城市社区范文10篇

城市社区范文篇1

一、治安、文明和福利结合

城市社区要正常稳定地发展，首要的标准是安全，治安搞不好，群众就没有安全感，因而其他任何建设都无从谈起，所以我们必须以治安为突破口，加上提高市民文化素质，搞好公益福利，才能将城市社区搞好。

首先，加强城市社区治安管理。第一，在社区中建立户籍民警执勤室，使民警紧贴群众，不但有利于树立良好的人民警察形象，而且有利于密切警民关系，群众有困难可以及时找警察；另外建立执勤室不仅维护了社区内部治安秩序，而且也加强了外部巡查，控制了周边环境和社区的各个社会层面，从而保障社区内外良好的治安秩序。第二，建立社区保安巡逻队，加强社区内部巡逻。确保社区内的打击和防范违法犯罪活动在力度、时间和空间上有绝对的优势。总之，公安民警和保安在城市社区内不断流动和频繁出现，不但会方便社区居民，而且还给犯罪分子极大的威慑力，减少犯罪得手的机会，从而有效地减少犯罪，达到预防犯罪的目的。

其次，搞好文明建设，培养提高社区居民素质，倡导社会新风尚。文明是一种社会发展、进步的过程和状态，其中包括已经取得的积极成果，作为一个整体，它是进步的总体状态。③因而在城市社区中举办市民学校，不断对居民进行社会公德、职业道德和家庭美德为主要内容的文明意识教育；发展安全社区，卫生社区，植树美化环境社区等；开展群众性文化娱乐活动和群众志愿者活动等，使广大社会居民自觉维护社会秩序和社会环境。

最后，促进城市社区的公益福利。美化环境，修整街道，搞好社区卫生，建立老年幼儿活动场地，开展扶弱助残的活动；设立社区的诊所，方便社区居民看病或急救，开展健康教育和卫生的宣传；设置专人管理城市社区车辆的停放，使得城市社区给人一种安详和平、处处井然有序的美好印象，从而使得城市社区的违法犯罪的现象得以减少。

二、人防、物防和技防结合

第一，加强人防，强化动态防范。加强治安组织网络化建设，在社区关键部位配备人防力量进行控制，在社区设立户籍民警执勤室，组建保安巡逻队，白天有民警坐岗督促，晚上有保安分片包干。另外还可以建立多种形式的群众联防组织，选出楼栋值班人员等，这样的人防力量覆盖了整个社区，犯罪分子自然难以下手。

第二，落实物防，加强防范硬件建设。我们可以要求社区居民大家出钱筹集资金安装防盗门、防盗窗，另外有辖区单位资助建立治安管理办和民警保安执勤室，安装单元电控门闸和围墙护栏等。实施封闭管理，形成立体的防范格局，预防犯罪。

第三，进行“技防”尝试，有选择地防范。因为“技防”需要大量资金，而社区很有可能承受不了，也不一定处处都需要，所以有选择性地选择重要地区重点预防，安装住宅区电子遥控门和对讲系统，安装红外线报警系统和电视监控摄像头，完善闭路电视监控系统，使得社区得到高层的保护，更加进一步地预防违法犯罪。

三、管理与服务结合

城市社区的管理工作涉及面广，要使管理工作及时到位，达到预防违法犯罪的效果，首先是要管理领导机构班子到位，制定出一套有效的管理办法，完善自治管理制度，比如制定社区文明公约，规范居民个人行为；制定出入凭证制度，净化社区来往人员；制定治安联防队员选拔、培训、教育和考核制度，强化激励机制；完善外来流动人口登记管理制度，加强对外来人员控制；落实社区出租屋管理，杜绝将房屋出租给有犯罪嫌疑的人，有、涉毒和参赌嫌疑的人等等。其次是要采集广泛信息，结合人口普查、户口调查和情况询查，建立综合信息网络。运用电脑管理，将外来暂住人口按照常住人口的方式管理，全部登记造册，输入电脑，并明确管理重点，有条件的还可以大力发展信息员，发展科技管理，使社区管理进入现代化。最后，要配合当地的公安派出机关，坚持走群众路线，建立一支高效的现代化治安管理力量。

在搞好城市社区的管理职能的同时，我们也要加强城市社区的服务职能。众多公益福利性服务，不但体现了社区管理机构对广大社区居民的关心，也体现了社区居民之间的相互关心，相互照顾，相互支持和相互帮助，充满了人与人之间的真挚感情，促进了新型人际关系的形式，改变原来的社区特有的疏远冷淡的邻里人际关系的特点，从而使社区居民感到生活环境的安全和人际关系的温暖，形成团结的一个整体，因而在必然减少犯罪分子作案的可能性的同时，维护了人与人之间的一种心连心的传统美德。

四、宣传教育与重点帮教矫正结合

开展城市社区的宣传教育，是城市社区管理的基础，其目的在于通过教育来提高居民素质，消除产生犯罪的主观条件，提高预防犯罪的意识和积极性。首先是思想、道德教育，通过集体主义、共产主义思想及高尚情操教育，使居民了解目前治安状况及预防犯罪与本身利益的关系，树立共同创建美好家园的集体主义思想，净化社会环境，预防犯罪。其次是文化知识教育，通过对城市社区居民进行基础文化知识、法制知识和科学知识的教育，提高文化水平和法律意识，使社区居民自觉守法并懂得怎样运用法律武器保护自己，打击和预防犯罪。

除宣传教育以外，城市社区还应加强重点帮教，实现城市社区的矫正。在西方法治发达的国家如德国、日本等国都早已经确立并都实施了社区矫正政策，以2000年数据统计为例，加拿大适用社区矫正的比例在全世界最高，达到79.76%，澳大利亚达到77.48%，新西兰为76.15%，法国为72.63%，美国为70.25%，韩国和俄罗斯较低，但也分别达到45.9%和44.48%。④因此，在国际化背景下，我国最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2003年7月10日联合了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，这标志着我国刑事政策逐步想科学化的方向前进。⑤城市社区帮教、矫正组织主要由社区户籍民警、社区管理干部、社区居民、有关单位人员等几个方面代表组成，对于处于违法犯罪边缘和刑满释放解教人员实行教育挽救和巩固作用，尤其是对于青少年，更加要加强帮教矫正力度，关心他们的生活，注意他们的思想动态，一旦发现不良的苗头，应及时给予帮助，及时解决问题，促使其良性转化，减少犯罪和再犯罪的可能性。

另外，我们还要加强城市社区人民调解工作，健全民间调解组织，发现矛盾，积极做深入细致的思想工作，从而化解矛盾，平息纠纷，防止事态的恶化，把问题解决在城市基层社区，预防民事纠纷转化为严重的刑事案件。

城市社区范文篇2

（一）政府在社区管理中的主导作用

中国城市社区管理所取得的显著成效，各级政府的主导作用功不可没,首先表现为社区建设运动是由政府发起和组织的。政府还通过制定社区发展的相关政策，引导社区建设、规范社区行为，对社区建设进行宏观指导；其次，政府均有专门的机构和组织来具体负责社区管理工作，为社区提供管理和服务；第三政府为社区建设投入了大量的人力、物力和财力。政府运用国家财政资金投入社区建设，不断提高社区硬件建设水平，在政府强有力地推动下，社区改造，尤其是硬件设施建设在短期内得到推进和改善；最后，政府是社区建设的协调者和控制者。在改革开放后，政府在中国城市社区发展过程中渐渐让渡出部分权力，其改革目标是扮演规划者角色。这里说的协调者，是指政府对于中国城市社区的发展方向和目标进行引导和监管，逐渐由过去的政府机构直接管理，向总体规划协调的间接调控方式过渡。

（二）政府在社区管理中存在的问题

毋庸置疑，政府在社区建设中发挥着无可替代的作用。但是，从现阶段社区管理的实际来看，政府在其角色的扮演和行政职能的行使中，也存在着许多不容忽视的现象和问题。总体来说，这些现象和问题可以概括为政府职能的越位、缺位和错位。政府职能的越位是指政府在行政过程中超越了其本来的职能和权限，是超职责、超权限的行政过程。[2]

政府越位主要表现在以下三方面：行政因素向社区弥漫式渗透，使自组织力量和机制难以发挥作用；政府包揽社区事务必然导致政府承担所有的成本；社区行政化,政府成为社区的惟一资源来源，社区居民没有形成对社区的认同感和责任感。政府的无限责任诱发了社区的道德风险，不利于社区自组织的培育、本地社区内资源的聚集。

政府职能的缺位主要表现在对非政府的社会中介服务机构等第三部门社会组织培育不到位，对社区内的非政府专业性社团资金投入不够，导致这些非盈利的服务性机构发展比较缓慢；政府缺位主要表现在：政府投入少。有些地方也出现了由于过分强调经济效益，而出现一些违章建筑、马路市场以及乱收费、乱罚款等屡禁不止的问题；宣传力度不够，地域发展不平衡，社区成员的认可和参与程度不高。

政府行为的“错位”主要是指政府混淆了工作的主次和轻重，特别是把社区的社会建设当做经济建设来抓，既当“裁判员”又做“运动员”。政府错位主要表现在以下方面：“重管理、轻服务”现象相当普遍；社区组织的职能错位。我国现行社区组织中除了政府机构、居委会以外，还包括社区内的各类单位组织，他们往往隶属于各自不同的上级单位，社区内的许多单位处于半封闭状态，“单位办社会”现象十分严重。

鉴于政府在社区管理中如此重要的作用和当前存在的缺位、越位和错位问题，我们必须定位好政府在社区管理的地位。二、政府在社区管理中的功能定位

政府在社区管理中职能的越位、缺位和错位导致作为社区建设的两大主体政府和自治组织的功能失调、角色错位。因此，笔者认为应该从以下几个方面对政府在社区管理中的功能进行定位。

（一）政府应该担当建设社区的功能

政府在社区建设中应当发挥适当的主导作用。表现为：倡导、动员、一定的经济和政策支持、监督、评价和经验的推广，用政策去促进社区建设资源的聚集和社区的持续发展。政府发挥主导推动作用直接目标是支持具体社区活动的开展，而深层目标则是促进社区资源的开放和动员，促进社区成员的参与。因此，政府在社区建设中的角色定位应是：担当建设社区的功能，积极发挥引导推进作用，在负起相应责任的同时，决不可“越位”、过度参与包办。

各级政府是我国社会管理中最具控制力的政权组织，能有效地运用行政、经济和法律手段，准确而有效地引导社区建设的方向，合理运用场地、设备和资源，限制任何偏离社区建设总目标的组织行为和个人行为，保障社区建设的健康发展。总的来说，各级政府通过制定规划和政策、提供管理和服务、组织协调服务和动员社区参与来担当建设社区的功能。

（二）政府应该担当建设社区自治组织的功能

社区自治组织是社区建设的基础，是居民参与公共事务和公共管理的平台、场所，因此建立完善的社区自治组织体系是社区建设的关键。笔者认为社区自治组织建设的重点应该放在以下几方面：

首先，在街道办事处层面构建社区组织的网络结构—社区理事会。社区理事会在成员组成上具有广泛代表性，包括街道办事处的代表、驻街政府职能部门的代表、企事业单位代表和居民代表等，其负责人由街道办事处代表兼任。社区理事会建立后将成为社区运行的主体组织，其主要职能是规划、协调和监督。

其次，培养专业性社区工作者。社区建设需要大批政治素质好、热心为群众服务的社区工作者。社会工作者的作用在于推进社区工作专业教育与实务的发展，协调社会关系，在服务社会成员、推进社会互助、缓解社会矛盾、解决社会问题，促进社会稳定和社会进步等方面起到安全阀和推进器的作用，因此作为城市政府应积极开展培养专业社区工作者的工作。[3]

（三）政府要培育和发展非政府组织

非政府组织是促进政府职能转变的重要途径和实现政事分开的有效载体，要按照行业职能“同类项合并”的原则，界定政府部门和非政府组织的工作界面，逐步将现在由行政机构承担的一些技术性、服务性、事务性工作进行彻底的剥离，交给社会中介组织承担，而不要再层层下放到社区。

笔者认为首先要取消挂社团的“挂靠制”，保证社团的民间性、自愿性和独立性；其次要建立一整套完善的税收优惠政策体系，对于从事社团活动的个人，无论是对其所在组织实行完全税收优惠、部分税收优惠，还是完全税收，都要完全按照个人收入的多少，依法征收个人所得税；[4]第三要完善社团的有关法规政策，政府是社团组织的后盾，负有为社团提供体制环境和政策环境的责任；最后要充分发挥社团在社区建设中的作用，在整个社区建设中，政府、社团和居民共同参与，明确定位，合理分工。政府是社区建设的倡导者，社团是社区建设的具体操作者和组织者，是沟通政府和居民的桥梁和纽带，居民则是参与社区建设的主体和基础。三者缺一不可，所以要理顺三者的关系，加快社团的发展，形成社区发展的良性运行机制。另外政府部门要坚持依法管理，从法律上保护社团的合法地位和作用的发挥，引导建设与社区需要相符合的新型社团。

城市社区建设所处的发展阶段及当前中国社会结构和体制转轨的宏观背景，决定了现阶段我国城市社区建设必须得到必要的支持和切实的指导，方能健康发展，这其中政府的作用是最为关键的。政府职能作用发挥得充分、合理与否，将直接关系到我国城市社区建设的进程与质量，这一点必须引起方方面面的足够重视。

参考文献:

[1]孟华.论中小城市社区建设中的政府职能.泰山学院学报，2003，1.104页

[2]徐永祥.社区发展论.上海：华东理工大学出版社，2000.153页

城市社区范文篇3

那么我们所说的“社区”在我国城市中到底是指什么？有人认为“一个街道办事处所辖的范围大致就是社区的地域空间，为了淡化其行政区划的色彩而突出社区特征，许多学者称之为街区”；有人认为就是以街道和居委会为单元的基层社区；还有人指出，在很大程度上社区已成为街道办事处以及居委会这些基层管理机构的代名词；还有人指出“在官方的正式文件中，城市社区指涉的是街道办事处所辖的范围”；而国家民政部基层政权和社区建设司司长张明亮曾撰文指出“要按照便于服务管理、便于开发社区资源、便于社区自治的原则和地域性认同感等社区构成要素，对原有的街道、居委会规模作适当的调整，以调整后的居委会辖区作为城市社区的主导形式，形成社区地域”。

可见目前对城市社区的在我国的具体所指还没有统一的意见，大多数人认为城市社区就是指街道办事处所辖区域，只有少数人认为城市社区应该指居委会所辖区域。在我们思考社区的定位时，我们必须搞清楚为什么要提出社区的概念，为什么要倡导社区建设，显然社区概念在我国的提出是有明确的背景和用意的，那就是我国的经济体制由由计划转向市场，计划经济破产，政府不再拥有支配所有社会资源的能力了，但政府承担的职能仍然是全能式的，在此状况下，政府不堪重负，社区概念的提出与社区建设的倡导就是政府想将自己担负的过多的职能还给社会，以减轻自己的负担，实现“小政府，大社会”的改革目标。明白了这样的背景与用意，我们再来定位社区就明晰多了。我认为在我国开展社区建设的过程中应该将城市社区定位于居委会所辖区域而非定位于“街区”。城市社区的具体定位问题不仅涉及社区的性质问题，更牵涉到社区建设与社区服务的主体问题，从而影响甚至决定我国城市社区建设的路径选择乃至最终的成败。

“社区”这一概念几经转译，至1955年就达94中之多，人们难以对其达成一致意见，但其核心所指还是明白无误的大家基本公认的：具有高度认同感的相互依存的自发性的地域共同体。其主要特征有：民间性、普遍参与、自治、高度认同、情感依赖等。居委会所辖区域刚好在理论上符合社区的性质：居委会在理论上是居民普遍参与的自治组织，非官方组织，居民由于日常生活聚居的原因，对所生活的居民区有某种自发的认同感，居民间也有一种相互的情感依赖。将城市社区定位为居委会所辖区域就使居委会成为理所当然的社区建设主体，而居委会本来就是法定的自治组织，刚好契合。

而如果将城市社区定位于“街区”，则街道办事处必然成为城市社区建设的直接的最主要的主体，但街道办事处是区政府（或不设区的市政府）的派出机关，它是代表政府来实现国家对社会的监管与制控职能的（当然也还有服务职能），以它为主要主体的城市社区建设能否实现社区建设的普遍参与、自治、高度认同、情感依赖、民间性等目标和特征实在不容乐观。有人认为将城市社区定位于街区可以充分发挥基层政府的作用，发挥行政推动作用加速社区建设。行政推动历来为我们崇拜，行政推动在城市社区建设中必不可少，尤其是在社区建设刚起步时更是如此，但这种建设社区的方式极有可能会建设出“行政社区”即行政推动主导的模式因带有传统操作方式的色彩而极可能在实际工作中把社区重新变成一个行政化了的“大单位”从而影响政府的职能转换，使政府负担非但没有减少反而重新增加。而我们的城市社区建设本意就是要推动社会自治减轻政府的行政负担，建设“行政社区”的思路与社区建设的逻辑背向而驰。也就是说以行政推动作为城市社区建设的主导模式必须要解决的一个问题就是社区建设启动后行政力量如何退出，它退出后又用什么力量再来推动城市社区的建设继续进行，又用什么力量推动行政力量在城市社区自治领域的退出？而这样的退出又必将是一个漫长的历程，同时这种退出过程才是真正意义上的社区建设过程，因此前此阶段的行政推动并未能真正开启实质意义上社区建设之路。因此将社区定位于街区，即使社区建设能够进行，但其在过程中又不得不解决如何走出“行政社区”的困境，这就与政府提出社区建设的本意相悖。而将社区定位于居委会（或者是适当调整后的居委会）所辖的区域相对而言就不会遇到此类困境。

二、社区组织的复位

解决了城市社区的定位后还必须解决社区组织的复位问题。这里所说的社区组织主要是指以居民委员会为主导的社区自治组织也就是非盈利成员组织，其区别于政府组织、市场组织和非盈利公益组织。所谓复位也就是让其回复其原来的位置，扮演其本来应该扮演的角色。

