预算主要运用于专项经费的决策。不过，这一分析至少表明，零基预算整体上并没有改变预算结果。

五、结论

A省的经验表明，零基预算并没有在省级预算的层面上发展成为一种基本的预算框架，基本的预算框架是一种控制预算。在控制预算的框架内，零基预算主要被运用于专项经费的决策。这意味着，零基预算只能影响预算支出中一部分支出的决策。在财力紧张的情况下，零基预算的影响范围则更小。即使在该领域，由于财力紧张、政治与行政体制的制约等因素，零基预算并没有改变预算过程。最后，虽然现有的数据仍然不足以得出最后的结论，但是，零基预算是否改变了预算结果也是值得怀疑的。总之，在A省，零基预算主要变成了财政部门控制支出部门的工具，而不是一种改进资源配置效率的方式。

由于以下原因，那些影响和制约着A省零基预算改革的政治、行政和经济因素同样也制约着其他地方政府的零基预算改革。首先，A省实行零基预算时采取的许多做法在许多其他省也存在，例如，控制数、零基预算主要适用于专项经费等〔8〕。其次，中国是一个单一制国家，各地的政治结构和行政体制基本相同。第三，中西部的省份也都面临着财力紧张的困难。这意味着，除非中国政府进行相应的政治和行政体制改革，零基预算作为一种预算编制模式很难从根本上改变中国地方政府的预算过程和预算行为。此外，中央政府似乎应该允许地方政府根据地方的情况选择预算模式。A省的经验表明，财力紧张严重地制约了零基预算的实施。在财力紧张的情况下，很难进行预算，更不用说零基预算。因此，像A省这一类型的省份或许应该允许他们自行选择预算模式。A省固然是自己选择了零基预算，但是，其他的省份则是被要求采用零基预算。

这些发现都表明，目前的预算改革应该思考一个问题：零基预算到底是不是最适合于中国的预算模式？其他可行的预算模式是什么？当然，作为一项早期的关于零基预算在中国实施情况的研究，本研究仍有一些局限。例如，本文的经验研究主要来自于一个财力比较紧张的省政府实施零基预算的情况，这意味着，或许在另一个财力比较富裕的省政府，零基预算成功的可能性就会比较大。而且，本文的研究结论显然也不能适用于中央政府实施零基预算的情况。

附录

I1a.财政部门某负责人（8月11日上午）。

I1b.财政部门预算处副处长（8月11日上午）。

I2.人事厅计划处副处长（8月11日晚）。

I3.人大常委会预算工作室两位副处长（8月12日上午，同时访谈）。

I4.文化厅财务处副处长（8月12日下午）。

I5.统计局财务处处长（8月13日上午）。

I6.审计厅财务处处长（8月13日下午）。

I7.社会保障厅财务处处长和副处长（8月14日上午，同时访谈）。

I8.科技厅财务处科长（8月15日上午）。

I9.农业厅财务处处长（8月15日下午）。

I10a.计划委员会财务处处长与副处长（8月18日上午，同时访谈）。

I10b.计划委员会投资处处长（8月18日上午）。

I11.财政厅国库处处长（8月19日上午）。

I12.经贸委员会财务处处长和两位副处长（8月20日上午，同时访谈）。

〔参考文献〕

〔1〕马骏，叶娟丽。零基预算：理论与实践〔J〕。中国人民大学学报，2004，（2）。

〔2〕财政部。零基预算〔M〕。北京：经济科学出版社，1997.

〔3〕黄佩华等。中国：国家发展与地方财政〔M〕。北京：中信出版社，2003.

〔4〕KennethG.Lieberthal＆DavidM.Lampton.Eds.1992.Bureaucracy，politics，anddecision-makinginpost-MaoChina.LosAngeles：UniversityofCaliforniaPress.

零基范文篇4

关键词：高等美术教育;学科建设;零基础;基础教学

随着我国高等教育事业的发展，学科建设逐步向体系化迈进，高等美术学院的教学伴随学科发展不断深入，基于学科视域的教学研究实践成为新的探索方向。在教育部的《普通高等学校本科专业目录》中，艺术学是位列第13位的独立学科门类，美术教育作为一个老牌的专业归属在艺术学科的二级美术学科目录下。近年来依据学科调整，将原来在艺术学科门下属于1304美术学类的专业被划分至教育学科门下0401教育学类的艺术教育专业下。这样的划分使该专业的招生不再以美术专业考核为主进行录取，因而全国高等美术院校出现了部分美术“零基础”的学生，即所谓进了美术学院才正式从零开始进行美术专业培训的学生。这无疑为美术学院本科一年级的专业基础教学带来了巨大的挑战，成为从学院的顶层设计到一线教师都面临的新课题。近年来，西安美术学院的艺术教育学院因势利导顺应国家对高校规范与发展的同时，依托西安美术学院传统学科与专业的优势平台，结合实际打造出多学科与专业交叉融合、特色发展，符合艺术教育发展规律的新教学模式。经过被动调整与主动适应，逐步明确了艺术教育学院教学的目标定位，形成两大学科三个专业的基本构架，以教育学科的艺术教育专业、学前教育专业和艺术门类的音乐学专业交互组合、共建发展。更以自身的美术专业课程优势进行共享与优化，不断发掘出新的教学效益，使美术“零基础”的专业基础教学成为新的教学研究亮点。

教学要有的放矢，只有建立在深入分析的基础上，才能找到精准实施的办法。调研发现美术“零基础”学生的优势在于：较高的文化素质——相对以前以专业为主录取的学生，此类学生以全国二本的文化分数线录取，高分值在一定程度上反映出其较好的文化素质，包括学习能力较强，具有良好的学习习惯。因此领悟能力及可塑性也较高，利于对专业知识学习的理解及专业技能的掌握，是人才素质提升的关键因素。而其不足在于：缺乏最基本的专业训练——专业学习起步较晚，训练得少；缺乏对于美术概念的整体认知；对知识原理、技能掌握不足；审美赏析、动手实践能力等方面较传统生源有明显的落差。因此如何最大限度发挥其优势，转化不足成为西美艺术教育学院教学研究的聚焦点。这两年学院以调动学生的优势而凝练出具有引导性质的专业课程，有效开展教学，通过精心研发的课程让学生获得高品质的“第一口奶”，为其专业学习提供优质养分，为专业学习奠定坚实的基础。下面结合艺术教育专业2019级秋季第一学期专业基础核心课程的设置，来具体了解突破“零”的教研思考及探索轨迹。首先开出具有引导性质的专业第一课《速写日记》。课程设计的初衷以“零基础”学生的文化课优势为基底，结合容易上手学习的速写方法，将文字记录和视觉表达融合为一，让学生以兴趣为突破口找到其表现方式。课程的具体内容为：1、对生活进行敏锐的观察并从中提取视觉形象进行图文并茂的记录。2、根据速写日记转化为创作训练，并书写500字以上创作文本。通过兴趣的导引使学生体验到生活与艺术的关联，建立了对于艺术世界的理解。教学开启了学生艺术观察、思考与表达的意识，激发了他们的创造力。该课程主要的教学目的在于通过速写和创作关系的把握，使学生树立正确的艺术观；在教学实践中通过借助文字发现与判断学生的特点，并因材施教使其从自己的角度形成对自然物象主动的视觉建构。正如阿恩海姆在《视觉思维》一书中所说的：“艺术乃是一种视觉形式，而视觉形式又是创造性思维的主要媒介。”

[1]作为艺术专业学习的第一课，课程让学生拥有了发现之眼，从而看到一个崭新的艺术世界。第二个是强调动手实践的课程——《图形拼贴》。课程的设计匹配新时代视觉多语义环境的发展，选择美术史脉络由现代向当代转折的坐标点，承上启下为学生打开广阔而丰富的艺术视野，并鼓励学生运用和自身关联的图像方式进行多元化的表达，这种尝试对于视觉艺术的认知和拓展具有重要的探索意义。课程内容为：1、图形拼贴元素的选取要求介入现实生活形象，提取视觉素材在平面上组合运用，探索拼贴图形的多语义内涵。2、图形拼贴元素的创作再造，要求学生根据自己的表达诉求来提取视觉图形，主动使用视觉素材进行明确的视觉创作表达，书写500字以上创作文本。课程在广阔的历史人文背景中拓宽了学生的思维认知，理解了审美的多维度；同时通过选取、剪切、拼贴等创造性的实践，提高了学生对视觉图形的综合运用能力，也扩展了图像的多元意义。可以说课程让学生在多次的修正与重塑过程中，不断突破和建构自我，产生了深入艺术腹地去探索的勇气和力量。第三个是特色赏析课程之一——《书法艺术》。艺术教育既是对人类文明历史的继承，又是对人类文明新的续书。[2]课程设计源于对文化自觉的思考及践行。众所周知书法艺术作为中国优秀传统文化的经典符号，它不仅承载着中华文化的辉煌，还蕴含着中国人独特的审美观念。课程旨在通过对中国书法书体对赏析、领悟其笔墨法度、审美情志；更是通过“书画同源”脉络的梳理发掘中国艺术的精义，并以此弘扬中国文化的价值。课程内容为：1、通过历史上优秀的书法家及书法作品的赏析，讲授书法的理论知识和审美观念，提升学生对中国书画乃至文化内涵的认识能力。2、通过对经典碑帖的临摹，使学生达到对书法品质的领悟、法度的理解并具备一定的书法表达能力。该课程的根本目的在于激发学生对我们自身文化的认同与热爱，并让学习成为参与国家文化建设的一种自觉行为，因为现在的学生作为未来工作在幼教、中小学教育及社会其他艺术教育层面的主力军，文化自信价值观的输出必然始于当下对其的播种与培育。我们知道，教育的终极目的在于使学生成为全面的“人”。人的发展，就是受教育者的身心得到全面发展的过程，也即受教育者自身诸因素得到全面提高的过程。[3]因此美术“零基础”的专业基础教学的课程设计，都是紧紧围绕以人为本的素质教育目标，实现对学生综合素质的全面提升，而非简单的技能提升。课程的设计思路清晰，重点明确，充分反映了教育教学贯穿的理念。首先，不能因为学生绘画基础差，就直接“喂鱼”来填饱他们，教学应当是“授之以渔”的理念。

