公共养老基金范文10篇

公共养老基金范文篇1

1.所有权的特殊性

对于委托关系的分析避不开所有权的属性问题。传统委托理论是基于私人所有权基础的，近年来，其应用逐步拓展到所有权为公共属性的研究中，如国有资产的管理等。公共养老基金的财产所有权的属性不能简单地划分为公共或私人，其委托关系因此存在特殊性。

对于现收现付制的公共养老保障制度来说，其财产“不是实际的财产，而只是上一代人对下一代纳税人的一种索取权”，是一种名义上的公共财产(Feldstein，1998)。在某些国家，现收现付的国民基本养老金制度采取养老保险税的征缴方式，其资金属于国有资产和政府预算，带有明确的“公共财权权”属性。对于待遇确定型的基金制养老金计划，每个参加者对基金具有明确的财产所有权，这是一种应当受法律保护的“私”产权。但是另一方面，这种计划通常是以公共账户设立的，基金财产权具有不可分割性，称为法人产权，“物化”的基金财产不归属于任何参加者个人，参加者也没有任何处置权，因此又带有明显的“公产权”属性。对于缴费确定型的个人账户养老基金，个人对基金的财产权是基于个人缴费形成的，具有明确的私产权性质。但是，虽然在一定程度上个人有投资决策的权利，但作为整体的公共养老基金仍然具有不可分割性，参加者对个人账户资产也不能自由转移和交换，这又不同于一般的“私”产权。因此，公共养老基金所有权“公共”与“私人”的双重属性，是其特殊的委托关系的深层次原因。

2.公共养老基金的委托链

同很多其他公有资产或公共事务相似，公共养老基金也存在着多层委托关系，有着较长的委托链。首先，计划的参加者和受益人是初始委托人，是委托链的起点，具体执行基金运营的机构及其成员是委托链的末端点，在这两点之间，还存在政府、养老保险经办机构或是理事会等一系列中间环节。其次，公共养老基金的委托链包含两个层次：所有权的委托和经营权的委托(图1所示)。由于所有权的公私双重属性，养老基金的所有者——参加者和受益人不能直接行驶所有权职能，只能委托给政府，而政府则通过设立养老基金理事会或者养老保险经办机构等方式履行所有权职能。这是所有权的委托，更确切地说是一种信托关系。理事会作为受托人，可以将养老基金的经营权委托给外部独立运营机构，或是由下属运营组织执行。这种经营权的委托属于传统意义上的委托关系。

正因为这种多层次的委托关系，公共养老基金委托关系中的利益冲突更为复杂。一般私人部门利益冲突主要为经营者(经理)与所有者(股东)之间，董事会被认为是所有者利益的代表。而在公共养老基金中，理事会与所有者之间还有一个绕不开的环节，即政府，政府的目标利益也会和计划的参加者及受益人利益产生分歧，这对公共养老基金的管理具有重要的影响。

在公共养老基金的委托框架中还有一个不容忽视的团体，那就是纳税人。对于DB型养老保险制度和具有最低保障的DC型制度来说，政府负担着养老金负债“最后兜底”的责任。当养老基金运行不佳，发生偿付能力危机时，政府将不得不动用税收收入弥补养老金负债，也就是说，这种兜底责任最终的承担者是纳税人。对于公务员养老金计划来说，筹资问题也对纳税人的利益有影响，比如，Mitchell(2001)对美国公务员养老金计划的实证研究表明，这些计划的财务状况不佳导致未来税收增加的预期，从而降低社会财富价值，或降低当地地方政府债券价值及其信用等级，从而使纳税人受损。因此，纳税人毋庸置疑地成为公共养老基金非常重要的一个利益相关团体。围绕着政府和纳税人这两个公共养老基金委托链中的特殊角色，公共养老基金管理中潜在的委托问题也表现出一定的复杂性。

2、公共养老基金的委托问题

1.公共养老基金管理中委托问题的产生

如果所有权和控制权完全统一，任何委托问题都不会产生；如果委托人和人的目标利益完全一致，也不会发生委托问题；如果委托人能够100%度量和监督人行为，照样不会有委托问题。这三者是委托问题的来源，也是衡量委托问题程度的标准，不一致的程度越高，监督和度量越困难，成本就越高，潜在的委托风险也就越严重。

(1)看所有权与控制权的分离程度，需要问这样的问题：谁承担风险?谁决定和执行策略?二者是否对应?公共养老基金的利益相关者包括三个团体：计划参加者和受益人、政府、纳税人。由于政府的责任最终必然转嫁给纳税人，因此可以认为参加者和受益人、纳税人最终承担公共养老基金缩水的风险。纳税人是个非常宽泛的团体，对决策的参与只能是概念上的事。至于参加者和收益人，且不要说覆盖全国的国民基本养老基金，就算针对性的公共部门职业年金，所覆盖的人群团体通常也是非常分散的，比如公务员，教师，警察等。除了个人具有一定投资选择权的个人账户制度外，这些最终承担风险的团体很难实质性地参与公共养老基金的决策和运营。而对于私人养老基金，雇员可以通过集体协商机制参与养老金计划的选择和决策，代表雇员利益的工会也常常对养老基金理事会有重要的影响作用，因此对决策的参与程度要高得多。基于同样的道理，公共部门职业年金计划的决策者可以在较大程度上与风险承担者相一致，因此在这方面也优于国民基本养老保险基金。

(2)作为委托人的计划参加者和受益人的利益目标，是基金资产的最大化，以保证安全稳定的未来退休收入，这和私人养老基金是相同的。与一般公司治理相比，养老基金中利益分歧的一个特殊之处在于计划发起人和参加者之间的利益不一致。对于私人养老基金，受托人的一个潜在目标可能是公司的利益，比如，很多公司的养老金计划都将基金资产的很大比例投资于本公司股票。公共养老基金的发起人是政府，它的利益目标比提供养老保障要广泛，与“最大化基金资产”的目标有时难免产生冲突。一个最简单的情况是禁止公共养老基金的海外投资，其隐含的意义是基金只能为本国的发展做贡献，和私人养老基金大量投资与本公司是相同的决策思路，不利于风险的分散，也不是基于“基金资产最大化”的选择。

(3)监督失效是公有经济普遍面对的难题。张维迎(2004)证明，初始委托人的监督积极性和最终人的工作努力水平随着公有化程度的提高和公有经济规模的扩大而递减。其主要原因是，委托层次的增加必然拉大初始委托人与最终人之间的距离，使得监督变得更加缺乏效率。同样，规模巨大的公共养老基金也存在严重的委托人监督的“搭便车”行为，导致监督的失效。

2.委托问题在公共养老基金中的表现

从信息不对称的角度，委托问题包括逆向选择和道德风险。逆向选择问题是在委托人无法评估者行为是否能最佳地为委托人的利益服务时产生的。在公共部门治理中，委托人(公众)对人(政府)的行为的评估完全处于信息劣势，这也是其他一些公共事务人选拔中普遍存在的问题。虽然公众具有选举权和参与一些政治事务的权利，但事实是在很多情况下公众对于政府的选择都很难有效地体现自己的意志。这是公共部门委托问题的难点之一(Carmichael，2002)。在公共养老基金冗长的委托链里，作为初始委托人的计划参加者和受益人处于绝对的信息劣势，不能有效地度量各级人的行为。虽然基金管理机构的成员构成中可以包括计划参加者代表，但在两个层次的委托关系中，委托人在人的选择上都是力量薄弱的。

道德风险指人可能故意采取有利于自己而损害委托人利益的行为。传统的道德风险主要是一些较为直接的个人牟利行为，如自我交易、腐败、责任逃避等。公共养老基金产权的具有“公共”性质，监督的失效使得人面临更多这类“自利”行为的诱惑。这种自利行为可能包括直接贪污基金资产，将资产挪作他用，在咨询者、外部独立人的选择上徇私舞弊等等，在世界上很多国家的公共养老基金管理中都存在这样的案例和丑闻。

除了这种传统的经济利益方面的“自利”行为，在公共养老金管理中还有一种特殊的问题，那就是人的政治利益。不论公共养老基金采取什么制度和模式，其委托链中都有一个避不开的环节——政府，基金的管理者由此与政治有脱不开的联系。如果管理机构与政府是行政隶属关系，那么其管理决策的政治目标导向作用则更大，管理者可能在很大程度上追求个人政治地位的提高，或是突出的“政绩”，而将基金资产最大化和保护参加者退休收入安全这个目标置于次要位置。对于信托型的管理模式来说，同样存在这种风险，因为公共养老基金受托人理事会的成员大多具有政治身份——由政府任命，或是由前政府官员担任。在世界银行2003年对世界范围内26只公共养老基金的调查中，这两类有政治身份的受托人在理事会成员中的比例平均为88.9%(HessandImvavido，2003)。纵然理事会在法律上是独立法人实体，但成员的这种特殊身份也使得其有追求政治目标利益的动机。追求政治目标给人带来政治地位或政治形象上的提升，是对其个人利益的满足，从本质上也是“自利”行为，这是公共养老基金有别于公司和私人养老基金的一个特殊问题。

3.经济目标投资ETIs

除了个人的政治目标道德风险外，另一个不容忽视的问题是公共养老基金管理中的强制性政治干预。这种干预的突出表现就是公共养老基金的“经济目标投资”(EconomicallyTargetedInvestments，ETIs)。美国劳工部将“经济目标投”策略定义为“除为雇员的津贴给付计划寻求投资回报以外还需选择投资的经济利益”的投资行为。金投资于支持国家或地方经济建设的项目。同私人养老基金最大化基金资产价值或受益人利益的唯一目标不同，公共养老基金往往存在双重目标，即在受益人利益之外，还考虑更为广泛的社会效益或政府的其他政治目标。

根据世界银行对全球26个公共养老金计划的调查，以经济发展为目标的强制性投资是很普遍的，60%的计划都面临这样的要求，有48%的计划受到投资于政府(包括国家、州或省、市级政府)债券的要求；24%的计划必须投资于社会公益项目如住房项目；32%的计划受到支持地方经济发展的强制要求。

公共养老基金资产规模巨大，对于政府来说可谓一个“蜜罐”，使用这笔财富来解决一些社会项目的资金问题、创造和保护就业机会、促进经济发展等，从整个社会的发展来看似乎是件功德圆满的事。但是，不得不承认的是，这意味着强迫养老金计划的参加者做出牺牲，而世界各国公共养老基金投资的实践也显示，不以最优回报为目标的社会投资往往并不能达到预期的效果，甚至使基金陷入困境。在美国，ETIs投资政策导致的地方政府养老基金案件和丑闻层出不穷，发人深省。比如，伊利诺伊州、加利福尼亚州等都曾经发生过将巨额公共养老基金挪用于平衡州财政的案例，康涅狄格州某重要企业陷入经济困境，为保护就业水平，该州运用公共养老基金对其进行高达2500万美元的长期战略投资，购买了47%股权，后来该企业倒闭，给该州养老基金造成重大损失。

大量的实际案例表明，经济目标投资增加了公共养老基金的投资风险，降低了其潜在回报率。一些经济学家对美国地方养老基金的ETIs投资业绩的测算结果显示，ETIs的强制投资使公共养老基金的年收益率降低了1.0%—2.5%，1985～1989年，美国由于强制性的经济目标投资政策和政府干预而导致的养老基金价值损失总计大约282亿美元(Ro-mano，1993，1995)。

如前所述，纳税人是很多公共养老基金的最后“兜底者”，这就增加了政府寻求“最大化基金资产”之外目标的动机，因为其本身并不需要承担最终风险。而且，养老基金的债务具有长期性，一项不妥的策略所导致的基金运行不善，可能要到下一届政府执政期间才显露，由此而导致的增税压力也将是未来政府所不得不面对的，而于现任政府来说，动用基金所带来的利益则是现时的。

可见，在公共养老基金管理中，目标利益的冲突表现出更多复杂性。除了人个人的道德风险外，还存在政治目标带来的分歧和冲突，如何处理和解决这种冲突，是公共养老基金必须面对的问题。

3、对公共养老基金治理的启示

为协调委托人和人的利益冲突，保护利益相关者的利益，需要建立一系列制度安排和机制，来监督、约束和激励人，尽可能地降低成本，这便是公司治理(corporategovernance)要解决的问题。公司治理的概念通常是围绕公司“股东”展开的，随着治理理论应用范围的扩大，其概念也得到延伸，Carmichael(2000)将其定义为：“治理指公司或政府为了达到其利益相关者的福利最大化，以及解决利益相关者之间的利益冲突，而对其事务进行管理的一系列制度和程序。”公共养老基金治理不能套用公司治理理论，而是应当针对其特殊的委托关系、目标利益冲突以及风险的特点等，建立相应的治理机制。

基于以上委托理论的分析，我们认为，相对于私人部门治理和私人养老基金治理来说，公共养老基金治理应当特别注意防止腐败及对基金的滥用，避免不恰当的政治干预，增加透明性，建立问责机制以及提高管理机构效率等。这些内容，在很多国家的公共养老基金治理实践中都得到体现，具体的策略包括：建立独立的治理主体；控制治理主体中有政治附属身份的管理者的比例；建立公正、透明的任免机制；指定管理成员的行为准则；建立稳定有效的外部运营机构，如投资管理人、托管人、账户管理人等的筛选和监督约束机制；建立完善的信息披露制度，尤其对利益冲突以及社会性投资的项目应予以披露等。

公共养老基金范文篇2

关键词：公共养老基金／委托理论／治理

一、引言

公共养老基金也称为公共管理养老基金，主要指由政府发起并管理的养老基金，具体包括国民基本养老保险基金和公共部门雇员职业年金，在有些情况下也包括国家为应付未来养老支付压力而建立的特别储备基金。它们的共性是实行公共管理，政府对参加者养老金待遇的提供负有直接责任。与私人养老金相比，公共养老金计划历史久远，覆盖面广，资产规模巨大。这些公共养老基金不仅涉及到众多劳动者的退休收入安全，而且对本国乃至世界范围的劳动力市场、资本市场和经济发展都有举足轻重的影响，如何妥善有效地管理这些基金，在每个国家都是重要的社会问题，是政府面临的重大责任。

养老基金的公共管理常常因为其绩效不佳和效率低下而受到批评，相应地，世界上很多国家也在进行着程度不一形式各异的养老金私人化改革。但是不可否认的是，在绝大多数国家，为全民提供养老保障始终是政府的一项公共职能，把该责任完全转移给私人部门不仅不现实，也是不可取的。政府可以借鉴私人管理的经验，建立对管理者有效的约束、激励和监督机制，提高公共管理的效率和绩效。委托理论是研究现代公司管理问题的基础，是建立约束与激励机制的重要工具。公共养老基金也是一种委托关系，但委托问题在公共养老基金中产生的根源和表现既不同于公司，也不同于其他公共事务或公有经济，与私人养老基金也有很多差异。如何针对这些特殊性建立科学的治理机制，是公共养老基金管理应当深入研究的问题。

二、公共养老基金的委托关系

1.所有权的特殊性

对于委托关系的分析避不开所有权的属性问题。传统委托理论是基于私人所有权基础的，近年来，其应用逐步拓展到所有权为公共属性的研究中，如国有资产的管理等。公共养老基金的财产所有权的属性不能简单地划分为公共或私人，其委托关系因此存在特殊性。

对于现收现付制的公共养老保障制度来说，其财产“不是实际的财产，而只是上一代人对下一代纳税人的一种索取权”，是一种名义上的公共财产(Feldstein，1998)。在某些国家，现收现付的国民基本养老金制度采取养老保险税的征缴方式，其资金属于国有资产和政府预算，带有明确的“公共财权权”属性。对于待遇确定型的基金制养老金计划，每个参加者对基金具有明确的财产所有权，这是一种应当受法律保护的“私”产权。但是另一方面，这种计划通常是以公共账户设立的，基金财产权具有不可分割性，称为法人产权，“物化”的基金财产不归属于任何参加者个人，参加者也没有任何处置权，因此又带有明显的“公产权”属性。对于缴费确定型的个人账户养老基金，个人对基金的财产权是基于个人缴费形成的，具有明确的私产权性质。但是，虽然在一定程度上个人有投资决策的权利，但作为整体的公共养老基金仍然具有不可分割性，参加者对个人账户资产也不能自由转移和交换，这又不同于一般的“私”产权。因此，公共养老基金所有权“公共”与“私人”的双重属性，是其特殊的委托关系的深层次原因。

2.公共养老基金的委托链

同很多其他公有资产或公共事务相似，公共养老基金也存在着多层委托关系，有着较长的委托链。首先，计划的参加者和受益人是初始委托人，是委托链的起点，具体执行基金运营的机构及其成员是委托链的末端点，在这两点之间，还存在政府、养老保险经办机构或是理事会等一系列中间环节。其次，公共养老基金的委托链包含两个层次：所有权的委托和经营权的委托(图1所示)。由于所有权的公私双重属性，养老基金的所有者——参加者和受益人不能直接行驶所有权职能，只能委托给政府，而政府则通过设立养老基金理事会或者养老保险经办机构等方式履行所有权职能。这是所有权的委托，更确切地说是一种信托关系。理事会作为受托人，可以将养老基金的经营权委托给外部独立运营机构，或是由下属运营组织执行。这种经营权的委托属于传统意义上的委托关系。

正因为这种多层次的委托关系，公共养老基金委托关系中的利益冲突更为复杂。一般私人部门利益冲突主要为经营者(经理)与所有者(股东)之间，董事会被认为是所有者利益的代表。而在公共养老基金中，理事会与所有者之间还有一个绕不开的环节，即政府，政府的目标利益也会和计划的参加者及受益人利益产生分歧，这对公共养老基金的管理具有重要的影响。