目前应该着力加以解决的就是居委会的行政化问题。居委会这一社区的主导自治机构变成了基层政府的腿，在实际上成了政府的一部分，甚至全然丧失了自治的特征。（在调查中大部分居委会成员认为街道办事处与居委会在实际上是上下级的行政隶属关系，居委会日常工作中的70%左右来自街道办事处）当然居委会的行政化在中国传统政治文化中和当前体制下有其必然性和合理性，但承认其必然性与合理性决不能推演出容忍之、纵容之甚或发展之的结论，如果这样的话我们的基层社会永远只会处于国家的强行政控制之中，何谈社区建设。社区建设的本意就是要使基层社会摆脱国家的强控制走向自治之路。

居委会的行政化首先表现于居委会组成人员的行政化。居委会组成人员的产生、待遇都由街道办事处控制或决定。虽然目前有些居委会实行了直选的试点，但选举之前有各种各样的反复做工作及各种组织保障措施，选中的也皆是原来的居委会成员也就是在选举前反复给居民做工作的街道办事处审定认可的候选人。居委会成员的身份是“民选街聘”还有相当比例的人员属全民事业单位编制的专职干部。既然居委会成员都是政府的雇员当然都有了干部的身份和替政府做事的义务了。

城市社区范文篇4

关键词:社区治理;软法;法律多元;软法治理;软法作用

随着我国全面推进依法治国，实现国家治理体系和治理能力现代化不断深入，基层社会治理已经成为国家社会治理格局的重要环节。软法在基层社会治理中作用开始受到重视。继党的十八届四中全会提出，要“发挥市民公约、乡规民约、行业章程、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”［1］后，党的四中全会提出要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”［2］。社区治理是基层社会治理不可或缺的组成部分，其发展的重要方向和目标是实现社区治理的法治化、现代化。社区治理的法治化要求主体的行为必须有法可依;社区治理的现代化要求转变传统社区管理模式，在法治化的基础上，注重社区治理法律规范的多元化。而社区治理中软法的出现及其功能的发挥与社区治理法治化、现代化的要求高度吻合，软法参与下的社区治理一改传统单一主体的管理模式，引入多元治理主体及治理方式，并在国家制定的硬法基础上，为各类社区主体提供多样的法律规定约束其行为及活动。因此，社区治理中软法的研究不仅是基层社会治理研究的新方向，更是软法研究的新突破和新进展。

一、城市社区治理中软法的基本理论

软法进入我国法学家的视野后引起了广泛关注，从否认软法是法到对软法进行规范性研究，确认软法的法律属性不仅是软法研究者不懈努力的成果，更是国家法中心主义观念转变的体现。法学界已经有很多学者对软法的概念、特征等内容进行了详细的阐述，本文将软法构置于城市社区治理视阈下，着重研究社区治理中软法的内涵、特征及相关理论基础，从而为研究社区治理中软法的作用提供基础理论支撑。(一)城市社区治理中软法的内涵。治理意味着政府与社会的平等合作、多元主体的协同共治，意味着法治保障下公共利益与个体权益的最优实现［3］。社区治理打破传统社区管理单一主体模式，接纳多元主体参与到社区治理过程中，鼓励非政府主体与政府合作，协同进行社区治理活动。政府转变职能，为多元主体提供发挥作用的空间，同时，社区自治组织、居民、社区社会组织等主体为更好的实现社区公共利益和维护社区居民合法权益，主动制定了约束自身治理活动的行为规范———即社区治理中的软法，作为国内软法的组成部分，城市社区治理中软法具有独特的内涵及特征。1．城市社区治理中软法的界定城市社区治理中的软法是国内社会软法的组成部分，其具有所有软法的基本要素，同时社区治理中的软法因其产生及适用领域与其他社会软法不同而具有特定的内涵。长期以来，在社区治理中占主导地位的法律规范是硬法规范，即由国家或代表国家意志的主体制定，其主要表现形式为国家制定法或国家政策，由于国家政策是代表国家意志的主体制定的，因此将其归于社区治理硬法体系内。一方面便于对社区治理中软法的范围进行明确，另一方面有助于防止软法的泛化。本文将社区治理中软法的制定主体限定为非国家主体，也正是在此基础上对社区治理中软法进行界定。社区治理中软法与硬法的区别不仅在于是否依靠国家强制力保障实施，更在于其制定主体是否为国家立法机关或代表国家意志的主体。在此基础上将城市社区治理中的软法界定为在社区治理过程中非国家主体制定的规范自身及相关利益主体行为且不具有强制约束力的行为规范。通过对社区治理中软法的界定，有助于深入发掘这类软法的特征，从而更全面地认识城市社区治理中的软法及其在多元主体治理社区过程中发挥作用。2．城市社区治理中软法的种类通过对社区治理中软法的界定可以得出，社区内软法的制定主体为非国家机关，至此限定了社区治理中软法的范围，就我国目前社区治理建设发展现状来看，切实参与到社区治理活动中的主体主要包括社区居民委员会、居民、社区社会组织。这三类主体各自根据社区治理活动的需要和自身及相关利益主体的需求制定软法规范。因此，城市社区治理中软法根据制定主体的不同分为三类:第一，居民委员会制定的软法，包括居民委员会治理社区事务的活动规则、章程和居民委员会工作准则等;第二，居民共同体制定的软法，包括居民公约和业主大会决议;第三，社区社会组织制定的软法，目前最主要的社区社会组织就是物业服务公司，它们针对各社区治理情况制定的物业管理条例。以制定主体为标准的社区软法分类优势在于排除了国家制定法或国家政策等硬法规范与软法规范的混淆，同时也与在社区治理中发挥作用的习惯法、民间法及道德等规范相区别，形成更加明确的社区治理软法种类。(二)城市社区治理中软法的特征。城市社区治理中的软法不仅不同于硬法，也与其他国内社会软法具有明显不同。社区治理中软法与硬法的区别主要体现在制定主体上，而与其他社会软法，如行业自律软法或高校自治软法的不同则表现为代表的利益主体，而软法的柔性约束主体行为的方式更是凸显了其与国家法、高校自治软法的不同之处。1．制定主体的非国家性。城市社区治理中软法作为社会软法的组成部分，其制定主体的非国家性不仅区分了软法与硬法，更凸显非国家主体在基层社会治理中不可忽视的作用。尤其是在城市社区中，原本单一国家主体管理方式的失灵呼吁多元主体参与社区治理活动。这不仅要求基层政府转变管理观念，允许其他主体参与到社区治理活动中来，更要求政府在社区中与其他主体通过平等、协商、合作的方式共同实现对基层社会的有效治理。社区治理中三类软法的制定主体分别是:社区居民委员会、居民共同体、社区社会组织。通过对软法制定主体性质的分析可以看出软法制定主体的非国家性。首先，社区居民委员会作为社区中最常见的组织形式，现行国家法律规定，居民委员会的性质是居民自治组织，并非基层政府组织部分，它通过组织本社区内居民来实现对社区治理活动的自我教育、自我组织、自我管理职能。居民共同体是社区自治最主要的主体，居民是社区中真正的主体，是社区治理活动必不可少的力量，居民通过自发组织居民会议、业主大会等形式来实现对社区的自我管理。社区社会组织是为社区居民提供公共服务的重要组织，在实践中多以物业服务公司形式参与社区治理。这三类主体治理职能的实现和发展壮大与国家还权于社会具有重大关系，国家还权于基层社会的同时，三类主体承担其相应的治理职能，确保了社区秩序的稳定，维护了社区和居民的利益。非国家性主体在社区治理过程制定软法是其治理能力的重要体现，也是社区中软法与国家法的不同之处。2．代表社区公共利益和居民权益。国家法代表广大人民群众的根本利益，其适用范围广泛，而社会自治软法所代表的是内部成员的共同利益，其适用范围仅限于共同体内部。在不同的社会自治软法之间的划分标准不仅是制定主体的不同，更在于其代表的利益主体不同。社区治理软法以其代表的利益群体区别于其他软法规范，例如，社区治理中软法与行业协会自律软法之间的区别在于:社区治理中软法代表的社区公共利益和居民权益，而行业协会则代表的是参与其中的商业主体的共同利益。社区治理中不同种类软法的根本目的在于通过柔性约束方式实现对行为主体行为的制约，从而维护社区公共利益和居民权益，无论是哪类主体制定的软法都必定符合这一目的。社区中各类主体在制定软法过程中都经过广泛的成员参与和平等的协商，最终形成代表社区和居民整体意志的软法规范，这些软法规范中所体现的并非各类组织中某个人的意志，也不是多数成员意志的简单加和，而是经过参与制定软法规范的成员协商后达成的共识。在软法规范内容中以规定主体权利和义务的方式实现对各方行为主体的约束和保障，从而实现对社区整体利益和居民利益的维护。3．柔性方式约束多元主体的行为。软法曾因不依赖国家强制力保障实施而遭到质疑，经过实践检验后发现，并非所有的法律规范都必须依靠强制力来实现其法律效果。社区是一个更加偏向于利用私法化解问题的领域，加之治理理念侧重平等合作，在此基础上的社区治理活动需要更为柔和的法律规范。在社区治理中，与硬法规范以命令等强制方式相比，居民委员会、居民和社区社会组织作为社区治理行为的实施者，采用软法的柔性约束方式规范了自身及相关主体的行为，更加体现了各类软法制定者之间、软法制定者与实施者之间以及软法制定者和适用者均处于平等地位，因此软法中的各种约束力都是平权主体之间发生的效力，以相对柔和、弹性的方式更为合适。同时，软法是各类主体通过协商一致达成共识制定的，其内容中设定的权利义务以及相应的处罚都经过主体的同意，因此对行为主体具有比硬法更直接的约束力，而软法通过为行为者提供可选择的行为模式实现法律的指引功能，以弹性约束方式规范主体的行为。而且与行业自律软法或高校自治软法相比，社区治理中的软法柔性最强，行业协会和高校自治都会对其内部成员具有一定的处罚权限，最严重的甚至是剥夺资格，但社区治理中的软法则采用更为柔和的方式对主体行为进行规范。(三)城市社区治理中软法的理论基础。1．“活法”理论“活法”也被称为。“行动中的法”，其被认为是相对于“纸面上法”的法的形态。“活法”理论是奥地利法社会学家埃利希提出的。埃利希以法社会学视角考察法律与法治，他认为法律的根本在于社会生活本身，并将“活法”界定为与国家制定法相对应的在社会生活中真正起作用的各种社会规则，也就是各类社会团体的内在秩序。埃利希指出法并不均是由国家创制，诸多保障秩序之社会规范亦是法，这些不是国家创制之法谓之为“活法”［4］。社区作为社会的组成部分，约束其主体活动的法律规范除了国家制定法外还必须包括各类社会团体，如社区居民委员会、居民共同体、其他社会组织等制定的“活法”，这些“活法”就是社区治理中不同种类的软法。“活法”理论为软法的独立提供了理论根基，“活法”现实存在为软法提供了生存土壤。软法就是国家制定法之外的法律规范。城市社区治理中的软法规范，是社区治理共同体———居民会议、社区居民委员会等主体在国家制定法预留的空间中制定的约束居民行为、保障居民权益的法律规范。“活法”所要求的法律根植于社会也为社区中软法起源于社区治理活动提供了合理性支持。软法区别于国家制定法不仅局限于主体，更重要的是软法强调并重视实际效果，在城市社区治理中也是如此，这也与“活法”理论看重法律的社会实效具有一致性，城市社区治理中的软法是社区治理主体在治理行为中产生的各种规范。2．法律多元理论。法律多元主义是与法律中心(一元)主义(或称国家主义、集权主义)相对应的一个概念、意味着法律不可能只有一个中心［5］。法律多元理论在处理国家法与其他法律规范的关系方面肯定在国家法之外存在其他法律规范，而且法律多元理论的重要特点是强调法律的社会效果，在国家法治理社会的同时，非国家主体制定的法律规范也同样存在并发挥作用。我国具有历史悠久的多元文化传统，为法律多元性提供了良好的社会和群众基础，结合我国城市社区建设的具体情况，更应该注重国家法之外的软法规范的存在与发展。法律多元理论为软法的存在提供了最为直接的理论支持，通过法律多元理论可以看出，在国家法体系外，软法是有存在空间及合理性的，软法的出现打破了长期由国家垄断的法律资源和立法权，为社区居民共同体、社会组织等非国家机构行使自治权提供了全新的途径。尤其是在城市社区治理领域，广泛的非国家主体———社区自治组织、社会组织及居民制定的法律规范却发挥了重要作用。在社区治理的实践中，国家法在制定之时就为软法预留了空间，软法在社区治理中也潜移默化地受到国家法的影响。同时国家法与软法之间相互作用的实际情况也与法律多元理论相吻合，国家法与软法并非此消彼长的关系，而是在法律逻辑上具有复杂的关联性，并且在功能上相互补充，协调发挥作用。要在社区治理中构建软法体系，必须借助法律多元理论，同时注重我国文化多元为软法提供的丰富本土资源。为此不仅要重视软法在社区治理中发挥的实际效能，更要重视软法的理论构建，从而真正实现软法的规范化、体系化。3．基层自治理论。基层自治中“自治”的基础是自由、平等的基础上形成不具有强制性的自治组织;自治的功能是自治体全体社会成员共同解决他们的公共事务，即自治能力，而不是统治和管理功能;自治的主体是自治体的全体成员［6］。我国长期以来实行的基层自治理论认为政府与社会组织之间存在二元的对立，因此通过硬法对自治组织进行规制。但随着时代的发展，社会、文化、经济等多元化需求增多，国家在克服政府治理不足的同时不断转变政府职能，将原本全部由政府承担的社会公共服务部分转移给社会组织，这就要求社会组织逐步健全自身职能。在城市社区治理中也是如此，国家不断下放基层自治权，激发社区自治组织、居民共同体等主体参与社区治理的热情，明确多元主体作为社区治理主体的地位，此时单纯依靠国家制定法来规范主体的行为和保障社区居民的利益已经远远不够，因此多元主体根据社区发展、维护切身利益及相关主体利益的需求制定软法规范势在必行。基层自治理论要求广泛的公民参与、完善的自治组织和多元的自治规范，为软法在社区治理中的存在提供了理论支持。同时，基层自治理论还为多元自治主体的自治权提供了坚实的基础，制定软法规范是社区治理主体行使自治权的重要方式，制定软法规范不仅约束主体行为，更为多元主体发挥社区治理能力提供了新途径。所以说，社区治理中的软法从基层自治理论中获取了合法性及合理性。4．协商民主理论。2000年左右，协商民主理论开始成为我国政治学、公共管理学等学科的重要研究对象。它强调在多元社会背景下，通过普通公民参与，就决策和立法达成共识。其核心要素是协商与共识。我国长期实行的以代议制民主为核心的人民代表大会制度，通过表决赋予其所制定的法律具有合法性，也正是因为国家制定法在制定环节无法充分实现公民直接参与，国家法在基层社会实施的针对性和实效性均不理想。与此相比，城市社区治理中的各类软法由于涉及的公共利益范围较小，其参与人数也较为有限，可以最大限度地实现社区居民参与，同时基层治理体系本身就是一种民主体系，它比管理体系更为尊重民主规则，更要求广泛的共同参与和共同治理。以协商民主理论为基础构建软法体系更有利于凸显协商民主理论的优势，为软法治理的合法性提供保障，实现软法多元化社区治理的功效。而且在我国基层社区建设发展中，协商民主理论早已取得显著的实践成效，基层协商民主、社区选举等都丰富了协商民主理论，并为社区治理提供了更平等的交流和沟通平台，而社区治理中的软法以协商民主为基石，不仅软法相关理论获得支撑更在实践中完善制定软法的过程更加理性。在收集民意的过程中，协商民主原则使得公共理性成为规范对话、交流和沟通的主要基础，从而找到公民意见的“最大公约数”，达成民主共识［7］。而社区治理中的软法正是通过这样的过程达成共识，从而获得主体内心认同和自愿服从。