零基范文篇5

关键词：行政事业单位；零基预算；改革；难点；对策

预算一直是行政事业单位财政管理的重要构成部分，尤其是预算编制与实施很大程度上调节着财政资金的收支平衡。随着财政管理体制改革的实行，行政事业单位更是将预算编制与执行作为改革的重中之重。零基预算作为良好的预算工具，在成本控制和管理上发挥着重要作用，自然成为行政事业单位预算管理的重要组成部分。但在具体实施过程中，深受现有行政体制与零基预算改革体制的影响，零基预算编制不够全面准确，零基预算执行过于随意、进度缓慢、大量资金闲置浪费、使用效率低等问题层出不穷，无法应对新预算法给行政事业单位提出的新要求与挑战。为了缓解行政事业单位在新经济环境下的财政资金和债务压力，以零基预算为突破口，加强零基预算改革，构建与行政事业单位实情相配套的零基预算管理体系势在必行，具有独特的价值与意义。

一、新经济环境下零基预算的适用性

近年受经济下行、减税降费、新冠肺炎疫情等多重因素的影响，财政收入增速受到了严重的冲击，大大增加了行政事业单位保障民生、脱贫攻坚、化解重要风险方面的资金支出压力，形成了新的经济环境，迫使行政事业单位不得不改变传统的预算管理模式[1]。而零基预算强调资金支出从零开始，摒除对往年预算的考量，强调以现阶段年度计划的实际情况为导向，结合具体项目的轻重缓急排序进行预算编制，以便将单位的资金真正用到急需、必要项目中，从而确保资金使用效益的提升。这在新经济环境下是一种十分科学的预算编制方法，具有一定的优势，更适用于现阶段的行政事业单位预算改革。其一，零基预算能够有效缓解财政压力，均衡财政收支。当前，随着刚性支出的增多，行政事业单位的财政压力日趋可见，沿用传统的预算编制方法进行预算编制，会让预算结果越来越大，加上各部门的预算比例都在增加，就目前行政单位的财政状况来说，难以满足自上而下的预算要求。但采用零基预算，优先将资金使用到必要、紧要、迫切可行的项目上，并对以往项目支出进行新的评审，砍掉不合理的项目，或是缩减支出，积极做好资金结转回笼工作，按照新的预算编制结果支出，不仅能减少资金闲置，还能一定程度上缓解财政压力，提高资金使用效益，实现收支平衡。其二，零基预算能够增加财政透明度。行政事业单位财政管理中，一直追求财政数据信息的透明度，便于广大民众监督。零基预算在编制和执行中严格按照项目优先顺序开展，形成了独立的决策事项，通过自下而上的执行进行监督检查，并建立问责制，一定程度上增加了财政的透明度[2]。同时，零基预算还能借助现代信息技术对各项资金的流动情况进行全面管理，让预算报告也变得更加科学准确，并利用相关管理平台将信息公布给广大民众，强化财政监督，也有助于提高资金使用效益。如福建省财政厅、农业厅、民政厅推行的扶贫资金在线监管系统，运用“制度+科技”实现对扶贫资金从省级到乡镇的申报、分配、审核、下达、拨付等环节进行全程跟踪、监管，有效提高预算资金透明度。其三，零基预算能够推动财政预算体制改革。在新经济环境下，广大行政事业单位形成了零基预算改革的共识，未来还会从政府部门扩展到企业、社会组织中去，然而规模、人员、技术等都可能影响零基预算执行效果，因此必须不断推进零基预算的改革，让其在各地区、各行业与部门中的应用更加稳定。而在深入零基预算改革时势必会推动财政预算体制的改革，只有健全、科学、合理、高效的财政预算管理体制才能为零基预算的顺利开展保驾护航。

二、行政事业单位进行零基预算改革面临的难点

（一）行政管理体制滞后

尽管零基预算在行政事业单位中已经成为预算改革的一种重要编制方法，但在具体实施过程中还是受到了一定的阻碍，深究其原因不难发现，行政事业单位的行政管理体制滞后是不得不提的重要原因之一。福建省行政事业单位内部的部分职能划分不明确，且交叉复杂，不利于部门间的相互合作，会出现政治或者人为干预零基预算决策实施的情况。同时在部门内有些管理者的权力过大，甚至能利用自身职权直接决定单位资金预算分配情况，导致零基预算结果成为空谈，无法严格实施执行。加之，行政事业单位的行政体制中关于整体预算安排情况不能完全公开化、透明化，缺少了社会公众对其预算执行情况的动态监督，时效性滞后，难以确保行政事业单位预算信息的对称，影响了零基预算公正、科学实施的有效性和权威性。

（二）数据评价依据不够科学

零基预算的准确实施需要大量的收入、支出核定、排序数据作为依据，才能最大程度保证零基预算结果的科学合理。但这些数据受人为影响较大，极大降低了数据评价依据的科学性。行政事业单位内部的部门设置多，且各部门岗位的职能、性质、渠道、类型不一，无法用科学的评估依据进行准确的核算排序，加之还有不少资金是通过额外申请获得的，如业务费，属于灵活性较强的支出项目，难以准确核定，又如对于困难群众救助补助项目，政策影响较大（如救助补助标准提高），享受政策人员状况复杂且人数变动大，都无形中增加了零基预算支出核算的难度。尤其是财政部门对于不同部门的决策重要性排序缺乏科学的依据进行评价核定，多依靠感性进行核定，带有一定的随意性，难免会影响到各个部门资金预算的平衡，出现预算编制漏洞。

（三）绩效考核机制欠缺

行政事业单位自身的特殊性决定了其项目众多，但在财政资金难以满足所有决策项目同时实施的情况，就必须通过零基预算的方式来对决策项目进行排序，首先保证重要、必需的刚性项目的资金需求，以确保资金效益最大化，减少财政资金的浪费[3]。而资金利用效率与绩效评价联系密切，没有科学合理的绩效考核机制，就会让零基预算改革效果大打折扣。既然有考核就离不开相应的监督，无论是日常资金还是专项资金，从其拨款到具体使用的来龙去脉信息，群众都有权全程监督。但现阶段，行政事业单位的预算透明度还是偏低，仅有部分信息是对群众公开的，还有一些预算信息不能完全公开，因此对零基预算执行过程中是否严格按照预算编制执行，是否有人为因素影响，群众难以完全得知，忽视了公众的监督，也无法保证财政信息的民主科学性。

（四）信息化技术支持力度不够

在进行零基预算编制过程中，会涉及大量的数据收集、整理、筛选、分析、测算、排序工作，不仅工作量大、操作性强，且还需要数据信息的公开透明，单单依靠人力难以实现，必须借助强有力的现代信息技术手段，才能保证达到预期的零基预算结果。但福建省大部分行政事业单位还没有建立相对健全完善的信息处理平台，加之现代信息技术掌握和利用不足，导致零基预算编制过程中难以快速准确追溯、核算过往的数据，不利于零基预算的编制、执行、绩效评价、监督等系列工作的开展。

三、行政事业单位促进零基预算改革的对策建议

（一）加快行政体制改革进度

当前，对现代预算管理提出了新要求，加速了预算管理制度的不断完善，在进行行政体制改革中也要以此为导向，这样才能进一步确保行政体制与零基预算执行的适应性。就行政事业单位而言，首要的就是在零基预算过程中强调预算决策的权威性，达到事权与财权的匹配统一，严格按照资金的多少进行支出预算，从而有效避免超预算支出的情况。同时对于预算支出的时效、范围，甚至转移支出、税收基础、举债权力等情况都要进一步规范，明确预算收入和支出的具体项目、细则等规章制度，还要做好向社会公众公开财政信息的工作，只有严格按照零基预算规范执行，才能理清各级政府部门间的收支关系。当然在这一过程中还需要参考市场资源配置情况，从而满足社会市场刚需项目的资金需求。例如，在行政事业单位中健全并落实零结转制度，财政资金短缺是绝大部分行政事业单位普遍存在的问题，为了确保零基预算编制的顺利执行就需要回笼闲置资金进行统筹安排使用，而那些只能按计划进度支付的就要动态跟踪检查制定相应的支出计划，这样该收回的收回，该支付的视情况差别对待，就能有效保证资金的收支平衡，为零基预算的实施提供可能[4]。

（二）建立健全零基预算系统

零基预算过程涉及大量数据信息，且必须完整、全面、准确，才能有效为零基预算编制提供科学依据，为了达到这一效果，行政事业单位结合自身实际情况建立健全完整的共享零基预算系统势在必行，具体而言可以从以下几方面着手：第一，由财政部门为主导，组建上下一体的零基预算管理组织，进行职能划分，针对零基预算执行中的不同工作给予指导管理。第二，制定统一、规范、合理的零基预算编制管理政策，指导相关部门和人员严格按照零基预算的具体操作流程开展工作，降低零基预算执行的随意性，真正做到上行下效、上传下达，不仅有利于零基预算工作效率的提升，还便于实现预算数据信息的收集共享，为绩效考核提供可参考的数据资料。第三，在零基预算系统中还应增加预算功能板块，便于实时对零基预算执行情况进行分析，针对出现的问题及时加以改善，更好地完成零基预算绩效考核。