在公共养老基金的委托框架中还有一个不容忽视的团体，那就是纳税人。对于DB型养老保险制度和具有最低保障的DC型制度来说，政府负担着养老金负债“最后兜底”的责任。当养老基金运行不佳，发生偿付能力危机时，政府将不得不动用税收收入弥补养老金负债，也就是说，这种兜底责任最终的承担者是纳税人。对于公务员养老金计划来说，筹资问题也对纳税人的利益有影响，比如，Mitchell(2001)对美国公务员养老金计划的实证研究表明，这些计划的财务状况不佳导致未来税收增加的预期，从而降低社会财富价值，或降低当地地方政府债券价值及其信用等级，从而使纳税人受损。因此，纳税人毋庸置疑地成为公共养老基金非常重要的一个利益相关团体。围绕着政府和纳税人这两个公共养老基金委托链中的特殊角色，公共养老基金管理中潜在的委托问题也表现出一定的复杂性。

三、公共养老基金的委托问题

1.公共养老基金管理中委托问题的产生

如果所有权和控制权完全统一，任何委托问题都不会产生；如果委托人和人的目标利益完全一致，也不会发生委托问题；如果委托人能够100%度量和监督人行为，照样不会有委托问题。这三者是委托问题的来源，也是衡量委托问题程度的标准，不一致的程度越高，监督和度量越困难，成本就越高，潜在的委托风险也就越严重。

(1)看所有权与控制权的分离程度，需要问这样的问题：谁承担风险?谁决定和执行策略?二者是否对应?公共养老基金的利益相关者包括三个团体：计划参加者和受益人、政府、纳税人。由于政府的责任最终必然转嫁给纳税人，因此可以认为参加者和受益人、纳税人最终承担公共养老基金缩水的风险。纳税人是个非常宽泛的团体，对决策的参与只能是概念上的事。至于参加者和收益人，且不要说覆盖全国的国民基本养老基金，就算针对性的公共部门职业年金，所覆盖的人群团体通常也是非常分散的，比如公务员，教师，警察等。除了个人具有一定投资选择权的个人账户制度外，这些最终承担风险的团体很难实质性地参与公共养老基金的决策和运营。而对于私人养老基金，雇员可以通过集体协商机制参与养老金计划的选择和决策，代表雇员利益的工会也常常对养老基金理事会有重要的影响作用，因此对决策的参与程度要高得多。基于同样的道理，公共部门职业年金计划的决策者可以在较大程度上与风险承担者相一致，因此在这方面也优于国民基本养老保险基金。

(2)作为委托人的计划参加者和受益人的利益目标，是基金资产的最大化，以保证安全稳定的未来退休收入，这和私人养老基金是相同的。与一般公司治理相比，养老基金中利益分歧的一个特殊之处在于计划发起人和参加者之间的利益不一致。对于私人养老基金，受托人的一个潜在目标可能是公司的利益，比如，很多公司的养老金计划都将基金资产的很大比例投资于本公司股票。公共养老基金的发起人是政府，它的利益目标比提供养老保障要广泛，与“最大化基金资产”的目标有时难免产生冲突。一个最简单的情况是禁止公共养老基金的海外投资，其隐含的意义是基金只能为本国的发展做贡献，和私人养老基金大量投资与本公司是相同的决策思路，不利于风险的分散，也不是基于“基金资产最大化”的选择。

(3)监督失效是公有经济普遍面对的难题。张维迎(2004)证明，初始委托人的监督积极性和最终人的工作努力水平随着公有化程度的提高和公有经济规模的扩大而递减。其主要原因是，委托层次的增加必然拉大初始委托人与最终人之间的距离，使得监督变得更加缺乏效率。同样，规模巨大的公共养老基金也存在严重的委托人监督的“搭便车”行为，导致监督的失效。

2.委托问题在公共养老基金中的表现

从信息不对称的角度，委托问题包括逆向选择和道德风险。逆向选择问题是在委托人无法评估者行为是否能最佳地为委托人的利益服务时产生的。在公共部门治理中，委托人(公众)对人(政府)的行为的评估完全处于信息劣势，这也是其他一些公共事务人选拔中普遍存在的问题。虽然公众具有选举权和参与一些政治事务的权利，但事实是在很多情况下公众对于政府的选择都很难有效地体现自己的意志。这是公共部门委托问题的难点之一(Carmichael，2002)。在公共养老基金冗长的委托链里，作为初始委托人的计划参加者和受益人处于绝对的信息劣势，不能有效地度量各级人的行为。虽然基金管理机构的成员构成中可以包括计划参加者代表，但在两个层次的委托关系中，委托人在人的选择上都是力量薄弱的。

道德风险指人可能故意采取有利于自己而损害委托人利益的行为。传统的道德风险主要是一些较为直接的个人牟利行为，如自我交易、腐败、责任逃避等。公共养老基金产权的具有“公共”性质，监督的失效使得人面临更多这类“自利”行为的诱惑。这种自利行为可能包括直接贪污基金资产，将资产挪作他用，在咨询者、外部独立人的选择上徇私舞弊等等，在世界上很多国家的公共养老基金管理中都存在这样的案例和丑闻。

除了这种传统的经济利益方面的“自利”行为，在公共养老金管理中还有一种特殊的问题，那就是人的政治利益。不论公共养老基金采取什么制度和模式，其委托链中都有一个避不开的环节——政府，基金的管理者由此与政治有脱不开的联系。如果管理机构与政府是行政隶属关系，那么其管理决策的政治目标导向作用则更大，管理者可能在很大程度上追求个人政治地位的提高，或是突出的“政绩”，而将基金资产最大化和保护参加者退休收入安全这个目标置于次要位置。对于信托型的管理模式来说，同样存在这种风险，因为公共养老基金受托人理事会的成员大多具有政治身份——由政府任命，或是由前政府官员担任。在世界银行2003年对世界范围内26只公共养老基金的调查中，这两类有政治身份的受托人在理事会成员中的比例平均为88.9%(HessandImvavido，2003)。纵然理事会在法律上是独立法人实体，但成员的这种特殊身份也使得其有追求政治目标利益的动机。追求政治目标给人带来政治地位或政治形象上的提升，是对其个人利益的满足，从本质上也是“自利”行为，这是公共养老基金有别于公司和私人养老基金的一个特殊问题。

3.经济目标投资ETIs

除了个人的政治目标道德风险外，另一个不容忽视的问题是公共养老基金管理中的强制性政治干预。这种干预的突出表现就是公共养老基金的“经济目标投资”(EconomicallyTargetedInvestments，ETIs)。美国劳工部将“经济目标投”策略定义为“除为雇员的津贴给付计划寻求投资回报以外还需选择投资的经济利益”的投资行为。金投资于支持国家或地方经济建设的项目。同私人养老基金最大化基金资产价值或受益人利益的唯一目标不同，公共养老基金往往存在双重目标，即在受益人利益之外，还考虑更为广泛的社会效益或政府的其他政治目标。

根据世界银行对全球26个公共养老金计划的调查，以经济发展为目标的强制性投资是很普遍的，60%的计划都面临这样的要求，有48%的计划受到投资于政府(包括国家、州或省、市级政府)债券的要求；24%的计划必须投资于社会公益项目如住房项目；32%的计划受到支持地方经济发展的强制要求。

公共养老基金资产规模巨大，对于政府来说可谓一个“蜜罐”，使用这笔财富来解决一些社会项目的资金问题、创造和保护就业机会、促进经济发展等，从整个社会的发展来看似乎是件功德圆满的事。但是，不得不承认的是，这意味着强迫养老金计划的参加者做出牺牲，而世界各国公共养老基金投资的实践也显示，不以最优回报为目标的社会投资往往并不能达到预期的效果，甚至使基金陷入困境。在美国，ETIs投资政策导致的地方政府养老基金案件和丑闻层出不穷，发人深省。比如，伊利诺伊州、加利福尼亚州等都曾经发生过将巨额公共养老基金挪用于平衡州财政的案例，康涅狄格州某重要企业陷入经济困境，为保护就业水平，该州运用公共养老基金对其进行高达2500万美元的长期战略投资，购买了47%股权，后来该企业倒闭，给该州养老基金造成重大损失。

大量的实际案例表明，经济目标投资增加了公共养老基金的投资风险，降低了其潜在回报率。一些经济学家对美国地方养老基金的ETIs投资业绩的测算结果显示，ETIs的强制投资使公共养老基金的年收益率降低了1.0%—2.5%，1985～1989年，美国由于强制性的经济目标投资政策和政府干预而导致的养老基金价值损失总计大约282亿美元(Ro-mano，1993，1995)。

如前所述，纳税人是很多公共养老基金的最后“兜底者”，这就增加了政府寻求“最大化基金资产”之外目标的动机，因为其本身并不需要承担最终风险。而且，养老基金的债务具有长期性，一项不妥的策略所导致的基金运行不善，可能要到下一届政府执政期间才显露，由此而导致的增税压力也将是未来政府所不得不面对的，而于现任政府来说，动用基金所带来的利益则是现时的。

可见，在公共养老基金管理中，目标利益的冲突表现出更多复杂性。除了人个人的道德风险外，还存在政治目标带来的分歧和冲突，如何处理和解决这种冲突，是公共养老基金必须面对的问题。

四、对公共养老基金治理的启示

公共养老基金范文篇3

1.所有权的特殊性

对于委托关系的分析避不开所有权的属性问题。传统委托理论是基于私人所有权基础的，近年来，其应用逐步拓展到所有权为公共属性的研究中，如国有资产的管理等。公共养老基金的财产所有权的属性不能简单地划分为公共或私人，其委托关系因此存在特殊性。

对于现收现付制的公共养老保障制度来说，其财产“不是实际的财产，而只是上一代人对下一代纳税人的一种索取权”，是一种名义上的公共财产(Feldstein，1998)。在某些国家，现收现付的国民基本养老金制度采取养老保险税的征缴方式，其资金属于国有资产和政府预算，带有明确的“公共财权权”属性。对于待遇确定型的基金制养老金计划，每个参加者对基金具有明确的财产所有权，这是一种应当受法律保护的“私”产权。但是另一方面，这种计划通常是以公共账户设立的，基金财产权具有不可分割性，称为法人产权，“物化”的基金财产不归属于任何参加者个人，参加者也没有任何处置权，因此又带有明显的“公产权”属性。对于缴费确定型的个人账户养老基金，个人对基金的财产权是基于个人缴费形成的，具有明确的私产权性质。但是，虽然在一定程度上个人有投资决策的权利，但作为整体的公共养老基金仍然具有不可分割性，参加者对个人账户资产也不能自由转移和交换，这又不同于一般的“私”产权。因此，公共养老基金所有权“公共”与“私人”的双重属性，是其特殊的委托关系的深层次原因。

2.公共养老基金的委托链

同很多其他公有资产或公共事务相似，公共养老基金也存在着多层委托关系，有着较长的委托链。首先，计划的参加者和受益人是初始委托人，是委托链的起点，具体执行基金运营的机构及其成员是委托链的末端点，在这两点之间，还存在政府、养老保险经办机构或是理事会等一系列中间环节。其次，公共养老基金的委托链包含两个层次：所有权的委托和经营权的委托(图1所示)。由于所有权的公私双重属性，养老基金的所有者——参加者和受益人不能直接行驶所有权职能，只能委托给政府，而政府则通过设立养老基金理事会或者养老保险经办机构等方式履行所有权职能。这是所有权的委托，更确切地说是一种信托关系。理事会作为受托人，可以将养老基金的经营权委托给外部独立运营机构，或是由下属运营组织执行。这种经营权的委托属于传统意义上的委托关系。

正因为这种多层次的委托关系，公共养老基金委托关系中的利益冲突更为复杂。一般私人部门利益冲突主要为经营者(经理)与所有者(股东)之间，董事会被认为是所有者利益的代表。而在公共养老基金中，理事会与所有者之间还有一个绕不开的环节，即政府，政府的目标利益也会和计划的参加者及受益人利益产生分歧，这对公共养老基金的管理具有重要的影响。

在公共养老基金的委托框架中还有一个不容忽视的团体，那就是纳税人。对于DB型养老保险制度和具有最低保障的DC型制度来说，政府负担着养老金负债“最后兜底”的责任。当养老基金运行不佳，发生偿付能力危机时，政府将不得不动用税收收入弥补养老金负债，也就是说，这种兜底责任最终的承担者是纳税人。对于公务员养老金计划来说，筹资问题也对纳税人的利益有影响，比如，Mitchell(2001)对美国公务员养老金计划的实证研究表明，这些计划的财务状况不佳导致未来税收增加的预期，从而降低社会财富价值，或降低当地地方政府债券价值及其信用等级，从而使纳税人受损。因此，纳税人毋庸置疑地成为公共养老基金非常重要的一个利益相关团体。围绕着政府和纳税人这两个公共养老基金委托链中的特殊角色，公共养老基金管理中潜在的委托问题也表现出一定的复杂性。

2、公共养老基金的委托问题

1.公共养老基金管理中委托问题的产生

如果所有权和控制权完全统一，任何委托问题都不会产生；如果委托人和人的目标利益完全一致，也不会发生委托问题；如果委托人能够100%度量和监督人行为，照样不会有委托问题。这三者是委托问题的来源，也是衡量委托问题程度的标准，不一致的程度越高，监督和度量越困难，成本就越高，潜在的委托风险也就越严重。

(1)看所有权与控制权的分离程度，需要问这样的问题：谁承担风险?谁决定和执行策略?二者是否对应?公共养老基金的利益相关者包括三个团体：计划参加者和受益人、政府、纳税人。由于政府的责任最终必然转嫁给纳税人，因此可以认为参加者和受益人、纳税人最终承担公共养老基金缩水的风险。纳税人是个非常宽泛的团体，对决策的参与只能是概念上的事。至于参加者和收益人，且不要说覆盖全国的国民基本养老基金，就算针对性的公共部门职业年金，所覆盖的人群团体通常也是非常分散的，比如公务员，教师，警察等。除了个人具有一定投资选择权的个人账户制度外，这些最终承担风险的团体很难实质性地参与公共养老基金的决策和运营。而对于私人养老基金，雇员可以通过集体协商机制参与养老金计划的选择和决策，代表雇员利益的工会也常常对养老基金理事会有重要的影响作用，因此对决策的参与程度要高得多。基于同样的道理，公共部门职业年金计划的决策者可以在较大程度上与风险承担者相一致，因此在这方面也优于国民基本养老保险基金。

(2)作为委托人的计划参加者和受益人的利益目标，是基金资产的最大化，以保证安全稳定的未来退休收入，这和私人养老基金是相同的。与一般公司治理相比，养老基金中利益分歧的一个特殊之处在于计划发起人和参加者之间的利益不一致。对于私人养老基金，受托人的一个潜在目标可能是公司的利益，比如，很多公司的养老金计划都将基金资产的很大比例投资于本公司股票。公共养老基金的发起人是政府，它的利益目标比提供养老保障要广泛，与“最大化基金资产”的目标有时难免产生冲突。一个最简单的情况是禁止公共养老基金的海外投资，其隐含的意义是基金只能为本国的发展做贡献，和私人养老基金大量投资与本公司是相同的决策思路，不利于风险的分散，也不是基于“基金资产最大化”的选择。

(3)监督失效是公有经济普遍面对的难题。张维迎(2004)证明，初始委托人的监督积极性和最终人的工作努力水平随着公有化程度的提高和公有经济规模的扩大而递减。其主要原因是，委托层次的增加必然拉大初始委托人与最终人之间的距离，使得监督变得更加缺乏效率。同样，规模巨大的公共养老基金也存在严重的委托人监督的“搭便车”行为，导致监督的失效。

2.委托问题在公共养老基金中的表现

从信息不对称的角度，委托问题包括逆向选择和道德风险。逆向选择问题是在委托人无法评估者行为是否能最佳地为委托人的利益服务时产生的。在公共部门治理中，委托人(公众)对人(政府)的行为的评估完全处于信息劣势，这也是其他一些公共事务人选拔中普遍存在的问题。虽然公众具有选举权和参与一些政治事务的权利，但事实是在很多情况下公众对于政府的选择都很难有效地体现自己的意志。这是公共部门委托问题的难点之一(Carmichael，2002)。在公共养老基金冗长的委托链里，作为初始委托人的计划参加者和受益人处于绝对的信息劣势，不能有效地度量各级人的行为。虽然基金管理机构的成员构成中可以包括计划参加者代表，但在两个层次的委托关系中，委托人在人的选择上都是力量薄弱的。

道德风险指人可能故意采取有利于自己而损害委托人利益的行为。传统的道德风险主要是一些较为直接的个人牟利行为，如自我交易、腐败、责任逃避等。公共养老基金产权的具有“公共”性质，监督的失效使得人面临更多这类“自利”行为的诱惑。这种自利行为可能包括直接贪污基金资产，将资产挪作他用，在咨询者、外部独立人的选择上徇私舞弊等等，在世界上很多国家的公共养老基金管理中都存在这样的案例和丑闻。

除了这种传统的经济利益方面的“自利”行为，在公共养老金管理中还有一种特殊的问题，那就是人的政治利益。不论公共养老基金采取什么制度和模式，其委托链中都有一个避不开的环节——政府，基金的管理者由此与政治有脱不开的联系。如果管理机构与政府是行政隶属关系，那么其管理决策的政治目标导向作用则更大，管理者可能在很大程度上追求个人政治地位的提高，或是突出的“政绩”，而将基金资产最大化和保护参加者退休收入安全这个目标置于次要位置。对于信托型的管理模式来说，同样存在这种风险，因为公共养老基金受托人理事会的成员大多具有政治身份——由政府任命，或是由前政府官员担任。在世界银行2003年对世界范围内26只公共养老基金的调查中，这两类有政治身份的受托人在理事会成员中的比例平均为88.9%(HessandImvavido，2003)。纵然理事会在法律上是独立法人实体，但成员的这种特殊身份也使得其有追求政治目标利益的动机。追求政治目标给人带来政治地位或政治形象上的提升，是对其个人利益的满足，从本质上也是“自利”行为，这是公共养老基金有别于公司和私人养老基金的一个特殊问题。