二、城市社区治理中软法的作用分析

软法最初引起人们关注就是由于其具有显著的实效，尽管软法具有柔性约束力，其法条的效力结构不完整，但这并不影响软法在基层治理实践中发挥其应有的作用。在城市社区治理中亦是如此，因此对城市社区治理中软法的作用进行分析不仅是研究软法的新方向，更是探索社区新型治理模式，完善软法理论的重要基础。通过研究实践中软法在社区中发挥的实际效果发现，软法在社区治理中的作用主要集中在三个方面。(一)软法完善了社区治理法律体系。社区治理是公共治理理论在基层社会的重要实践，公共治理的特点之一就是治理依据多样化，因此，社区治理的法律依据也必须是多样化的。目前，社区治理的法律规范多为国家制定的硬法规范，软法的出现不仅打破了硬法的垄断地位，也完善了社区治理法律规范体系。硬法规范多适用于政府对社区中其他主体行为的管理和约束，体现社区治理中权力的纵向行使;而软法多以平等主体间的相互合作、相互监督等方式实现对行为主体的柔性约束，更侧重社区治理中权力的横向运行。相比传统社区管理，社区治理更强调居民自治和多元主体参与，治理活动对法律规范提出了更高的要求，单一的法律规范无法及时回应社区治理发展的多元需求。在硬法为行为主体设定最低限度约束的基础上，软法为提供给行为主体更多的选择空间，软法以新颖多样的形式实现了保障公平正义和维护社区秩序的法律价值。软法制定的民主性与实施的开放性和包容性更好的为多元主体参与社区治理提供了途径，保障了社区自治组织、居民和社会组织共同参与的多元治理模式的实现，通过制定环节的广泛参与、协商一致和实施中所依赖的自愿遵守，实现了软法在社区治理中的特殊规范作用。在此基础上，硬法与软法结合形成了完善的社区治理法律规范体系，以强制力和柔性约束力实现了对多元主体行为的规制，通过纵向管理与横向治理协调一致的方式，实现社区治理法律规范体系的系统化和现代化。(二)软法弥补了社区治理硬法不足。长期以来社区治理对硬法的倚重加大了社区发展对政府的需求，无形中增加了国家社会治理职能的负担成本，同时硬法规范自上而下的运行模式导致其法律功能在逐级传递中减损严重，致使硬法对社区治理的规制效果并不理想。而且对于处于社会末端的社区，硬法以强制力保障实施的方式与以自治为主的社区治理不匹配。与此相对，在社区治理中，软法的柔性约束方式和通过自愿服从、舆论压力等方式保障实施等特点都克服了硬法功能的局限。硬法的稳定性和滞后性之间的辩证关系在彰显硬法优势的同时也暴露了硬法的缺陷。“法律的这些缺陷，部分源于它的守成，法律的‘时滞’问题会在法律制度的不同层面中变现出来，特别在社会发生危机的时候，法律常常会先于瘫痪，因为它不得不为断裂性调整让路;部分源于其形式结构中所固有的刚性因素或僵化性，法律具有一般性与普遍性，它就可能因此给解决个案带来困难;还有一部分源于与其控制功能有关的限度。”［8］而软法的灵活性则弥补了硬法滞后性的不足，在国家无法及时通过制定新的法律来化解社区治理中的问题时，软法及时对社区治理新问题做出回应。相较硬法适用的广泛性和普遍性，软法则更具有针对性。因此，软法能够对硬法较为原则性的条文进行细化和解释，有助于硬法在社区治理中的贯彻和执行。硬法与软法在社区治理中的协调，一方面在于硬法对软法的认可和包容;另一方面则在于软法对硬法功能缺失的补充。在实现两者充分合作的基础上，才能更好地保障社区治理的发展和维护多元主体的合法权益。(三)软法保障了社区自治自由。软法的制定就是多元主体发挥自我治理能力的重要表现，也是基层社会自治的新途径，多元主体在社区中不仅积极地参与治理活动，更要注重行为的约束和规制。国家通过硬法方式对这些主体的规制客观上限制和降低了非国家性主体的自治热情和自治能力，因此，通过制定软法的方式实现自律更有助于提升主体在基层社会自治中的积极性和治理能力，从而真正实现社区自治。法律功能的真正实现更倚重法律的实施，在制定软法为社区自治提供法律依据的基础上，软法在社区治理中实施的效果更能体现其保障社区自治的作用。法律规范的实施需要人们对法律的内化，如果仅仅依赖国家强制力来实施，经常会招致反感，甚至造成暴力抗法［9］。软法通过吸纳各方主体意见实现主体对软法的内心认同，这种认同外化为主体在进行自治活动时对软法的遵守和服从。居民作为具有“公民性”的个体，在社会生活中如何正当地行使权利、积极地履行义务，固然需要以明确的法律规则为前提，但更多地在于自我的自觉和反思。从“自觉”到“自主”，个体只有具有了抑制欲望无节制扩张的意识和能力，才能成为一个有道德的人，个体关系契约化才有可能，这本身就是成为群体生活中最基本的价值共识，也是通过商谈产生规则的基础［10］。而软法正是主体在商谈基础上形成的行为规则。与此同时，软法的开放性与社区自治主体多元化高度契合，软法为自治主体提供了平等的地位和机会，并采用利益诱导等方式激励行为主体积极加入社区自治。在参与过程中，软法实施充分体现了居民的自治意识，从而真正实现自我决策、自我管理。软法以不同于硬法的实施模式，更有效地实现了对社区自治主体行为的规制，以更具实效的方式提升了主体的参与热情和自治能力，保障了社区居民委员会、居民自治权的行使，维护了社区自治的自由。

三、城市社区治理中软法受抑之审视

通过对城市社区治理中软法作用的剖析再次验证了软法作为新型基层治理规范的价值。在扩大软法正面效应的同时必须清楚认识到现阶段社区治理中软法尚存的问题。基于社区治理实践中软法运行的现状研究发现，社区治理中软法主要存在软法规范体系不健全、与硬法冲突及缺乏实施保障机制等不足之处，这些问题不仅抑制社区治理中软法作用的发挥，更对软法未来发展形成巨大阻碍。因此必须首先厘清社区治理中软法存在的问题，才能有的放矢地提出有效解决方案。(一)软法规范体系不健全。在城市社区治理中，相比国家法体系而言，软法体系不健全的弊端体现在各主体制定软法时各自为政，缺乏大局观念，只考虑自身利益，不注重社区整体利益和各方利益的协调，从而造成软法体系不健全，导致即使实现软法与硬法协调合作也无法达到预期的法治目标。这些问题归咎于软法制定过程中忽视软法体系的健全和软法体系内部的协调。城市社区作为基层社会的重要组成部分，依据社区治理需要及社区居民需求，制定软法约束主体行为及保障主体权益。随着社区治理事务的日益复杂，社区主体多元化与利益多元化的发展，软法数量急剧增加，但如此庞大的社区治理软法尚未形成健全的软法体系，从而导致社区治理软法的泛化，甚至将根本不是软法的社会规范纳入软法之中，这不仅减损了软法的权威性，更影响软法在社区治理中作用的发挥。除此之外，社区治理软法制定形成后，缺少如同国家法的法律清理过程，造成社区治理中软法制定主体无法及时对过时的软法进行修改或废除，缺乏对内容上不合理之处进行校正，更不能及时对符合实践需求的软法进行汇编整理，从而影响社区治理中软法整体的协调性和统一性。社区治理软法体系的健全并不是要求所有的软法千篇一律，而是在统一体系内允许在制定软法时根据不同社区实际情况制定具有地方特色、符合社区治理需要的软法规范。但实践中，由于全国各地社区建设情况和发展阶段的不同，多数软法存在对国家法地照搬全抄、重复国家法条文的现象，还有很多后制定社区治理软法的社区完全套用已制定的软法内容，忽略实际情况和自身需求，导致制定出的软法内容上存在严重雷同之处，从而导致社区内软法数量多但实际效果差。这些问题都阻碍了社区治理软法体系的建立健全，从而在根本上影响软法治理功能的实现。(二)存在软法与硬法的冲突。硬法与软法共同发挥作用是法律规范为社区治理提供法治保障的新途径。但实践中两种法律规范冲突的现象时有发生。这些冲突不仅损害了法律的权威，更导致软法作用受到抑制甚至被否定。软、硬法之间的冲突主要表现为两个方面:第一，软法与硬法相违背。硬法是国家立法机关通过法定程序制定的，其创制过程始终坚持法治原则，因此其内容更具合法性、权威性，这也是硬法成为软法基础的原因。而软法规范由于缺乏严格的制定程序、制定主体法律意识淡薄、又不具备健全的软法实施监督机制等原因，造成在制定软法时偏重自身利益保障，使软法内容与硬法规定相违背，与法治精神相背离，甚至在软法实施过程中不惜损害其他主体合法权益。这种情况的出现与软法“先天不足”存在必然联系，必须通过完善软法自身来化解。第二，硬法对软法的过度干预。行政权行使中最容易出现的问题就是权力的扩张，在行政机关执行硬法时也是如此，社区治理中原本应该由居民、自治组织自行管理的事务有时遇到行政权力的过度干预。原本硬法为软法预留出发挥作用的空间一再被压缩，实践中，硬法确保社区多元主体通过创制软法实现社区治理的空间反而成为硬法借助软法介入社区的途径，造成软法在社区治理中实际作用不能充分发挥，软法沦为行政权介入社区自治活动的工具。(三)软法缺乏实施保障机制。软法通过不同于硬法的柔性约束方式实现对社区治理主体行为的规范，更有利于激励多元主体参与社区治理活动的热情，但柔性约束力的负面效应也不容忽视。软法实施过程中如遇到行为主体违反时却无法获得国家强制力保障，此时软法的柔性约束力成为软法实施缺乏保障机制的根源。社区治理实践中软法实施缺乏保障机制的表现主要有两个方面:第一，社区治理中软法实施缺乏有效的监督机制。目前我国社区治理中软法在实施过程中没有明确的监督主体，从而导致监督权落空。一方面社区治理中各类软法不是国家立法机关制定的，因此缺乏国家对软法实施的监督，无法形成有效的外部监督，对于居民公约的监督仅在《城市居民委员会组织法》第15条中有简单规定，居民公约报不设区的市、市辖区人民政府或者它的派出机关备案，由居民委员会监督执行。其他社区治理中的软法则没有国家层面对其实施进行监督的有关规定。另一方面，社区软法尚未形成有效的内部监督，软法的制定主体忽视软法实施的监督工作。社区中各类软法制定主体多为非常设组织，无法在软法实施的漫长过程中监督软法的实施情况，并且在各类软法制定之时也没有明确软法实施的监督主体，这就导致软法有可能成为权力滥用的工具，甚至为不法行为提供便利。第二，社区治理中软法缺少明确的责任主体。我国社区治理中各类软法制定出台后多数成为了没人管的“孤儿”，一旦在软法实施阶段出现侵犯居民或其他主体权益的情况，没有明确的责任主体和责任追究机制将导致软法实效受损，甚至软法可能成为权力滥用和逃避责任的方式。各类软法制定者在成为社区治理主体之时就对责任承担缺乏必要的认识，延伸至软法制定中就表现为没有明确主体间责任的界限的设定，从而导致软法实施后没有与之相匹配的责任机制，各类主体推脱责任。由于社区治理中软法制定主体的身份并未在法律中明确规定为民事主体，尤其是居民委员会、居民共同体，因此他们创制的软法规范侵犯居民权益时，这些主体并不具有明确的诉讼主体资格，从而导致居民受侵害的权利无法获得救济，而软法规范中也未明确规定明确的责任形式。

四、实现城市社区治理中软法作用的对策建议

城市社区范文篇5

之所以选择青岛市作为调研的对象，是基于如下考虑：一是1999年民政部确定的11个全国城市社区建设实验区中有两个是在青岛市（市南区和四方区），青岛市也是我国城市社区建设几个典型模式之一，在全国反响较大，具有典型性和代表性；二是课题组所有成员都在青岛市，对青岛市的社区建设与治理的情况相对熟悉；三是由于时间和精力限制，不可能在更大的范围内进行调研。

本次调研采取了问卷调查、结合访谈、座谈和资料收集等形式，调查的对象既包含街道办事处和社区居委会两个层次，又包括政府相关职能部门，还包括大量的民间组织，尤其是社区民间组织。因此，本研究报告的主要资料来源有两部分，关于青岛市的资料来源于这次调研；根据民政部领导同志的“应结合其他城市社区建设情况做综合分析、比较研究”的意见，也为了使本研究报告更全面、更具说服力，我们又主要收集了北京和上海两城市社区建设的有关资料。这样，最终形成的研究报告一是超出了我们原先设定的“以青岛市为例”的限度，二是由于对其他城市社区建设有关资料不能全面掌握，使得我们在综合分析、比较研究时，颇感力不从心，也使得我们的研究显得不够深入。

第一部分青岛市社区建设的简要历程和成就

一、青岛市社区建设的简要历程

青岛市是我国5个计划单列城市、15个副省级城市、14个对外经济开放城市、15个经济中心城市、国务院批准的较大的市之一。2002年，共有人口715.65万，其中市区241.74万，辖7区5市（县级市），流动人口约80万，2002年共完成国民生产总值1518.2亿元人民币，地方财政一般预算收入100.7亿元人民币，三次产业比例为9.6：50.4：40.0，国有经济、集体经济、股份制及三资等其他经济类型比例为32.7%、26.0%、41.3%。青岛市目前共辖7区5市（县级市），其中市内四区（市南区、市北区、四方区、李沧区）共设54个街道办事处，747个居（家）委会。

就全国范围而言，青岛市的社区建设与其他省市同步略为超前，经历了三个历史阶段。

第一阶段从1986年至90年代初期，为倡导社区服务阶段

1986年国家民政部提出在全国开展社区服务，标志着我国社区建设的开始。（我们一直认为，将社区服务与社区建设并列一起的提法是不妥的。社区服务与社区建设是一个大概念小概念的问题，并不处在一个层级上，社区服务仅仅是后来社区建设众多目标之一，因此，社区服务的开展与运行是不叫“社区建设”的社区建设。）青岛市根据民政部的统一部署，于1987年在全市7区普遍开展了社区服务运动，这一时期的社区建设主要是集中在社区服务上，而社区服务的主要内容是民政福利服务和便民利民服务。

“社区”及“社区服务”概念的引入所具有的重要意义正如在其他城市甚至全国范围内所具有的重要意义一样，不仅在于将发动“社会力量”办社会福利事业与民政部门传统经办的社会福利事业相区别，更为重要的是它昭示着青岛市社区改革与发展的开始，它的意义有三个方面：一是“社区”概念的引进，为青岛市的社会发展落实到社区这个基础平台奠定了坚实的基础；二是提供服务的主体发生了实质性变化，为日后形成多中心服务秩序打下了基础；三是将服务对象由单纯的民政对象扩展到社区全体居民。

第二阶段从90年代初期到1996年，为社区建设的理论探索阶段

社区服务的广泛开展，带动了许多社区工作的发展，众多项目已远远超出了“社区服务”，用“社区服务”概念已经难以概括当时社区工作的全貌。尤其是1993年国家民政部等14个部委联合发出的《关于加快发展社区服务业的意见》，不仅标志着社区服务提升到产业化、社会化和实体化的高度，而且意味着社区服务由原民政部一家倡导扩展到政府主要部门集体倡导。

就是在这一阶段，由于社区服务的发展引起了全社会的关注，青岛市的教育、文化、科技、卫生、公安等政府部门的工作纷纷向社区延伸，构筑设施、安排活动，社区正在成为城市的社会基础平台。这些本属于社会公共服务的内容进入社区，面向全体居民，给居民带来了家门口的社会公共生活，显然超越了民政福利服务范围，这就急需一个更加宽泛的概念来描述和概括这些完全超越民政部门管辖的社区福利服务范围的各种活动；另一方面，转型时期的党和政府、企业组织、居民群众不仅需要社区服务，而且需要全方位的社区工作。对于这些问题，国家在探索，青岛市与其他城市一样也在探索；学术理论界在研究，政府有关部门也在积极摸索。最后，借鉴国外关于“社区发展”的基本理念，在中国大陆城市进行“社区建设”的思路成为人们的共识。期间，1991年5月，国家民政部崔乃夫部长明确要求街道、居委会开展社区建设活动。随后，民政部确立杭州下城区等为全国社区建设试点单位，开展社区建设工作实验，并在1991年—1992年先后召开了三次全国性的社区建设理论研讨会，探讨社区建设的基本理论和必然性，以及开展社区建设的若干实际问题。

第三阶段从1996年到1998年6月，为各区进行广泛社区建设实验阶段

1996年底，青岛市市南区根据市委、市政府领导同志意见，首先在全区提出“社区建设”，并于1997年1月召开了全区社区建设工作会议，根据会议精神，成立了由区委书记任主任、分管副区长任副主任、其他区委区政府有关部门领导为成员的市南区社区建设指导委员会，负责全区社区建设领导与协调工作。按照当时任区委书记的王国同志所讲的：“社区建设就是做老百姓的事，老百姓需要什么，我们就做什么，需要什么服务，就提供什么服务。社区的事，大家办，一家的事，社区办，政府做不完，单位不能做的事，将都要落实到社区来做。”并提出“社区建设是一项长期的任务”，需要“与其他工作结合起来抓。”社区建设在全区普遍开展起来，并逐步形成了社区服务、社区环境、社区文化、社区治安、社区互助六个体系。随后其他各区也纷纷开展社区建设运动，并围绕着争创全国社区建设实验区而展开有益竞争。

第四阶段从1998年6月至今，是社区建设在全市7区5市普遍推广和深入发展阶段

1998年6月30日，青岛市召开全市社区建设座谈会，明确提出社区建设是“一把手工程”，成立了由市委、市政府主要领导任主任、副主任的青岛市社区建设指导委员会，并制定了社区建设规划和三年发展目标，自此开始了全市社区建设的新阶段。其中，根据中央政府机构改革的要求，青岛市确定社区建设由民政局分管，其职能放在基层政权处，并改名为基层政权与社区建设处，并逐步形成了“政府领导、民政主管、社会参与”的社区建设运行机制。1999年上半年，民政部将青岛市市南区和四方区确定为全国城市社区建设实验区；2000年山东省将青岛市市北区和李沧区确定为全省城市社区建设实验区，对青岛市的社区建设产生了巨大的推动作用。2000年11月中央两办23号文件的颁布，给青岛市的社区建设带来了新的活力，社区建设开始走向深入和全面发展阶段。

二、青岛市社区建设所取得的成就

青岛市的社区建设经过16年的发展，取得了巨大成就，并形成了具有青岛特色的社区建设模式——青岛模式。青岛模式可以简单地用“实施一把手工程、抓住两个重点、推进三项改革、坚持四个结合”来概括。

（一）实施一把手工程

自青岛市开展社区建设之初，各级党委和政府高度重视社区建设，在最先开展社区建设的市南区，当时的区委书记王国同志就亲任区社区建设指导委员会主任。1998年全市的社区建设工作座谈会上，正式确定社区建设作为“一把手工程”，并将社区建设的成就作为考核的重要指标之一。2003年6月，省委常委、青岛市市委书记杜世成同志看到社区及民间组织在抗击非典工作中所发挥的重要作用，提出了把社区建设作为后非典时期市委、市政府重点抓的工作之一。应该说，青岛市的社区建设之所以取得如此成就，在全国产生积极的反响，与青岛市的各级领导的高度重视和精心组织分不开的。

（二）抓住两个重点

青岛市在进行社区建设过程中，紧紧抓住社区服务和社区组织建设这两个重点。

1、抓社区服务。社区服务是社区建设的基础和骨干，也是社区建设的龙头，它不仅能够满足社区居民日益增长的物质和文化生活需求，而且起到上为政府解忧，下为百姓解愁，稳定基层社会的作用，因此，社区服务又是一项民心工程。

经过16年的发展，全市已建立了“一个中心、两支队伍、三大体系、四级网络”的社区服务发展模式。“一个中心”即社区服务中心，目前，市内四区和所有的街道办事处普遍建立了两级社区服务中心，其中区级社区服务中心面积都在2000平方米以上，街道社区服务中心面积都在200平方米以上，90%以上的社区居民委员会建立了社区服务站。“两支队伍”是社区服务专职管理人员和服务人员队伍，目前已达1.1万人，社区服务志愿者队伍目前有700多个组织，3.2万人。“三大体系”是社会福利服务体系、便民利民服务体系和社会事务服务体系，并发展到8大系列、100多个服务项目，各类福利性、公益性社区服务设施达1600多个，建立优抚包户小组1200多个，双拥服务队1100多个，居民互助组织490多个，通过发展社区服务安置下岗职工达1万多人次。“四级网络”是在市、区、街、居形成既独立又相互联动的服务网络，区、街两级社区服务中心均建立了社区服务居民求助网络，开通了以“求助电话”和安装求助门铃为载体的“绿色通道”，实现了区、街联网。