（三）重视绩效考核机制的完善

结合零基预算自身的优势，在相关制度的指引下，绩效考核必须引起高度重视。就行政事业单位来说，应组织专门的团队就零基预算编制、执行等不同步骤的实际情况进行专门的绩效考核，这样才能确保财政资金发挥最大的使用效益。首先，行政事业单位要完善零基预算制度和框架，包括战略目标、年度计划以及具体实施计划等都需要以一定的标准落实到具体的部门或负责人头上，这样才能保证零基预算执行各个步骤的情况都能及时进行绩效考核，发现偏离计划情况时，在不超过整体预算的条件下及时调整或修改预算，从而推动各项目标计划的顺利进行，增强零基预算的指导性与约束性。其次，行政事业单位内部还需要通过预算评估机制的建立，强化对零基预算执行的监督考核。针对每一笔资金的流向都要有相适应的评价体系，做到使用要有效，而对于那些效果不好甚至没有严格按照预算编制使用的资金则需要问责，通过奖惩措施来激励相关部门和人员对下达的预算任务积极面对，认真执行。最后，零基预算绩效考核的高效完成除了需要重视内部机制和监督的完善外，还需要重视外部的监督。这就要求各单位对自身的财政信息透明化，每一笔资金的编制、使用情况都需要公开，接受民众的监督。在信息化时代的今天，为了便于民众监督，确保绩效考核的完整、公平、准确，可以采用“线上+线下”的公开模式[5]。所谓“线上”指的是行政事业单位除了自身的官网外，还可以通过微博、公众号、新媒体等多种途径并构建专门的板块最大化公开预算各项信息，便于广大民众随时查询与监督。而“线下”更多的是依靠各种宣传栏、公告栏和LED电子屏的方式，在各大人流量大的场合公开预算数据，同时为民众提供意见反馈途径，由专职人员予以答复，增加民众与行政单位的互动沟通，大大提高对零基预算执行情况的监督力度，更有利于预算绩效的全面评估考核。

（四）强化信息化技术的引入与利用

现代信息化技术的广泛应用让更多的文字变成了直观可见的数字信息，加快了信息的传播速度，更加适用于行政事业单位的零基预算改革，便于收集、查询、整理、分析财政状况，为新的预算编制提供依据。在零基预算改革中强化信息化技术的引入与利用，除了配备先进的信息设备和专业化科技人才外，还需要改变传统的预算惯性思维，才能真正做到技术倒逼预算管理更加科学化。要想做好零基预算编制、执行、绩效考核等工作，必须先建立完善的基础信息库，再由各部门按照业务特点、范围、执行的不同就近年的历史业务原始数据进行收集、整理、分析，形成独立的决策事项。只有各部门通力合作才能收集更多的数据信息，而这是完善零基预算编制的重要前提。同时鉴于“线上”数据公开工作的开展，还需要构建统一规范的预算管理网络平台，通过平台化管理不仅能避免系统五花八门、不兼容情况的出现，还能大大提高信息的共享程度，由单位内部和民众外部等对零基预算的编制、执行、审查、评估等情况共同进行监督。利用现代信息技术，还能对预算信息库中的信息进行审核，并按照审核指标就出现的问题进行规范化、标准化修正，最大程度降低外在因素影响，从而提高零基预算编制的准确性。

结语

在行政事业单位的预算编制中，零基预算作为不断变化发展的重要组成部分，对于提高预算编制水平和管理水平意义重大。在新经济环境下，行政事业单位要想解决具体问题就必须重视零基预算改革，从而进一步合理利用财政资金，控制支出，提高资金使用效益。

参考文献

[1]申现杰，肖潇.关于进一步完善财政零基预算改革的建议[J].中国经贸导刊，2021（10）：66–69.

[2]魏婧.零基预算存在的问题及对策分析[J].行政事业资产与财务，2021（05）：45–46.

[3]李晴.零基预算改革的实践与建议研究[J].中国乡镇企业会计，2021（08）：23–24.

[4]熊珍.零基预算在我国行政事业单位推行中存在的问题及改革研究[J].时代金融，2020（24）：94–95.

零基范文篇6

［关键词］老年；开放教育；油画；色彩；零基础

一、学习油画专业的老年学员学情分析

目前，老年群体对于油画专业的学习需求呈现上升趋势，学习油画的老年学员有以下特点：1．文化素养比较高。从实际报名学习油画专业的老年学员文化素养来看，大多数老年学员接受过高等教育，具有大学以上学历。多数老年学员退休前在各自的工作单位取得了专业技术高级职称，有一部分老年学员退休前从事过教师工作。2．学习热情非常高涨。学习油画专业的老年学员到课率非常高，很少有人迟到、早退、请假，而且在绘画过程中往往非常投入，总是感觉时间过得很快，在不知不觉中已经过了下课时间。3．对油画有着强烈的兴趣。学习油画的老年学员都有过接触绘画的经历或者出国参观教堂和美术馆的经历，之前就萌生了对油画的向往和学习油画的想法，有了这样的人生经历和愿望才使他们退休后决定投身到油画的学习中。4．零基础老年学员占比大。油画专业的老年学员绝大多数是零基础，有个别学员曾经参加国家开放大学举办的线上油画班学习或画过一点国画。5．学员年龄、性别的构成。油画专业的老年学员绝大多数年龄在55到70岁之间，女学员是男学员的四到五倍。6．学员工学矛盾分析。老年学员虽然已经退休，没有工作压力，但多数老年学员已经承担起照顾孙子、外孙的责任，相对中青年学员工学矛盾较轻，但依然存在其他事务与学习矛盾。

二、零基础老年学员学习油画的教学方法

（一）绘画工具的选择

对零基础的学生来说，学习绘画最好选择可以反复覆盖、修改的工具，比较符合这一要求的常见画种有水粉和油画。水粉是适合低龄初学者学习的一种绘画工具，水粉画可以像水彩画一样画得很薄，画出清爽透明的效果，但它远没有水彩画表现得玲珑剔透；水粉画也可以像油画一样画得很厚，但由于水粉画是以水加粉质颜料调和作画的，在颜料的覆盖过程中，下面的颜色会透上来影响色彩效果，干湿变化很大，把握不好画面就会带有一股粉气，而且画得很厚会产生龟裂现象。所以，水粉画的表现力看似介于油画和水彩画，取两者之长，但实则水粉画缺点明显，难以掌握。而油画是以油为媒介调和颜料作画的一种绘画工具，颜色的干湿几乎没有变化。油画长久以来被人们误认为是非常专业、高端的绘画门类，认为学习油画非常难，与普通大众距离较远，更有甚者认为没有相当好的绘画基础绝不可能触碰油画。其实，油画之所以如此普及和受大众喜爱，能成为世界画种，正是因为它易于修改，易于学习，易于表现，易于普及等特点决定的。因此，油画非常适合零基础老年学员学习。内蒙古开放大学的老年学员对于油画的向往是远高于普通人的，他们对油画的崇尚或者说神秘感，使得他们更愿意接触油画，加之学识、修养、经历等因素，使得老年学员非常自然地选择油画的学习。

（二）如何让零基础学员直接画色彩

摆在零基础老年学员面前最难逾越的就是造型这一关。传统的美术教学往往是从素描开始的，画素描的目的就是让初学者掌握一定的造型能力，而后才会进入色彩绘画，或是艺术创作。这样就会产生一个问题，如果先从单调、枯燥的素描学起，势必会磨灭学员学习油画的热情，但如果直接画油画又会遇到学员缺乏基本的造型能力而无法进行起稿的局面。如何跨越造型这一难题直接进入油画的学习，就成为摆在零基础老年学员面前的首要问题。有一个非常好的方法可以解决初学者的造型问题，那就是“打格子法”。打格子的方法也就是人们经常说的“九宫格”，这种方法其实早在文艺复兴时期就已经开始使用了，当时需要把提前画好的草图绘制在教堂巨大的穹顶或墙壁上，打格子的方法比较适合将草图放大数倍、数十倍甚至数百倍。当然，打格子的方法也同样适合于起稿造型阶段，它可以将画面中的物体分解成若干个小画面进行精准定型。对零基础老年学员来讲，借助打格子的方法可以快速达到起稿的目的，久而久之，训练了眼睛的观察能力。

（三）绘画题材的选择

确定了绘画工具和方法，我们就要选择绘画对象进行作画了，什么样的绘画题材适合零基础的老年学员呢？笔者认为，在人物、静物、风景等绘画题材中，首先应该选择风景画作为色彩的训练对象。人物画和静物画中有明确、具体的主体物，这些主体物往往具有严谨、复杂的形体结构，这就要求作画者具有一定的造型能力才能把这些主体物的形体表现准确。而风景画中的主体物往往是一些山川、河流、树木等自然景物，这些自然景物结构相对简单，在造型上也不及人物和静物要求的精准度那么高，这就使得风景画极为适合零基础的老年学员学习。从色彩的角度讲，人物画和静物画色彩变化较小，色彩表现细腻、微妙，而风景画的色彩变化相对较大，色彩表现可以适当灵活、粗犷，对零基础的老年学员来讲，风景画更适合入手，更适合训练他们的色彩感觉和色彩表现能力。在风景画风格的选择方面，最好选择印象派时期具有代表性的风景油画作品。这是因为印象派之前的画家往往接受过正规美术学院的专业训练，绘画风格严谨、细腻。而印象派时期的画家往往是来自不同的社会阶层，思想更加开阔，绘画风格更加自由，色彩表现也更加大胆、丰富，而且印象派直接引导了近代绘画的格局，在西方艺术史中占有重要的地位。因此，选择印象派时期的风景画作为零基础老年学员的学习对象是最合适不过的了。