3.经济目标投资ETIs

除了个人的政治目标道德风险外，另一个不容忽视的问题是公共养老基金管理中的强制性政治干预。这种干预的突出表现就是公共养老基金的“经济目标投资”(EconomicallyTargetedInvestments，ETIs)。美国劳工部将“经济目标投”策略定义为“除为雇员的津贴给付计划寻求投资回报以外还需选择投资的经济利益”的投资行为。金投资于支持国家或地方经济建设的项目。同私人养老基金最大化基金资产价值或受益人利益的唯一目标不同，公共养老基金往往存在双重目标，即在受益人利益之外，还考虑更为广泛的社会效益或政府的其他政治目标。

根据世界银行对全球26个公共养老金计划的调查，以经济发展为目标的强制性投资是很普遍的，60%的计划都面临这样的要求，有48%的计划受到投资于政府(包括国家、州或省、市级政府)债券的要求；24%的计划必须投资于社会公益项目如住房项目；32%的计划受到支持地方经济发展的强制要求。

公共养老基金资产规模巨大，对于政府来说可谓一个“蜜罐”，使用这笔财富来解决一些社会项目的资金问题、创造和保护就业机会、促进经济发展等，从整个社会的发展来看似乎是件功德圆满的事。但是，不得不承认的是，这意味着强迫养老金计划的参加者做出牺牲，而世界各国公共养老基金投资的实践也显示，不以最优回报为目标的社会投资往往并不能达到预期的效果，甚至使基金陷入困境。在美国，ETIs投资政策导致的地方政府养老基金案件和丑闻层出不穷，发人深省。比如，伊利诺伊州、加利福尼亚州等都曾经发生过将巨额公共养老基金挪用于平衡州财政的案例，康涅狄格州某重要企业陷入经济困境，为保护就业水平，该州运用公共养老基金对其进行高达2500万美元的长期战略投资，购买了47%股权，后来该企业倒闭，给该州养老基金造成重大损失。

大量的实际案例表明，经济目标投资增加了公共养老基金的投资风险，降低了其潜在回报率。一些经济学家对美国地方养老基金的ETIs投资业绩的测算结果显示，ETIs的强制投资使公共养老基金的年收益率降低了1.0%—2.5%，1985～1989年，美国由于强制性的经济目标投资政策和政府干预而导致的养老基金价值损失总计大约282亿美元(Ro-mano，1993，1995)。

如前所述，纳税人是很多公共养老基金的最后“兜底者”，这就增加了政府寻求“最大化基金资产”之外目标的动机，因为其本身并不需要承担最终风险。而且，养老基金的债务具有长期性，一项不妥的策略所导致的基金运行不善，可能要到下一届政府执政期间才显露，由此而导致的增税压力也将是未来政府所不得不面对的，而于现任政府来说，动用基金所带来的利益则是现时的。

可见，在公共养老基金管理中，目标利益的冲突表现出更多复杂性。除了人个人的道德风险外，还存在政治目标带来的分歧和冲突，如何处理和解决这种冲突，是公共养老基金必须面对的问题。

四、对公共养老基金治理的启示

公共养老基金范文篇4

关键词：中国养老基金投资运营

社会保障制度改革是我国当前经济体制改革的重中之重。改革的目标已基本明确，就是在社会保障基金的筹措方面，从现收现付式向基金积累式转化，即建立社会统筹和个人帐户相结合的养老保险制度。其中，能否建立起一个合适的养老基金投资运营机制，确保养老基金在不断积累扩大的前提下保值与增值，是这一改革成功与否的关键。

一、中国养老基金投资运营的必要性

1、现行政策无法实现养老基金价值增值

养老基金是职工的“养命钱”，代表职工特别是老年职工的权益，因此，保证基金的安全性理当成为其首选目标。为了确保我国养老基金的安全，按国家政策规定，养老金只能用于购买国债或存人银行，而不允许将资金投向风险大、获利市制项目上。1996年，我国578。56亿养老保险基金累计节余额，存人银行专户380。72亿元。虽然仅从获得利息的角度来看，现行政策能使养老金在数量上增值。但如果将银行利率、社会商品零售物价上涨指数和居民消费价格上涨幅度等三个指标进行比较，在我国银行利率一降再降，物价总体水平居高不下的情况下，不难看出养老基金价值上增值已十分困难了。尽管近几年物价上涨有所减弱，但在利率不断下降的情况下其负利率还是相当高。因此，单靠银行储蓄或投资国债已不可能确保养老金增值，唯一的出路在于实行养老基金的投资运营。

2、人口老龄化的压力加剧了养老金支付的需求量

我国15一59岁劳动年龄人口数量，从现在到2020年将呈增长趋势。但是随着人口老龄化发展，2020年后将出现逆转，预测劳动年龄人口将由2020年的9。345亿递减为2030年的8。879亿、2040年的8。654亿和2050年的8。357亿。从1970年起，由于儿童人口比重下降的幅度大于老年人口比重上升的幅度。使劳动人口比重呈上升趋势：由1970年的53。5%依次提高到2以城)年的65。1%，预计2010年达到67。9%。从此以后将逐年下降，2020年、2030年、2040年和2050年将分别为研。5%、592%、57。0%和55。1%。我国早期进人老年型社会的上海1993年开始出现户籍人口自然负增长和“青年人赤字”，北京到2010年也将出现劳动年龄人口出大于进的局面，这种劳动年龄人口比重的递减的趋势将会在全国出现。劳动年龄人口比重的下降就意味着老年蟾养系数的上升。因此，即将面临人口老龄化的社会养老保险，必然面临着养老费用增加的局面，如果不通过基金储存并采取适当的形式进行养老金的投资运营，使其价值增值，社会保险制度就无法适应人口老龄化的趋势。进而直接影响到社会保障制度改革的顺利进行。

3、现行的社会保险基金管理组织已不能适应养老基金保值增值的需要

现行的社会保险基金管理组织日常从事的只是基金的收缴、存取和养老费用的发放等简单的重复劳动，不能充分发挥主动性，力争养老基金增值，履行其社会职能，也起不到减轻国家、企业、单位的养老压力的作用。因此，建立养老基金的投资运营机构，保证养老基金的保值增值势在必行。

二、社会保险基金投资运营的国际经验

金融投资有其一般的原则，即安全性、盈利性和流动性，作为资本市场上的养老基金进行投资固然需要遵循投资的一般原则，但又有其自身的特殊性。考察世界各国养老基金投资运营的历史及现状，下面三条经验值得我们借鉴。

1、安全性原则

养老保险基金是由在职职工和企业交纳的保险费建立起来的，专门用于支付职工年老退休后的养老金。以保证其退休后的基本生活需要，是职工退休后的基本生活来源。是职工的养命钱。这些基金最终都要返还给被保险人，具有负债性质。投资是利用其收人和支出时间差和数量差。对闲置的资金作充分的运用。以实现基金的保值和增值，同时支援国家经济建设。如果养老保险基金出现投资失误。则退休职工的收人来源就可能面临威胁。所以，基金的完整、安全关系到养老保险目标的实现，从而关系到社会的安定、这就决定了养老保险基金的投资必须高度重视安全性。即必须保证投资本金能全部收回。并能取得预期的收益。安全性原则是养老保险基金投资必须遵守的基本原则。

2、盈利性原则

从投资的动机来看。养老保险基金的投资的主要目的就是为了获利，以实现养老保险基金的保值和增值。如果投资不能盈利，还要承担这种或那种风险。那就是得不偿失。然而，盈利与风险是相伴随的，盈利越多。风险就越大。为此。公共养老保险基金的投资与私人养老保险基金投资应有所区别。

公共养老保险金是老年人最基本的生活来源。它向老年人提供保命钱，所以一旦投资出现问题，要么会影响老年人基本生活，要么会增加政府其他渠道的投资压力。所以，在安全性与盈利性何者为重的天平上，世界各国的养老保险基金的投资都把安全性作为首要原则。正因如此。公共养老保险基金的投资收益率比较低，例如：在80年代，新加坡、马来西亚的公共养老基金分别只取得了3%、4。6%的实际收益率，而同期荷兰、美国、英国和智利的私人养老保险基金的投资收益率分别为6。7%、8%、8。8%和9。2%。秘鲁、土耳其、委内瑞拉、埃及、厄瓜多尔等国家的公共养老保险基金在此期间投资甚至出现了负收益。因此，公共养老保险基金的投资更倾重于安全性。以保证退休职工的养老金免受投资风险的影响，而私人养老保险基金投资则应适当注重盈利性。因为，一是私人养老金计划是政府公共养老金计划的补充(实行养老社会保障全部私有化的国家除外)，它提供的养老金属于“锦上添花”，所以对投资风险具有较大的承受力；二是企业养老金计划如果通过参加养老基金的方式举力，则具有独立法律地位的养老基金(基金法人)与养老金计划的受保人(企业职工)之间的关系一如同公司和股东的关系一样，养老基金的股东就是参加养老金计划的企业职工，养老基金及其雇佣的基金管理人所从事的投资活动都要以股东利益的最大化为目标，既要保证职工养老金资产的安全性，同时又要确保养老基金的投资更倾向于取得较高的收益率。正因为如此。各国的私人养老保险基金都十分重视投资的收益问题。

3、流动性原则

社会保险基金投资不是为了拥有大量的难以流动的资产。应当能够迅速地融通、变现和周转，以保证支付的需要。要随时准备一定数量的现金或活期存款，以保证及时、迅速地给付各项社会保险基金。如果资金因投资而冻结于某心固定项目而难以变现，将无法应付基金支付的需要，也违反设立基金的宗粉齐国社会保险基金投资都侧重于灵活性比较强的股票、政府债券、企业债券、银行存款等项目，并注意投资周期与负债(给付)周期的相对平衡，根据负债周期、变现程度强弱与收益情况等，确定投资于短期项目还是中长期项目及投资类别。投资流动性的另一要求是保证劳动力的流动与投资的选择性。雇员能够将其享有的法定的养老金权利在没有损失的情况下在不同雇主之间进行转移，投保个人或投保企业上具有选择基金投资公司的权利，以保证基金投资公司内部资产的流动性。

三、我国养老基金投资管理方式选择

在养老基金管理运营的整个业务流程中，基金投资是重要业务环节之一。不论提供什么样的养老金计划方案，最终的收益都要落实在可实现的投资收益上。较好投资收益的取得在很大程度上受制于投资管理方式和具体投资管理机构的选择。

1、国外养老塞金投资管理主要有理事会内部直接管理和委托专业机构外部管理两种模式

养老基金的投资管理不外乎两种模式：一是由养老金理事会直接投资管理(即内部投资管理)；二是由养老金理事会委托专门投资机构间接投资管理(即委托外部投资管理)，它又可再细分为部分委托和全部委托两种模式。

内部投资管理(指由养老金理事会直接管理养老基金投资组合。实施这种模式的条件是理事会必须具备相当强的投资管理经验，同时需要相应的人员配置、投资管理系统等。优点在于可以减少直接委托管理成本，缺点在于理事会职责过大、过宽。承担风险过大，不符合专业化发展潮流。不利于提高投资效率。

部分委托管理。指由养老金理事会直接进行固定收益部分投资，风险收益部分委托专业投资机构运作。实施的条件是理事会需具备一定的投资管理能力，优点是理事会职责范围、承担的风险均部分被转嫁给专业投资机构。

全部委托管理。指由养老金理事会在监管机构已确认资格的范围内。通过招标方式选择专业投资机构，专业投资机构根据养老基金投资立法规定比例进行投资组合。实施的条件是需加快专业投资机构的培育和加强监管力度。优点是有利于提高基金运营效率，分散投资风险，增加服务竞争。降低管理费用，增加管理透明度和外部监督约束。

2、我国现行的养老基金非市场化内部直接投资管理方式带来的系列后果

我国现行的养老基金管理中，企业年金的保费收缴、会计核算、个人账户的登记、基金账务管理等业务工作基本上依附于企业的劳资、财务职能科室，汇集的基金由企业直接投资。有的将基金并于企业生产资金投资营运。也有上缴社会保险机构或上级工会“互助会”投资营运。这种非市场化投资管理方式带来了如下结果：

(1)不利于基金保值增值。企业自行管理基金投资，企业资金与养老基金没有分开，生产职能与社会职能混为一体。基金安全和增值没有保证。

(2)不利于公平竞争和降低管理成本。政府的行政事仲机构利用行政手段从事养老基金投资营运，政企不分、政资不分。缺少市场公平竞争机制政府行政部门的直接管理与投资，理论上讲，可能会节省委托管理中专业投资机构为竞争获胜而花费的“促销”开支，降低管理成本。但这种低成本必须依托于政府的高效廉洁和完善的监督机制。实践的结果往往是管理费用不降反升。如目前就有提取的年金管理费高于专业投资机构基金管理费用标准情况，影响了年金收益。

(3)不利于建立风险防范机制。无论是企业自行直接投资，还是由企业自办经办机构进行基金投资管理，以及由地方社保经办机构代为投资运营，都会因缺乏相互制约、相互制衡、高度透明的投资运行机制，缺乏投资专家和投资经验，无法分散投资风险，建立规范有效的风险控制机制。

(4)投资收益率较低。由于经办机构缺乏相应的专业知识，如果进行风险收益部分投资，可能会危及基金资产本金安全；如果只把基金资产投资于国债和银行存款，投资收益率必然较低。如20以)年我国企业年金基金收益率仅为2。79%。

3、委托专业投资机构间接管理是规范管理下我国养老基金投资管理方式的合理选择

中国社会保险基金具有两种性质不同成分，即具有现收现付性质的社会统筹保险基金和具有完全积累性质的个人帐户和补充养老保险基金。对于前者的投资运营应由现有的社会保险机构统一管理，管理的重点是保证基金及时、足额的收付。而对于后者的投资运营采用何种投资管理方式，主要是根据理事会自身需求而定。在国外养老金投资管理中，委托外部专业投资机构独立运作已成发展主流，我国的实践也证明基金内部投资管理存在弊端，因此，在养老金投资管理规范运作需求下，将由外部专业投资机构负责基金投资管理应是较为合理的选择。

政府在养老基金投资运营中的角色是制定相关政策和法规，举办企业和参保人委托理事会管理养老基金，再由理事会通过一定的法律协议将基金资产全部或部分委托给其选择的专业投资机构。理事会只需采用严格监管以及更换专业投资机构的方式给予其经营压力，基金受益人便可通过专业投资机构的竞争，投资专家的科学论证和精心运作，得到较高的回报和良好的服务。政府的参与和有关机构的监督使专业投资机构独立运作的管理方式得到了行政上的保证，具备了合法性，也使其投资管理的基金资产在运作中具备了广泛的市场性。同时，由于举办企业和参保人、理事会等有关利益集团的直接管理和政府有关部门的管理，保证了基金资产在整个运作过程中的安全、透明和公开，而不会被人以任何借口挪用。

在部分委托和全部委托两种投资管理方式中，究竟选择何种，则是由基金理事会根据具体的基金投资目标需要而定。如果受托机构拥有专业的投资人士以及与此配套的组织结构和运作体系，完全可以胜任部分固定收益投资或指数化投资，只需将不能胜任部分的投资委托出去管理；如果基金理事会自我感觉能力有限，则不妨全部委托投资管理。总的原则就是在降低管理成本与提高运营效率之间取得平衡。

四、我国养老保险基金投资运营的策略

受政策、法规和投资环境的制约，我国养老保险基金保值增值手段单一，贬值严重。目前，根据国家规定，我国养老基金绝大部分是以银行存款和购买国债的方式以保值增值的。除此以外，任何单位或个人都不得自行决定基金的其他用途。企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险目前有相当一部分由保险公司承办，而1995年10月l日颁布的《保险法》规定，保险公司的资金运用，限于银行存款、买卖政府债券、金融债券和国务院规定的其他资金运用形式。由于政府对养老基金投资的严格管制，使得养老保险基金难以进行有效投资，表面上保证了基金的安全，实际上使基金遭受通货膨胀的侵蚀，为此，改变其投资运营策略是保证基金保值增值不可或缺的方面。

1、进行组合投资是社会保险基金投资实现安全性、流动性年收益性的重要手段

组合投资是社会保险基金投资运营的基本策略。它能够有效地分散投资风险。在通常情况下，一些投资项目的收益率降低，另一些投资项目的收益率就有可能上升。通过分散投资，实施恰当的投资组合，社会保险投资基金就可以取得一个较稳定的平均收益率。世界各国社会保险基金都非常重视组合投资，尤其是金融资产的组合投资。不仅投资于政府债券，而且涉及到国内股票、国际股票、国际债券、不动产等方面。在股票市场及全球资本市场投资风险虽然高些，但收益率也比较高。英国、美国、澳大利亚、新西兰等国养老基金投资于股票市场的比重较高，收益率也名列前茅(见表l)。

养老社会保险基金的投资应当以安全性为首要原则，在目前我国资本市场还很不完善的情况下让各地的养老社会保险基金贸然人市渊洲双险是不容低估的。事实上，就连国外私人养老保险基金“人市”也是非常慎重的。例如，美国的私人养老保险基金投资股票的比重就是随着股票市场的不断完善而逐渐增加的。1986年，美国私人养老保险基金的资产结构中，股票占46。8%，1996年提高到62。2%。为此，笔者认为，国债仍是中国养老基金投资最佳选择。