2、抓社区组织建设。社区组织建设是社区建设的核心，是整个社区工作的载体，是全面推进社区建设的组织保障，也是社区工作的核心。社区居委会是基层群众性自治组织，是社区一切工作的出发点和落脚点，社区居委会建设如何，直接关系着社区建设的成败和整个城区管理工作的成败。

（1）进行社区规模调整。青岛市的社区组织建设是在对原先居委会规模调整的基础上进行的。自1998年开始，青岛市依据“便于服务管理、便于综合开发利用社区资源、便于民主自治原则”和地域性、认同感等要素实施了历史上最大的一次居（家）委会规模调整，市内四区1176个居（家）委会调整为747个，调整幅度为37.1%，调整后平均每个居（家）委会1340户，最大的有3000多户，是成片开发的居民小区，最小的只有100多户，是封闭式的高档公寓。

（2）抓社区党组织建设，确保党组织在整个社区工作中的核心地位。在市内四区，普遍建立了社区党支部，实现了“一居一支”，消除党建空白点，明确规定社区党支部在社区建设中发挥政治核心作用；对少数社区党支部班子力量薄弱的问题，有些区、街采取了面向社会招聘，或从企事业单位选拔、从机关中选派挂职等办法，充实加强社区党支部领导班子；积极鼓励和提倡社区党支部书记参加居委会主任选举，目前社区党支部书记和社区居委会主任“一肩挑”的占63%，平均年龄50.7岁，高中以上文化程度占51.6%；对离退休人员、流动人口、下岗和失业人员中的党员实行属地管理，并实行单位与社区党员双登记制度，工作期间接受单位党组织的管理，业余时间接受社区党组织的管理；积极推进在新经济组织、民间组织中建立党组织。通过有效的组织建设，充分发挥党员在社区建设中的先锋队作用，发挥党组织在社区建设中的战斗堡垒作用。

（3）抓社区自治组织建设。目前青岛市依据“议行分设”原则在社区层面已普遍建立健全了社区自治组织，即在每个社区都成立了一个由全体居民或居民代表选举产生的社区居民大会作为社区最高权力机构，行使对社区公共事务的决策权，青岛人形象地称其为“我们的小人大”；成立社区民主协商议事会，它是由社区内的老党员、老干部、人大代表和政协代表等组成，对社区的重大问题进行审议，献计献策，群众称之为“我们的小政协”；民主选举社区居委会成员，1998年，青岛市各社区按照自愿报名、民主推荐、公开竞争、民主选举、择优录用的办法，选举产生了新一届社区居委会领导班子。选举后，全市居委会主任、副主任的平均年龄由选举前的54岁下降到47岁，初中以上文化程度的比例由67%提高到79%，党员占到51%。从1997年开始，青岛市先后在下岗职工中选聘了569名社区工作助理，参与、协助社区居委会开展社区工作，他们文化程度都在高中以上，平均年龄37岁，年富力强，富有朝气，已成为社区工作的一支重要力量。在社区中普遍建立志愿者队伍，社区志愿者队伍大小不一，种类繁多，在社区建设中发挥了重要作用，如市南区目前有210支社区志愿者队伍，其中大部分是社区居委会层面的。

（4）培育发展社区民间组织，充实社区载体。为推进社区建设向纵深发展，青岛市大力培育社区民间组织，并以社区民间组织为中心，整合社区资源推动社区建设上台阶。去年在市内四区选择部分街道进行备案制试点，对达不到登记条件，但在社区三个文明建设中发挥着重要作用的社区自发组织进行备案，确定其性质和地位。同时，理顺关系，实施正式登记驻区民间组织和社区备案制民间组织一体化管理，使社区建设队伍得到稳定和显现。2003年社区民间组织培育发展的经验在全市推广。

（三）推进三项改革

青岛市围绕着社区建设重点在三个方面进行体制改革创新，一是改革创新街道体制，二是社区服务运行机制改革创新，三是社区居委会成员任用制度改革创新。

1、改革创新街道体制。青岛市的街道体制改革有一个逐步深化的过程，在这个过程的不同阶段其侧重点也有所不同。

从1996年到1998年，根据变化了的形势需要，青岛市的街道体制改革主要是学习上海的“二级政府、三级管理”体制的做法，并发展到“二级政府、三级管理、四级落实”。其重点是：转变政府职能，实行工作重心下移，权力下放，费随事走，权随责转，强化街道办事处的权责、功能建设。逐步实现从“条条分割”到“以块为主、条块结合”方向转变，街道成为一级准政府。

从1998年开始，青岛市各区陆续将街道党委改建为街道党的工作委员会，简称街道党工委，作为区委的派出机构，明确其在街道各种组织和各项工作中的领导核心地位，全面负责地区性、社会性、群众性工作；市、区职能部门派驻街道的单位和机构的党团组织由上一级主管部门和街道党工委实行双重领导。

1999年，青岛市市南区从政企分开入手，进行了街道管理体制改革，将街道办事处与所属企业脱钩，实行人、财、物彻底分开，街道不再直接从事经营活动，实行新的街道财政保障机制，区财政每年拨款1000万元，用于街道的各项经费开支，使街道工作的重点由抓经济工作、搞“创收”转到抓社区建设、城市管理、社会治安综合治理上来，强化了街道办事处的管理、服务、监督职能。结合街道管理体制改革，市南区还对原来街道办事处的区划和规模进行了调整；2001年四方区将原来的12个街道办事处调整为7个。

1999年1月，四方区首创了街道社区事务受理中心，将所有的与居民群众有关的行政事务，如城市管理、综合治理、计划生育、民政、财税、司法、社会保障、文教卫生等服务项目集中起来，实行“敞开式办公、一门式服务”，群众只需进一个门，受理人员就会在规定的时间内将事情办完，极大方便了居民群众。社区事务受理中心还设立“政务公开栏”，推行“公示制”。同时在街道办事处实行“首问责任制”。目前四方区的这一做法已在全市得到普遍推广。社区行政事务受理中心的创建，使得街道办事处的行政职能与社会管理职能相对分离，街道办事处的职能更集中、更明确，为下一步使街道体制向社区体制过渡打下了坚实的基础。

2001年4月6日，在国家民政部和青岛市市委、市政府的支持下，在市北区区委、区政府的直接领导下，在人口规模达3万多户、现已入住1万多户、4万多人的浮山后新区建立了社区管理体制，实行街道层面社区自治，不再设置街道办事处。其组织体系是“一个核心三套工作体系”，“一个核心”是浮山后社区党工委，作为区委的派出机构，是浮山后社区内多种组织和各项工作的领导核心，对地区性、社会性、公益性工作负全面责任；“三个工作体系”是充满活力的社区自治工作体系——社区代表会议，务实高效的行政工作体系——社区事务受理中心，社区服务工作体系——社区服务中心。社区代表会议是在社区党工委领导下的社区自治组织，其代表采取协商推荐的民主选举形式产生，由社区党工委、社区事务受理中心、驻社区单位代表和居民代表以及驻社区各级人大代表、政协委员等组成，每届三年。社区代表会议是社区的最高权力机关，履行协商议事、民主决策、协调监督、自我管理、自我服务和指导社区居委会工作等职责，主要任务是征集社区各界和居民群众对本社区建设的意见和建议，反映驻社区单位和居民群众的要求和意见，讨论本社区建设发展中的重大事项并提出意见和建议，协助区人民政府制定社区发展规划，选举和补选社区委员会成员，并对社区委员会的工作进行监督。社区委员会是社区代表会议的常设理事机构，由社区代表会议从本届社区代表中选举产生，3年一届，下设1个办公室和计划生育、文化教育、社区服务、人民调解、卫生环境5个专业委员会，社区委员会在社区党工委领导下，负责处理社区自治的日常事务，并指导小区委员会、专业委员会和各中介组织的工作。浮山后社区委员会与社区内的四个小区居委会以及自发成立的各种社区中介组织共同构成了一套比较完整的社区自治工作体系。社区事务受理中心是区政府的派出机构，由区政府职能部门的派出人员组成，共有行政编制9人，其中主任1人，工作助理8人，是原街道办事处35—40人编制的1/3，担负起浮山后社区的行政管理职能。不设内设机构，实行敞开式集中办公、首问责任制和一条龙服务，并开通行政事务受理热线“一拨就灵”（8731890），从机制上杜绝了推诿扯皮现象，提高了行政效率。社区服务中心则负责社区服务的组织、管理和协调。

上述四套工作体系，核心突出，体系明晰，职责明确，互相支持，密切配合，各司其职，充分发挥各自效能。

从青岛市的街道管理体制改革的进程，我们可以看出，它是沿着城市管理重心下移—政企分开（转变职能）—行政职能与社会职能分离—建立社区体制逐渐展开的，其中暗含了由街道体制向社区体制转变的一条红线。

2、改革社区居委会干部制度。社区居委会干部制度的改革同样有一个过程，在社区建设之初，为了解决其待遇问题，曾经在部分区、街实行过事业编制，但由于与宪法和居委会组织法的有关规定不符，很快就得到了纠正；为了解决部分社区居委会班子薄弱问题，采取了从企事业单位选拔、从机关中选派等方法；在全市第五届居委会换届选举中，一改过去封闭和间接选举的办法，普遍实行了公开条件、公开时间、公开报名，经过资格审核和考试后，产生候选人，进入选举程序，选举社区居委会主任，既增加了透明度，又扩大了选人视野；四方区改变了过去由居民小组派代表选举产生社区居委会成员的做法，大胆尝试直接选举，并取得了成功。

3、改革社区服务运行机制。青岛市的社区服务是在政府的直接支持和引导下发展起来的，因此，在社区服务初期，主要是以政府投入为主，如投入社区服务基础设施以及投入一定的启动资金；举办一些服务项目，特别是福利性、公益性项目；组建社区服务机构，即社区服务中心和社区服务站，社区服务中心具体组织、管理、协调和从事社区服务工作，并普遍配备了事业编制；对社区服务单位实行资格认证制度（此项制度在后来的行政审批制度改革中被撤消）；强化培训，实行标准化管理（如市南区对所有从事社区服务人员进行培训，参训率均达到95%以上）等等。积极探索社区服务产业化运作，2000年4月，青岛市市南区成立了全省第一家社区服务有限公司——青岛市乐万家社区服务有限公司，按照市场化、产业化方式运作，取得很好的社会效益和经济效益，如公司下设的乐万家老年公寓入住率达100%，年创利润16万元。进行了社区服务股份制试点，“好帮手”家政服务社是市北区第一个实行股份制的社区服务实体，服务项目以家政服务、医院陪护为主，并以医院陪护为特色，该社不仅在山东省内建有陪护人员培训基地，拥有经过岗前培训、具有较高素质的陪护人员800余名，而且在成立后的一年时间里（2001年），就为包括国外人士在内的万余名病人提供了优质陪护服务，取得了社会效益和经济效益双丰收。

（四）坚持四个结合

1、坚持社区建设与党的建设相结合。坚持共产党的领导是社区建设工作健康发展的政治保证，社区党组织是社区各种组织和各项工作的政治领导核心。青岛市自社区建设开始，就确立了党的领导在社区中的领导核心地位，并推动社区党建工作的发展。

2、坚持社区建设与经济建设相结合。经济建设是全党、全社会的中心工作，青岛市的社区建设也是紧紧围绕着经济中心工作而展开：社区服务的广泛开展是担负经济改革成本、减轻社会震动的有效手段；社区服务、社区环境和社区卫生等建设为投资者提供了良好的投资环境；社区治安综合治理也为经济的发展提供了稳定的社会基础；街道体制改革、政企分开为企业和个私经济的发展提供了广阔的空间……

3、坚持社区建设与基层民主政治建设相结合。青岛市在社区建设中一直将社区自治作为重点，如逐步实行社区的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”；实现社区中与居民利益相关的公共事务和公益事业的“自我管理、自我服务、自我教育”；实施居务公开；尝试居委会直接选举；落实社区自治权……

4、坚持社区建设与精神文明建设相结合。青岛市一直将建设“管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐”的新型文明社区作为社区建设的目标，并提出了“建设学习型社区”的口号；在街道办事处和社区居委会层面建立文化站；支持、引导专业文化团体参与社区文化活动；创办“市民学校”、“家政学校”等；组织开展特别是针对做好老年教育和青少年校外教育的社区教育活动；在社区建设中唱响爱国主义、集体主义、社会主义的主旋律……

青岛市以及全国各地社区建设与治理经过16年的不断发展，不仅使得社区观念世俗化、妇孺皆知，而且使得社区与社会、社区与市场、社区与政府、社区与居民关系逐渐显露；不仅成为人们观察社会变迁的基本视角，而且成为人们透视国家与社会、政府与市场关系的平台；不仅成为社会生活的重要场所，而且成为社会经济发展、国家宏观决策、社会现代化与社会管理共同关注的战略性主题。更为重要的是，社区建设与发展实践蕴涵理论创新和制度创新的巨大潜能。

第二部分当前社区建设存在问题透视及原因分析

综合青岛市以及全国各地的实践，社区建设已取得了重大成就，也发挥了重要作用，但毋庸讳言，社区建设仍然存在着众多问题，如社区建设目标重点不突出，政府目标与社会目标的脱节；社区建设的行政化推动与社区自治建设这两大结构性力量缺乏有效衔接；社区自治的功能与权力严重缺位；社区建设与治理缺乏足够的社区参与，主要表现为外源型而不是内源型；社区服务定性不准确，管理混乱等等。这些问题的存在不仅已严重制约了社区建设的进一步发展，而且使得社区建设存在着偏离正确发展方向的危险。

一、社区建设行政化与社区自治功能、权力缺失的表现及成因分析

社区建设的行政化倾向与社区自治功能、权力的缺位是一个问题的两个方面，正由于现实中社区建设表现出强烈的行政化，才导致社区自治的功能与权力的缺位。

（一）社区建设行政化表现

1、社区设置的行政化。初始的社区建设是在原有行政区划的基础建立起来的，它更多地体现政府基层管理的需要，而缺少居民归属感、认同感，或者说其地域共同体强烈，而利益共同体体现不明显，更多地表现出“家居性”特征；在各地（如北京、沈阳、青岛等）调整社区居委会规模时，居民普遍反映冷漠，大都抱着无所谓的态度，因而规模的调整显得波澜不惊，进展迅速。

2、社区功能的行政化。自开展社区建设之时，社区便被赋予强烈的行政功利性。据调查，目前居委会所承担的工作有10大类近百项，其中包括小区环境卫生、小区社会治安、物业管理、民政帮困、计划生育、民间纠纷调解、宣传教育、迎接考核评比、收款收费、人口普查等，其中多数工作是政府各职能部门或派出机构指派的行政任务。上海市对居委会成员的抽样调查结果表明，有93.3%的居委会成员认为各项事务主要来自于街道办事处和各职能部门，只有6.7%的人认为来自于社区居民。

3、政府及其派出机构与社区自治体关系的行政化。法定的指导与被指导关系在现实中完全异化为领导与被领导关系，办事处可以给社区居委会任意摊派行政事务，可以决定居委会成员的人选及其任免，可以决定其工作的成效，等等，社区居委会法定的群众自治体变成了街道办事处的“腿”和“脚”。上海市抽样调查结果显示，60名居委会主任、副主任中有68.3%的人认为，目前街道与居委会的关系是领导与被领导关系。上海有47.2%的居委会成员在回答目前居委会能否真正实现群众自治时，给出否定性答案，因为他们怀疑居民自治的条件是否已经成熟。

4、社区建设决策机构的行政化。在社区建设的组织机构中，各级党委、政府成员成为社区建设委员会的主要成员，也构成其绝对的主体部分。我们以1998年青岛市市南区和市北区社区建设决策组织构成为例，市北区社区建设指导委员会共有成员53人，除8名驻区企业代表和1名驻区高校代表外，其余44全部为党政机关领导，区委书记和区长分别担任主任和副主任；市南区社区建设指导委员会的组成相对精炼一些，共有14人组成，但精炼的结果就是由清一色党政群机关代表构成，妇联、共青团和工会虽然是人民群众团体，但已经完全机关化、行政化了。整个的社区建设的组织领导和决策中枢，完全是以党政机关为核心。

5、公众的态度及反应。从居民的角度来说，他们更倾向于把居委会视同于一级政权组织而不是居民的民间组织，把居委会看作是政府行政力量的延伸。当居民遇到问题时，那些找居委会寻求解决的，是因为，在他们心目中，向居委会反映要求就是向政府反映要求，对居委会有意见就是对政府有意见。居民对居委会所持的态度是疏远的，也缺乏对其基本的信任，这从以下调查数据可以说明：许多人对居委会漠不关心，在被访者中，36.4%的人表示不了解居委会的工作，25.1%的人不认识居委会主任，68.9%不曾向居委会表达过个人的意见与建议，41.0%的居民不曾主动找居委会，更有相当数量的人不把居委会认同于自己的组织，63.5%人人没有参与过居委会的选举，42.3%的人不知道居委会成员是如何产生的，22.1%的居民主动找居委会是为了行政性事务。

目前作为社区自治组织的社区居民委员会表现出对政府及其派出机关的全方位依赖，其与政府之间的关系不是相对独立的关系，而是全面依附的关系。政府全面主导了社区居民委员会的工作，从而使社区居民委员会日益与社会脱离，日益与社区居民脱离，成为代表政府管理社会的力量，正在逐渐或完全失去其自治性，不再是民众与政府之间的中间层，而成为行政性的组织，是政府本身。两者之间的关系也由法理上的国家与社会关系变异为上级政府与下级政府的关系。