（四）初学者适合临摹还是写生

写生是学习者直接面对实物或实景进行绘画的过程，而临摹则是学习者面对一幅绘画作品进行模仿的绘画过程，这两者都是学习绘画的手段和途径。对初学者来说，临摹与写生就好比是小学生根据课文仿写作文和直接写命题作文，难易程度显而易见。写生需要学习者有一定的绘画技能和处理画面的能力，显然初学者还是不具备这些能力的；而直接临摹艺术家经过艺术处理的绘画作品，就相当于学习者直接面对被临摹作品中包含的艺术语言信息，临摹显然更适合初学者学习。对零基础的老年学员，采取先临摹再写生的学习方法是最为有效的。老年学员在没有绘画基础的情况下，面对实景或实物根本无从下手，如果硬是要求他们写生，不仅学习效果极差，而且会使他们兴趣全无，得不偿失。如果先让老年学员进行临摹，情况就大为不同了，他们在看到被临摹作品的一刹那，就已经被艺术作品吸引，兴趣一下就被调动起来了，马上就有动手绘画的冲动。除此之外，临摹作品已经是艺术家经过自己的理解、运用绘画语言进行的艺术表达，老年学员只需要将绘画作品中已经变成绘画语言的形体、色彩、冷暖、透视等信息仿照下来，这个学习过程就变得轻松、愉快、容易得多了。

三、教学反思

虽然这些年开放教育在零基础老年学员的油画教学中积累了一些方法及经验，但仍需探索零基础和老年学员这两个特征与开放教育融合的教学方法。针对零基础这个特点，在运用打格子的方法直接进入绘画之后，在激发学员学习油画的兴趣之后，应该穿插开设基础素描课，因为油画终归是一门造型艺术，没有一定的造型能力，油画的绘画之路终究是走不远的，如果长期缺乏造型能力，也会反过来打消学习积极性和减弱学习油画的兴趣，限制个人专业的发展。针对老年学员这个特点，重点要分析、研究60岁以上老年学员和60岁以下中青年学员的差异，这些差异主要包括：学习动机、学习方式、学习特点以及年龄差产生的心理、生理、行为等差异，只有充分掌握和紧密围绕老年学员的特点，才能为老年学员制定学习计划和提供学习支持服务。60后出生的老年学员，信息技术的掌握程度要远高于以前的学员，以后我们还会迎来70后和80后的老年学员，对这些出生在网络时代的学员来讲，信息技术对于他们不仅没有阻碍，还能够运用自如，成为他们得心应手的学习工具。因此，对于老年开放教育来讲，发展远程教育是必由之路，研究零基础和老年学员这两个特征与开放教育的深度融合势在必行。

［参考文献］

［1］喻放．艺术设计专业远程开放教育模式特征探讨［J］．课程教育研究，2015（20）．

［2］徐航，任天淳，王迎，唐应山．在线学习有效性的影响因素———以两门在线艺术课程为例［J］．广播电视大学学报（哲学社会科学版），2020（4）．

［3］唐应山．开放大学在线艺术教育探索———关于微信小程序油画课程的实践［J］．广播电视大学学报（哲学社会科学版），2020（4）．

［4］唐应山，韩仪，谢军，黄岩，等．远程艺术类课程的教学实践探索———以传统山水画绘画课程为例［J］．中国远程教育，2018（12）．

零基范文篇7

关键词：零基础；设计素描；教学；探索

随着招生生源压力越来越大，招生形式越来越多样，淮安信息职业技术学院包装设计专业设计素描的教学对象逐渐由有素描基础的学生变成零基础的学生，这给教学带来了一定的困难。这就要求教师进行多方面贴合学生实际的教学改革。设计素描作为高职包装设计专业学生造型能力的基本功，是包装专业的必修课程，关系到许多后续课程的学习。如何合理地因材施教，使学生掌握设计素描技能，是很值得教师探索的问题。

一、调动学生的积极性

零基础学生入学后对设计素描认识不清，他们搞不清包装专业为何学素描、有何用处，这需要教师在上课之前进行具体细致的说明，告诉他们学习素描的重要性、对专业学习有何帮助等。设计素描学习是较为枯燥、辛苦的，教师可用艺术化的语言激发学生对素描的学习兴趣。笔者认为，教师要善于发掘学生的潜力，要具有一双明亮的眼睛。除了介绍艺术性、技巧性的美学元素，更需要教师用心、耐心、细心。教师发现学生的亮点之后，要以艺术化的处理手段、灵活的设计手法和深刻的美学思想指导学生。在此过程中，教师可举例实证，可带领学生欣赏经典作品和往届零基础学生的优秀作品，可以现场对某学生进行写生示范，让学生感受素描的魅力，加强他们对设计素描的认识，等他们的情绪达到最佳状态时，教师应不失时机地提出学好素描不仅是学好专业课程的需要，更是提升个人修养的必要途径。

二、课程标准与授课计划设置

针对高职零基础的学生，教师必须明确设计素描的课程标准，制订切实可行的授课计划，真正达到因材施教的目的，让学生更好地掌握素描造型基础知识和基本技能，提升艺术感知力和审美能力，为后续课程的学习奠定基础。授课计划要循序渐进，逐层深入，从最初的握笔姿势、线条练习、观察方法和步骤，到几何体透视、结构、色调、精细化刻画、创意素描等创作方法和造型语言，教师要对教学内容进行细致合理的安排，这样才能使学生为后续课程的学习和将来从事设计工作夯实基础。另外，教师在课时上也要进行大幅度的调整，给学生充分的学习时间。

三、教学方法的改革

“师徒制式的精讲细练传帮带”，类似于传统师傅带徒弟的形式进行手把手教学。教师必须有创新的意识和教法，明确教学大纲和教学任务，并根据学生的具体情况制订授课计划，明确每堂课的教学任务。在教学中，教师应抓住问题的关键进行提炼化讲授，在学生基本理解的基础上进行演示，边演示边分析相关的知识点，然后让学生反复练习。学生可以听一些轻音乐，教师要建立以自主学习为基础的全新教学模式，使课堂成为学生自主学习和获取知识的乐园。教师根据学生的绘画作业，提出建设性的修改意见，学生修改，教师再评价，即讲授—演示—练习—点评—学生修改。共性问题教师再示范，学生再修改；个性问题教师个别示范，学生逐一修改。教师满意即为能力达标；教师不满意，学生继续反复练习，直到能力达标。“分类教学做中学”，教师根据学生的具体情况因材施教和进行统一的分组学习，即进步较快的学生为一组，进步较慢的学生为一组，更合理有效地进行教学，同一知识点有不同的要求，便于不同层次的学生的学习。在解决教学难点时，教师要利用课余时间对学习有困难的学生进行一对一、一对多的专业辅导，并根据学生的兴趣和现有的水平开展教学。另外，可让班级里基础较好的学生组成“帮扶小组”，帮助基础差或零基础的学生，真正起到“传帮带”的作用，让学生通过持之以恒的练习逐步掌握绘画的基本结构、明暗、色调、效果等，达到专业要求的基本目标。这是目前高职艺术类专业绘画基础课程教学中教师迫切需要解决的问题。

四、评价策略与评判标准

评价策略应作大幅度的改进，教师应尊重学生的主体地位，引导学生更积极地潜心学习以提高绘画水平，即使画面效果不理想，也应该耐心地说明理由。教师应多使用鼓励性的语言，充分运用语言的艺术，鼓励学生多跟自己比较，争取进步，树立自信。这样，学生着意于自己每天的进步，遇到问题乐于与教师交流。教师还可以鼓励学生参加各种类型的比赛，以赛促学，使学生进一步树立自信心。

参考文献：

[1]郑丽敏.浅谈高职美术专业素描基础课教学.教育与职业，2011（21）.

[2]王康健.基于技能比赛的高职高专艺术生人生导师制培养模式初探.美术教育研究，2014（24）.

[3]王康健.高职高专艺术教育存在的问题及对策.美术教育研究，2012（24），

零基范文篇8

关键词：零基预算；预算过程；预算结果

传统预算模式是一种基数预算，每一年的预算决策都是在上一年预算拨款的基础之上增加一定的数额，预算基数的形成和增量的决定都主要是依赖于政治上的讨价还价。所以，预算决策的理性程度就比较低，政府支出的持续增长也就不可避免。同时，由于基数的存在，使得公共预算很难进行资源的再分配，从而降低了资源的配置效率。所以，从20世纪30年代开始，以美国为首的西方国家进行了一次又一次的理性预算改革。20世纪70年代出现的零基预算（Zero-BasedBudgeting，ZBB）就是这样一种改革。从理论上讲，零基预算要求政府支出机构每年都为它的全部预算进行辩护，预算基数不再理所当然地成为下一个预算年度进行预算决策的基础。因此，这种预算模式被称为零基预算〔1〕。虽然零基预算在美国的实施并不成功〔1〕，但是，在过去的几十年中，它对许多国家的预算改革都产生了不同程度的影响。从1993年开始，中国的一些地方政府开始试验零基预算，如海南、湖北、安徽等〔2〕。进入20世纪90年代后期，中国开始进行预算改革，主要包括部门预算、国库集中收付和政府采购改革。在部门预算改革中，零基预算被视为一种最佳的预算编制模式。目前，无论是国内理论界还是实践部门，主流的观点都将零基预算视为一种最佳的预算模式。本文的研究问题是：中国的地方政府为什么采用零基预算？他们的零基预算是不是真正的零基预算？零基预算是否改变了地方政府的预算过程和预算结果？现有的文献主要探讨零基预算的理想形式、实施零基预算有什么好处等问题，而很少关注零基预算在真实世界中的实施情况。最近，黄佩华等人调查了中国地方政府的财政问题，发现零基预算的影响范围很小〔3〕。但是，零基预算并非这一研究的重点。马骏和叶娟丽调查了我国某省实施零基预算的情况，发现零基预算的实施并不理想。不过，由于篇幅限制，他们没有全面地总结调查发现〔1〕。总之，在现有的文献中，没有一项研究全面和系统地调查和分析我国地方政府实施零基预算的情况。目前，零基预算在我国地方政府已经推行多年，非常有必要对这一预算模式的实施情况进行调查与分析。为此，2003年8月本文的研究者在我国中部某省（以下简称A省）调查了该省的省政府实施零基预算的情况。