劳动和社会保障部法制司、社会保险研究所和博时基金管理有限公司日前在京共同的《中国养老保险稚金测算与管理研究成果报告》表示：通过对中国目前投资方式、投资风险、投资收益的综合评估，国债仍是目前中叫养老基金投资的最佳选择。报告分析认为，近年来。中川政府实行积极的财政政策，国债发行规模逐年递增。交投愈趋活跃。到2000年底国债规模已占GDP的14。55%。兼顾安全性、流动性而言，国债仍是养老基金投资的最佳品种。

2、中国养老基金可适当的投资证券

近期我国养老基金继续大比例投放于国债和银行存款，墓于中国资本市场的高速成长，养老基金目前可考虑适度介人，以分享增长收益。允许一定比例投资于国内证券(包括股票和投资基金)，市场人市比例应由少到多，现阶段的比例可定在10%至巧%之间以后逐步提高，这是世界各国养老基金投资的惯例。事实上，各国养老基金的投资也不仅仅局限于国债，而是充分利用其成熟的国内和国际资本市场来进行投资，以实现保值增值的目帅(见表2)。

尽管国家对社会保险基金的使用和投资渠道进行了严格限定，但违规运用、挤占、娜用社会保险基金的现象仍很严重。被挤占娜用的基金，大都用于固定资产投资、委托金融机构贷款或自行放贷、投资扩股和经商办企业。河北省借出52311万养老保险基金用于重点建设项目和技改项目。1993年至1995年，广东省投资于房地产的基金达657印万元，设立帐外基金4488万元，存人非银行金融机构34750万元。1992一1994年间，深圳社保局动用养老基金3798万元购买“深发展”股票，并向自办的社会保险投资公司投资6350万元。大连劳动保险公司动用养老基金5050万元，投资于酒楼等项目。这些“违规投资”项目的存在说明很多社会保险机构包括地方政府对国家规定不能做到令行禁止，同时反映出社会保险基金投资渠道的狭窄和营运监管手段的落后。

为了保证养老保险基金投资运营的安全性，也要加强对基金投资资产组合的监管，比如，规定保证安全性的投资比例下限，规定某种投资风险的上限等。比利时养老保险基金投资于政府债券的比例要大于巧%，投资股票的比例要小于65%，法国养老保险荃金投资于房地产的比例要小于10%，投资股票的比例要小于65%(见表3)。

公共养老基金范文篇5

关键词：养老保险基金；投资运营；投资收益；模式

1通过投资运营实现养老基金增值

1.1国外基本养老保险基金投资运营模式。归纳起来，国外基本养老保险基金投资运营主要有以下三种模式：第一种模式是政府部门投资运营模式。一些现收现付制养老保险制度比较成熟的发达国家更倾向于使用这类模式，这些国家在养老保险发展的历史上已经积累起了规模相当可观的收支结余。比较有代表性的有美国的“联邦社会保障信托基金”、西班牙的“社会保障储备基金”、英国的“国家保险基金”以及爱尔兰的“社会保险基金”等。这一模式的基本养老保险基金的投资以国债尤其是中央政府债券为主，主要由政府部门或下设机构进行运营管理，因此受到政府的干预较多，投资方式比较保守。第二种模式是专门机构投资运营模式。这一模式大多数分布在北欧和东亚一些国家，各基金的管理机构基本上都从政府部门独立出来，具有明显的商业机构特征，建立了良好的公司治理结构，以最大化提高投资运营效率为根本宗旨，同时也与政府保持了相对距离，有效地防止了政府的过度干预［1］。有代表性的如瑞典的“国民养老基金”、加拿大的“养老金计划基金”、芬兰的“国家养老基金”、丹麦的“劳动力市场补充养老金”和韩国的“国民年金基金”等属于这一模式。第三种模式是市场机构投资运营模式。这一模式的市场化投资程度最高，与政府之间的距离最远，例如智利、秘鲁、墨西哥、乌拉圭、哥伦比亚、罗马尼亚和保加利亚等拉美地区和东欧地区国家的基本养老保险基金属于这一投资运营模式。［1］1.2进行专业化、市场化投资运营。绝大多数国家的养老基金经过改革后，基本上采用市场化投资运营方式。例如，在瑞典，历史上先后成立的四家国民养老基金都要分别成立董事会，对机构组织运作和基金投资管理负有责任，董事会有权指定资产管理专业人士负责日常管理工作。每家国民养老基金都要制定投资运营计划和风险管理计划，并且引入竞争机制，投资活动只受法律约束，政府有监督责任但不能对基金日常管理的投资运作下达指令。灵活的投资政策使得各家养老基金在市场化投资中不断增值，到2012年国民养老基金总额已经增长到9480亿瑞典克朗，比上一年增长8.65%，自2001年成立并开始投资运作以来，年均复合增长率达5.16%［1］。瑞典养老基金投资组合有几个方面的特点值得我们借鉴，一是股票投资比重在50%-60%，债券投资比重为30%-40%；二是国外发行股票的比例是国内的2倍；三是在债券等固定资产收益类方面，国内外的配置一致。高效的管理运营和科学合理的投资组合为瑞典养老保险基金投资运营带来了巨大的收益。此外，日本在2006年成立了一家行政机构专门负责公共养老基金的投资运营，将存入大藏省信托局的公共养老基金进行专业化管理，在执行投资政策的过程中，尽量减少政府非市场化运营干预。加拿大建立了强制性缴费的公共养老金计划“CPP”，并于1999年启动市场化投资运营，之后迅速进入资本市场。丹麦成立了一个名为ATP集团的法定养老金计划，该集团作为一个独立法人机构，专门负责公共养老金计划的管理和投资运营，并设立多家子公司，投资范围非常广泛，并且这些子公司在集团内部形成了有效的竞争机制，对一些专业性强又不具备优势的领域，采取委托投资模式进行运营［1］。这些国家通过建立一个专业化的机构进行投资运营，在运作过程中控制风险、科学配置，获取最大收益回报，在很大程度上增强了基本养老保险制度的财务可持续性，从而缓解人口老龄化带来的风险和财政压力。给我们的启示是：养老保险基金进行投资运营，专业化的投资机构必须独立于政府和政治团体之外，不受政治干预。此外，还应引入市场竞争机制并在公共部门的监督之下进行。1.3在控制风险的基础上适当扩大投资范围。一些国家在养老基金投资范围和渠道上，采取政府严格监管的方式，实行养老金投资产品风险评估制度，投资产品只有经过政府认可的风险评估公司认定后，才能确定为养老基金投资的对象。在控制风险的基础上适当扩大基金投资范围，优化基金资产结构，实现投资产品多样化，以实现更高的投资收益。以智利为例，其养老基金投资去向主要集中在政府部门、企业部门、金融部门、国外部门，具体领域为国家、政府机构及中央银行发行的固定收益率投资产品，投资比例为9.8%；其次，投资于当地非金融企业发行的固定收益类投资产品占27%；金融机构债券和股抵押支持证券和定期存款占总投资的比例为18.5%；投资国外市场的基金比例为43.8%，此外，智利政府还启动了以风险为基础的审慎监管模式。为了应对未来的老龄化危机，加拿大成立了一个专门组织即“加拿大养老金计划投资委员会”负责养老金计划的投资运营，该机构在运行过程中，不仅规避了政府的不当干预，而且取得了良好的投资收益。在市场化投资运营过程中，不断加大在公开市场的股权投资，拓展投资渠道，投资范围扩大到私募股权、基础设施、不动产等领域，而且2005年取消了海外投资的最高限制规则。各国受资本市场发展的影响，其投资结构存在差异，但相似之处在于投资范围在不断拓展，例如，墨西哥2002年改革了投资规则，允许投资海外证券市场；澳大利亚股票和债券比重分别是54.4%和12.8%，而美国、芬兰、智利、澳大利亚等养老基金资产中占有较高比重的资产为股权，均达到了40%。即便对于以发展中国家为主的拉美国家，其养老基金投资领域也不仅仅限于定期存款和国家债券，而是广泛涉及到政府证券、金融债、企业债券、股权、投资基金以及外国债券等。1.4鼓励投资于绿色基础设施领域，实现养老基金与经济增长互惠。一些国家在扩大养老基金投资范围的过程中，不只关注当前的投资收益，他们把眼光放在未来，重点关注对未来有增长潜力和投资价值的基础设施领域。OECD（经济合作与发展组织，简称经合组织）报告建议，各国政府应该鼓励养老基金投资于绿色基础设施领域，如清洁能源、电信、物流、交通等，这些领域从长远看能够实现基金增值与经济增长之间的互动，在实践中，投资于绿色基础设施领域，可以成为新的经济增长点，具有较好的投资发展空间。例如，加拿大安大略省退休基金、巴西通体基金、爱尔兰国家养老储备基金、澳大利亚退休基金等几个养老基金的基础设施投资比重均超过10%。爱尔兰国家养老储备基金专门委托爱尔兰基础设施基金投资，其中，战略投资基金囊括了许多对国计民生具有战略意义的行业基金，包括基础设施基金、中小企业融资及风险投资基金等。澳大利亚自2007年2月开始，政府共将价值92.1亿美元的澳洲电讯公司股份转移给未来基金理事会，为投资基础设施基金做好了准备。

2西方国家养老保险基金投资运营管理模式给我们的启示和借鉴

公共养老基金范文篇6

一、养老金积累率与经济增长的黄金律

索罗(Solow)在其经济增长模型中得出了经济增长的黄金律(GoldenRule)归J。资本存量超过和低于黄金律水平的稳定状态不是帕累托最优。一些理论认为，现收现付制能够较容易地通过收人再分配来实现最优的经济增长路径，经济学家所确定的各种相关变量和条件不同，但得出的结论基本一致。20世纪60年代，Aaron在将实际工资增长率和市场利率都视为为给定的外生变量的前提下，提出如果人口增长率加实际工资增长率大于市场利率，现收现付制能够在代际之间进行帕累托有效配置。20世纪70年代，萨缪尔森在将工资增长率和市场利率都作为内生变量的条件下，证明了现收现付制仍然能够在代际间实现帕累托有效配置，他认为，一个适当的专门的公共养老金计划也可以保证经济的黄金律增长：假定社会保障真的会挤出个人储蓄，那么在没有公共养老金计划的情况下，如果私人养老金基金的积累过度，则可以导入一个现收现付的计划来达到黄金律的增长pJ。基金制是一种受益者为自己的养老而提前缴费的中性制度安排，它对于经济增长的作用主要表现在基金投资对资本形成特别是对资本市场所起的作用上，无论是银行储蓄、购买国债、私人债券还是投资股市。基金制对个人储蓄率的影响难以得出一个确切的结论，在不同的条件下，基金制对个人自愿储蓄有着不同的影响。一般而言，养老基金的强制性储蓄能够替代部分个人自愿储蓄，但替代程度却因各种条件的不同而发生较大的差异，只有边际替代率为l时，强制性储蓄的增加恰好等于自愿储蓄的减少，个人的总储蓄保持不变，这种基金制的实行几乎对投资和消费没有大的影响，但这是一种极端情况，多数情况下，强制性储蓄的增加部分要小于自愿储蓄的减少部分，使得个人总储蓄增加，减少了当前的消费。基金制经常使个人总储蓄增加，主要原因是基金收益的风险性和不确定性及对通货膨胀的预期等。如果在经济低迷时期能够不降低总消费水平，这种制度安排在这段时间内就是中性的。但根据经验，在经济低迷时期，人们对未来收入的预期一般来说是不乐观的，无论政策所规定的强制性积累率是多少，人们都倾向于更多的自愿储蓄，至少是很难因为基金制的强制性储蓄而等量地减少个人储蓄。大量的研究结果否定了一直占主流地位的观点，即养老基金投资组合的变化不能使有利于增长的储蓄和投资增加，因而是一种零和结果，这有些类似于企业融资的MM定理。这种结论上的差别主要源于前提假定的不同，传统结论主要依据完善资本市场，股市不存在进入障碍，类似于MM定理的假设，即在融资成本为零的前提下，企业采用的融资方式对企业财务状况和企业经营业绩无影响。但在现代经济中，这种中性效应是难以稳定、长期地存在的，不同的投资组合对经济增长的影响是不同的。

二、高积累率背景下中低收入群体的消费需求

20世纪90年代以来，中国的储蓄率仍然维持在25％以上的高位。储蓄率过高，将以牺牲当前消费为代价，导致有效需求不足，制约经济增长。在养老保险模式对储蓄不同影响的文章中，有一点基本上得到了广泛的认可：对单一的现收现付制养老保险改革，引入积累制能够增加国民储蓄，包括戴蒙德(Diamond)这样对积累制改革长期持批判意见的经济学家也承认了这一点HJ。过去三十余年中，中国的储蓄一投资缺口在多数年份为正值，也就是说，国内储蓄是能够满足投资需求的，并且经常出现剩余，部分资本处于闲置状态，既未形成投资，也未形成消费，抑制了经济增长，但这种抑制常常被中国经济的高速增长所掩盖。高养老金积累率及逐步做实的养老金帐户将进一步增加实际储蓄量，资本形成率进一步偏离黄金律水平。与中国不同的是，美国一直是一个储蓄率过低而消费过高的国家，当前美国的储蓄率只有一0．5％，与中国46％的储蓄率形成了鲜明的对比。奥巴马政府也将储蓄与消费的平衡问题置于经济政策的重点，认为中美之间在储蓄与消费问题上需要进行截然不同的政策调整及相关措施。美国一些激进的学者积极倡导改革现行的现收现付的社会保障制度，实行社会保障制度私有化，以解决社会保障制度未来的赤字问题，并能提高国民储蓄率，促进美国经济增长。目前实行养老体制改革的国家大多是因为出现了储蓄严重不足的问题。增加基金的比重不仅有助于增加积累支持投资增长，使资本达到黄金律水平，而且有助于缓解养老金支付困难。现阶段，除了积累率的设定而外，以下情况决定了中国实行的部分基金制养老体系有增加总储蓄的倾向：从国际国内经济景气状况看，都处于一种相对低迷的状态，人们对未来个人收人预期的乐观性不足；养老体系正处于转轨期，体制变动阶段所形成的保障真空、养老金隐性债务及对基金制的生疏感等，使得人们对未来养老保险的不确定性预期较高；较低的利息率和资本市场的不完善，使得人们预期个人账户的回报率较低；即将来临的老龄化及急需扩大的养老保险覆盖面，使得人们对中国未来养老保险的巨额支出压力有着充分的估计。中国养老保险的强制性储蓄将使资本积累率更加偏离黄金律水平，挤出现阶段的消费需求。如果实行现收现付制，个人缴费部分将发放给目前的已退休人员，已退休人员也主要用于消费支出。个人账户建立后，实质是将这部分消费后移，相对减少了当前的消费需求，且这部分主要是传统消费品市场的需求，这将在近期内加剧中国市场需求的低迷状态。如果提高养老基金的缴费率，将直接挤出中低收人群体的消费支出，或减缓消费的增长速度，而这一规模庞大的中低收人群体恰恰是中国未来拉动内需的主体，减少这部分消费支出将在近期内加剧内需市场的低迷状态，抑制经济增长。中国的高积累率来自于少数人的高额储蓄，这源于在基尼系数过高的情况下所形成的储蓄存在结构性的失衡。在中国的居民储蓄总额中，大部分掌握在少数富裕居民手中。高收人群体和低收入群体有着不同的消费倾向和储蓄倾向，养老基金强制性储蓄对不同收入群体的自愿储蓄和消费支出的影响也存在较大的差别。提高养老基金强制性储蓄对高收人群体的消费的影响较小，低收入或无储蓄群体的消费支出影响较大，强制性储蓄挤占的只有消费支出，或延缓消费支出的增长速度；提高养老基金强制性储蓄对中等收入群体的自愿储蓄和消费支出都有影响，也就是说，提高养老基金强制性储蓄能够同时挤出中等收入群体的自愿储蓄和消费支出。