（二）社区自治功能、权力缺失现象表现

1、社区自治章程缺失或由街道办事处制定。一是作为社团的自治组织都有相应的自治章程，没有章程，其登记机关—民间组织管理局可以不予以登记注册。而社区居民委员会的建立完全是在政府的运作下成立的，因而成立时并不需要章程，所以目前绝大部分社区居民委员会并没有自治章程。二是章程的制定应该由全体社区居民或社区居民会议协商制定，但现实中所存在的社区自治章程是由街道办事处制订的，居民并没有制定权。如青岛市市南区珠海路街道办事处燕儿岛社区居民委员会章程就是完全由街道办事处制订，分发给各社区遵照执行的，就是社区居民会议、社区居委会的有关制度规定也是由街道办事处来制定。缺乏自治章程或章程、各种工作制度由街道办事处制订，集中体现了基层政府对居民自治的范围界定和控制程度。

2、人事权的缺失。《居组法》所规定居民委员会由居民会议选举产生，居民会议有权撤换和补选其成员，但现实中基本流于形式，政府主导了社区选举。一是候选人资格由政府确定；二是候选人的产生需经街道党工委的组织科来考察和选定，然后提交居民会议选举，而且多采取间接选举和等额选举方式。有的街道因工作需要，在非本社区的人员中选聘居民委员会成员，俗称“街聘民选”，有的直接从街道机关中选派，还有的从应届大中专毕业生中选拔。虽有个别的地方的个别社区实现了直选，但只是一种实验性质，其影响和作用现在无法估计。显然，选举成了一种形式，在这种选举中，结果比程序更重要。居民委员会的“三头”（党支部书记、主任、妇女主任）属于街道管理，其他人员虽由居民委员会直接聘任，但要报街道组织科备案。在这样的选举方式和人事制度下，居民委员会成员实际上成了街道聘用的“干部”（一直到现在我们的理论研究者、实际工作者和居民群众仍习惯于称他们为干部），街道办事处可以随意撤换居委会成员。人是组织的主体，工作的主体，人事权的归属直接关系到组织的性质和功能。而目前社区组织这种人事关系，必然会从根本上影响社区自治组织的群众性和自治性。

3、经费的缺失。我国法律规定，社区居民委员会的工作经费和其成员的生活补贴的范围、标准和来源，由基层政府规定并拨付；经居民会议通过，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。从目前来看，由于社区居委会经营项目收入不固定，其办公经费和成员的工资、补助基本上全部由街道办事处承担。而由于街道办事处本身经费就紧张，这样，拨付到社区居委会的工作经费寥寥无几。区居委会成员的工资或补助由街道办事处给付，造成“端谁的饭碗归谁管”成为政府机关和社区自治组织成员的共识，社区居委会不得不依附于街道办事处。

4、日常决策权的缺失。依据居委会组织法，“对涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定”，“居民委员会向居民会议负责并报告工作”，这就是说，居民会议是社区公共事务的决策机构，是社区自治的权力中心。但现实中，社区居民会议对社区公共事务的决策权受到来自政府行政机构和社区党组织的强烈冲击，政府组织和社区党组织越过社区居民会议随意对社区居民委员会发号施令，随意摊派工作，社区决策机构——社区居民会议完全被架空，成了摆设。现实中，居民会议一年也召开不了几次，即使能正常召开，也基本上形成不了决议。

5、运行方式的“准行政化、机关化”。由于目前社区居民委员会的主要工作仍然是做街道办事处或其他政府部门交办的事务，在工作方式上基本是按政府的指令行事，因而其运行方式是一种“准行政化”的运行方式。如：一些居委会实行与国家机关相同的作息时间制度，按时上下班，结果是居民上班他们也上班，居民下班他们也下班的局面。居民休息大礼拜时，居委会也休息。造成居民与社区居委会之间缺乏正常的沟通和交流，居委会成员缺少足够的时间来整合和聚集居民的意见和意志。以至于群众抱怨说：“原来居委会的老婆婆作风消失了”。上海还对社区居委会干部实行加班制度，大礼拜加班每天补助20元，法定节假日加班每人日50元。这是一种自上而下的、基于指挥与服从关系的运行方式，而不是自下而上的、基于协商合作的运行方式，也不是一种社会化的运行方式。

6、考核与激励机制的缺失。自治组织的动力包括有形的物质激励和无形的精神激励，目前的社区居民委员会的物质激励和精神激励完全来自于街道办事处和政府各有关部门，因此，这是一种“政府激励型”。政府激励的基础是政府对社区居民委员会工作的全方位考核，以考核、评比为指挥棒左右居民委员会的工作精力及其投向。当法定的指导与被指导的关系异化为领导与被领导关系后，政府的考核与评价就远比社会的考核与评价重要的多。街道可以依据自己的标准来考核、评价居民委员会成员，达不到政府标准就可以免掉。社区居民委员会工作的好坏群众并没有多少发言权，即使居民按照自己的标准考核、评价居民委员会，但当居民评价与政府考核结果发生冲突的时候，居民群众的考核结果所具有的效力则显得软弱无力。

7、监督制度及监督渠道的缺失。从法理上讲，作为一个组织必须对其产生它的机关负责并接受其监督，社区居民委员会作为一个自治组织，也应该对产生它的机关负责并接受其监督。也就是说，来自于社区居民群众及其代表机构居民会议的监督成为法律上最主要的制约力量。但现实中，街道党工委和办事处则往往通过其可以直接领导的、党社不分的社区党支部全面实施对社区自治组织的监控，社区党支部的监督实际上取代了其他一切监督形式，成为唯一的监督力量。再者，现在好多的社区党支部与社区居民委员会是“一个机构、两块牌子”，社区党支部书记和社区居委会主任“一肩挑”，这样就不可避免地出现自己监督自己的尴尬局面。

8、自治组织自治主观倾向的缺失。自治组织的主观倾向是其自主性能否成长的根本因素，目前社区居民委员会也有一定的自治倾向，但由于资源、收益都是来自政府，因而总的来说还是希望依附政府及其机构。现实中有的居民一旦成为社区居民委员会的成员后，马上会主动地向街道办事处靠拢。甚至对于街道办事处或者其他政府侵犯居民利益的行为，社区居委会往往非但不愿也不敢制止，而且常常还参与其中“分一杯羹”。这样，由于社区自治组织的自治功能的严重偏离、衰退和扭曲，无法满足社区居民的参与需求和期望，因而其合法性基础大大动摇。

（三）社区建设行政化与社区自治功能、权力缺失的成因分析

1、相关法律法规不健全。从宪法和居组法的相关规定来看，社区居委会作为“基层群众性自治组织”的地位不容质疑，这也为社区自治组织建设提供了最高的法律保障。但这一规定只具有原则性，缺乏可操作性。并未对社区居委会的自治领域、自治性质加以明确的限定或解释，如：社区居民“自我管理、自我服务、自我教育”的内涵及外延究竟是什么？社区居委会是基层政权的组织形式还是非政府的自治组织？社区居委会组织的行业性质是归于经济类还是社会或政治类？换句话说，究竟是一个经济自治体呢？还是社会自治体或政治自治体？社区居委会是不是法人组织？她是一种什么样的法人组织？对于此类问题，相关法律或没有规定，或虽有规定但非常模糊。法律规定的这种模糊性使得社区自治组织的建设实践显得非常混乱，也为政府行政权力的侵入留下了法律缝隙。

2、城市管理体制中的街居体制严重滞后于社会发展。街居体制是与我国高度集中统一的计划经济相适应的，并且是作为单位体制的一种辅助体制，起拾遗补缺的作用，与我国当前社会经济发展显得很不适用。而经过“两级政府、三级管理”的城市管理体制改革后的街道办事处地位更为尴尬：表现在：其一，城市管理重心的下移使得作为城市基层政府派出机构的街道办事处负有代表政府行使全方位的行政管理职能，负责本辖区的社会管理职能，但由于相应的权力为条条所分割，造成职、责、权、利不统一，不对称。其二，街道办事处全面负责社区建设与社区自治的管理事宜，但由于目前的现状，街道办事处不可能成为社区居民的代表，整合社区居民的利益和意志。其三，行使全方位的行政管理职能，负责本辖区的社会管理职能，使得街道办事处明显存在着政社不分的矛盾；其四，大部分城市的街道办事处还负责本辖区的经济发展职能，举办各种经济实体，存在着政企不分的矛盾。

3、社区自治与政府职能转变不同步。其一，社区自治的前提是政府的职能转变，政事分开、政社分开，将本应由社区自主和自决的功能交还社区，但目前政府职能的转变滞后于社区自治组织发展的需要，政府职能的转移尤其是权力下放还只是限定在行政系统内部，政府向社会放权、向社区放权、向民间组织放权的程度和范围都很不够。其二，社区自治不应该是单中心的，它是社区内各类组织和居民按自己的意愿做出有利社区公共利益的选择。也就是说，社区居民的自我组织、群众性组织（如社区准民间组织等）都应该作为社区的自治机构。但现实中，社区自治组织正在走向政府部门向基层延伸的行政性主体，表现为以居委会为单一中心组织、管理社区的一切活动，社区建设与治理完全是在政府的主导下，由社区居委会独家操办，其他群众性组织几乎没有或很少参与。即使社区居委会的独家操办也很少体现自治特点，而是仍沿袭传统定位和传统模式，即定位于街道办事处这一区政府派出机构的派出机构，采取传统的行政化运作模式。

二、社区参与存在的问题及成因分析

广泛的社区参与是一个直接决定社区建设与治理民主化程度的本质问题，它是社区建设的深厚基础，是实现社区建设由外源型行政推动向内源型自治发展的关键，也是社区建设长远发展的根本所在。

（一）社区参与存在问题面面观

从目前各地社区建设情况看，社区参与存在如下几方面问题：

1、社区参与不足，参与程度低。如：北京市的一项调查表明，当居民维护自己的权利不受侵犯或希望解决有关社区问题时，首选途径是向有关主管职能部门提出诉求，占56.3%，其次是利用私人关系，占15.6%，通过社区居委会这一社区群众性自治组织的仅占14.2%。对上海市南京东路街道社区的调查表明，50%的被调查居民从来没有参加过社区活动，在41%曾经参加过的居民中20.5%的人仅参加过1---3次。社区服务是一项民心工程，但居民对此项关乎自己切身利益的民心工程的参与也低得可怜，青岛的调查结果显示，社区居民经常参与社区服务中心活动的仅占2.8%，在本社区内开设的各种社区服务活动中积极参与的仅占18.7%，81.3%的人不常参见或从不参加。

2、参与范围有限，非政治性参与是目前居民参与的主要内容。居民参与的社区事务多与政治不沾边或关系不大，其参与项目大多是诸如打扫卫生、为民服务、组织治安联防队、动员捐衣捐被等，与老年人有关的保健健身性、文化娱乐性等非政治性活动成为目前社区居民参与的主要内容。而政治性参与基本限定在选举居委会和选举各级人大代表，前者主要由居民代表或户代表投票选举，且三年一次，参与规模不大，广泛性不足；后者也并非全体居民都参加，在单位登记为选民的居民，则不参加本社区的人大代表选举；对于社区公共事务和公益事业的决策和执行，对于社区建设与治理规划的制定与执行，对于政府的行政管理活动和公共服务的提供等则很少参与。

3、社区参与主体缺乏广泛性。北京市的一项调查结果显示，社区参与频度与年龄呈线性正相关，即：居民的年龄越大（主要是进入中年后），其社区参与频度越高。2000年6月上海市的一项调查表明，经常参与社区活动的人员中，离退休人员占70%，而青年人的参与程度普遍较低。青岛市的调查结果也表明，社区居民中的青年群体除非由社区居委会动员才会被动地参与一些活动，即使如此，也有的会以种种理由逃避参与社区公益活动。由此可见，当前社区参与主体缺乏明显的广泛性，参与的主体主要集中在中老年群体和家庭妇女群体。

4、社区单位参与社区活动积极性不高。社区参与是一个内涵和外延极其丰富的概念，显然不仅仅指居民参与，驻区单位组织及广大社会民间组织的参与是社区参与的一支重要力量。然而很多驻区单位的领导对社区建设工作视而不见，漠不关心，有些领导甚至将社区工作拒之门外。无论是效益好的还是效益差的，大多认为，社区建设既不会带来经济效益、相反又极有可能从他们身上“割肉”，而关心与支持社区建设也不会成为“政绩”。也就是说，驻社区单位的参与至今没有形成一种有效的利益机制，我们所提倡的社区与驻社区单位间实现“资源共享、共住共建”以及社区与单位的互利互惠，只是在个别地方形成了一种良性循环，大多地方只停留在口号上、原则上，并没有实质性的行动。在某些地方，社区与驻社区单位间的资源共享成了社区单享。驻社区单位参与的缺乏使得社区建设与治理所赖以的资源更加匮乏。

5、社区参与大多表现为被动式执行性参与。这种参与不是出于自愿、主动，而是在组织（主要是指政治组织）和社区工作人员的动员、劝诱、说服下的参与，其参与的形式主要是执行社区管理机构业已形成决定的事项，比如参加居委会组织的各类活动、开会听取居委会或街道有关本社区工作的通报、部署等，并不涉及社区公共事务的决策和社区公共权力的运行，居民在社区权力运作上缺少发言权。比如研究或通过某项社区事务，是召开全体居民会议，还是召开居民代表会议，或者是居民代表扩大会议，都由社区居委会决定，居民没有决定权。

（二）社区参与存在问题的成因分析

上述问题出现的原因主要有如下几个方面：

1、居民对社区居委会的认同程度低。由于社区居委会建设的行政化倾向严重，自治功能缺位，以及居委会对街道办事处的全面依赖，居民更倾向于将社区居委会视同于一级政府组织而不是自己的民间组织，更倾向于将其视为一个拿着政府薪俸的专业化行政组织而不是群众自我组织，从而导致居民对居委会持疏远态度，对居委会及其工作漠不关心。上海大规模调查结果显示，36.4%的居民表示不了解居委会工作，25.1%的居民不认识居委会主任，相当大的一部分人不把居委会认同于自己的组织，68.9%的居民不曾向居委会表达过个人的意见和建议，41.0%的居民不曾主动找过居委会。

2、缺乏一定的社区参与利益机制。农村社区自治组织建设之所以取得巨大成就，在于村民对社区建设的参与度极高，如村委会选举的参选率全国在90%以上，曾多次出现外出打工者集体包机回乡参加村委会选举的事例，并且村民在自治过程中表现出极大的积极性和创造性，如创造发明“海选”、流动票箱、秘密划票间、村务公开、村民理财小组、“四笔会签制度”等，其根本原因在于农村社区建设的好坏都关系到每个村民的切身利益，如村级经济的发展、土地承包、宅基地管理、公用水电等，村委会的选举直接关系到能否真正选出一个带领大家发家致富的带头人。而在城市社区，由于大部分居民工作不在社区，其经济收入来源并不在社区，充其量只是需要一个安定、清洁、便利的居住环境，因此，居民与社区建设的利益关系度不如村民与农村社区建设的利益关系度高。而老年人之所以比年轻人有更高的社区参与度，是因为老年人健康、娱乐、学习等切身利益与社区密切相关，与社区建设程度密切相关。对于社区单位来说，也同样缺乏参与社区建设的利益机制，社区建设从某种意义上说是利益由社区单享，而不是社区与社区单位共享。

3、缺乏正常和通畅的参与渠道，参与机制不完善。居民参与社区事务缺乏一套详细规范、操作性强的程序或规定作支撑，具有较大的随意性，使得参与渠道不通畅，参与机制不完善。现实中，是否能得到社区管理机构的邀请成为普通居民参与的主渠道。北京的一项调查显示，59.7%的居民认为，在有关社区事务管理中，街道和居委会从来没有邀请过自己参加，仅有10.5%的居民认为“受到过一些邀请”。从参与途径分析，居民缺乏通畅的参与渠道。常常是社区管理机构感到必要了，就召集居民来开会、布置、传达，或者是政府有关部门提出了要求，街道和社区居委会又赶快组织居民落实。而法定的居民自我组织如社区居民会议功能又极不完善，不能为居民群众提供正常的参与机会。

4、参与期望与参与现实之间的矛盾。上海市南京东路街道社区的调查表明，高达84.4%的居民愿意参加各项社区活动。北京市的调查也表明，69.8%的居民愿意每月抽出一定时间参加社区的公益活动。问题的关键在于居民期望参加的社区活动参加不了，比如对社区重大事务参与决策和管理、对社区权力的运作参与监督等，而社区管理机构提供给居民的多是居民或特定居民（青年）没有多大参与期望的项目。

三、民间组织参与社区建设程度低

民间组织按目前官方的界定包括社区团体（以下简称社团）和民办非企业单位（以下简称民非）两大类，具有非政府、公益性和非营利性等特征，它是承接政府和企事业转移剥离出来的社会职能和服务职能的主要载体，起到缓解社会冲突的中介作用。也就是说，当改革的深入发展使得单位外溢的社会职能（或政府不为、市场不能的职能）只能由民间组织来承担，由民间组织来提供社区公共服务、社区公益事业，作为社区居委会只应做社区公共事务和公益事业的组织与管理工作，而不是具体提供服务。但从目前社会民间组织的活动状况来看，由于社团基本上在社区以上层面构建，而民非明显地表现出公益不足的特征，因此，社团的活动很难沉到社区，民非对公益性的社区公共服务和公共事务则很少感兴趣。再加上由于社会民间组织自身发育不健全，发展缓慢，难以承接如此繁重的社会公共事务和公益服务，这样，本来应该是联结政府与社区居委会两大社区建设与治理结构性力量的民间组织则因为其活动区域远离社区而没能发挥其应有作用。

（一）民间组织发育不健全、发展缓慢的表现

1、总量不足，规模偏小。截止到2003年6月，青岛市正式登记的民间组织2942个，其中，社团952个，民非1990个。青岛市平均每2390人拥有一个民间组织，高于中国大陆地区每5264.5人拥有一个民间组织的比例，但明显低于发达国家水平，如美国每160人左右就有一个民间组织。青岛市国家举办的事业单位（6156个）是民非的三倍多；民非中平均拥有专职工作人员5.67个，明显低于事业单位平均26.3的职工人数；952个社团共有专职工作人员不到500人。