一、研究设计

由于A省在1993年就开始引入零基预算，因此，它无疑是一个调查零基预算的最佳选择。本文的研究者在A省访谈了12个部门，包括19个预算官员，主要是财政部门、各个支出部门和省人大常委会预算工作委员会的预算官员（参见访谈附录）。虽然A省在1993年就已经开始将零基预算引入预算过程，本文主要研究A省采取部门预算改革以来实施零基预算的情况。这主要是因为在2001年部门预算改革以前，零基预算并没有系统和全面地实施。首先，在部门预算改革以前，预算编制主要是采取财政部门“代编预算”的做法，各个部门并没有真正参与预算编制。即使零基预算已经被引入，其运用范围也主要局限在财政部门，而对部门的支出决策没有影响。其次，在部门预算改革前，财权非常分散，在财政部门之外，除了计划委员会和科技部门等拥有资金分配权之外，由于预算外财政的膨胀，各个部门都对自己掌握的预算外资金拥有非常大的权力。这意味着，财政部门以及它所强调的零基预算并不能影响和控制这一部分资金的分配。2000年以来在地方一级开展的部门预算改革为零基预算的全面实施创造了条件。因为，部门预算改革要求政府预算以部门为基础进行编制，而且强调将预算外资金纳入各个部门的预算。该省财政部门这几年下达的部门预算改革文件都明确要求各个部门运用零基预算编制部门预算。

本文的研究综合运用了定性和定量研究方法。对于预算过程的调查主要运用定性研究方法。由于中国的政府预算是不对外开放的，因此，政府部门的预算官员一般都不愿意接受比较深入的访谈，尤其是那些旨在评估他们的改革成效的调查。所以，在中国进行预算调查，为了获得有价值的信息，首先必须能够“进入”，并建立信任关系，其次必须选择恰当的访谈策略。为了能够进入政府部门调查并建立信任关系，本文的研究者主要利用各种熟人关系进行调查，并承诺不透露调查省份的名称和被访谈者的姓名。在访谈中，为了获得关于零基预算在该省实施的真实信息，本文的研究者对被访谈者隐瞒了本文研究的真实目的，即没有告诉他们这是一项关于零基预算的研究。本文的研究者只是告诉被访谈者这是一项关于部门预算改革的一般性研究，目的是了解部门预算改革的一般情况。所以，在访谈中，本文的研究者要求被访谈者回答一些关于部门预算的“开放性问题”，例如，请谈谈所在部门的部门预算改革情况，他们是如何决定人员经费、公用经费和专项经费的，等等。事实也证明，这是一种有效的访谈策略。在大多数情况下，被访谈者都会自动地介绍零基预算在他们的部门是如何运作的（事实信息）以及他们对于零基预算的看法和意见（观点信息）。只有当被访谈者没有自动地谈及零基预算的时候，本文的研究者才直接就零基预算提问。此外，在访谈中，本文的研究者没有使用录音设备。本文的研究者采取的办法是，在访谈中，记下关键的用语、数据和观点；每次访谈完成后，马上进行笔录。这种办法虽然不能保证访谈记录的完全性，但是，它有助于消除被访谈者的疑虑，鼓励他们透露更深入的信息。

为了分析零基预算对预算结果的影响，本文运用了定量分析方法。由于部门预算数据是“秘密”级的政府文件，所以，本文主要运用公开的数据，即A省财政厅厅长每年向省人大会议报告支出时公布的数据（支出方向及其预算数）。由于A省的部门预算是从2001年开始的，所以，本文主要采用了从2001年到2003年的数据。在对每年的数据进行排序后，本文运用相关分析对这些数据进行分析。由于这一数据所包含的支出分类仍然比较粗略，因此，由此得出的结论仍然不是最后的。不过，在部门预算不公开的情况下，这是惟一可获得的数据。

二、为什么采取零基预算？

A省早在1993年就开始试验零基预算。部门预算改革以来，A省的财政部门更是借此机会推广零基预算。根据调查，A省积极推行零基预算的主要动机有3个：1.运用零基预算来解决在财力紧张的情况下进行资金分配所面临的各种冲突和问题；2.重新审查长期实行的“基数加增长”模式所形成的不合理“基数”；3.加强财政部门对各个部门的预算控制。

（一）财力紧张。这些年来，由于经济发展相对滞后，加上省内过分财政分权，例如A省省会城市的财力就远远大于省级财政，因此，省政府的财政一直比较紧张。在访谈中，几乎所有的被访谈者都强调他们的财政是一种“吃饭财政”。图1也表明省政府的财力的确非常紧张（数据来自A省统计年鉴）。首先，省政府财政收入在全省财政收入中所占的比重比较低。更为严重的是，省政府的财政自给系数非常低。财政自给系数是用一级政府的自有收入除以它被要求承担的支出，它用来测量各级政府的收入能在多大程度上承担它的支出责任。在这样的财力的情况下做预算就非常困难。有限的财政资金在解决了基本支出（人员和公用经费）之后，能够用于供给公共产品、支持事业发展和经济发展的专项经费就非常少，在专项经费上的竞争就会非常激烈。在这种情况，该省领导和财政部门就希望运用零基预算来解决预算分配中的冲突，并将有限的财力运用到最需要的支出项目上去。正如该省财政部门的一位预算官员所说：“一方面，我们一直面临财力紧张，另一方面，各个项目都来要钱。所以，我们希望运用零基预算，使得每个项目都从零开始，根据轻重缓急来安排资金。”（I1b）

（二）审查基数。正如我国的其他省份一样，A省的预算分配长期以来一直使用基数加增长的做法。虽然对于某些程序性支出来说基数有一定的合理性，由于以下原因，基数的形成是非常不合理的。首先，地方预算一直缺乏自主权，它必须执行中央的政策，即使中央并没有为这些政策提供相应的资金或者只提供一部分资金也是如此。这就是说存在“强制性支出”。对于像A省这样财力比较紧张的省份来说，强制性支出或者中央政策对于省级预算自主权的影响是相当显著的。因为，在财政自给系数非常低的情况下，获得中央的转移支付就是非常有吸引力的。然而，获得转移支付的代价就是在一定程度上放弃预算自主权，在执行中央的政策上采取比较合作的态度。中央的政策文件因而就构成省政府各个部门预算基数的基础。同时，省政府的政策也是各个部门预算基数的基础。正如许多被访谈者都指出的，各个部门在提出预算要求时都会运用这些中央和省政府的政策和文件来证明他们的经费要求的合理性。这些政策文件对于各个部门来说都像“尚方宝剑”一样，可以用来向财政部门要钱。最后，许多预算官员都指出，由于预算编制方式落后，财政的预算审查职能弱化，许多过时的政策文件每年都被用来要钱。在某些情况下，部门甚至会用省政府办公会议的会议记录去向财政要钱，尽管这些会议记录并不是正式的政策文件（I4，I6）。

其次，由于中国的省级政治体制是一种“零碎化的威权体制”〔4〕，在省一级，政策制定权被分散到各个“政策领地”，即所谓的副省长“分管”体制。此外，省委常委会的常委在各自的政策领域也有发言权。因此，政策制定权就被分割到近20个政治官员的“政策领地”，围绕着各个政策领地的就是形形色色的官僚部门。与这种分割的政策领地相伴随的必然是支出权的分散，即各个政策领地的领导都要求在资金分配中有发言权。由于财力非常紧张，A省并没有像某些财政富裕的省份那样非正式地将资金的分配权“切块”到各个政策领地，由分管领导自行分配。从内部的非正式制度上来看，A省实行了一种相对集中的财政资金分配体制，由省长和分管财政的常务副省长垄断资金的分配权。但是，实际上，其他的政策领地的分管领导能够在一定程度上影响资金的分配。在访谈中，许多预算官员都认为领导人“批条子”是预算分配中最严重的问题之一（I4，I7）。A省财政部门制定的编制2004年部门预算说明书中仍然像前两年的文件那样强调要根据零基预算取消由领导人“批条子”形成的支出项目。这同样说明，领导人批条子仍然影响着财政资金的分配。这意味着，长期累积的结果，各个领导的支出意愿也构成了各个部门的预算基数。

不难理解，这样形成的预算基数是非常不合理的。在这种基数形成模式下运用基数加增长的方法不仅无法控制支出，而且会在各个部门之间形成一种苦乐不均的现象。各个部门的基数规模取决于它有多少中央和省政府的政策文件支持（无论这些政策文件是否合理或者是否已经过时），取决于它和各个分管领导的关系。后者意味着一种以私人关系为基础的非正式预算活动将影响着资金的分配和基数的形成。最后，由于基数预算本身就不利于进行资源的再分配，建立在不合理基数之上的基数预算就更是如此。所以，A省的改革者就希望通过零基预算来审查过去在基数加增长的模式下形成的不合理的预算基数，使得预算资金的分配更加科学，增进资金配置的效率。在访谈中，许多预算官员都强调零基预算的这一用处（I4，I5，I6，I7）。而且，A省财政部门这几年来的部门预算编制文件也都强调运用零基预算来砍掉那些一次性支出项目、不属于省级管辖范围的支出项目、领导人批条子形成的支出等。

（三）预算控制。如前所述，在部门预算改革前，财政部门无法真正控制各个部门的预算决策。部门预算改革为财政部门将资金分配权集中在自己手中创造了机会，而零基预算则进一步为财政部门提供了对各个部门的预算决策进行控制的工具。所以，财政部门对于推进零基预算改革比较积极而各个部门则有一些意见。在访谈中，虽然财政部门的预算官员承认零基预算目前的实施情况不理想，但是，他们都倾向于认为这是一种很好的预算模式，其中的一位预算官员还对零基预算在国外并没有成功这一事实表示怀疑（I1a，I1b，I11）。