三、高积累率与普通员工的人力资本投资

马克思认为固定资本的更新是经济周期的物质基础，这是18、19世纪西方市场经济摆脱经济低迷的主要途径。在现代经济中，人力资本投资成为摆脱经济低迷并迎来新一轮经济高潮的重要途径。与物质资本投资不同的是，人力资本投资能够从供给和需求两个方面同时对经济摆脱萧条期积极的刺激作用。一方面，人力资本投资是高端产业形成和发展的必要条件，也是已有产业提高技术创新和管理创新能力的必要条件。只有通过大规模的人力资本投资，才能在经济低迷中胜出。尤其对于转型经济及发展中国家而言，人力资本投资的长期效益会更高。实证研究表明，在转型经济中，人力资本的边际收益在迅速提高【5】。另一方面，员工知识和技能水平的提高，能够提高他们在企业内部和外部劳动力市场中的谈判能力，会通过市场机制的作用自动提高劳动的报酬。其结果是中低收入群体的工资和福利提高，消费支出能力提高。相比较而言，物质资本的投资虽然也能逐步提高劳动者的职业素质，但远没那么直接，人力资本的市场谈判能力和报酬远远赶不上物质资本，资本有机构成居高不下，消费需求长期受限。进一步的研究证实，对中低收入群体或对穷人的人力资本投资的回报更高，对经济增长的贡献会更大。与富人相比，穷人能够将蛋糕做得更大。资源从富人向穷人的转移或流动有利于经济发展，这种再分配的实质是资源流向了回报更高的投资中去。具有较低的人力资本的相对较穷的人的人力资本积累的边际收益更高。研究表明，资源在从富人向穷人的再分配中存在较大的空间。中低收入群体就是企业中的普通雇员，这部分人群的培训与开发的投资问题成为启动新一轮经济的核心问题。如果养老金积累率的设计能够具备再分配和缩小贫富差距的功能，就能够有效地刺激中低收入群体的人力资本投资。接下来的关键问题是，由谁来进行人力资本的投资，即投资的主体是谁。现代市场经济中，人力资本的投资主体主要有三类：企业、个人、工会和政府等。当前我国在雇员的培训与开发方面，由政府出资的项目还较少，区域性的人力资源开发体系还未形成。工会的职能不完善，还未能控制培训资源。美国有一个政府、工会、企业三方出资建立的培训基金，实现对劳动者的培训。三方都要在区域层面进行培训，这是区域性问题，而不是单个企业的问题。否则每个企业都认为在为别人培养员工。工会和企业管理层共同支配基金，监督培训的效果∞J。类似的区域性培训基金在中国还未建立，因此，当前企业雇员培训的主要任务落在了企业和雇员身上。Becker认为，如果市场是完全竞争的，那么追求利润最大化的企业是不会为其员工的一般性人力资本进行投资的。由于雇员有流向其他企业的可能性，企业为此要承担不能获得投资收益的风险【7J。也就是说，企业更倾向于为雇员的与本企业有关的特定技能的培训进行投资，一般性的技能主要依靠后几个投资主体来完成。Lindner的研究假定，企业只提供与企业有关的特定技能的培训，而一般性的技能培训只能从政府创办的职业学校获得哺j。过去几年，美国的工作培训政策的发展传递了这样一种理念：个人应该为技能的提高(与职业生涯开发)负责，包括雇员、工会、雇主及政府等各市场主体都应该对雇员的人力资本投资负责，尤其是企业，要为劳动力的人力资本进行充足的投资。多数文献在分析收入不平等对经济增长的影响时，主要是通过分析其(收入不平等)对人力资本积累的影响来进行的。关注点放在了信用限制的作用上。主要观点是，由于在借贷市场上受限，穷人没有能力为人力资本的积累进行贷款。无法用未来的收入作抵押，通过金融贷款的方式支付学费和生活费。其结果就是，穷人要么不进行人力资本投资，要么是投资较少L4J。Mejfa等的实证研究表明，越是不平等的机会，就越容易造成人力资本投资总水平的降低，人力资本投资的个人就越少，人力资本分配就越发不平等，工资收入的不平等性就越明显一】。从社会福利的观点看，对培训的激励仍然不充分。如果我们能够自由地进入熟练劳动力市场并且从未消耗任何培训资源，熟练工人的失业将使低效率问题愈加严重。如果不阻碍工人们能够支付一般性技能的培训，完全的培训市场得以建立，就能够获得高水平的培训。从企业看，如果企业养老金缴费率过高，会直接抑制企业在劳动成本上的支出，工资和福利增长速度慢，企业对员工的培训与开发的投资也难以提高。另外，企业对员工培训投入低，阻碍员工技能的提高，这样又会阻碍企业的创新。由于企业参保率不高和转制成本没有落实等原因，按现行标准执行，社会养老保险的收入不能满足其支出的需要。许多地区不得不提高参保企业的缴费率，致使国有企业的缴费率居高不下。目前，我国企业的养老金的平均缴费率为23％，高于世界平均水平1．3个百分点，高于国际警戒线三个百分点。降低企业平均缴费率是企业减负的重要途径，其他方面税负的配套消减也是提高人力资本投资水平的必要途径。

公共养老基金范文篇7

养老金就是资本市场，看似过分，其实不然。养老金制度发达国家的现实已经证明：养老基金与资本市场休戚相关，它们之间的良性互动将推动两者共同发展。在美国，养老金资产已成为共同基金业不断发展壮大的重要资金来源，养老金资产已占到共同基金的36%，占风险投资总额的50%，并且每年流入共同基金的养老金净现金流高达1000亿美元；智利养老基金规模从1981年的3亿美元发展到2000年的359.37亿美元，20年间增长了近120倍，私人养老金制度改革18年的平均投资收益率高达11%以上。世界银行预测，到2030年，中国的养老基金规模将达到1.8万亿美元，届时将成为全球第三大养老金市场。毫不假言，养老基金进入资本市场也必将引发我国金融业一场深刻变革。

全球养老金制度改革的一个重要特点就是改革传统以现收现付制为主要形式的单一公共养老金制度，建立以基金积累制为主要形式，包括公共养老金、企业年金和个人储蓄养老金等在内的多支柱养老金体系。从现收现付制向基金积累制转换，内在地要求养老基金投资运营，实现保值增值，这也是基金积累制在当前全球养老金制度改革中凸显其重要性的关键所在。

党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了完善企业职工基本养老保险制度，坚持社会统筹与个人账户相结合，逐步做实个人账户。采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金。通过基本养老保险结构调整，做实个人账户，个人账户成为一个实账户，而非名义账户，个人账户不向统筹账户透支，统筹账户也不向个人账户透支。统筹账户基金缺口通过中央和地方财政补助、基金增收节支，以及划转部分国有资产充实全国社会保障基金解决；个人账户基金实现自求平衡。这些政策的落实将最终实现基本养老保险制度模式从统账结合，混账管理向统账结合，分账管理的实质性转变。个人账户养老基金资本化运营指日可待，当前个人账户养老基金管理办法已进入政策研究和储备阶段，时机一旦成熟将付诸实施。

与此同时，随着全国社会保障基金逐步做大，作为养老金制度的长期战略储备，全国社保基金必然要求突破当前的投资管理框架，在更广阔的投资领域实施更加积极的投资管理战略。并且，作为我国多层次养老金体系的重要支柱的企业年金的相关政策已经相继出台，企业年金基金市场已经逐步形成。

在农村，随着经济社会的发展，城镇化、家庭规模小型化、人口老龄化、非农化与农村劳动力转移，以及脆弱的4——2——1家庭结构，使农民的养老问题面临既缺乏经济支撑，又缺乏家庭保障的双重困难。为落实三个代表重要思想，全面建设小康社会，从制度上保障减轻农民负担，提高农民收入，解除农民发展生产力的后顾之忧，加快农村养老保险制度建设也已成为摆在我们面前一项迫切的政治任务。

一是充分利用个人账户做实的契机，实现养老基金市场化管理

个人账户做实后，必须最大限度的保值增值，否则就失去了意义。从国外的情况看，个人账户养老基金的管理运作，是在市场化的基础上实现政府管理与市场运作相结合。我国基本养老保险基金管理的现行规定，基本养老保险基金实行收支两条线管理，基本养老保险基金结余额除预留相当于2个月的支付费用外，应全部用于购买国债券和存入专户，严禁投入其他金融和经营性事业，任何部门、单位或个人不得利用基本养老保险基金在境内外进行其他形式的直接或间接投资。这种严格的基金投资管理政策不仅不符合积累制养老金制度改革的本质要求，而且使个人账户养老基金面临巨大的通货膨胀风险和经济增长风险。因此，必须放松这种严格的投资限制政策，探索市场化投资管理的模式。

参考国际上养老基金投资管理模式，结合我国个人账户养老基金的强制性和基本保障的属性，我国个人账户养老基金的治理结构应是委托投资管理型。

个人账户养老基金虽然也是国家基本保障项目，但采取基金积累制筹资方式，国家财政不提供担保，因此，个人账户养老基金的治理结构应采取省级社会保险经办机构作为受托人和（或）账户管理人，将个人账户基金的投资管理权和托管权分别委托外部竞争性商业机构的管理模式；省级社保经办机构在不具备能力的前提下，可以将个人账户基金的账户管理权委托给商业机构。省级社保经办机构、基金管理服务机构在从事个人账户养老基金管理服务过程中必须接受社会保障基金监管机构的监督检查。

二是适应充实做大全国社保基金的新形式，实施更积极的全国社保基金投资战略

为多渠道筹集社会保障基金，逐步化解养老基金支付压力，2000年国务院决定成立全国社会保障基金理事会，管理中央集中的社会保障基金。当前，全国社保基金积累不到2千亿元。如果政策没有新的突破，仍按基金现有来源和渠道，预计到2007年底基金规模不会超过3000亿元，远远不能满足需要。

全国社保基金是基本养老保险的战略储备，主要用于解决历史债务和个人账户空账。目前，该项基金积累规模较小，不足以支付模式转换的必要成本。根据国务院有关规定，全国社保基金的主要来源是中央财政拨款、国有股减持收入和其他收入。在境内国有股减持暂停后，全国社保基金的主要资金来源目前已经无以为继，迫切需要开辟新的筹资渠道。

为尽快充实全国社保基金，一方面，要继续保持适度的财政支持，按照中央社会保障支出占财政支出的比例要逐步达到15%-20%的要求，在确保中央财政当期支付缺口补助和做实个人账户补助的基础上，进一步增加财政投入，稳定国有股海外上市减持和公益金收入，适时开征大额遗产、奢侈品及高档消费等特别税种，进一步充实全国社保基金；另一方面，要依据十六届三中全会关于采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金的精神，通过依法划转国有土地货币化收入、部分国有企业资产等方式拓展新的筹资渠道，做大全国社保基金积累规模，使之能够适应偿还部分养老金历史债务和个人账户空账的需要。

目前全国社保基金的资产全部是现金资产，按《全国社会保障基金投资管理暂行办法》管理。下一步充实基金后，除现金资产之外，既有股权类资产，也有未股份化资产，划转以后会转为债权资产，因此需要分别研究股权资产和债权资产的具体划转办法和管理办法，切实解决其管理运作问题，实现保值增值。与此同时，应在建立全国社保基金内部控制与外部监管制度，进一步完善基金治理结构的基础上，拓宽全国社保基金的投资范围，放松投资比例限制，实施更积极的投资管理战略。

三是进一步完善企业年金法规体系，确保企业年金基金实现完全市场化管理目标

随着《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》的正式颁布，我国企业年金制度已经从2004年5月1日起开始实施。两部法规的颁布正式确立了我国企业年金的信托型管理模式，明确了企业年金基金的治理结构和管理模式。与此同时，《企业年金基金管理服务机构资格认定办法》以及操作流程和账户管理标准的颁布，也标志着我国的企业年金基金将在今年下半年可以进入资本市场，企业年金基金管理市场将进入一个迅速发展时期。但是，由于企业年金基金具体监管规则还没有制定，基金监管技术系统也没有建立，缺乏管制的企业年金基金投资必将面临较大的投资风险和管理风险；由于企业年金属于一个新生事物，当前有关企业年金的市场教育还远远不够，许多误导性，甚至是错误性的观点依然起着严重的负面影响，众多有意建立企业年金计划的企业还处于观望、等待阶段。

为了确保我国企业年金基金实现完全市场化管理模式，当务之急首先应尽快制订出台具体的企业年金基金监管规则，建立基金监管技术系统，降低基金投资风险和管理风险。其次，应对当前社保经办机构管理的企业年金市场进行清理整顿，坚决实行政府从企业年金市场退出的战略性政策思路。

社保经办机构退出年金市场的思路主要有两种：一种方式是通过将地方年金中心从事业法人转制为企业法人，使其成为企业年金基金法人受托机构；另一种方式是将地方社保经办机构过去经营的企业年金基金通过招标的方式转给经劳动保障部认定的合格的管理服务机构。其三，进一步加强企业年金市场教育。虽然国家劳动保障部已经组织了三期企业年金政策与管理的大型培训班，但培训的规模和力度还不够，当前应通过委托各地社会保障部门、金融机构、高校等进行企业年金政策培训，并通过适当的方式对培训方式、培训人员、培训教材进行规范管理。其四，从长期来看，应进一步完善企业年金基金治理结构。我国的企业年金基金虽然采取的是信托型管理模式，但是，我国的信托法律只是作为规范信托公司的法规出台的，有关信托的规范方式还不够完善，信托法律精神还非常不够深入。

一般而言，养老金信托是建立在审慎人法则的基础之上的，国外建立在信托基础上的养老金制度，都为养老金制度设立了专门的养老金信托，并且在民众之中已经形成了根深蒂固的信托法律精神。因此，研究在我国这样一个信托法律不健全、信托精神缺失的国度，如何强化养老金信托应该是一个必须解决的重要课题。

四是不失时机地建立农村社会养老保险制度，实现农村社会养老保险基金投资运营

1986年，根据国家七五计划关于抓紧研究建立农村社会保险制度，并根据各地经济发展情况，进行试点，逐步实行的要求，民政部开始建立农村社会养老保险制度的调研和探索工作。1991年，根据国务院的决定，在山东省烟台等五县（市）进行了个人账户模式的农村社会养老保险试点工作。1992年，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，在有条件的地方逐步推开农村社会养老保险工作。农村社会养老保险采取以个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持的筹资模式和建立个人账户、储备积累的保险模式。实践证明，这一制度符合中国国情和农村实际情况。1998年，农村社会养老保险职能划入劳动保障部。截至2002年底，全国有31个省（区、市）1955个县不同程度地开展了农村社会养老保险工作，5461.78万人参加了农村社会养老保险，覆盖率约7%，基金积累达233亿元，124万人领取养老保险金。

但是相对于数量庞大的9亿农民而言，当前的农村社会养老保险制度的覆盖面太窄，制度的保障水平太低。因此，必须对原有制度进行改革和创新。农村社会养老保险制度建设是一项惠及9亿农民，关乎子孙后代的长期系统工程，是政府义不容辞的责任，应当给予必要的政策倾斜，以保证这项事业健康、有序、安全、可持续发展。

公共养老基金范文篇8

日本的养老金(年金)制度最早可以追溯到明治八年(1876年)的“恩给制度”，即由中央政府出钱，对退役军人及政府官员支付老年生活费作为国家对忠诚于国家利益的军人及官吏的一种恩赏。进而在1939年建立船员保险和1941年制定《劳动者年金保险法》，是最早以民间劳动者为对象实施的养老保险，保证在他们年老或受到伤害及死亡时，本人或其家属可以领到养老金。1944年又制定了《厚生年金保险法》，保险范围扩大到职员和女性劳动者。二战后，随着日本经济的全面恢复和复兴，产业化进程加快，农村劳动力急剧涌入城市；再加上人口出生率和死亡率的空前低落，人口平均寿命逐步延长，进而急需扩大养老保险覆盖面并完善国民养老保险制度。这样，1961年日本制定并开始实行《国民年金法》，规定20岁至60岁的日本国民都要加入国民年金，实现了“全民皆年金”。

然而此时由于历史的原因，并未形成全国统一的养老金制度。为了确保养老保险制度长期稳定的发展，1985年，日本制定了新的《年金修改法》，设立基础年金，对分立的保险制度进行整合，实现了给付和负担的公平化，对重复给付也进行了修正，同时还确立了女性的年金权。也正是这次改革确立了目前日本养老金制度的基本框架：大体上可以分为公共年金和补充年金。公共年金包括国民年金(基础年金)和雇员年金，其中雇员年金又分为厚生年金和共济年金。这样日本以国民年金为基础层的保障，以厚生年金和共济年金为第二层的保障，而以自愿建立的年金等补充年金为第三层次的保障，形成多层次的养老保险体系。

上世纪90年代以来，随着日本少子老龄化速度的加快，经济一蹶不振，养老金制度改革一直在进行之中。1994年引入月工资浮动制，决定免除受雇者育儿假期的养老金保费；1997年开始实施“基础年金账号”制度；1999年决定将“厚生年金”和“共济年金”的给付水平减少5％，引入在职老龄年金等。在此基础上，2004年日本在养老金制度方面又做了比较大的改革，力图实现养老金的给付与负担的合理、公正，解决养老金财源问题，保持养老金制度的稳定和可持续发展。这次改革针对一些紧迫的问题采取了具体的解决方法，例如，针对泡沫经济破裂、经济长期萧条而带来的养老金缺口所采取了增加政府对年金的补助；调整缴费基数；提高缴费比率；取消年金基金投资运营的一些限制；规定大学生保险费补缴制度等措施。为了解决部分人拒交保险费的问题，日本政府决定利用行政手段，采取查封银行存款、冻结个人资产等非常手段，强迫被保险人交纳养老保险费。为了应对人口老龄化的沉重负担，采取了在提高保险费的同时，逐年降低向被保险者支付的保险金；分阶段提高退休领取年金的年龄等措施。

二、评析日本养老金制度的改革

日本养老金制度经过几十年的发展和完善，逐步成熟并成为得以信赖的退休人员生活来源的支柱。而从另一个方面来讲，日本养老金制度的不断改革是为了满足社会经济变化的需要。战后，经济增长迅猛的日本需要建立一个完善的社会保障体系来巩固经济的发展，所以扩大了养老保险的保障范围，实现了全民皆有年金。自20世纪80年代开始，日本又针对人口结构的根本性变化以及养老保障制度的财务危机采取了一系列改革措施，其中最具典型意义的是多层次立体化养老保障制度体系建设、养老保险基金的金融运作以及基本养老金的调整机制等。进入2l世纪，由于经济发展的停顿和少子老龄化的快速发展，日本的养老金制度虽然经过多次改革，但仍然面临着以下问题：