2、收入来源不稳定，总体经济状况不佳。在青岛市正式登记的民间组织中，民非年税前收入小于2万元的占43.75%，2—10万元的占37.5%，10—50万元的占15.6%，超过200万元占3.1%；前一年度收支情况，基本平衡的占22.8%，收大于支的占34.3%，支大于收的占42.9%；职工工资待遇与全额拨款事业单位职工比，差一些和差很多的占67.7%；60%民非没有为工作人员办理任何保险。社团中约有80%的税前收入小于2万元，收支平衡的占52.9%，收大于支与支大于收的各占23.5%。大多数民间组织没有产权属于自己的工作场所，靠租房或借用挂靠单位办公室开展工作。备案制民间组织经济状况更差，不少组织只有活动没有组织，没有挂靠单位，开展业务无办公场所、无收入来源。

3、公益不足，缺乏公信度。在青岛市，只有25%的社团和37.8%的民非曾经开展过不收费公益性活动，有相当多的民间组织打着公益旗号从事营利活动；只有15%的社团、17%的民办开展活动时有志愿者（义工）参与；一些政府部门、群团组织所建立的纯公益性志愿者组织，不仅上报的数字有水分，队伍不稳定，而且存在严重形式主义倾向，如市南区号称拥有11支志愿者队伍，但常常是需要的时候找不到人，不需要的时候全都来了。

4、优惠政策较少且落实难。民间组织是在国家机制、市场机制之外，以志愿求公益的非营利性组织，既缺乏利益驱动，又无法借助公共权力，只能以志愿求公益的形式实现非营利目标。因此，这类组织特别需要社会特别是政府的支持。但国家虽然从总体上支持民间组织的发展，也制定了一些优惠政策，但总体上说还很不够，尤其与国外相比还有很大的差距。如：《公益事业捐赠法》缺乏相应实施细则、配套措施，捐赠优惠政策绝无法落实；部分民办非企业单位可以同同类公办机构享受某些同等优惠政策，名曰优惠，实则非歧视；在青岛市，只有10.8%的民非获得过政府的资助和扶持，12.5%的社团获得过政府的资助。

（二）民间组织发育程度低、发展缓慢的成因分析

1、管理体制的某些方面过于严厉。目前实行的“双重管理原则”、“级别管理原则”、“非竞争管理原则”、“限制分支机构原则”是一种极为严厉、限制性极强的管理原则。“双重管理原则”要求民间组织必须通过业务主管单位、登记管理部门才能获得合法身份，与工商登记存在着明显差别。“级别管理原则”实际上将民间组织活动领域主要限于本级管理机构所属行政区域。“非竞争管理原则”既不利于民间组织数量增长，同时由于已获合法身份的民间组织事实上处于某种垄断地位，在缺乏竞争环境下民间组织往往失去创新的动力。社团不允许设立区域性分支机构，民非根本不允许设立分支机构，没有分支机构做依托民间组织业务开展难以向更大范围扩展。上述管理原则更多的是考虑管理机构的管理的方便与管理的实际能力，更多的考虑控制的需要，而非民间组织发展的需要。

2、门槛过高，致使众多民间组织无法通过合法登记。按照现行的管理制度，民间组织的设立至少要经过三道“门槛”：一是硬件条件“门槛”包括开办资金、活动场所、从业人员资格及其他条件；二是业务主管单位（挂靠单位）“门槛”，业务主管单位是否愿意作为民间组织主管单位在很大程度上取决于单位领导的偏好、是否愿意承担额外“责任”；三是级别“门槛”，有关法律法规规定县级以上民政部门才能作为民间组织登记管理部门，由于实行“非竞争原则”，一些主要活动于乡镇、街道、社区的民间组织不可能获得登记。比如，青岛市李沧区有100个民间组织无法通过登记成为合法的民间组织，只能通过青岛市民政部门自创的所谓“备案制度”予以备案，取得某种“合法外衣”。再如，青岛市摸底排查确定的民非有11234个，但通过合法登记的只有1990个，其中重要原因是“门槛”设置过高。

3、民间组织能力建设有待进一步加强。大多数民间组织经济状况不佳，资源动员能力较低，组织规模偏小，发展后劲不足。这与民间组织能力不足有直接关系，除少数民间组织注意机构健全、人才培养与引进、市场开拓外，大部分民间组织忽视自身能力建设，往往依赖一两个有政府背景、资金来源、掌握技术、善于交际或热心肠的人，或个别当前政府关注、有一定市场开展业务来维持组织运转，但组织缺乏可持续发展能力，常常是人在事存，人去事亡，很快陷入“休眠”状态。

4、良好公益环境、慈善氛围没有形成。计划经济形成的高度集中管理体制造成的强国家、弱社会格局，抑制了公民社会的发育；传统文化慈爱精神、公共意识的匮乏，导致公民对公益活动、非营利事业的低参与。尽管近年来，在党和政府的倡导下，及国家、市场、社会三元社会格局的初步形成，公民志愿参与意识有较大提高，但与发达国家比较，与社会需求比较，尚有较大差距。社会募捐常常是由于领导带头、组织发动形成的组织压力才得以进行，民政部门的慈善募捐是以摸奖形式、在很大程度上依靠心理得以进行，发起、举办民间组织的人很多是带着功利有时是露骨的营利动机，绝大多数民非认为民非的产权属于出资者所有。缺乏良好的公益氛围，民间组织的发展往往是畸形的，没有公益氛围、民间组织畸形发展加之监督约束机制的不健全，优惠政策是否要落实就成为问题。

四、社区服务存在的问题及成因分析

社区服务是社区建设的龙头，也是社区建设的基础，目前社区服务的龙头作用不突出，基础不牢固，矛盾和问题众多。

（一）社区服务存在问题面面观

1、社区服务中的福利性、公益性服务不足，难以为继；经营性服务猖獗，喧宾夺主。目前社区服务分为三大部分，即：面向老年人、残疾人、优抚对象等社会弱势群体提供的福利性、面向社区居民提供的公益性服务的便民利民服务和面向社区企事业单位和机关团体开展的双向服务。但从社区服务的发展过程看，纯福利性、无偿或低偿类服务项目比例明显降低，经营型、有偿性服务项目比例逐渐提高，经营型、有偿性服务项目已成为最重要部分。以北京市X街道社区服务中心为例，它所举办的无偿项目由开始的75%下降到36%，低偿项目由16.7%上升到21%，有偿经营项目由8.3%上升到43%。在青岛市的调查结果与北京的基本一致，社区服务中心的主要精力是放在创收上，即使如此，大部分的社区服务中心仍经营困难，入不敷出，自身生存能力严重不足。市北区社区服务中心三分之一可以为工作人员交保险费、按规定标准发放工资，三分之一可以为工作人员交保险费但工资只能发放规定标准的50%到70%，三分之一只能为工作人员发放部分工资（50%到70%）但交不起保险费。在市南区，接受我们调查的三个街道办事处领导一直认为，社区服务中心已成为街道办事处的一个包袱。目前社区服务中心的中心工作不是开展福利性、公益性服务项目，而是搞经营创收，无论是有偿的、还是低偿的，也无论是大还是小，只要有收益的项目，都可以打着社区服务的旗号搞起来。现实中，凡是社区服务中心能够维持正常开支的，都是经营性、营利性项目搞得好，有一定规模的；相反，则是很少或没有经营性、营利性项目，或者虽有但不够规模的，有相当多的社区服务中心甚至将政府投入的社区服务基本设施租赁出去搞经营。

2、专业化程度不高，服务质量不高。据1998年的统计，我国社区服务人员队伍中，专职服务人员575130人，兼职人员604560人，110多万社区服务队伍中专业技术人员只占10%（其中不乏兼职社区服务的），专业管理人员仅为6%。就是在国家办的和集体办社会福利事业单位的仅16万（分别是4.1万和11.8万）服务人员中，专业技术人员（有技术职称）的比例还不到5%。在青岛市，到2001年底，仅市南区就有社区服务专职管理和服务人员1.1万人，但直接从事社区服务工作的人员主要是由家庭妇女、离退休职工、下岗职工和有劳动能力的残疾人组成，整体素质不高，其专业人员和管理人员、专业技术人员的构成比例很低，基本属于劳务型的，提供的都是简单的劳力活动。对于像残疾人服务、弱智儿童服务、老年人服务、行为偏差者矫治服务、心理咨询与辅导、精神康复者服务与辅导、刑释人员矫治与辅导、单亲家庭辅等专业性、智力型的社区服务难以提供应有的高质量专业服务。

3、社区服务中心角色尴尬。目前我国城市社区服务基本上都是由市、区、街、居四级社区服务机构来运作的，对社区服务中心的定位一般是多功能综合性的服务事业单位。如青岛市的区级社区服务中心是一个副处级自收自支的事业单位，编制一般是10人左右；街道社区服务中心是一个正科级自收自支的事业单位，事业编制一般为5人，但目前大都存在超编现象。从现实来看，社区服务中心既有管理指导社区中的一般社区服务的职能，又自己提供服务，起示范作用，发挥辐射功能；其开办的服务项目既有福利性、公益性的，也有经营性、营利性的，同时还要动员和组织社区互助和志愿服务；其运行机制是复合式的，既有行政管理人员负责管理、审批一般的便民利民的网点、认证，还有社区工作者去推动、激励社区的互助和志愿性服务，还要按照政府的要求发放福利资助并提供福利性服务给孤寡老人、儿童等特殊弱势群体，还要由服务人员向社会居民提供收费的经营性服务，并用收费的盈利补贴福利项目的资金不足。因此，目前的社区服务中心既履行行政职能，又履行社会中介职能，还履行市场职能，集多重职能于一身；其组织性质和角色既是公共组织，又是中介组织，还是企业组织，集多重性质和多重角色于一身；其人员构成既有政府公务员，又有事业编制人员，还有企业编制人员和临时雇佣的打工者。在社区服务中心，我们看到了政企不分和政社不分。目前社区服务中心都面临着来自政府（以各种指标和计划构成的考核）、来自社区内群众（对福利性、公益性服务的日益增长）和来自中心人员（工资和待遇）等三重压力。对此，我们在调查中感受颇深，许多的社区服务工作人员对此反应强烈。

（二）社区服务存在问题的成因分析

1、社区服务概念不清、定性不准确。1992年中共中央、国务院的《关于加快第三产业发展的决定》和民政部等14部委联合的《关于加快发展社区服务业的意见》，以及在1994年民政部对社区服务的重新定位，都强调：社区服务具有双重属性，既是一项事业，又是一种产业。作为事业，是不以盈利为目的的专业性社会服务；作为产业，是一种特殊的第三产业，其特殊性主要表现在社会福利属性上。并要求社区服务按照社会化、产业化和法制化运作。但现实中，社区服务既包含福利性服务，又包含便民利民服务和社区与驻社区单位的双向服务，既有无偿的、福利性、公益性的服务，又有有偿的、经营性的服务；社区服务既要以维护和保障社区特殊困难群体和大多数居民的基本生活权益为出发点，强调其社会福利和公益属性，坚持把社会效益放在首位，防止为了片面追求经济效益而牺牲社会效益，又要保持社区服务业产值每年要以13.6%的速度增长；社区服务与社会服务、与商业服务、与第三产业的关系并没有规定。凡此种种，使社区概念和定性显得混乱不堪。社区服务概念不清，定性不准确，不仅造成了新的“政企不分、政社不分”，而且在实际运行中出现片面追求经济利益以及营利性服务，牺牲公共利益和公益性、福利性服务的现象。

2、缺乏科学分类。分类是管理的基础，只有科学的分类，才有科学的管理。社区服务管理上的混乱，营利性、有偿性的社区服务占据社区服务的主流，背离社区服务发展的宗旨，其根本原因在于对社区服务缺乏科学的分类。致使有偿的、无偿的、低偿的，福利性的、公益性的、互助志愿性的混在一起，“鱼龙混杂”，福利性、公益性的社区服务受到巨大的冲击和损害。

3、资源不足。目前社区服务的发展遭遇三大资源不足，一是资金不足，我们且不说经济落后地区没有足够的财力投入到社区服务中，即使在经济发达的沿海城市，也面临一个资金不足的问题。从全国来看，80年代我国社区福利费用占国民生产总值的比例为0.05—0.06%，而90年代则下降为0.04%；各地在社区服务初期政府通过投入资金和基础设施启动后，后期的投入明显减少，以至于部分街道办事处甚至区政府将社区服务中心视为包袱。在社区服务开展所需经费中，发达国家政府的投入一般占服务资金构成的50%以上，而我国目前政府的投入最多占30%，虽然我们不能对数字简单的类比，但基于政府的社会责任和功能，政府的资金投入显然与其所负的责任和具有的功能不相符。二是人力资源的不足，1998年的统计数字我国有专兼职社区服务人员约120万人，每万人中不足10人；志愿者组织达到55200多个，志愿者人数发展到5476790人，每万人中约有42人。即使在青岛市市南区这样社区服务发展较好的城区，截止2001年底，专业社区服务人员每万人中只有50人，社区志愿者每万人中只有200人。而加拿大全国现有3000万人口，有志愿者1300万人，占全国人口总数大于30%，美国的社区志愿者1990年已达到9840万人，占成年人口总数的54%。同时我国的社区服务从业人员普遍存在着素质低下、专业化水平不高的问题。三是政策资源不足。总的说来社区服务缺乏足够的政策支持；现有相关的减免税政策笼统、不详细，缺乏可操作性；各种政策之间矛盾、冲突严重，没有有效衔接，缺乏统一（如民政、工商、税务、物价以及教育、城建、环卫、卫生等）。

第三部分构建适合我国国情的现代社区治理模式

社区建设是一个系统工程，它涉及到我国城市管理体制、民主政治建设、公共服务的供给与运行以及社会稳定与发展，更涉及到政府、市场和社会三元结构的关系调整等，因此必须通盘考虑，整体规划。

一、强化社区建设的现实基础和理论基础

（一）打牢社区建设的现实基础。在中国，政府与社会关系问题经过建国以来50多年的演变，权力格局发生了巨大的变化，长达30年的强政府、弱社会的固定模式，随着20世纪80年代改革开放的启动和进程被逐步打破，并发生了根本性的变化，政府开始还权于社会，社会逐渐走向独立与自治，这就为我国社区建设打下了坚实的现实基础。下一步应重点在以下几个方面加以强化：

1、坚持“小政府、大社会”不变的改革方向。我国行政体制与机构改革与发展的现实已证明，“小政府、大社会”模式是不变的政府改革方向，我国五次机构改革无不以此为目标。应进一步树立小政府、有限政府的理念，坚定不移地进行职能转变；要突破政府职能和权力只在行政机关内部上下转移的框架，实行管理重心、权力向社会、社区和民间组织转移；要切实改革行政审批制度，树立政府就是服务的基本理念，强化政府的服务功能；缩减机构和人员编制，确立政府对社会的管理有所为、有所不为的方针；要按照“小政府、大社会”的思路重新构筑政府与企业事业、政府与社会、社区的合理性关系，并用法律的刚性加以明确规定。

2、强化公民意识，培育公民社会。适应市场经济的不断深化、经济全球化浪潮以及我国加入WTO的形势要求，加强社会力量和社会资本的培育和发展，。一要加强以村民自治和社区居民自治为具体内容的城乡社区自治建设，积极培育和发展以自治性和自主性为典型特征的社会民间组织；二要充分尊重和保障个人的权利，彻底从过去那种每个人从生老病死到就业、消费、休息、迁移、思想、阅读、交往、表达等等一切全都处于政府的严厉控制之下的境况中走出来，进一步解放思想，使人们享有充分的言论自由和隐私权，在就业或择业，消费、福利、社会保障、迁徙等方面也能够享有较大的自由；三要造就新型社会主义合格公民，积极组织公共生活和集团生活，改造国民向上臣服以及惯于接受的传统“子民”心理，树立公共意识、公德观念、法治观念和民主法制观念等，全面提高人的素质。公民意识体现在社区就是居民的社区意识，只要有了现代公民和公民意识，居民才会有真正的社区意识，才会真正认识和理解“社区是我家”的公共意义，才会产生社区的认同感、归属感和亲和力，才会真正实现社区自治。

3、强化社区功能，培育社区精神。一要加大以建立和完善现代企业制度为目标的经济改革步伐，全面启动和推进以教育、科技、文化卫生为主体的事业单位制度改革，彻底打破资源封锁的单位体制堡垒，促进社会资源的市场化配置，促使社会资源由单位整合模式向社区整合模式转变；二要适应形势发展的需要，适应人们由“单位人”属性向“社会人”属性转变和过渡的需要，适应人们的思想观念、价值观念、生活方式、行为方式和社会需要趋向多元化的需求，加强社区功能建设，促使社区发育成熟，使之不仅能够承接企业、事业以及政府所转移出来的、沉落到社区的大量社会服务、社会保障与社会管理职能，而且能够为居民群众生活质量的提高、人的现代化提供可靠的社会支持，能够充分提供社会保障、社会安全以及其它公共服务，同时也能够实现社区作为他们参与政治、参与各种社会事务、实现不同社会价值的基础平台。

4、借鉴西方改革实践的经验。20世纪70年代末以来，西方发达国家以“撒切尔革命”、“里根主义”为先导掀起了一场风起云涌的改革浪潮，这场改革引发了公共行政领域里的一场深刻而全面的革命，传统的、以科层制为主框架的政府治理模式受到了前所未有的挑战。通过民营化、权力下放、机构分解与精简、导入市场机制、大量引入企业管理技术与手段，涤荡着传统公共行政理念，改造着公共行政作业流程，努力塑造“企业家政府”，追求“市场导向型公共行政”。1997年英国首相布莱尔执政以来，“第三条道路”又成为西方政坛的时髦口号。“第三条道路”理论认为，倡导国家干预和福利制度的社会民主主义和推崇市场和个人本位的新自由主义都过于狭隘片面，无法给今天的世界提供一个解决问题的清单。解决问题的方法必须突破这两种模式和思路，而寻求新的道路。它在国家与社会关系以及政府如何进行管理的问题上所持的主要观点就是：应寻求一种把国家、市场以及公民社会结合在一起的新型关系。因此，“第三条道路”针对社会的过度原子化状态，提出了要建立合作包容型的新社会关系，即在尊重个人价值的基础上，倡导建立共同体意识，使每个人、每个团体都积极参与到社会之中。提出要在实践上避免国家/市民社会的“两元对立”，应当建立政府与社会之间的合作互动关系，培养公民精神，鼓励公民对政治生活的积极参与，发挥民间组织的主动性，使它们承担起更多的职能，参与政府的有关决策。而对政府则要进行民主化，促进其向透明、法治、高效、负责的方向转变。