然而，各个支出部门的预算官员则将目前的部门预算和零基预算改革理解为一种强化财政部门控制的改革。一些预算官员指出，这种以零基预算为核心的部门预算改革已经使得“副省长负责制”转变成一种“财政厅领导下的副省长负责人制”。某些预算官员抱怨说，财政部门喜欢的项目就可以得到钱，财政部门不喜欢的项目就是零基数。因此，他们提出了这样一个问题：在许多专业性很强的领域（例如支援农业支出等），究竟是财政部门还是各个职能部门有能力更好地配置资源？许多预算官员甚至说，现在财政部门的权力越来越大，因此，有必要解决谁来监督财政的问题（I6，I7，I8，I9，I10a）。这意味着，A省的零基预算已经主要成为财政部门控制支出部门的一个手段。A省财政部门积极推进零基预算的一个主要动机就是通过零基预算来加强对支出部门的财政控制。劳斯教授在调查美国佐治亚州的零基预算时也发现了相同的现象〔5〕。

三、零基预算还是控制预算？

由于A省早在1993年就开始尝试引入零基预算，所以，在2000年年底首次进行部门预算改革时，A省就决定在部门预算改革中运用零基预算来编制2001年的部门预算，要求各个部门运用零基预算来编制部门预算。显然，A省当时希望将零基预算建立成基本的预算决策框架。从农业、社会保障等各个部门介绍的情况来看，当时纳入部门预算试点的各个部门都努力按照零基预算的逻辑与步骤来编制部门预算。他们的预算编制从部门内的各个处室开始，各个处室都根据工作目标形成预算要求，砍掉不必要的过时的支出，然后排序，再上报到部门的财务处，财务处审核后将认可的支出项目按照轻重缓急排序。在部门党组同意后，部门的预算就报给财政部门。这表明，至少在以下几方面，部门的预算编制过程和零基预算的逻辑与步骤是基本相同的：自下而上的预算流程、一定程度的决策单位分析、按照机构目标排序。但是，由于当时没有规定控制数（零基预算也不要求控制数），所以，各个部门最后形成的预算都非常大，远远超出了财政的承受能力。例如，社会保障部门当时形成的预算要求高达15亿元。最后，财政部门没有办法只好给各个部门下了一个预算控制数，要求各个部门在各自的控制数内重新编制部门预算。例如，社会保障部门的控制数是8700万元，该部门曾希望得到1亿元的控制数，但是没有成功，最后只得在8700万元的控制数内编制部门预算。此后，通过下控制数的办法来控制部门的预算编制就被制度化。在每年的两上两下的预算流程中，财政部门在收到各个部门的预算（一上）并审查之后，就给各个部门下达一个预算控制数（一下）（I7，I9）。

这种通过控制数的方式来控制各个部门预算的方式表明，由于财力的限制，零基预算在A省并没有发展成一个基本的预算框架，A省的零基预算似乎已经变成了一种“目标基础的预算”（Target-BasedBudgeting，TBB）。零基预算在美国地方政府实施的过程中也逐渐演变成一种目标基础的预算。在目标基础的预算中，为了解决预算机构和各个部门之间的敌视和各个部门的策略性预算行为，在预算过程开始时，预算机构就给各个部门设置一个严格的控制数（上限），要求各个部门在该控制数内编制预算。如果一个部门的预算超过控制数，该部门的预算就会被退回直到它按照该控制数编制预算〔6〕（P2206）。很显然，目标基础的预算是一种控制预算。在访谈中，A省的预算官员没有使用“目标基础的预算”这一概念，他们显然也并不知道这样一种预算模式，但是，他们使用了控制预算这一术语。根据一位访谈者的介绍，在编制完2001年的部门预算后，财政部门组织了一次经验总结会。在会议上，各个部门的财务处长都说这不是部门预算而是控制预算（I7）。

不过，这种中国式的控制预算与美国的目标基础预算并不完全相同。其中最主要的区别是，虽然中国的零基预算没有发展成为一种基本的预算框架，但是，它也没有被完全抛弃。在中国式的控制预算框架内，零基预算主要用于专项经费决策。中国目前的部门支出主要分为3类：人员经费、公用经费和专项经费。我们的调查发现，在A省，零基预算主要适用于专项经费。在访谈中，A省的预算官员一般都这样描述他们的预算过程：“人员经费按实际，公用经费按标准，专项经费按排序。”这表明，零基预算所强调的排序主要是被运用到专项经费领域。在A省财政部门所颁布的编制2003年部门预算的指示中，只有在专项经费部分才出现了零基预算一词。

人员经费和公用经费是按照人均标准定义的，比如人均20000元的人员经费标准。对于纳入部门预算改革的部门，公用经费标准相对高一些（人均20000元），未纳入部门预算改革的部门，公用经费标准相对较低（人均15000元或者6000元）。在此基础上，将部门的人员编制数（如果实际雇员人数等于编制数）乘以人均人员经费标准或者将实际雇员数（如果实际雇员数小于编制数）乘以人均人员经费标准，就得出部门的人员经费预算。同样，也可以得出部门的公用经费预算（I1b）。因此，人员和公用经费预算是一种公式预算。

不过，在决定人员经费人均标准和公用经费人均标准时，以前的基数是非常重要的。人员经费人均标准是由人事部门和财政部门共同决定的，人事部门先根据国家人事部和国务院颁布的工资标准、福利标准核算总的人员经费支出，再定出人均人员经费标准。该标准再由财政部门根据财力和本地的工资水平、生活水平进行审查。正如人事和财政部门的官员都指出的，在核算和审查这一标准时，都要参考以前的标准（I1b，I2）。公用经费人均标准是由财政部门决定的。在决定纳入部门预算改革的部门的人均公用经费标准时，财政部门逐项决定人均公用经费标准，然后再计算总的人均公用标准。在计算某一项公用经费的标准时，例如打印费的标准（该省2003年的标准是人均60元），财政部门选择一些代表性的部门，根据这些部门在过去3年的实际打印费计算出平均的打印费，并以此决定打印费的人均标准。在计算出总的人均公用经费标准之后，财政部门再根据各个部门的业务性质及重要程度，对各个部门的人均公用经费指标进行适当的调整。可见，在决定公用经费的人均指标时，以前的支出仍然是非常重要的。至于未纳入部门预算的部门，则完全是根据以前的公用经费基数决定公用经费的人均标准（I1a，I4）。这些都表明，人员和公用经费的预算决策从根本上看是渐进的，它们是公式预算和渐进预算的混合。这也表明零基预算对于人员和公用经费的决策没有产生影响。黄佩华等人最近的研究也发现，在他们所调查的几个地方政府，占政府预算70%以上的工资没有被包括进零基预算的框架内〔3〕。

如前所述，零基预算主要适用于专项经费。不过，由于A省的零基预算是在控制预算的框架下进行的，它因此就具备了一些独特之处。从理论上讲，零基预算是一个由下到上对支出进行逐级排序并层层合并排序的过程。A省的部门预算是由部门先编制，再层层上报审查的，因此，在专项经费领域，部门拥有一定的灵活性来决定将哪些项目放进部门的专项经费预算，哪些项目排除在外，也有一定的自主权来决定每个项目的重要程度（即排序的位置）。这意味着A省的零基预算包含自下而上的成分。但是，由于A省的零基预算是在控制预算的框架内做的，它因此也是一个自上而下的过程。首先，由于人员和公用经费相对固定，因此，控制数的影响主要就落到了实行零基预算的专项经费上（I12）。其次，财政部门在部门预算编制之前规定了哪些支出项目必须砍掉，哪些支出项目要砍掉一部分支出，哪些支出项目必须保障支出。这就意味着，A省的财政部门实际上介入了各个部门的“决策单位”分析。在零基预算中，决策单位的分析是预算决策的第一步（I6）。其三，A省强调项目库的建设和约束力。在建立项目库时，财政部门先让各个部门建立他们自己的项目库，要求各个部门对明年的项目进行预测，并根据轻重缓急将项目进行排序；在部门项目库的基础上，财政部门将建立整体的项目库。一旦财政的项目库建立之后，它就会对部门的专项经费决策产生影响。各个部门在形成自己的专项经费预算时，必须考虑它准备开展的项目是否已经被包括进财政的项目库中，排在什么位置（I6）。这就是说，通过项目库的运作，财政部门不仅可以影响各个部门的决策单位分析，还可以影响部门对于项目的排序。

图2显示了A省的基本预算框架以及3类预算支出的决策模式。缺口表示有一部分专项支出是在财政部门的控制之外的，例如计划委员会控制的基建支出、科技厅控制的科技三项支出。A省的零基预算主要运用于专项经费，人员经费和公用经费事实上是在零基预算的过程之外决定的。由于A省的财政是“吃饭财政”，每年的财政收入（预算内和预算外）在保证了人员经费和公用经费之后，能够用于专项经费的数量就非常小。这就意味着，在像A省这样的地方政府，即使零基预算得到严格实施，它所能够影响的范围也非常小；也就是说，只有非常小的一部分地方政府的支出决策是根据零基预算决定的。

四、零基预算：改变了预算过程和结果？

现在的问题是，在专项经费领域，零基预算是否改变了A省的预算过程和结果？A省的经验表明，零基预算在我国地方政府的实施也面临着一些制约因素。首先，对于纳入专项经费中的那一部分预算支出来说，虽然零基预算已经被确定为主要的预算决策方式，但是，由于地方政府的财力非常紧张，零基预算对于实际预算过程的影响是非常有限的。A省采用零基预算的初衷是希望零基预算能够帮助财政部门在财力紧张的情况下配置资源，但是，我们的调查发现，财力紧张反过来又严重地制约了零基预算的实施。因为，在财力非常紧张的情况下，如果严格实施零基预算的话，绝大部分的专项都可能无法得到资助。一旦这种情况出现，要继续推进零基预算就会面临非常大的阻力。所以，财政部门最后只好放弃零基预算，转而采用传统的方式，即大多数的项目都能得到一点预算拨款，但是每一个项目都不能得到很多，即使该项目在零基预算的优先顺序中排在很高的位置也是如此（I2）。