(一)养老金财政困难有增无减

目前日本是老龄化最严重的发达国家，截至2006年9月，日本65岁以上的老年人口为2640万人，比上年增加83万人，占总人口的20．7％。另一方面，日本的新生儿数量已经连续减少25年。少子化和老龄化速度的加快，使养老金财政日益困难。日本政府曾试图通过提高退休年龄等办法抑制养老金给付，并阶段性地提高养老金保险费，但这些措施仍没能改变日本养老金财政赤字的状况。在最近这次改革中规定：国民年金(基础年金)的国库负担比率由以前的l／3逐渐提高，到2009年达到1／2。这样做是想通过提高国库负担比率、增加投入来弥补年金财政的不足，尽量抑制年金保险费的上涨，使低下的保险费缴纳率不会进一步恶化。而作为安定的财源，政府可考虑的只有提高消费税率、增加税收来充当这部分费用。但是，把税收只为某种目的而使用是否妥当，以及南于增税而引起的民众不满并带来消费下滑，进而影响整个经济发展就得不偿失了。

(二)养老金空洞化，企业负担加重

代际间付出与回报的不公，社会保险厅的违规操作，政治家和官僚们滞纳养老金保险费，2007年5月又发生了日本社会保险厅遗漏了5000万份养老金保险记录的大事，使日本国民尤其是年轻一代对日本公共养老金产生了信任危机，日本国民养老金的空洞化就是其具体的表现形式。有越来越多的年轻人拒绝缴纳保险费，会使将来拿不到养老金或无法拿到足额养老金的人数不断增加，这样，新一代人会更加不信任日本的公共养老金制度，最终会使建立在代际转移基础上的养老金制度难以维系。另外，这次改革规定企业和个人共同负担的厚生年金，要从目前的13．58％最终提高到18．3％，这样做无疑会增加企业的负担。企业将用尽各种手段图谋逃避缴费，例如，增加非正规用工，变更工资的支付方式，从而减少企业厚生年金的负担，但是这会使年轻人的雇用受到影响，并减少整个社会的保险收入，使本已脆弱的日本年金体系受到更加负面的影响。(三)如何实现多种公共养老金制度的一元化管理

日本自上世纪80年代中期就不断进行年金制度的合并，最终形成现在由政府掌管的国民年金和雇员年金两大块。但从目前来看这两块的给付水平仍存在较大的差别，复数公共养老金制度的并存造成了一定的不公。比如，截至2005年3月以国家公务员为对象的“共济年金”月给付额为22．4万日元，以地方公务员为对象的“地方共济年金”为23．2万日元，而以企业职工为对象的“厚生年金”仅为16．9万日元。对于这种差别，人们希望将雇员年金并于国民年金之中，对公共养老金制度实行“一元化”管理。2007年4月13日日本内阁专门召开会议，通过了《被雇佣者年金一元化法案》，决定在2010年废止以公务员为对象的“共济年金”，将其统合到以企业职工为对象的“厚生年金”制度当中，从而消除在公共养老金上的官民差距。尽管该法案还要在国会审议，离具体实施还有段距离，但应该说是向养老金的一元化管理迈出了一步。

三、日本养老金制度改革对我国的启示

通过对日本养老金制度改革的分析了解，结合当前中国养老保险制度所进行的改革，我们认为日本养老年金制度中的以下几个方面的经验和教训值得借鉴：

(一)建立和完善多层次养老保险制度，保障社会成员基本生活需要

日本养老保障制度是一个多层次的体系，不同层次的制度覆盖着不同的社会群体，提供了不同水平的养老保障。有基础的，有补充的，这一点对中国的特殊国情尤为重要。中国是个城乡二元经济结构十分明显的发展中国家，地域经济发展水平差别较大，农村老年人口基数大，人数多。随着家庭结构由传统的大家族制向核心小家庭的转变，传统的家庭养老将无法维持，农村老年人口养老问题难以妥善解决。在建立健全城镇养老体制的基础上，逐步建立农村养老体制，以形成一个低水平、广覆盖的养老保障体制，才有助于为中国完成社会经济结构的巨变提供制度基础。

(二)养老体制的改革和设计要解决代际不公问题

日本在经济高速增长时期，建立在现收现付制上的养老体制并没有问题，但是随着老龄化的不断加剧，经济衰退等问题的恶化，养老金账户的不平等问题就凸现出来。我国也存在着类似的问题，我国的养老金缴费率一直保持在职工工资的25％-28％，与此同时养老金收入的欠费率每年也在20％左右。而且许多企业不堪重负采取了个人账户“空账”运行方式。所以对于我国而言，下一步改革的关键是需要通过利用资本市场和国有企业改革来化解转轨成本，以及做实个人账户问题。从长远来看，在人口老龄化趋势不可逆转的情况下，只有选择完全的个人积累制度才能从根本上解决养老金筹资困难、养老金财务危机和财政危机等问题。

(三)从缴费、给付、基金管理等多方面入手实现养老金动态平衡

日本的经验表明，如果一味地提高了养老金缴费，这相当于对个人征税和公司征税，不利于激励个人缴费，并削弱了企业竞争力。因此，在提高缴费率方面要非常慎重。在养老金收益给付方面，如果给付水平太高，那么，将来进行削减将会遇到非常大的阻力。除了在缴费和给付方面进行改革外，利用养老金基金投资来筹集资金也是一条重要渠道。日本由于较强的政府干预，养老金投资的收益并不高。中国养老金投资收益也是如此。所以我们应该尝试利用资本市场获得较高的养老金投资收益。在养老基金面临偿还危机，宏观经济繁荣和通货膨胀的情况下，要实现养老保险基金的保值增值就必须提高基金的运作效率，逐步扩大基金入市的比例。加大政府对公共养老金投资力度，是减轻养老金账户不平衡压力和实现社会保障公平的重要手段。

公共养老基金范文篇9

关键词:城镇养老保险;部分积累制;现收现付制;基金制

社会养老保险不仅是社会保障体系的重要内容,也是一个具有丰富经济内涵和广泛社会影响的政策问题。一国的养老保险制度选择,应该与其经济发展水平、收入分配结构、要素市场发育程度、税费征管体制、人口结构等现实条件相适应。因此,根据本国的社会经济发展状况来制定养老保险制度的改革方案,是一项重要的政策内容。

近年来,在多方论证的基础上,我国初步建立起了一个部分积累制的城镇养老保险体系。然而,现行养老保险体系的实际运行却不尽如人意,其中暴露出来的种种问题值得引起理论界和政策制定者的反思。本文在对当前我国城镇养老保险体系存在问题及其根源进行分析的基础上,认为我国应当更加务实地对现行的城镇养老保险制度进行改革。

一、改革历史的简单回顾

我国城镇养老保险制度起步于20世纪50年代国家颁布的《劳动保险条例》和《国家工作人员退休条例》,其保障对象是城镇机关、事业单位和企业职工;主要特征是由国家规定基本统一的养老待遇,由各类单位和企业支付养老费用。由于国有企业的经营由国家统负盈亏,因此这实际上是一种享受对象经限定的由国家统一管理并保证养老金发放的养老体系。

到了80年代,改革开放政策的实施要求国有企业成为自负盈亏的经济实体。这样,养老包袱的轻重就严重地影响到国有企业的盈利水平和竞争能力,养老基金由企业统筹向社会统筹方向发展势在必然。1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》,标志着我国养老保险实行社会统筹的开始。这实际上是一种现收现付制的养老保险体系。

1995年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,确定了基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合(简称“统账结合”)的模式,强调建立多层次社会保障体系的必要性。1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的规定》,进一步明确了基本养老保险制度的统一模式。该模式要求我国的养老保险体系从传统的现收现付制向部分积累制过渡。事实上,我国采纳了世界银行倡导的“三支柱”模式,即强制性的现收现付制作为第一支柱,强制性的个人账户作为第二支柱,自愿的补充养老保险作为第三支柱。第一支柱按照缴费工资的13%由企业在税前支付,它将保证缴费15年以上的职工在退休时获得20%的替代率;第二支柱由个人和企业共同负担,按缴费工资的11%缴纳,当职工退休时每月可得到个人账户基金积累额的1/120。作为第一支柱的统筹账户和第二支柱的个人账户,可合计提供58.5%的目标替代率。①

概括起来,改革开放以来我国城镇养老保险体系改革的内容主要体现在四个方面:一是从企业统筹走向社会统筹;二是从单一的现收现付制走向现收现付制和基金制相结合的统账结合模式;三是扩大了养老保险的覆盖面,将非国有企业纳入养老保险体系;四是适当调整了缴费率和养老金的替代率,纠正了养老保险体系在精算上的失衡。而改革的目的在于顺应经济体制改革的需要,营造公平竞争的市场环境;解决养老保险的可携带性问题,疏通劳动力流动障碍;应对人口结构不利变动对现收现付制的挑战,削减养老保险制度的代际再分配功能;等等。

二、当前存在的主要问题及其原因

尽管已有的研究从理论上论证了多支柱模式的优越性,以及通过模拟研究②论证了我国从现收现付制向基金制转型的现实可行性(WorldBank,1997;YanWang,etal.,2000),[1-2]但现行养老保险体系在运作过程中还是出现了许多预期之外的问题。

1.个人账户“空账”规模巨大,部分积累制名存实亡

由于现行的部分积累制是在现收现付以及没有任何基金积累的基础上建立起来的,这就要求当前工作的一代不仅要承担上一代的养老责任,还要为自己积累养老金,由此带来了巨大的转型成本。

对于改革之时已经离退休的“老人”、工作期间经历制度转换的“中人”以及改革之后才参加工作的“新人”来说,目前的养老保险制度采取“老人老办法,中人中办法,新人新办法”③进行区别对待。即已经离退休的“老人”的养老金待遇保持不变,他们的养老金用每年收缴的社会统筹基金支付;对于“中人”,新制度规定将其在改革之前的工作年限视为缴费年限,他们所享受的养老金待遇与他们在改革之后缴纳的养老保险费的差额也由社会统筹基金支付。这样,“老人”和“中人”的养老金来源就成为一笔“历史债务”(即转型成本),如国务院体改办2000年测算的结果为67145亿元(何平,2001)。[3]

现行部分积累制的养老保险制度在实际操作中,由于养老保险费的实缴数额未能达到预期的目标,统筹账户的基金不足以支付现有退休人员的养老金,因此个人账户的基金几乎全部被挪用来支付退休人员的养老金,从而形成个人账户的“空账”现象,即个人账户只是一个名义账户。在名义账户下,资金的回报率是由政府规定的,而不是实际的投资回报率。这样,从根本上看,现行养老保险体系仍然是现收现付制。

2.缴费率相当高,企业和工薪阶层负担沉重

我国养老保险缴费率(平均养老保险费与平均工资的比率)目前已经达到比较高的水平,从1991年的16%增加到目前的24%,远远高于世界平均缴费水平(为10%),甚至高于国际警界线(20%)。根据对OECD24个国家社会保障缴费率的统计,只有丹麦(24.55%)、意大利(29.64%)、荷兰(25.78%)、西班牙(28.30%)和葡萄牙(34.75%)等5个国家的社会保障税高于中国(孙祁祥,2001)。[4]

尽管企业可以通过降低工资基数的方式向职工转嫁部分社会保险费(转嫁能否顺利实现取决于劳动力的供给和需求弹性),但过高的缴费率无疑将提高企业的经营成本,并形成缴费企业与未缴费企业之间的不平等竞争。而在现行制度下,企业职工除了须缴纳“四金”(住房公积金、养老保险金、医疗保险金、失业保险金)以外,还须缴纳不菲的个人所得税。在这种情况下,实现现收现付制养老保险体系再分配功能的资金来源和个人所得税的收入,实际上大部分来源于工薪阶层。这种状况对于培育中产阶级,改善我国居民的收入分配结构是不利的。

如果说西方国家的高缴费率主要缘于提供了过高的社会福利,即所谓的“福利病”(同工资一样,社会福利水平具有很强的刚性),我国的高缴费率则主要在于庞大的转型成本——企业拖欠、逃避缴费现象严重,覆盖面、参保率难以提高,以及过高的替代率等原因造成的养老保险资金缺口。理论界热衷于探讨的老龄化问题,事实上并非造成高缴费率的重要因素,而这恰恰更增加了人们对于老龄化将带来的高赡养率的担忧。

3.企业拖欠、逃避缴费现象严重,扩大覆盖面举步维艰

当前企业拖欠、逃避缴纳养老保险费的情况非常严重,近几年来养老保险基金的收缴率呈逐年下降趋势。1992年至1998年,收缴率分别为96%、92%、91%、86%、90.7%及82.7%,此后一直徘徊在90%以下(龚秀全、黄胜开,2002)。[5]截至1998年底,企业共欠缴养老保险费302亿元,到2000年底上升到414亿元,相当于当年养老金发放金额的20%。而且,扩大养老保险覆盖面的工作进展也乏善可陈。1999年,国务院了《社会保险费征缴暂行条例》,加速把非公有企业职工和外来劳动力包括到养老保险社会统筹中来。但直到2005年底,养老保险参与率一直徘徊在50%~60%之间(见表1)。覆盖面未能顺利扩大,直接带来了两个问题:一是企业之间的不平等竞争。到1997年底,93.9%的国有企业职工参加了养老保险,而城镇集体企业职工的参与率为53.8%,其他所有制企业只有32.0%,事实上造成了企业之间的不平等竞争。二是养老保险体系的负担率大幅上升。如表2所示,从1993年到2005年,我国养老保险体系参保职工人数上升了78.8%,而参保离退休人员则上升了168.2%,负担率提高了50个百分点。

在现实中,企业逃避缴费的行为是不可避免的;但过高的缴费率、有效征管体制的缺失,则大大增强了企业逃避缴费的动机。从我国的国情来看,逃税漏税现象本来就非常普遍,更何况是以“费”的形式进行征集的养老保险基金。

从职工个人方面来看,由于当前的工薪阶层不仅成为转型成本的主要承担者,而且现收现付制本身所具有的再分配功能、④个人账户的“空账”现象和过低的投资回报率等因素,也都抑制了其缴纳养老保险费的积极性,难以有效形成职工对企业缴费的监督机制。

地方政府(县或地、市级政府)在统一养老保险制度的过程中,所扮演的角色也值得注意。地方政府曾是养老保险体系的管理者,且在大部分地区至今仍然是实际的管理者,养老保险的省级统筹将使它们失去对养老基金的控制权。显然,在它们拥有对养老基金控制权的时候,它们有积极性向企业收取养老保险费;而在它们丧失对养老基金的控制权之后,它们的积极性将相应降低。此外,在省级统筹的运作中,省内地区之间的交叉补贴也会对地方政府的积极性产生严重的影响。例如,如果一个县(或市)的养老基金盈余被拿去与其他县(或市)分享,这个县(或市)将不会有实现盈余的积极性;反之,如果一个县(或市)的养老基金赤字可以得到来自统筹基金的补贴,这个县(或市)也不会设法去消减赤字。

4.其他存在的问题

现行养老保险制度在运行中出现的其他问题还有很多,如社保基金未能获得令人满意的收益率、省级统筹进展缓慢等。以全国社会保障基金理事会的年报为例,其历年的投资收益率(如表3),在所有年份均低于五年期定期储蓄利率。而自1997年国务院要求养老保险实现省级统筹以来至2000年底,真正实现省级统筹的只有5个省,17个省通过省级调剂金进行上缴下拨,8个省还没有建立省级调剂金或者虽然名义上建立了但没有运作(赵耀辉、徐建国,2003)。[6]过低的投资回报率大大打击了职工对于养老保险体系的信心,甚至使个人账户的缴费异化为某种税负(由于资金回报率低于其机会成本);省级统筹难以实施,则不利于调节省内地区之间的收入分配以及控制养老基金管理中的道德风险和腐败行为。

综上所述,个人账户空账、缴费率过高、拖欠及逃避缴费现象严重是当前我国养老保险制度运行中存在的主要问题。从这些问题之间的关系中可以看出,它们是相互影响、相互作用的。养老保险基金的拮据表现为个人账户空账,并产生了提高缴费率的要求;过高的缴费率又大大增强了企业拖欠、逃避缴费的动机;而企业拖欠、逃避缴费的行为,反过来又影响了养老保险费的顺利征收,并使扩大养老保险覆盖面的工作难以实施;最终导致个人账户空账规模的进一步扩大,从而使整个养老保险体系的运作陷入恶性循环之中。

当前我国养老保险体系在实践中遭遇的严峻形势所折射出的现行制度设计的不合理,主要表现在以下四个方面。

第一,过于执着养老保险体系自身的财务平衡。面对巨大转型成本的现实,政府没有必要拘泥于养老保险体系自身的收支平衡,以致于造成个人账户的“空账”现象而失信于民。事实上,从世界各国的实践来看,社会保障税并不是社会保障资金的惟一来源。除少数国家(如德国)的社会保障税能够完全满足社会保障支出的需要以外,多数国家的社会保障税收入只占社会保障支出的较大比重,个别国家(如加拿大)的社会保障税收入占社会保障支出的比重尚不足50%。而从社会保障支出占GDP的比重来看,我国的社会保障支出仍处在相当低的水平上。因此,增加其他资金来源(如国有资产的变现所得、税收收入、国债筹资等)用以支付转型成本是完全合理的。

第二,养老金的替代率偏高。现行制度设计中养老金的目标替代率为58.5%,而“老人”和“中人”的替代率更高。从实施情况来看,目前我国各地基本养老金替代率的平均水平已超过80%,远高于西方发达国家的水平(见表4);部分地区如河北、山西、内蒙古、吉林、安徽、江西、山东、河南等省(自治区)的养老金替代率均超过了100%,甚至出现了一些在岗还不如退休的情况。从人均产值和人均可支配收入来看,我国与西方发达国家的差距仍十分巨大,现行制度如此之高的替代率未免有些自不量力。