充分借鉴和吸纳西方国家改革实践的经验，这是一个唯物主义者所应有的态度，因为那也是人类社会所共有的财富，当然，我们不应该全盘照般照抄，而应该按照同志所说的“剔除其糟粕，吸收其精华”。

（二）打造全新的社区建设理论基础

1、打破传统的国家（政府）与社会二元分离和对抗，构筑政府与社会的协商与合作关系。

国家与社会是一对相互联系的历史范畴，国家主要是指国家机构，这里只要是指政府，是从政治含义来看的；而社会则是与国家相对应的概念，是指独立于国家机构的、不受国家直接控制的非官方的自治领域。自政治学诞生以来，国家与社会的关系问题一直是人们研究、争论的一大热点，分歧焦点在于到底是国家决定社会还是社会决定国家，各国社会治理结构的确立也是以此为基础。

强调“国家至上论”则形成以国家为中心的“强政府——弱社会”模式，它强调或信奉政府行政权力至高无上和绝对支配地位，认为政府行政权力应当无所不在、无所不能，政府作为组织与管理经济生活、政治生活和社会生活等的唯一主体，强调行政权力体系在经济与社会发展中资源配置的绝对支配地位，排斥非政府组织或民间组织在经济、政治与社会发展等各方面的应有地位、能力和作用的，各种社会群体和利益组织都被纳入政府体制，成为政府管理社会的工具和手段。社会群体和利益组织在政府经济政策的制定过程中，很少能参与决策，它们只能是政府决策的执行者。这种模式的典型特征是行政全能主义，政府是无限的、全能的。

强调“社会至上论”则形成以社会为中心的“强社会——弱政府”模式，它强调政府是必要的邪恶，“管得少的政府就是最好的政府”，政府只应当代充当“守夜人”、游戏规则的制定者和裁判员，政府只应掌舵而不应划浆，充分尊重非政府组织的功能作用并予以积极扶持的，社会利益组织则以政府对立面出现的，它们也参与政府经济政策的制定，但更多任务是抵制政府对社会领域的侵犯，限制政府的活动范围。其典型特征是社会充分自治。

我们要从理论上冲破上述两个关于国家与社会关系的经典模式，打破了传统国家与社会的分离和对抗，要强调与积极倡导政府与社会的有效合作；要承认政府与社会之间存在一个公私混合领域的中介层面，承认在传统公共领域与私人领域之间存在着一个由社会组织组成的、起中介作用的中间领域，如“第三域”、“非政府公共组织”、“民间组织”、“市民社会（或公民社会）”等；重视和发挥中介组织的存在国家与社会的交流、互动与合作方面的桥梁和纽带作用。

2、打破非政府即市场、非市场即政府的政府与市场二元对立，建立健全中间调节机制。

政府机制与市场机制是社会资源配置的两大基础机制，对于政府与市场的关系问题争论由来已久，其分歧的焦点集中在一点：政府至上还是市场至上，要么主张自由市场的经济模式，市场机制作为资源配置的唯一形式；要么主张政府计划的经济模式，政府机制作为资源配置的唯一形式。二者之间是非政府即市场、非市场即政府的不可调和的关系。但各国的改革实践和社会经济的发展证明，政府机制与市场机制都存在着自身难以逾越、难以克服的障碍或缺陷，即：市场存在着失灵，政府也同样存在着失灵。因此，当今的学者已不再纠缠于市场和政府哪一个至上的问题，而是将注意力转移到如何寻求新的途径，使两者实现最佳结合。这就是主张在政府与市场之外引入“第三只手”——中间调节机制，并以此构建政府、市场、社会三元结构。

在政府、市场、社会三元结构中，政府机制、市场机制和社会中间调节机制各有分工，市场的原则是追求利益的最大化，利益最大化，一方面使政府能获得更多的税收，另一方面使政府通过投资规模的扩大为社会提供更多的就业机会。社会则应体现以人为本的原则，追求和培育博爱互助扶贫助困的精神，这是人类这一超有机体在选择市场机制之后，对其负面后果的自我修复。社会作为市场劳动力供给的蓄水池，既分享市场发展的快乐，也承受竞争失败的痛苦。政府的职责是服务，即通过监督、调整市场规划和稳定秩序为市场服务，通过国民收入的再分配为社会服务。因此，政府、市场与社会三元一体关系的维持不可能是暂时的阶段性的，而是长期的基本稳定的关系。

在政府、市场与社会的关系上，我们主张：市场经济领域能自行解决的事务由市场解决；市场解决不了的可以由社会组织（中间调节机制）进行调整；社会组织也解决不了的再有国家干预。这实际意味着：涉及政府与私人经济的关系时，经济上的个人责任与协作优先于政府责任，只有当私人经济没有能力有序高效地完成某一任务时，国家对经济的调控才作为最后手段或者作为备用力量予以考虑；在涉及各种组织之间的分工时，如社区、地方社团和协会的自我行政管理工作同样优先于政府行政管理。虽然它们之间的界限或分工是受客观条件限制的，也是随着实践需要不断变化的，因而三者之间的理想分工是无法用一个明确的标准来划分的，也不应当有这样一套理论来做出固定的界分。不过，我们可以明确的一点是，“一个健全的市场、自主的社会和强大的政府”才是我们追求的目标，而不是偏废任何一方。

3、打破传统的公共行政等同于政府行政、政府是提供公共服务与公共物品唯一乃至最佳机制、政府应垄断公共事务的狭隘陈旧观念，树立一种更民主、更开放、服务型的公共行政理念，建立更为完善、科学、全新的公共行政知识体系。

我们认为：公共行政是凭借公共权威而对公共事务的组织与管理，而公共权威的获得可以是世袭的，可以是神授的，可以是暴力的，也可以是基于民意的，可以是委托的。因此，公共行政既包括政府公共行政，又包括非政府公共行政，是政府公共行政与非政府公共行政的有机统一体；政府仍然是提供公共物品的主要机制，但不是唯一机制，在某些方面，也不一定是最佳机制；在现实中，众多的公共企事业组织、基层自治组织、社团组织、志愿者组织等非政府公共组织也在从事公益性活动、提供大量公共物品与公共服务，甚至工商企业和个人也有可能通过政府的授权委托而从事公共物品的提供，从事公共服务，这些都属于非政府公共行政的范畴，是对政府公共行政的重要补充；新的公共行政知识体系的建立为将市场机制和社会机制引入到公共服务、公共产品的生产和提供、引入到公共事务的组织与管理中提供了坚实的理论基础。

4、实现从管理到治理的转变。西方国家的政府改革的一个重要成果是催生了治理理论的诞生和发展。治理理论是20世纪90年代以来对每一个正在改革的国家和地区，甚至对整个世界（包括联合国组织）产生重大影响的一个理论流派，无论其作为分析工具，还是作为价值取向，都广泛地应用于政治、经济、社会等各个领域。以致于CGG（CommissiononGlobalGovernance）主席ShridathRamphal断言21世纪是“善治的世纪”（Bettergovernancefor21Century）。

（1）依据治理理论，我们应树立全新的治理理念：

树立治理理念。现代的治理理念区别于传统的统治理念，治理理念和治理理论的提供，就是试图通过构建政治国家与公民社会合作、政府与非政府合作、公共机构与私人机构合作、强制与自愿合作的社会治理机制，来弥补政府能力不足及其缺陷，弥补市场机制缺陷，解决政府失灵和市场失灵，进而达到和促成以官民合作为特征的“善治”。

树立创新理念。“如果说民主政治制度的建立是人类历史上第一次最伟大的制度革命，那么Governance的出现就是对民主制度的深刻革命”。治理理论使社会治理彻底走出了非政府即市场或非市场即政府的非此即被的狭隘意识，陈旧观念，为整个人类社会的良好治理（善治）扩展了空间，提供了更多的选择；同时，治理强调多方治理主体的精诚合作，更多重视技术性因素，从而远离意识形态，使治理保持中性色彩，治理不是管理，治理是对管理的替代，因为管理总是一定国家形态的管理。

树立社会理念。治理不是一个制度性、行政性的概念，而是一个社会性概念，它不仅反映在适应范围的广泛，如公司需要治理、政府需要治理、社区需要治理、国家需要治理，甚至世界也需要治理，治理的边界应是全社会、全人类；而且反映了社会自主地位的提升，治理理论产生依赖于发达的公民社会这一坚实的社会基础，或者说治理产生于公民社会，因而，社会自治、民众自治生存和发展空间的扩大，不仅是治理的现实基础，也是治理的终极目标。

树立互动理念。治理结构的组织网络迥然不同于管理网络，管理网络则是一种按照责任进行层次划分的分工网络，它更多的强调上下节制，更多的强盗指挥与服从；治理网络是一种互动的组织网络结构，是指所有参与者的自主性网络，这一自主性网络在某个特定的领域中，各种社会组织与政府进行合作，分担政府的行政管理责任，共同治理。由于这种互动性和自主性，使得治理决策和实施的全过程拥有了充分的民意基础，所以治理更能体现公开、公平和公正，同样也能对国家公共权力进行有效的限制和制约。

（2）充分认识和把握传统统治与现代治理之间的基本区别：

其一，治理也需要权威，但这个权威并非一定是政府机关，而统治的权威则必定是政府。治理的主体可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。从现代的公司到大学以及基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但不能没有治理。

其二，在管理过程中，政府统治的权力运行方向总是自上而下的，依靠政府所具有的强势政治权威，通过发号施令，制定并执行政策，对社会公共事务实行单一向度管理；治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系，确定认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，因而，其权力向度是多元的、相互的。

（3）加强与全新治理理念相配套的机制建设。

一要建立健全服务机制。政府的价值选择无论是统治还是管理，其基本的理论是控制，而治理方式则完全以服务替代了控制。而治理结构是一个由各成员平等加入的共同体，共同体除了成员的利益外没有其他利益，它以成员的利益为宗旨，是一个完全服务的组织。因此，要建立健全服务机制，将作为利益共同体的治理结构建成一个完全的服务机构，其工作就是服务。通过服务机制的建立，消除组织内部一切可能存在的控制与反控制、争夺和反争夺，强调成员之间的合作与协商；消除各种形式的信息不对称现象，强调各成员在体系中能够完全、完整地占有信息。服务机制的建立不仅从微观上反映出当今政府的价值趋向，而且从宏观上体现了国家与社会关系的根本转变。

二要建立健全协调机制。现代市场经济的发展，使得公共政策逐渐取代政府规制成为当今社会公共部门介入社会经济生活和社会生活的主要方式，要积极适应这种发展趋势，放松政府规制，建立健全协调机制，用协调取代结构规制和行为规制；要重视协调在公共政策制定与执行中的运用，重视协调方式、方法与技术的开发等。

三要建立健全回应机制。通过建立健全回应机制，实质上是增进公共事务的回应性，强调治理的互动性，这样，不仅能够使政府对民众的主张做出迅速的反应，以真正的、及时的代表民意，而且能够跟踪决策实施过程，对决策的有效性和合法性的评估和衡量做出及时反馈，以修订和改进决策，同时更好地促进公民参与。

只有建立健全上述配套机制，并以法律的刚性加以保障，才能完成治理由理想到现实、由理论到实践的转变。

二、构建适合我国国情的现代社区治理模式

各国的改革实践和理论的发展已经彻底抛弃了传统的“强政府、弱社会”或“强社会、弱政府”的治理模式，我们的现实选择是构建适合我国目前国情的“强政府、强社会”治理模式。

所谓“强政府”是指在社区建设与治理中，政府应发挥主导作用。

从世界范围看，政府在社区建设与治理中发挥着无可替代的作用，如在美国的历史舞台上，其城市社区建设主要有三大角色，即政府、营利部门和非营利部门。营利部门主要致力于经济的发展，非营利部门主要致力于社会服务和管理，政府则在这两者之间，站在更高层次上通过政策调节、制定法律和财政扶持来实施宏观调控和宏观管理，政府相对超然于市场和社会。对于社区来说，政府主要是制定社区发展的政策和运作法规，采取财政支持的举措，并实施对非营利部门的管理和考核，以制度和政策以及奖励等办法来增强非营利部门的责任感和使命感。美国城市社区建设所需要的资金是庞大的，其中70%左右是政府财政资助，30%左右是通过服务和社区捐赠所得。政府财政的大量投入，使得社区自治组织和非政府组织有足够的资源去从事社区公共服务和公益事业，再加上有效的运行机制，使美国城市社区建设得以蓬勃发展，为社区持续稳定起到了积极作用。

从我国来说，社区建设与社区治理是由政府倡导、发动和运行的，体现出了强烈的“行政化主导”和“行政化推动”的特色，社区建设与治理之所以取得举世瞩目的成就，社区建设与治理每前进一步，都是与政府“主导”“推动”分不开的。社区建设与治理离不开政府，这一在世界范围内形成共识，那种试图以“政社分开”为借口，放弃政府的社会管理、社会服务职能，把沉重的社会负担全部推向社区政府作壁上观的想法和做法是要不得的。对此，我们无须再加讨论。问题的关键不在于社区建设和治理要不要政府这一结构性力量，而在于政府在社区建设和治理中应该承担怎样的职能，发挥什么样的主导作用，换句话说，政府在社区建设和治理中功能如何定位，角色如何确定。

我们认为，政府在社区建设与治理中的主导作用具体体现在：一是制定社区建设与治理的法律法规和政策；制定社区建设与治理的宏观规划；负责社区建设与治理的宏观管理和监督；指导社区自治机构在法律范围内、在党的领导下自主组织与管理社区公共事务与公益事业；对社区建设与治理提供足够的财政支持；积极培育和发展社会民间组织和社区民间组织发展，引导社会民间组织和社区民间组织从事社区公共事务和公共服务；综合协调社会各种力量参与社区建设与治理等。

所谓“强社会”是指在社区建设与治理中，社区自治组织在党的领导下、在政府的指导下，在法律的范围内自我组织和管理社区公共事务和公益事业，真正做到“自我管理、自我教育、自我约束”。具体体现在：社区自治组织拥有对社区公共事务和公益事业的充分决策权和组织管理权、自治章程和居民公约的制定权（自治立法权）、充分的人事权、社区公共财政权、对不合理的行政摊派的拒绝权；由民间组织或其他机构来提供社区公共服务和公共物品，而不是由社区居委会等群众自治机构来提供。

作为“强政府、强社会”模式中的“强政府”与“强社会”不是彼此独立分离的，而是有机联系、相互合作、不可分割的统一体。实际上，我国的各地的社区建设、社区治理的实践，基本上沿着自上而下的行政建设和自下而上的自治建设始终是同时推进的，二者构成整个社区建设与治理进程中的两大不可或缺的结构性力量。行政建设体现在社区治理中的“行政化主导”与“行政性推动”，自治建设是一个社区治理的社会化过程，体现在“社会化发育”与“社区化参与”，整个社区建设与治理便是在行政化与社会化两个目标、两种机制的互动、互补与不断调和协调的过程。也就是说是按照“强政府、强社会”模式在进行社区建设与治理，但各地的实践结果却并不理想，造成政府与社会自治体双方的处境困难、尴尬。究其原因就在于把“强政府”与“强社会”割裂开来，形成两张皮，或者是只强调强国家，并试图将社会自治体纳入到行政体系使之成为准行政的分支机构；或者只强调强社会，并试图将社会自治体游离于行政体系之外。“强国家”与“强社会”之间缺乏有效衔接，也就是说社区建设与治理的两大结构性力量之间缺少有效的“链合”，缺少一个沟通的桥梁和纽带，缺少一个有机的转换机制。

我们认为，社区建设要解决的真正的问题不是所谓行政化还是自治化的矛盾，而是如何在分别加强社区行政力量建设以及进一步培育社区自治力量的基础上，使两种力量在发育中的社区里得到整合。因此，目前社区建设、社区治理的关键在于寻求一个桥梁、纽带，一个有机的转换机制，实现两大力量间的有效“链合”，这是至关重要的，是实现“强政府、强社会”模式的根本所在，也是实现社区善治的根本所在。而这一桥梁、纽带和有机转换机制就是充分发育的社会民间组织和社区民间组织。只有充分发育的社会民间组织和社区民间组织，才能承接政府不能、市场不为的公共服务，才能起到对政府是群众利益的代言人、对群众是政府政策的宣传者和执行者、对政府与公众是二者沟通的桥梁和纽带的作用；才能将社区自治机构从繁重的事务性中解脱出来，专心组织和管理社区自治事务；才能充分发挥政府和社区自治体这两大结构性力量，促进社区建设的发展，实现社区善治。

“强政府、与强社会”治理模式并不因为加强社区行政力量建设而包办社区，也不因为积极培育社区自治力量而搞无政府主义，而是在分清政府与社区自治体功能的基础上，通过民间组织这有机的转换机制，实现两大结构性力量在社区层面的相互合作。它既从理论上克服了“政府的作用只是阶段性地引导、扶持和前期启动性投入，一旦社区自治组织培育成熟，政府的作用就将逐渐撤出，否则，政府干预过多、管理过细，不符合小政府大社会的发展方向”的错误观念，也从实践上纠正了政府包办社区建设与治理而导致社区自治功能缺位、自治权力缺失现象和过分强调社区自治而忽视甚至不要党的领导、不要政府指导和不按法律行事的社区无政府主义倾向；更从理论与实践两个层面理顺了政府与社区的关系，即：政府主导而不是包办；政府指导、帮助而不是领导；政府支持、资助而不是不管不问，坐壁上观。

第四部分实现“强政府、强社会”社区治理模式的途径选择

一、提高各级党政领导对社区建设与社区治理的重视程度

（一）从思想上高度重视社区建设

从理论意义分析，社区是社会的最基本单元，是社会的细胞，在当今世界范围内，社区这个社会细胞已成为全球社会公共管理的基本单位，成为全球政府实现治道变革的重要平台。它是以社区自治、公民参与为鲜明特征，展示着与单一权力的公共行政彻底决裂的新型的社会网络管理体系，在公共服务要么走向市场、要么依赖政府这两个对立方向中，提供了第三种选择。在社区这个层面，充分利用社区资源，逐步构建以公民为主体的新型公共管理的架构，最终实现政府、市场和社区相互信任、相互依赖、相互作用、相互制衡的理想社会状态。从现实意义看，西方发达国家和我国的社区建设实践已经证明：社区建设对于推动经济与社会的协调和持续发展、加快政治民主化进程、提高社区生活质量、化解社会矛盾维护社会稳定、提升城市社会管理水平、实现社会经济可持续发展都有着广泛的现实意义。从这个意义上讲，社区建设与治理已成为我国当前城市政治文明建设、物质文明建设、精神文明建设和制度文明建设的现实基础平台，是管理就是服务、领导就是服务、政府就是服务，以及实现建设服务型政府的现实依据，因此，各级党政领导应首先从思想上高度重视社区建设与治理工作，应象重视经济工作那样重视社区建设，象重视个私经济发展那样重视社区发展。