此外，从支出部门的角度来看，在财政资源非常紧张的条件下，即使它们严格地按照零基预算编制了部门的预算，财政也不可能满足部门的大部分预算要求（一上）。最后的结果是，支出部门必须在财政部门规定的控制数之内编制预算。这实际上就使得支出部门最初根据零基预算形成的预算要求失去了意义。正如一位被访谈者指出的，如果部门按照零基预算形成的预算没有用处，那么部门就没有积极性继续做零基预算，部门最后主要是关心去年财政下达的预算控制数，关心能不能获得某些领导人的支持（I7）。预算控制数实际上就变成了一种新型的基数。1974年，著名公共预算专家凯顿和瓦尔达沃夫斯基在研究发展中国家的预算后发现，由于这些国家的财政非常贫穷而且预算环境充满了不确定性，所以，这些国家实际上是无法做真正意义的预算的，存在的只是“重复预算”，即在预算年度中只得不断地重新做出预算决策，年初形成的预算承诺根本是无法兑现的〔7〕。在访谈中，财政部门的一位预算官员表达了类似的观点。他指出，在财力紧张的情况下，连做一般的预算都比较困难，更何况零基预算这种非常复杂的预算模式（I1b）。

其次，由于受财力制约，A省各个部门的预算内公用经费长期处于不足的状况，公用经费的不足同样严重地制约了零基预算的实施。因为，在公用经费不足的情况下，支出部门为了确保部门的正常运转，通常会采取这样一些策略：从专项经费中挪用经费来弥补公用经费的缺口（称为“吃专项”）、运用预算外收入来弥补公用经费的缺口等。根据某些预算官员的估计，在最近对专项经费进行压缩之前，近一半的专项经费都包括有最后用于公用经费的开支（I2，I3，I4，I5）。“吃专项”的存在极大地限制了零基预算的效果。因为，在“吃专项”普遍存在的情况下，支出部门根据零基预算形成的预算要求中就有相当大的“水分”，即有相当大的一部分预算要求是为了弥补公用经费而塞进专项经费中去的。这样，零基预算实际上就不能真正地做到对支出项目进行排序，进而就不能达到预期的效果。该省在最近几年的部门预算改革中，已经在实施部门预算的支出部门中逐步地提高了公用经费的人均标准。但是，由于该省的省级财政状况很难在短期内得到根本性的改变，因此，提高公用经费标准就只能以压缩专项经费作为代价。实际上，该省最近也正准备采取这种手段。但是，这样一来，能够用于专项经费的支出可能就会更加小，从而就会进一步缩小了零基预算的影响范围。

第三，零基预算在中国的实施还面临着一些政治和行政体制上的制约。其一，目前我国的某些地方政府在政府职能的转变上不是很成功，许多政府部门的职能非常复杂而且目标众多。正如A省的一位预算官员指出的，在职能和目标不明确的情况下，就很难对预算进行真正意义的排序（I8）。其二，虽然经过了几年的部门预算改革，但是，预算分配权上的分散状况并没有得到彻底的改变，某些专项经费的分配权仍然掌握在财政部门之外的一些部门手里，仍然没有纳入部门预算改革的框架。这就意味着，某些专项经费实际上是不受零基预算过程影响的（I8，I9，I12）。其三，我国地方政府预算中领导人批条子、打招呼影响预算决策的现象仍然继续存在，各种非正式预算制度盛行（I4，I7）。这种现象的存在意味着，政治权力的非正式安排将会干扰零基预算的排序过程和排序结果，从而使得零基预算无法真正进行科学的排序。其四，体制上的制约还体现在公费医疗体制的改革没有与部门预算改革相配套。正如几个预算官员都指出的，在公费医疗改革没有完全纳入部门预算而且财政供给的公费医疗标准不足的情况下，各个部门还必须自己去解决部门员工的一部分公费医疗。对于某些人员年龄结构偏大的部门来说，公费医疗支出已是一个相当大的负担，在经费不足的情况下，“吃专项”就是不可避免的（I10b，I12）。总之，这些体制上的因素都极大地制约着零基预算的实施。

第四，一个与政治和行政体制有关的问题是，在现有的体制下，中国的地方政府没有足够的预算自主权。正如黄佩华等人指出的，地方政府的预算自主权要求地方政府的预算编制能够独立于中央政府及其他上级政府预算，地方政府拥有收入和支出的充分稳定性和可预测性，以及地方政府有权根据自身的优先次序来安排资金，并且能够以它认为最佳的生产方式和投入组合来供给公共服务。地方政府预算自主权的缺乏同样也极大地制约着零基预算的实施。目前，中央政府的转移支付一般都需要下级政府提供一定数量的配套资金，但是，这些转移支付通常都是不确定的。在专项资金和配套条件不明确的情况下，为了争取转移支付，在年初编制预算时，地方政府通常只好先预留一部分的资金不分配〔3〕。这一部分预留下来与中央政府的补助金配套的地方财政收入实际上是在年初的零基预算程序之外进行安排的（I5）。我们在调查中还发现，地方政府预算自主权的缺乏还体现在中央政府经常运用强制性支出，即中央政府制定了某项政策后强制性地要求地方政府执行但是并不提供任何资金或者只提供一部分资金（I5）。这些强制性支出经常会干扰地方政府预算，进而妨碍了零基预算的实施。因为，即使地方政府在年初已经按照零基预算编制了当年的预算，强制性支出的存在意味着一旦中央政府要求地方政府执行某项政策而又不供给（或不完全供给）相应的资金，那么，地方政府就不得不调整预算、寻找新的资金来执行中央政府的政策，从而就会出现一笔没有按照零基预算程序与其他的支出相比较的新的支出。

当然，零基预算也并不是对于地方政府的预算过程没有产生任何积极的影响。我们的调查发现，至少在以下两个方面，零基预算对于传统的预算过程产生了一些积极的影响。首先，根据零基预算的逻辑，该省开始砍掉一些构成原来预算基数的支出项目，例如，失去了政策依据的专项经费、领导人批条子形成的专项经费、一次性的专项经费、不属于本级政府事权范围内的支出。其次，正如某些支出部门的预算官员指出的，在专项经费领域建立项目库有助于零基预算的有效实施，而且对于各个支出部门预算要求的形成构成了某种制约，使得支出部门不能再像以前那样随意申报专项经费、甚至“编造”项目来套取经费（I6，I8）。但是，和上述的那些制约零基预算实施的因素相比，这些改进所能起到的作用都是非常有限的。为了检验这一假设，本文对2001年到2003年3年的主要支出的排序进行了一个相关分析（Spearman）。这些支出的数据来源是A省财政厅厅长每年向省人大会议报告的主要支出。对于每一年的预算支出数，本文先计算各项支出在该年度的总支出中的比重，然后，根据该比重对它们进行排序：支出比重最高的支出项目排在第一位，编码为1，支出比重第二的支出项目排在第二位，编码为2，依此类推。相关分析的结果如表1所示。各年的排序之间是正相关的，而且相关系数非常高。这意味着，某一项支出前一年在总支出中占有非常高的比重，那么后一年仍然占有非常高的比重。这就是说，预算基数继续决定预算结果。当然，由于部门预算未公开，这一检验并不足以得出最后的结论。例如，由于没有数据，本文不能将某些人员和公用经费分离出去，从而不能分析在专项经费领域零基预算是否影响了预算结果。而这对于评价中国的零基预算改革来说是至关重要的，因为，中国的零基预算主要运用于专项经费的决策。不过，这一分析至少表明，零基预算整体上并没有改变预算结果。

五、结论

A省的经验表明，零基预算并没有在省级预算的层面上发展成为一种基本的预算框架，基本的预算框架是一种控制预算。在控制预算的框架内，零基预算主要被运用于专项经费的决策。这意味着，零基预算只能影响预算支出中一部分支出的决策。在财力紧张的情况下，零基预算的影响范围则更小。即使在该领域，由于财力紧张、政治与行政体制的制约等因素，零基预算并没有改变预算过程。最后，虽然现有的数据仍然不足以得出最后的结论，但是，零基预算是否改变了预算结果也是值得怀疑的。总之，在A省，零基预算主要变成了财政部门控制支出部门的工具，而不是一种改进资源配置效率的方式。

由于以下原因，那些影响和制约着A省零基预算改革的政治、行政和经济因素同样也制约着其他地方政府的零基预算改革。首先，A省实行零基预算时采取的许多做法在许多其他省也存在，例如，控制数、零基预算主要适用于专项经费等〔8〕。其次，中国是一个单一制国家，各地的政治结构和行政体制基本相同。第三，中西部的省份也都面临着财力紧张的困难。这意味着，除非中国政府进行相应的政治和行政体制改革，零基预算作为一种预算编制模式很难从根本上改变中国地方政府的预算过程和预算行为。此外，中央政府似乎应该允许地方政府根据地方的情况选择预算模式。A省的经验表明，财力紧张严重地制约了零基预算的实施。在财力紧张的情况下，很难进行预算，更不用说零基预算。因此，像A省这一类型的省份或许应该允许他们自行选择预算模式。A省固然是自己选择了零基预算，但是，其他的省份则是被要求采用零基预算。

这些发现都表明，目前的预算改革应该思考一个问题：零基预算到底是不是最适合于中国的预算模式？其他可行的预算模式是什么？当然，作为一项早期的关于零基预算在中国实施情况的研究，本研究仍有一些局限。例如，本文的经验研究主要来自于一个财力比较紧张的省政府实施零基预算的情况，这意味着，或许在另一个财力比较富裕的省政府，零基预算成功的可能性就会比较大。而且，本文的研究结论显然也不能适用于中央政府实施零基预算的情况。

附录

I1a.财政部门某负责人（8月11日上午）。

I1b.财政部门预算处副处长（8月11日上午）。

I2.人事厅计划处副处长（8月11日晚）。

I3.人大常委会预算工作室两位副处长（8月12日上午，同时访谈）。

I4.文化厅财务处副处长（8月12日下午）。

I5.统计局财务处处长（8月13日上午）。

I6.审计厅财务处处长（8月13日下午）。

I7.社会保障厅财务处处长和副处长（8月14日上午，同时访谈）。

I8.科技厅财务处科长（8月15日上午）。

I9.农业厅财务处处长（8月15日下午）。

I10a.计划委员会财务处处长与副处长（8月18日上午，同时访谈）。

I10b.计划委员会投资处处长（8月18日上午）。

I11.财政厅国库处处长（8月19日上午）。

I12.经贸委员会财务处处长和两位副处长（8月20日上午，同时访谈）。

〔参考文献〕

〔1〕马骏，叶娟丽。零基预算：理论与实践〔J〕。中国人民大学学报，2004，（2）。

〔2〕财政部。零基预算〔M〕。北京：经济科学出版社，1997.