第三,养老金领取条件过于宽松。主要表现在对提前退休领取养老金的政策把握和养老保险制度的设计上。自20世纪90年代以来,为推进国有企业改革,国家出台了一系列提前退休政策以达到减员增效目的。此外,80年代初期,我国27个产业部门相继制定了1800多个特殊工种名录,规定特殊工种职工可享受提前退休的待遇。但是,随着现代化科技的应用,继续沿用这个20年前制定的标准并不完全合适。不仅如此,为了顺利实现减员的目的,地方政府和企业还有意放松了对提前退休审批的管理,从而导致一大批产业职工提前退休,过早地加入领取养老金的队伍。从养老保险制度设计来看,新制度中缴费满15年、旧制度中工龄满10年即可领取养老金这一政策标准,在世界上已建立起社会保障制度的国家中也是相当低的。

第四,对制度实施方案的操作难度缺乏充分的估计。现行制度设计不仅建立起了一个拥有较高目标替代率的部分积累制养老体系框架,而且还指望由当前工作的一代承担起巨大的转型成本,但对于企业和职工能否承受由此带来的高缴费率以及收取养老保险费的难度,却似乎缺乏应有的思想准备。部分积累制的强制性个人账户客观上也加重了企业和职工的负担,事实上并不是一种比原有的现收现付制更优的选择。

由此可见,过于简单、理想化而缺乏可操作性的制度方案设计,是我国社会养老保险体系面临困境的根本原因。现行制度在实施过程中遇到的诸多问题,暴露出政策设计者过于迷信理论模型的论证而缺少对现实国情的深入了解;忽视对我国政府和企业之间,以及政府上、下级之间博弈行为的考察。

三、反思与相关政策建议

如上所述,即使经过貌似严格的理论论证和数据模拟,一个制度的设计如果缺少了现实的可操作性,它也难免会在实施中遭到失败。这是值得我国理论界深刻反思的。总的来看,过去的理论研究更多的是从纯粹理论的层面对现收现付和基金制进行比较,或探讨人口老龄化来临的福利效应及应对措施;而在运用数学模型和数据模拟方法进行论证的过程中则多少显得有些一厢情愿,对于从假设条件引出的结论与现实的差距缺乏客观的分析,表现出热衷于理论探讨而疏于关注现实国情的倾向。

在对现收现付制和基金制的比较中,学者们较倾向于认为现收现付制对国民储蓄具有挤出效应,减少了资本的形成,从而不利于长期经济增长(Feldstein,1974);[8]难以应对人口老龄化危机,并认为从现收现付制逐步向基金制过渡乃是大势所趋。

事实上,到目前为止,现收现付制对国民储蓄的挤出效应以及这种挤出效应有多大,在国内外学术界尚未得到严格的论证。而且,国民储蓄率也并非越高越好。在过剩经济的条件下,降低储蓄率、扩大有效需求反而有利于解决当前我国经济的动态无效率问题(袁志刚、宋铮,2000)。[9]对于现收现付制另一个常见的质疑是,它难以在一个不利的人口结构变化趋势中得以维系。但从根本上看,现收现付制和基金制两种养老保险体系只不过是退休一代采用不同的方式索取当前的产出。在现收现付制下,退休一代凭借过去缴纳养老保险费获得分享来自当前工作一代的转移支付的权利;在基金制下,退休一代凭借资本所有权证获得分享当前工作一代提供的产出的权利。两者的物质基础是完全一致的。可见,经济增长和充分就业才是解决老龄化问题的根本,基金制并不是解决老龄化问题的灵丹妙药(NicholasBarr,2000)。[10]在老龄化问题上,基金制与现收现付制的区别只不过是基金制将问题抛给社会,而现收现付制则由政府承担起责任而已。

实际上,现收现付制和基金制在实践中各有利弊。现收现付制的最大弊端是由于其再分配功能而导致企业和职工逃避缴费,养老保险覆盖面难以扩大;基金制则缺乏再分配功能,难以抵御通货膨胀等缺陷,使退休人员的基本生活水平无法得到保证。从这一点来看,基金制已基本丧失了“社会保障”的功能。

老龄化趋势对养老保险体系的考验也是学者们所关注的问题。但是,如上所述,从实际运行的情况来看,造成我国养老保险体系负担率较高的主要原因并非老龄化问题,而是养老保险覆盖面难以扩大、职工参保率难以提高以及下岗和提前退休高峰的来临等问题。这些问题对现行养老保险制度构成的压力,显然远大于老龄化问题;而老龄化问题只不过是使入不敷出的养老保险体系)上加霜罢了。

在有关养老保险的理论探讨中,学者们大多借助于代际交叠模型(Samuelson,1958;Diamond,1965)来进行分析,如对现收现付制与国民储蓄关系的论证、人口结构变动的福利效应分析、缴费率和统筹比例的参数设定,等等。[11-12]但是,代际交叠模型的论证依赖于退休一代不留遗产的强假设,而这与现实情况是明显不符的。在现实中,人们有种种理由在死亡时留下遗产,例如:(1)遗产动机是普遍存在的;(2)人们无法准确知道自己何时会死亡;(3)住房和耐用品的残值一般会成为遗产等。在养老保险体系设计的数据模拟研究过程中,学者们为了论证自己的观点,往往在模型中设定有利于自己结论的假设条件和参数值。例如,支持基金制的学者往往过分强调养老基金的投资回报率(Feldstein,1999),[13]似乎认为养老基金的投资回报率理所当然地将高于真实工资的增长率。事实上,在古典经济模型的理想状态下,两者应该是一致的;而从我国的统计数据来看,在1986-2002年的大部分时间内,真实工资的增长率高于五年期国债的实际利率(袁志刚、封进,2004)[14],从而基金制是比现收现付制更好的制度选择;而支持现收现付制的学者则忽视了收取养老保险费的难度,隐含了养老保险费能够顺利收取的假设。

综上所述,在养老保险制度的改革中,政策设计者不应无主见地人云亦云或照搬国外的经验,而应更多地对公共养老保险体系的存在意义是什么、中国的现实国情适合什么样的制度安排,以及设计方案能否得到顺利实施等问题进行深入的思考。

一般认为,政府介入养老保险主要基于三方面的理由。一是政府强制保险可以纠正由逆向选择或道德风险所导致的市场失灵;二是社会养老保险具有再分配功能,在一定程度上可以使财富在不同的收入阶层和代际之间再分配;三是政府强制保险可以帮助人们克服短视行为,即所谓的“家长主义”。但从市场失灵和家长主义的观点来看,政府介入养老保险的理由显然不如医疗保险充分;特别是对于基金制来说,除了具有家长主义的含义之外,政府几乎再没有介入养老保险的理由,而事实上这种家长主义的强制储蓄是否必要也是值得商榷的(在没有公共养老保险体系的情况下,人们也可能会为自己的养老积极储蓄)。相比较而言,现收现付制由于具有保障退休人员基本生活之需的再分配功能,而更加适合作为政府介入养老保险的方式。但是,必须清醒地认识到,我国的经济发展仍处在相当低的水平上,且贫富两极分化相当严重,缺乏一个人口数量庞大的中产阶级。在这种经济条件下,面对显而易见的人口老龄化趋势,一个较低水平、广泛覆盖的养老保险体系,对于我国来说可能是更加合适的选择。较低水平的养老金可以降低当前工作一代的负担,有利于养老保险费的收取;而养老金水平也反映了政府介入养老保险的程度。从我国当前的现实情况来看,公共养老保险体系的首要目标理应是保障退休人员的基本生活之需;如果人们希望在退休以后过得更宽裕一些,他们有责任在工作时期为自己进行更多的储蓄。

根据以上的分析,政策设计者可以考虑从以下几个方面对现有的养老保险制度进行更为务实的改革。

第一,降低企业和职工的负担。政府应更多地考虑通过减持国有股、发行国债或税收来支付转型成本。为此,政府有必要重新审视当前的财政支出结构,应向社会保障、教育、国防等有关国计民生的项目倾斜,逐步缩减以至取消大量不必要的财政支出(如大量的形象工程项目、对竞争性国有企业的财政扶持、民间力量完全可以实现的投资项目,等等)。对于工薪阶层的负担,可以考虑以个人所得税作为社会保险费的来源而取消社会保险费,或者取消个人所得税而保留社会保险费。另外,可以考虑取消养老保险强制性的个人账户(即取消部分积累制)和“四金”中的住房公积金,⑤以进一步降低职工的负担。

第二,建立一个较低水平的现收现付制养老保险体系。养老金的给付可以考虑采取DB模式而不必按目标替代率进行设计。养老金发放水平可参考当地的最低工资或最低生活保障标准设定(如以当地的最低工资或最低生活保障标准乘以一定的系数)。对于部分养老金待遇过高的“老人”和“中人”,考虑到养老金待遇的刚性,可以保持其原来的养老金发放水平不变;但如将来出现通货膨胀,则不对养老金待遇进行调整,直到与其设定的养老金发放水平相当为止。

第三,取消提前退休领取养老金的权利,重新制定特殊工种提前退休的标准并严格其审批管理;适当提高领取养老金所需的缴费年限标准。对于因下岗而提前退休者,可以考虑将这部分人纳入城市最低生活保障制度或失业保险制度之中。

第四,在保留一个较低水平的现收现付制公共养老保险体系的基础上,鼓励企业年金的发展以及个人为养老储蓄。为此,必须为企业年金和个人年金提供税收优惠政策。例如,企业购买企业年金可在税前列支,个人购买养老金的支出部分可免缴个人所得税(这些政策已为世界上相当多的国家所采用)。这样不仅有利于降低政府的行政负担,杜绝地方政府挪用养老金和腐败行为的发生,而且有利于促进我国金融市场的成熟和繁荣。

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注释:

①这个目标替代率的计算方法是:假设预期寿命为70岁,实际工资增长率等于名义利率,职工按缴费工资的11%向养老保险体系交费35年,这样退休时个人账户可以提供38.5%的替代率,统筹账户提供20%的替代率。二者合计共提供58.5%的替代率。

②Wang,etal.的模拟显示,在2000年到2010年间,每年的转型成本占GDP的0.6%左右,到2050年将下降到0.3%。转型成本的补偿可以通过税收进行融资,这样,支付第一支柱相当于工资20%的养老金所需交纳的费用率只需10%~12%。

③“老人老办法”是指对已退休者继续实行以前的退休金发放标准,退休金替代率为60%~90%,退休金计算基数为退休时的工资额;离休者离休费为离休时工资的100%。“新人新办法”是指1997年统一的养老保险制度实施以后参加工作的职工,他们的退休金相当于当年职工平均工资的20%,有35年工龄的职工,目标替代率为58.5%左右。“中人中办法”是指中人的养老金由基础养老金、新制度建立以后个人账户上积累的个人账户养老金,以及将统一制度建立以前的工作年限视为缴费年限计算的“过渡养老金”三部分组成[月养老金=基础养老金个人账户养老金÷120过渡养老金,过渡养老金=指数化月平均缴费工资×(1.0%-1.4%)×视为缴费的年限]。

④现收现付制的再分配功能包括从工作一代对退休一代的转移支付、从高收入群体向低收入群体的转移支付、从短寿者向长寿者的转移支付,以及从男性向女性的转移支付。

⑤我国现行的住房公积金制度缺乏再分配功能,而且人们显然会为了购买住房而自觉地储蓄。所以,这种强制性储蓄几乎是毫无意义的。

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参考文献:

[1]WorldBank.AvertingtheOld-ageCrisis——PoliciestoProtecttheOldandPromoteGrowth.OUP:Oxford,1997.

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[4]孙祁祥.空账和转型成本——中国养老保险改革的效应分析[J].经济研究,2001,(5).

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[6]赵耀辉,徐建国.我国城镇养老保险体制改革中的激励机制问题[J].经济学(季刊),2003,1(1).

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[13]Feldstein,Martin.SocialsecuritypensionreforminChina.ChinaEconomicReview,1999,(10):99-107.

公共养老基金范文篇10

关键词:城镇养老保险;部分积累制;现收现付制;基金制

社会养老保险不仅是社会保障体系的重要内容，也是一个具有丰富经济内涵和广泛社会影响的政策问题。一国的养老保险制度选择，应该与其经济发展水平、收入分配结构、要素市场发育程度、税费征管体制、人口结构等现实条件相适应。因此，根据本国的社会经济发展状况来制定养老保险制度的改革方案，是一项重要的政策内容。

近年来，在多方论证的基础上，我国初步建立起了一个部分积累制的城镇养老保险体系。然而，现行养老保险体系的实际运行却不尽如人意，其中暴露出来的种种问题值得引起理论界和政策制定者的反思。本文在对当前我国城镇养老保险体系存在问题及其根源进行分析的基础上，认为我国应当更加务实地对现行的城镇养老保险制度进行改革。

一、改革历史的简单回顾

我国城镇养老保险制度起步于20世纪50年代国家颁布的《劳动保险条例》和《国家工作人员退休条例》，其保障对象是城镇机关、事业单位和企业职工；主要特征是由国家规定基本统一的养老待遇，由各类单位和企业支付养老费用。由于国有企业的经营由国家统负盈亏，因此这实际上是一种享受对象经限定的由国家统一管理并保证养老金发放的养老体系。

到了80年代，改革开放政策的实施要求国有企业成为自负盈亏的经济实体。这样，养老包袱的轻重就严重地影响到国有企业的盈利水平和竞争能力，养老基金由企业统筹向社会统筹方向发展势在必然。1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，标志着我国养老保险实行社会统筹的开始。这实际上是一种现收现付制的养老保险体系。

1995年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确定了基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合（简称“统账结合”）的模式，强调建立多层次社会保障体系的必要性。1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的规定》，进一步明确了基本养老保险制度的统一模式。该模式要求我国的养老保险体系从传统的现收现付制向部分积累制过渡。事实上，我国采纳了世界银行倡导的“三支柱”模式，即强制性的现收现付制作为第一支柱，强制性的个人账户作为第二支柱，自愿的补充养老保险作为第三支柱。第一支柱按照缴费工资的13％由企业在税前支付，它将保证缴费15年以上的职工在退休时获得20％的替代率；第二支柱由个人和企业共同负担，按缴费工资的11％缴纳，当职工退休时每月可得到个人账户基金积累额的1/120。作为第一支柱的统筹账户和第二支柱的个人账户，可合计提供58.5％的目标替代率。①

概括起来，改革开放以来我国城镇养老保险体系改革的内容主要体现在四个方面：一是从企业统筹走向社会统筹；二是从单一的现收现付制走向现收现付制和基金制相结合的统账结合模式；三是扩大了养老保险的覆盖面，将非国有企业纳入养老保险体系；四是适当调整了缴费率和养老金的替代率，纠正了养老保险体系在精算上的失衡。而改革的目的在于顺应经济体制改革的需要，营造公平竞争的市场环境；解决养老保险的可携带性问题，疏通劳动力流动障碍；应对人口结构不利变动对现收现付制的挑战，削减养老保险制度的代际再分配功能；等等。

二、当前存在的主要问题及其原因

尽管已有的研究从理论上论证了多支柱模式的优越性，以及通过模拟研究②论证了我国从现收现付制向基金制转型的现实可行性(WorldBank,1997；YanWang，etal.，2000)，[1-2]但现行养老保险体系在运作过程中还是出现了许多预期之外的问题。

1.个人账户“空账”规模巨大，部分积累制名存实亡

由于现行的部分积累制是在现收现付以及没有任何基金积累的基础上建立起来的，这就要求当前工作的一代不仅要承担上一代的养老责任，还要为自己积累养老金，由此带来了巨大的转型成本。

对于改革之时已经离退休的“老人”、工作期间经历制度转换的“中人”以及改革之后才参加工作的“新人”来说，目前的养老保险制度采取“老人老办法，中人中办法，新人新办法”③进行区别对待。即已经离退休的“老人”的养老金待遇保持不变，他们的养老金用每年收缴的社会统筹基金支付；对于“中人”,新制度规定将其在改革之前的工作年限视为缴费年限，他们所享受的养老金待遇与他们在改革之后缴纳的养老保险费的差额也由社会统筹基金支付。这样，“老人”和“中人”的养老金来源就成为一笔“历史债务”（即转型成本），如国务院体改办2000年测算的结果为67145亿元（何平，2001）。[3]

现行部分积累制的养老保险制度在实际操作中，由于养老保险费的实缴数额未能达到预期的目标，统筹账户的基金不足以支付现有退休人员的养老金，因此个人账户的基金几乎全部被挪用来支付退休人员的养老金，从而形成个人账户的“空账”现象，即个人账户只是一个名义账户。在名义账户下，资金的回报率是由政府规定的，而不是实际的投资回报率。这样，从根本上看，现行养老保险体系仍然是现收现付制。

2.缴费率相当高，企业和工薪阶层负担沉重

我国养老保险缴费率（平均养老保险费与平均工资的比率）目前已经达到比较高的水平，从1991年的16％增加到目前的24％，远远高于世界平均缴费水平（为10%），甚至高于国际警界线（20%）。根据对OECD24个国家社会保障缴费率的统计，只有丹麦（24.55%）、意大利（29.64%）、荷兰（25.78%）、西班牙（28.30%）和葡萄牙（34.75%）等5个国家的社会保障税高于中国（孙祁祥，2001）。[4]

尽管企业可以通过降低工资基数的方式向职工转嫁部分社会保险费（转嫁能否顺利实现取决于劳动力的供给和需求弹性），但过高的缴费率无疑将提高企业的经营成本，并形成缴费企业与未缴费企业之间的不平等竞争。而在现行制度下，企业职工除了须缴纳“四金”（住房公积金、养老保险金、医疗保险金、失业保险金）以外，还须缴纳不菲的个人所得税。在这种情况下，实现现收现付制养老保险体系再分配功能的资金来源和个人所得税的收入，实际上大部分来源于工薪阶层。这种状况对于培育中产阶级，改善我国居民的收入分配结构是不利的。

如果说西方国家的高缴费率主要缘于提供了过高的社会福利，即所谓的“福利病”（同工资一样，社会福利水平具有很强的刚性），我国的高缴费率则主要在于庞大的转型成本——企业拖欠、逃避缴费现象严重，覆盖面、参保率难以提高，以及过高的替代率等原因造成的养老保险资金缺口。理论界热衷于探讨的老龄化问题，事实上并非造成高缴费率的重要因素，而这恰恰更增加了人们对于老龄化将带来的高赡养率的担忧。

3.企业拖欠、逃避缴费现象严重，扩大覆盖面举步维艰

当前企业拖欠、逃避缴纳养老保险费的情况非常严重，近几年来养老保险基金的收缴率呈逐年下降趋势。1992年至1998年，收缴率分别为96%、92%、91%、86%、90.7%及82.7%，此后一直徘徊在90%以下（龚秀全、黄胜开，2002）。[5]截至1998年底，企业共欠缴养老保险费302亿元，到2000年底上升到414亿元，相当于当年养老金发放金额的20％。而且，扩大养老保险覆盖面的工作进展也乏善可陈。1999年，国务院了《社会保险费征缴暂行条例》，加速把非公有企业职工和外来劳动力包括到养老保险社会统筹中来。但直到2005年底，养老保险参与率一直徘徊在50％~60％之间（见表1）。覆盖面未能顺利扩大，直接带来了两个问题：一是企业之间的不平等竞争。到1997年底，93.9％的国有企业职工参加了养老保险，而城镇集体企业职工的参与率为53.8％，其他所有制企业只有32.0％，事实上造成了企业之间的不平等竞争。二是养老保险体系的负担率大幅上升。如表2所示，从1993年到2005年，我国养老保险体系参保职工人数上升了78.8％，而参保离退休人员则上升了168.2%，负担率提高了50个百分点。

在现实中，企业逃避缴费的行为是不可避免的；但过高的缴费率、有效征管体制的缺失，则大大增强了企业逃避缴费的动机。从我国的国情来看，逃税漏税现象本来就非常普遍，更何况是以“费”的形式进行征集的养老保险基金。

从职工个人方面来看，由于当前的工薪阶层不仅成为转型成本的主要承担者，而且现收现付制本身所具有的再分配功能、④个人账户的“空账”现象和过低的投资回报率等因素，也都抑制了其缴纳养老保险费的积极性，难以有效形成职工对企业缴费的监督机制。

地方政府（县或地、市级政府）在统一养老保险制度的过程中，所扮演的角色也值得注意。地方政府曾是养老保险体系的管理者，且在大部分地区至今仍然是实际的管理者，养老保险的省级统筹将使它们失去对养老基金的控制权。显然，在它们拥有对养老基金控制权的时候，它们有积极性向企业收取养老保险费；而在它们丧失对养老基金的控制权之后，它们的积极性将相应降低。此外，在省级统筹的运作中，省内地区之间的交叉补贴也会对地方政府的积极性产生严重的影响。例如，如果一个县（或市）的养老基金盈余被拿去与其他县（或市）分享，这个县（或市）将不会有实现盈余的积极性；反之，如果一个县（或市）的养老基金赤字可以得到来自统筹基金的补贴，这个县（或市）也不会设法去消减赤字。

4.其他存在的问题

现行养老保险制度在运行中出现的其他问题还有很多，如社保基金未能获得令人满意的收益率、省级统筹进展缓慢等。以全国社会保障基金理事会的年报为例，其历年的投资收益率（如表3），在所有年份均低于五年期定期储蓄利率。而自1997年国务院要求养老保险实现省级统筹以来至2000年底，真正实现省级统筹的只有5个省，17个省通过省级调剂金进行上缴下拨，8个省还没有建立省级调剂金或者虽然名义上建立了但没有运作（赵耀辉、徐建国，2003）。[6]过低的投资回报率大大打击了职工对于养老保险体系的信心，甚至使个人账户的缴费异化为某种税负（由于资金回报率低于其机会成本）；省级统筹难以实施，则不利于调节省内地区之间的收入分配以及控制养老基金管理中的道德风险和腐败行为。

综上所述，个人账户空账、缴费率过高、拖欠及逃避缴费现象严重是当前我国养老保险制度运行中存在的主要问题。从这些问题之间的关系中可以看出，它们是相互影响、相互作用的。养老保险基金的拮据表现为个人账户空账，并产生了提高缴费率的要求；过高的缴费率又大大增强了企业拖欠、逃避缴费的动机；而企业拖欠、逃避缴费的行为，反过来又影响了养老保险费的顺利征收，并使扩大养老保险覆盖面的工作难以实施；最终导致个人账户空账规模的进一步扩大，从而使整个养老保险体系的运作陷入恶性循环之中。

当前我国养老保险体系在实践中遭遇的严峻形势所折射出的现行制度设计的不合理，主要表现在以下四个方面。

第一，过于执着养老保险体系自身的财务平衡。面对巨大转型成本的现实，政府没有必要拘泥于养老保险体系自身的收支平衡，以致于造成个人账户的“空账”现象而失信于民。事实上，从世界各国的实践来看，社会保障税并不是社会保障资金的惟一来源。除少数国家(如德国)的社会保障税能够完全满足社会保障支出的需要以外，多数国家的社会保障税收入只占社会保障支出的较大比重，个别国家（如加拿大）的社会保障税收入占社会保障支出的比重尚不足50%。而从社会保障支出占GDP的比重来看，我国的社会保障支出仍处在相当低的水平上。因此，增加其他资金来源（如国有资产的变现所得、税收收入、国债筹资等）用以支付转型成本是完全合理的。

第二，养老金的替代率偏高。现行制度设计中养老金的目标替代率为58.5％，而“老人”和“中人”的替代率更高。从实施情况来看，目前我国各地基本养老金替代率的平均水平已超过80％，远高于西方发达国家的水平（见表4）；部分地区如河北、山西、内蒙古、吉林、安徽、江西、山东、河南等省（自治区）的养老金替代率均超过了100％，甚至出现了一些在岗还不如退休的情况。从人均产值和人均可支配收入来看，我国与西方发达国家的差距仍十分巨大，现行制度如此之高的替代率未免有些自不量力。

第三，养老金领取条件过于宽松。主要表现在对提前退休领取养老金的政策把握和养老保险制度的设计上。自20世纪90年代以来，为推进国有企业改革，国家出台了一系列提前退休政策以达到减员增效目的。此外，80年代初期，我国27个产业部门相继制定了1800多个特殊工种名录，规定特殊工种职工可享受提前退休的待遇。但是，随着现代化科技的应用，继续沿用这个20年前制定的标准并不完全合适。不仅如此，为了顺利实现减员的目的，地方政府和企业还有意放松了对提前退休审批的管理，从而导致一大批产业职工提前退休，过早地加入领取养老金的队伍。从养老保险制度设计来看，新制度中缴费满15年、旧制度中工龄满10年即可领取养老金这一政策标准，在世界上已建立起社会保障制度的国家中也是相当低的。

第四，对制度实施方案的操作难度缺乏充分的估计。现行制度设计不仅建立起了一个拥有较高目标替代率的部分积累制养老体系框架，而且还指望由当前工作的一代承担起巨大的转型成本，但对于企业和职工能否承受由此带来的高缴费率以及收取养老保险费的难度，却似乎缺乏应有的思想准备。部分积累制的强制性个人账户客观上也加重了企业和职工的负担，事实上并不是一种比原有的现收现付制更优的选择。

由此可见，过于简单、理想化而缺乏可操作性的制度方案设计，是我国社会养老保险体系面临困境的根本原因。现行制度在实施过程中遇到的诸多问题，暴露出政策设计者过于迷信理论模型的论证而缺少对现实国情的深入了解；忽视对我国政府和企业之间，以及政府上、下级之间博弈行为的考察。

三、反思与相关政策建议

如上所述，即使经过貌似严格的理论论证和数据模拟，一个制度的设计如果缺少了现实的可操作性，它也难免会在实施中遭到失败。这是值得我国理论界深刻反思的。总的来看，过去的理论研究更多的是从纯粹理论的层面对现收现付和基金制进行比较，或探讨人口老龄化来临的福利效应及应对措施；而在运用数学模型和数据模拟方法进行论证的过程中则多少显得有些一厢情愿，对于从假设条件引出的结论与现实的差距缺乏客观的分析，表现出热衷于理论探讨而疏于关注现实国情的倾向。

在对现收现付制和基金制的比较中，学者们较倾向于认为现收现付制对国民储蓄具有挤出效应，减少了资本的形成，从而不利于长期经济增长(Feldstein，1974）；[8]难以应对人口老龄化危机，并认为从现收现付制逐步向基金制过渡乃是大势所趋。

事实上，到目前为止，现收现付制对国民储蓄的挤出效应以及这种挤出效应有多大，在国内外学术界尚未得到严格的论证。而且，国民储蓄率也并非越高越好。在过剩经济的条件下，降低储蓄率、扩大有效需求反而有利于解决当前我国经济的动态无效率问题（袁志刚、宋铮，2000）。[9]对于现收现付制另一个常见的质疑是，它难以在一个不利的人口结构变化趋势中得以维系。但从根本上看，现收现付制和基金制两种养老保险体系只不过是退休一代采用不同的方式索取当前的产出。在现收现付制下，退休一代凭借过去缴纳养老保险费获得分享来自当前工作一代的转移支付的权利；在基金制下，退休一代凭借资本所有权证获得分享当前工作一代提供的产出的权利。两者的物质基础是完全一致的。可见，经济增长和充分就业才是解决老龄化问题的根本，基金制并不是解决老龄化问题的灵丹妙药（NicholasBarr，2000）。[10]在老龄化问题上，基金制与现收现付制的区别只不过是基金制将问题抛给社会，而现收现付制则由政府承担起责任而已。

实际上，现收现付制和基金制在实践中各有利弊。现收现付制的最大弊端是由于其再分配功能而导致企业和职工逃避缴费，养老保险覆盖面难以扩大；基金制则缺乏再分配功能，难以抵御通货膨胀等缺陷，使退休人员的基本生活水平无法得到保证。从这一点来看，基金制已基本丧失了“社会保障”的功能。

老龄化趋势对养老保险体系的考验也是学者们所关注的问题。但是，如上所述，从实际运行的情况来看，造成我国养老保险体系负担率较高的主要原因并非老龄化问题，而是养老保险覆盖面难以扩大、职工参保率难以提高以及下岗和提前退休高峰的来临等问题。这些问题对现行养老保险制度构成的压力，显然远大于老龄化问题；而老龄化问题只不过是使入不敷出的养老保险体系)上加霜罢了。

在有关养老保险的理论探讨中，学者们大多借助于代际交叠模型（Samuelson，1958；Diamond，1965）来进行分析，如对现收现付制与国民储蓄关系的论证、人口结构变动的福利效应分析、缴费率和统筹比例的参数设定，等等。[11-12]但是，代际交叠模型的论证依赖于退休一代不留遗产的强假设，而这与现实情况是明显不符的。在现实中，人们有种种理由在死亡时留下遗产，例如：（1）遗产动机是普遍存在的；（2）人们无法准确知道自己何时会死亡；（3）住房和耐用品的残值一般会成为遗产等。在养老保险体系设计的数据模拟研究过程中，学者们为了论证自己的观点，往往在模型中设定有利于自己结论的假设条件和参数值。例如，支持基金制的学者往往过分强调养老基金的投资回报率（Feldstein,1999），[13]似乎认为养老基金的投资回报率理所当然地将高于真实工资的增长率。事实上，在古典经济模型的理想状态下，两者应该是一致的；而从我国的统计数据来看，在1986-2002年的大部分时间内，真实工资的增长率高于五年期国债的实际利率（袁志刚、封进，2004)[14]，从而基金制是比现收现付制更好的制度选择；而支持现收现付制的学者则忽视了收取养老保险费的难度，隐含了养老保险费能够顺利收取的假设。

综上所述，在养老保险制度的改革中，政策设计者不应无主见地人云亦云或照搬国外的经验，而应更多地对公共养老保险体系的存在意义是什么、中国的现实国情适合什么样的制度安排，以及设计方案能否得到顺利实施等问题进行深入的思考。

一般认为，政府介入养老保险主要基于三方面的理由。一是政府强制保险可以纠正由逆向选择或道德风险所导致的市场失灵；二是社会养老保险具有再分配功能，在一定程度上可以使财富在不同的收入阶层和代际之间再分配；三是政府强制保险可以帮助人们克服短视行为，即所谓的“家长主义”。但从市场失灵和家长主义的观点来看，政府介入养老保险的理由显然不如医疗保险充分；特别是对于基金制来说，除了具有家长主义的含义之外，政府几乎再没有介入养老保险的理由，而事实上这种家长主义的强制储蓄是否必要也是值得商榷的（在没有公共养老保险体系的情况下，人们也可能会为自己的养老积极储蓄）。相比较而言，现收现付制由于具有保障退休人员基本生活之需的再分配功能，而更加适合作为政府介入养老保险的方式。但是，必须清醒地认识到，我国的经济发展仍处在相当低的水平上，且贫富两极分化相当严重，缺乏一个人口数量庞大的中产阶级。在这种经济条件下，面对显而易见的人口老龄化趋势，一个较低水平、广泛覆盖的养老保险体系，对于我国来说可能是更加合适的选择。较低水平的养老金可以降低当前工作一代的负担，有利于养老保险费的收取；而养老金水平也反映了政府介入养老保险的程度。从我国当前的现实情况来看，公共养老保险体系的首要目标理应是保障退休人员的基本生活之需；如果人们希望在退休以后过得更宽裕一些，他们有责任在工作时期为自己进行更多的储蓄。

根据以上的分析，政策设计者可以考虑从以下几个方面对现有的养老保险制度进行更为务实的改革。

第一，降低企业和职工的负担。政府应更多地考虑通过减持国有股、发行国债或税收来支付转型成本。为此，政府有必要重新审视当前的财政支出结构，应向社会保障、教育、国防等有关国计民生的项目倾斜，逐步缩减以至取消大量不必要的财政支出（如大量的形象工程项目、对竞争性国有企业的财政扶持、民间力量完全可以实现的投资项目，等等）。对于工薪阶层的负担，可以考虑以个人所得税作为社会保险费的来源而取消社会保险费，或者取消个人所得税而保留社会保险费。另外，可以考虑取消养老保险强制性的个人账户（即取消部分积累制）和“四金”中的住房公积金，⑤以进一步降低职工的负担。

第二，建立一个较低水平的现收现付制养老保险体系。养老金的给付可以考虑采取DB模式而不必按目标替代率进行设计。养老金发放水平可参考当地的最低工资或最低生活保障标准设定（如以当地的最低工资或最低生活保障标准乘以一定的系数）。对于部分养老金待遇过高的“老人”和“中人”，考虑到养老金待遇的刚性，可以保持其原来的养老金发放水平不变；但如将来出现通货膨胀，则不对养老金待遇进行调整，直到与其设定的养老金发放水平相当为止。

第三，取消提前退休领取养老金的权利，重新制定特殊工种提前退休的标准并严格其审批管理；适当提高领取养老金所需的缴费年限标准。对于因下岗而提前退休者，可以考虑将这部分人纳入城市最低生活保障制度或失业保险制度之中。

第四，在保留一个较低水平的现收现付制公共养老保险体系的基础上，鼓励企业年金的发展以及个人为养老储蓄。为此，必须为企业年金和个人年金提供税收优惠政策。例如，企业购买企业年金可在税前列支，个人购买养老金的支出部分可免缴个人所得税（这些政策已为世界上相当多的国家所采用）。这样不仅有利于降低政府的行政负担，杜绝地方政府挪用养老金和腐败行为的发生，而且有利于促进我国金融市场的成熟和繁荣。

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注释：

①这个目标替代率的计算方法是：假设预期寿命为70岁，实际工资增长率等于名义利率，职工按缴费工资的11％向养老保险体系交费35年，这样退休时个人账户可以提供38.5％的替代率，统筹账户提供20%的替代率。二者合计共提供58.5％的替代率。

②Wang,etal.的模拟显示，在2000年到2010年间，每年的转型成本占GDP的0.6％左右，到2050年将下降到0.3％。转型成本的补偿可以通过税收进行融资，这样，支付第一支柱相当于工资20％的养老金所需交纳的费用率只需10％~12％。

③“老人老办法”是指对已退休者继续实行以前的退休金发放标准，退休金替代率为60％~90％，退休金计算基数为退休时的工资额；离休者离休费为离休时工资的100％。“新人新办法”是指1997年统一的养老保险制度实施以后参加工作的职工，他们的退休金相当于当年职工平均工资的20％，有35年工龄的职工，目标替代率为58.5％左右。“中人中办法”是指中人的养老金由基础养老金、新制度建立以后个人账户上积累的个人账户养老金，以及将统一制度建立以前的工作年限视为缴费年限计算的“过渡养老金”三部分组成[月养老金=基础养老金个人账户养老金÷120过渡养老金，过渡养老金=指数化月平均缴费工资×（1.0%-1.4%）×视为缴费的年限]。

④现收现付制的再分配功能包括从工作一代对退休一代的转移支付、从高收入群体向低收入群体的转移支付、从短寿者向长寿者的转移支付，以及从男性向女性的转移支付。

⑤我国现行的住房公积金制度缺乏再分配功能，而且人们显然会为了购买住房而自觉地储蓄。所以，这种强制性储蓄几乎是毫无意义的。

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参考文献：

[1]WorldBank.AvertingtheOld-ageCrisis——PoliciestoProtecttheOldandPromoteGrowth.OUP:Oxford，1997.

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