〔3〕黄佩华等。中国：国家发展与地方财政〔M〕。北京：中信出版社，2003.

〔4〕KennethG.Lieberthal＆DavidM.Lampton.Eds.1992.Bureaucracy，politics，anddecision-makinginpost-MaoChina.LosAngeles：UniversityofCaliforniaPress.

零基范文篇9

为保证工商行政管理部门工作任务的顺利完成，在“零基预算法”下，如何做好预算编制的基础工作，本人结合近几年来工商部门预算编制的工作实际，谈几点粗浅的想法：

一、建立健全预算管理工作领导小组和内部预算编报程序制度

编制部门预算是一项综合性的工作，需要系统内各部门紧密配合、相互协调、明确分工，我市工商部门按现行财务管理体制，市工商局本级及下属四个分局财务隶属市本级财政管理，岱山、嵊泗两县局财务归当地县财政管理，应按市、县财政部门的管理口径，分别成立单位预算管理工作领导小组，由局党委领导班子成员、各处室负责人、主办会计等人员组成，在局领导高度重视下，统一思想认识，明确有关业务部门的职责分工，才能把预算编得完整、透明、接近实际。

根据财政预算编报“二上二下”的程序，在确定预算编制信息来源范围的基础上，还应建立内部预算编报程序制度，即在财政部门提出预算编制政策和总体要求后，及时召开由预算管理工作领导小组全体成员参加的预算编制工作会议，传达学习财政预算会议精神，兼顾系统自身的需要与政府财力的可能提出初步意见和总体框架，由办公室负责收集、分析汇总，采取财会人员集中汇编，统一编报口径，拟出预算初稿，提交局党委集体会审后向财政报送“一上”单位预算建议，待财政“一下”预算下达后，根据财政下达的预算控制数，调整本部门预算建议，形成预算建议草案，报送“二上”预算，做到内部预算编报程序制度化。

二、整合各部门基本情况数据，逐步建立完善系统部门预算数据库

各部门基本情况数据是单位预算编制的基础，也是财政部门核定支出定额标准的依据，如建立人员数据库，包括单位人员编制数（分行政、事业）、实际人数（分在职、离退休）、在职人员行政级别等内容；建立车辆数据库，包括单位车辆种类、数量、购买时间、价格、行使里程、维修情况及车辆增减变化等；建立收支情况数据库、办公设备如电脑、服务器、空调等固定资产数据库，并逐步实行动态管理，及时刷新数据，为预算编制提供真实、完整的第一手资料。

三、紧密结合工商职能，科学合理建立工商专项支出项目库

部门预算支出包括基本支出和项目支出，人员经费和公用经费的项目由财政确定，专项支出项目则由各部门根据工作职能结合财力可能提出，我们应根据国家工商总局、省局和市委市政府、市财政局有关文件精神，结合实际工作需要，做好基本建设类专项、信息化建设类专项、装备设备类专项、工商业务类专项支出项目库的建立、分析工作，要求各单位按专项项目名称、项目单价（定额）、单位总量、编制依据、项目内容、资金安排、实施计划等提出专项项目库，其中工商业务类专项可进一步细化为执法监管项目、服务经济发展项目和工商队伍建设项目等，如企业信用工程、商品准入制、12315消费维权、流通领域商品检测、经济户口监管、副食品市场准入、百县万村放心店工程、并联审批、“5511”培训工程、星级市场创建、户外广告监管、红盾风采创建等等，并根据工商中长期计划、项目支出的轻重缓急和财力可能适当划分，保证重点、兼顾一般，按专项支出项目的时间顺序排列，纵观全局、从长计议，集中财力物力重点保障事关工商长远发展、事关工商监管能力提高、事关人民群众生命财产安全、各级党委政府重点关注的监管任务，并逐步实行项目滚动预算。

四、做好系统财务预算执行情况分析、预算编制说明的整理存档工作

零基范文篇10

（一）预算编制方法不科学

为了激发企业各基层单位参与活动的积极性和主动性，并对资源进行有效、合理的配置，企事业单位的预算编制通常采用零基预算法。但是，由于时间、人力、技术以及资金的限制，目前该预算方法并未被广泛的使用，大多数单位还在使用传统的预算方法，除人员支出、定额公用支出和对个人和家庭的补助支出等可以按照统计核实数据，采用零基预算方法外，其他项目特别是项目支出仍然是采用传统的预算方法，这通常适用于费用比较稳定的项目，但这种项目太少，传统的预算编制方法并不能满足现有的项目，不能将资源合理有效的配置。

（二）预算编制缺乏完整性和精细性

公路运营管理单位的预算编制没有将预算指标细化到部门和支出项目，使得预算编制的管理和监督无法有效进行，从而影响了公路运营管理单位预算管理水平。致使预算没有现实意义，由于缺乏有效的监督和管理，预算编制人员就会从中谋取私利，某些真正应该支出项目没有没有被编制进预算，而一些不必要的支出项目却被编制进预算中，综合预算没有得到有效落实，没有实现预算编制的真正意义。

（三）定额标准体系不完善

目前的定额标准体系中，费用定额划分不明细，形式单一，与交通行业管理特点有许多不相符的地方，致使预算定额与实际支出差距过大，一些公用费用无法进行有效的预算编制。近年来，虽然物价水平在不断的上升，但是有些预算定额却长年未变，与当前的经济发展和物价水平严重脱轨，比如生活补助、工资、福利等，与实际物价水平存在着巨大差异。此外，还有一些支出没有定额，比如一些公用费用，具有一定的随意性，预算过高过低都会影响财政部核定给各部门单位的支出，许多单位为兼顾标准与实际的差距，相互挤占成本，加大了资金管理难度，资源浪费。

（四）各部门间协调性差

在公路运营管理单位编制预算时，与该预算相关的部门，比如公路运营管理单位、交通厅、财政部部门之间的协调和沟通不够充分，使得各部门对于预算编制的相关流程、目的以及方法的理解不尽相同，使得部门预算编制陷入困境。此外，预算指标下达比较分散以及信息传输不及时，而预算控制反复的调整，预算不断反复编制。

2解决公路运营管理单位预算编制现有问题的对策

（一）实行预算编制的标准周期管理

预算编制的时间要与部门年度预算工作安排相一致，以实现预算编制的重要性。预算编制要从每年的8月份开始，对上一年度的预算与实际绩效进行整理分析，结合现实状况，预算下一年度的预算支出规模和增长速度，从而制定下一年度的预算支出草案，并对各部门的预算进行汇总，得到本年度公路运营管理单位总预算方案，并按照规定程序将预算结果上报审批，期限为8个月，实现预算标准周期管理。预算期限适当延长，给了预算编制人员充分的时间对所需信息进行收集，以实现预算编制的科学性。

（二）完善预算编制方法

尽管现有的零基预算法较传统预算方法有许多创新，使预算更加透明，预算项目经费一目了然，但是现实生活中仍然存在着一些问题。其首要问题是由于零基预算一切从"零"做起，因此零基预算法编制时，工作量大而且费用昂贵，基于这个问题我们可以通过建立基本信息数据库，为预算编制提供准确、科学的数据。其次是零基预算法进行预算编制时容易被短期利益诱惑而忽视长远利益，针对此问题我们可以完善定额标准体系，为预算编制创造条件。

（三）完善基础工作并进行综合预算

对公路运营管理单位进行进一步细分，具体划分到部门或是项目，并加强监督，实现综合预算。首先，要对公路运营管理单位的经费收支进行普查，了解和掌握各部门的财务状况，并对预算编制人员进行了解和沟通，并建立规范化的管理信息系统，掌握基层信息。其次，要细化预算收支项目，提高预算的透明度。对以往的预算方案与实际绩效进行收集并加以分析统计，以寻找出适合该部门的预算项目，将预算编制细化到每一个基层单位具体的项目上，实现预算编制的准确性。再者，预算编制应该规范预算编制操作程序，加强各部门单位之间的沟通联系，注重结合各部门所提出的参考意见，将各级单位所有的合理收支进行合理预算，并进行统一管理，以实现综合预算，保障预算编制的完整性。

（四）制定合理的定额标准体系

合理的定额标准体系应当是根据公路运营管理部门的行业类别、部门特点、各项支出性质等，结合物价上涨情况、市场需求变动等外界因素，制定科学的预算定额标准体系。例如，在制定公用费用定额标准时，要结合部门近年来的实际情况，再结合部门的业务性质、业务量、养护程度等自身因素，制定科学的定额标准体系，提升资金使用效率。

（五）加强各部门之间的沟通与协调

优秀的合作团体对企业绩效的影响程度是决定性的，企业各部门之间加强沟通，各职务人员之间相互依赖、资源共享、风险共担、协助进取。预算编制是一个很复杂的工作，预算编制人员有很多，在预算编制过程中，预算编制人员难免会出现分歧，如若任其发展，势必会对接下来的工作造成影响，因此，预算编制工作人员之间的团队合作意识很重要。要想增强工作人员之间的合作意识，单位可以经常举行一些团体活动，比如假期让员工集体旅行、周末一起野餐、经常做一些团体游戏，以增近预算编制人员之间的关系，激发出每个员工的潜能。结果各各部门和单位之间的通力合作，必然能提高和加强预算编制的准确性，从而实现资源有效配置。

3结束语