（二）建立健全社区建设的领导机构

青岛和上海等地的经验表明，我国的社区建设与治理离不开党和政府的领导。要真正发挥党和政府的领导作用，必须建立健全社区建设的领导机构，也就是说，在市一级组建直接由市委书记或市长亲自挂帅的市社区建设指导委员会（或称社区建设协调委员会），在区一级成立由党政一把手任主任的区社区建设指导委员会，实施“一把手工程”，全面负责社区建设的领导、组织、协调、规划等工作，并授予足够的权限使之能够有效协调和整合社会各方面资源和力量，尤其是能够协调和整合政府各有关部门的资源和力量；组建全市社区建设与治理专家咨询委员会（或专家顾问小组），对社区建设中的重大理论问题和现实问题定期进行研讨，为党委和政府的决策提供咨询甚至参与决策当中。

（三）加大财政对社区建设的扶持力度

政府对社区建设的主导作用不仅体现在领导重视、组织建设、责任机制和政策扶持上，更重要的是体现在资金、设施支持和财政预算上，各级政府应将社区建设与治理所需费用列入财政预算，并应在现有投入的基础上保持逐年增长。比如，在有条件的经济发达城市，应将政府财政投入所占社区服务资金中的比例逐步提高到50%，对于经济欠发达地区应将政府财政投入所占比例提高到30%。这不仅是公共财政的职能所决定的，而且也是社会经济发展、居民群众日益增长的物质文化和精神文化生活的现实需要所决定的。

二、大胆改革城市社会管理体制，推动街道体制向社区体制转换，构筑新型社会管理模式

我国的社区建设是从改革城市街居管理体制开始的，上海市最早实行“两级政府、三级管理”的城市管理体制，后来发展到“两级政府、三级管理、四级网络”的管理体制，但这种改革仅仅局限于政府体系内部，是科层制行政组织体制适应社会发展的自我调整，具有纵向单一（市—区—街—居）行政推动且条块分割的特征，这种改革以市、区、街、居的职能界定为主线，以管理重心下移、权随责走、费随事转为内容，强调条块结合、以块为主，但结果是作为区政府派出机构的街道办事处在社区建设和城市基层管理中的功能和地位日益突出，致使其发挥了相当于一级政府功能，虽然在加强城市基层管理、维护社会稳定方面发挥了积极作用，但这是以增加城市政府层级设置、膨胀政府规模、增大政府财政支出为代价，也加强了社区居委会对街道的依赖，导致了社区居委会日益成为街道办事处的“腿”和“脚”。而这显然与我们所倡导的“小政府、大社会”范式不相符，也背离了社区建设与治理的目标。因此要真正加强社区建设与治理工作，其核心问题还是要从城市管理体制改革入手，体制问题才是根本问题。

（一）改组城市街道办事处，实行社区体制

城市的街居体制是我国计划经济体制下的产物，虽经改革开放后20多年来的发展变迁，发生了很大的变化，但总的说来，街居体制尤其是作为区政府派出机构的街道办事处体制以与现实的发展极不适用。各地在不同程度上对街道办事处进行了改革探索，基本可以划分两大模式，一是上海模式，上海模式基本是将街道办事处作为一级政府加以改组，从强化街道办事处职、责、权、利入手，实现从专业条线管理为主向条块结合、以块为主的转变。一是青岛和南京模式，青岛和南京模式的基本特征是实现在街道层面的政府行政职能和社会管理职能的分离，并进行了在街道层面建设大社区、实行大社区自治的试点（青岛的浮山后社区和南京的淮海路社区）。

我们认为，上海模式不仅与我国社会经济发展的方向不相符，与社区建设与治理的初衷不相符，而且也不符合国际城市管理中最多只设两级政府的做法，更为关键的是，这种模式其落脚点是在于控制而非聚合，在短时期内可能发挥作用，但长期下去，就会产生矛盾和摩擦。因此，上海模式不是我们理性和现实的选择。

青岛和南京模式可以说代表着未来城市管理的基本走向，代表着社区体制对街居体制的替代，应作为我国城市管理体制改革的方向。

青岛和南京模式（以浮山后社区和淮海路社区为例）的基本做法是，改组街道党委为社区党工委，作为区委在社区的派出机构，是社区内多种组织和各项工作的领导核心，对地区性、社会性、公益性工作负全面责任；取消街道办事处，成立社区行政事务受理中心，履行本社区的行政管理职能，由区政府各职能部门的派出人员组成；选举产生社区代表会议及社区委员会作为社区自治工作体系，承办区政府交办事项、接受社区党工委的领导、负责社区内公共事务和公益事业的组织与管理，负责社区内自治事项的决策和执行，社区委员会是社区代表会议的常设理事机构；社区服务中心具体负责社区服务事项。这样，从体制上完成了由街居体制向社区体制的过渡。

（二）切实转变政府职能

就社区建设来说，政府职能转变是改革城市管理体制的关键。政府职能转变首要的问题是理清行政事务和社区自治事务、政府委托事务和社区自治事务的边界；其次要本着职、责、权、利统一的原则，该由社会行使的职能交还给民间组织、社区自治组织等社会组织形势，政府职能转移、权力下放不仅意味着权力仅仅在政府系统内部流动，更重要的是权力在政府内外部的流动。

因此，在没有实现街居体制向社区体制过渡的城市或城区，对于街道来说，转变职能首先在于清理街道的经济职能，将街道办事处与所属企业脱钩，实行人、财、物彻底分开，街道办事处不再负责本辖区的经济发展与建设职能，不再直接从事经营活动；其次是清理街道层面的政府职能，成立街道行政事务受理中心，专门履行本辖区的行政事务，街道行政事务受理中心人员实行由区政府各职能部门派出制度；这样，街道办事处的工作重点就由抓经济工作搞“创收”和履行繁杂、并处于条条分割状态的行政事务转到具体负责本辖区内的公共事务和公益事业的组织与管理上来，从而为街道体制向社区体制过渡打下坚实基础。

三、加强社区自治组织建设，落实社区自治权力

社区自治组织是社区建设的重要内容，也是社区建设与治理的载体，同时也社区体制真正确立的关键，因此，社区自治组织建设的成功与否在一定程度上决定了社区建设的成败。而组织建设又是以落实相应权力为前提和基础，只有切实落实自治权力，才能从根本上保证社区自治组织建设健康进行，才能保证社区自治的“自治性”。

（一）确立社区居委会的“自治法人”地位

我国“宪法”和“居组法”都规定了“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，也就是从法律上承认了社区居委会的自治地位，但却并没有确定她是属于基层政权的组织形式还是非政府的自治组织形式？其行业性质是一个经济自治体还是社会自治体或政治自治体？也没有规定是不是法人组织？她是一种什么样的法人组织？我们认为，鉴于目前村民委员会和社区居委会已成为现实中的民事诉讼主体（这在村民委员会表现的尤甚），尽快确立其法人地位势在必行。由于社区自治组织显然在从事组织与管理公共事务和公益事业，提供公共服务，是属于非政府公共组织，因此，她应该属于公法人或公务法人范畴，（法国和日本对从事公共服务和公益事业的组织称为公法人或公务法人），我们没有公法人和公务法人的称谓，而是采取机关法人、企业法人、事业法人、社团法人和民办非企业法人单列的分类法，有鉴于此，我们建议先将我国城乡社区自治组织确定为“自治法人”（可将社团法人并入其中），待时机成熟，可以将政府机关法人、社团法人、事业法人、自治法人统称为公法人或公务法人。在实行大社区（以街道层面设置的社区）的地方，也应确认社区委员会的“自治法人”地位。

（二）通过组织创新，建立社区自治组织体系

从世界范围看，社区自治组织设置并没有固定的模式，也没有一个模式可以放之四海而皆准的，各国根据自己的国情创造出了种类繁多、形式多样的模式；在我国，随着社区建设的推进，社区自治组织建设也有不同的样式，都在实践中取得了很好的效果。问题的关键不在于组织是按照什么原则（如议行分设、议行合一）、按照什么模式来设置，关键的问题是：能否保证自治组织在法律框架下实现充分自治；能否为居民的参与提供广泛而畅通的渠道；能否真正整合和体现社区居民的意志；能否真正起到沟通政府与社区居民的桥梁和纽带作用。我们认为，只要按照上述四项标准建立起来的自制组织都将是有效的、可行的，也应该提倡在坚持上述四项标准的前提下，大胆进行自治组织设置的创新。

对于目前我国大部分城市社区自治组织按照“议行分设”原则来设置的做法，我们应予以正确评价和充分肯定。作为一种制度安排，各地的社区组织建设由原来的“议行合一”改为“议行分设”，既体现了制度创新，又具有理性价值和现实价值。原先根据“议行合一”原则，城市社区自治组织的设置只有一个居民委员会，集议决权和执行权于一身，这个机构既掌舵又划浆，既是居民的代言人又是居民服务的直接提供者。这种制度安排使得居民群众参与的机会和渠道非常少，居民的利益诉求缺乏正常的、畅通的表达渠道，同时居民对其监督制约也缺乏一种组织安排，因而其所获得的居民支持率较低。现在依据“议行分设”原则来设置社区自治组织，使议决权和执行权分别由两个不同机构行使，一个机构掌舵而另一个机构划浆，一个机构是居民的代言人而另一个机构则是居民服务的直接提供者。这既增加了居民参与和利益表达的渠道，又提供了居民对社区自治组织监督的一种组织安排。因此，其效力和获得的支持显然比单一一个居民委员会要来的高。同时，它在增加社区居民参与渠道，加强社区自治权力监督方面发挥了积极作用。

（三）切实落实社区自治组织的自治权

要在法律的框架内、坚持党的领导下，切实落实社区公共事务和公益事业的自主决策权和组织管理权；社区自治章程和居民公约的制定权；对不合理的行政事务摊派的拒绝权；自主的社区人事管理权；自主的社区公共财政权；对政府公共事务决策和执行的监督权；等等。

这样，通过以强化社区归属感为先导，以增强居民参与为基础，以组织创新、再造为重点，以落实社区自治权力为前提，彻底改变政权组织建设模式，使社区真正成为自治体。

（四）理顺5个关系

1、理顺政府与社区自治体的关系。坚持政府与社区自治体之间的指导与被指导关系，革除实际存在着的领导与被领导的上下级工作关系；政府应依法加强对社区自治的指导，但这个指导必须有相对稳定和规范的程序，不能以指导之名行领导之实；社区自治体有责任、有义务接受政府的指导，有义务协助政府做一些非经常性、非行政性、与居民利益相关的工作，这也是我国社区建设与治理的必要条件。

在这一关系的处理上要消除三种认识上的误区，一是消除将社区自治体视作基层政权组织的认识误区，社区自治体是社区居民自治性组织而不是基层政权组织或基层政权组织的下级组织；二是消除社区自治体接受政府的工作经费就必须接受领导的认识误区，政府对社区居委会工作的拨款体现了一种国家责任，其理由正如政府给人大、人民法院、人民检察院等拨款而不能成为其领导人大、人民法院、人民检察院的理由一样；三是消除借口强调自治而不要政府的指导，甚至不要党的领导的认识误区，不能将社区自治等同于无政府主义。

2、理顺社区党组织与社区自治体的关系。社会主义的社区自治离不开共产党的领导，如果社区自治离开了党的领导，很可能导致中国政治动乱。因此，在社区建设与治理中，必须坚持党组织对社区内多种组织和各项工作的领导核心地位。但党的领导并不意味着党来包办社区建设与治理，更不能包办社区自治，党的领导应是政治上的领导、思想上的领导；党在社区自治过程中的作用也主要是通过发动社区党员积极参与社区建设，发挥党员的模范带头作用来获得社区居民的认同和支持，从而扎根于社区；坚持党的意志应通过法定程序进入社区决策，党应充分支持和保证社区自治体对社区内公共事务和公益事业的自主决策权和组织管理权。

要积极探索党在新时期、在社区建设与治理中的领导方式创新，如：探索运用非行政性手段发挥党的领导作用的可能性，探索党在社区的领导方式与党对政府的领导方式的区别与联系等。

要积极探索社区党组织成员与社区自治组织成员交叉任职、党支部书记与社区居委会主任“一肩挑”，甚至两块牌子、一套班子问题；要防止社区自治组织成为社区党支部的执行机构倾向；要防止基层政府利用社区党组织实现对社区自治组织的制度侵权的可能性。

3、回归社区居委会与社区居民、社区居民会议的法理关系。要理顺这一关系，关键是要使社区居委会真正回到宪法和居组法所规定的轨道上来，因此，一要建立社区居委会主任、副主任产生的直接选举制度，从而保证选举过程与结果的公正性、公平性和公开性；二要建立社区居委会成员的非职业化制度，不应将社区居委会的工作视为一种职业，而只是一种义务性、参与性的公益工作，因此，其组成应该是一群活跃于社区的民间社会活动家，而不应是职业化的“官僚”或“干部”。

4、理顺多层级自治体之间的关系。社区体制建立后，在社区层面将形成三级自治体，即：原街道层面的社区代表会议与社区委员会，原居委会层面的社区居民会议与社区居委会和业主大会与业主委员会。这三者之间明显存在着一个层级差别，在性质上和职责范围上也存在一定区别，其活动重心也有所不同。如何理顺其关系将是影响社区体制能否正常运转的一个关键问题。我们认为，要理顺这三者之间的关系，一要界定清楚各自的职能；二是三者之间应确定指导与被指导关系，而不应该是领导与被领导关系，高一级的自治体负有对低一级自治体的指导责任，而低一级的自治体有接受高一级自治体指导的义务；业主的自治章程应以相应法律和小区居委会、社区委员会所制定的自治章程为依据，不得与之相冲突，而小区居委会的自治章程应以相应法律和社区委员会所制定自治章程为依据，并不得与之相冲突；各层级自治体在自治章程规定的范围内履行各自的职责。

5、理顺社区自治组织与物业公司之间的关系。物业公司是一个经济实体，与社区自治体有着本质的区别，要理顺二者之间的关系，一是分清各自的职能，社区自治体负责社区公共事务和公益事业的组织与管理，不应该负责具体生产、提供社区公共服务（生产和提供公共服务的职能应由民间组织来履行），更不应该负责物业管理等已经市场化了事务，但社区自治体可以对物业公司管理活动依法进行监督和指导；而物业公司以做好对居民和驻社区单位的物业服务为己任，可以支持或参与社区居委会工作，但绝对不容许“替代”社区居委会。二是积极推进房产制度改革，加速货币化分房和现有公房出售步伐，为社区自治体与物业公司之间关系调整打好现实基础。三是可以建立由社区居委会主任、业主委员会主任和物业公司经理参加的联系会议制度，以达到社区资源整合、协调三家关系的目的。

四、加强社区功能建设，规范社区公共服务发展

（一）以“社区公共服务”概念替代“社区服务”概念

目前关于社区服务的理论上的分歧和实践上的混乱，如是福利性的还是营利性的，是非市场的还是市场的，是属于“公域”还是属于“私域”，都与“社区服务”概念难以明确界定有着直接关系。鉴于这样的现实矛盾，我们提出“社区公共服务”的概念以替代“社区服务”。理由如下：一是实际上，在社区服务的最初始阶段，其范围和含义比较明确，主要指民政福利服务，强调民政福利服务的社会化，限定了接收服务的人群只能是困难人群，因此是属于公共服务范畴；二是目前社区建设6大内容中除社区组织建设外，其余都是社区服务向公共领域的延伸，实际上也是公共服务范畴；三是社区公共服务的提供者是以政府为核心、市场和非政府公共组织共同参与的有机组合；四是社区公共服务既体现了社会公共服务在社区的延伸，又体现了社区内部的自治型服务，从而构建一个包容量大、以社区为核心的社会公共体系；五是公共服务可以经营，可以产业化（如水、电、气、城市交通等），社区公共服务也可以经营，也可以产业化，但它与私人服务产业的本质区别在于：社区公共服务业不以营利为目的，是由公共机构代表社区内群体的利益做出服务的规划、融资并组织生产，而私人服务业则是以营利为目的，且只须自行组织市场生产。

（二）对社区服务进行科学分类

建议将社区服务定位于社区公共服务，并将社区公共服务明确划分为福利性服务、公益性服务和互助性服务三大部分，福利性服务是指针对社会弱势群体所提供的免费或低偿的服务或商品，它一般需要界定特殊的弱势群体，这种服务一般是由第三者付费或补贴，服务对象只交很低费用或免费；公益性服务是指由公共酬资并公开免费提供给所有社区成员的服务，它是一种社区层面的公共物品，比如社区环境美化、社区卫生清理、社区健身以及其他社区公共设施等，这种服务资金来源是靠政府资助或社区内动员，但它的使用和其资助者不对称，它的使用是公共免费的，也是针对全体社区居民的；社区互助性服务是指社区内具有互补性的不同成员之间的互相服务，主要是指社区的居民之间的互相照顾和服务，它强调以服务换服务，而不是互相购买服务。由于目前的便民利民服务大多是经营性有偿服务，则完全可以通过培育相应市场来解决，由市场来提供，如现在的社区居委会举办的“便民餐馆”、“便民超市”、“便民维修业”、“便民理发店”等等。并且社区便民利民服务以成为重大的商机，众多的商业服务机构纷纷参与此类服务的提供，因此，作为政府和居民自治体的社区居委会不应参与市场竞争，应将此类服务从社区公共服务中划分出去，社区公共服务不再包含便民利民服务。

（三）改革社区公共服务提供模式（运行机制）

一是改革目前政府包办社区公共服务的模式，政府不再直接提供社区公共服务，而是通过购买或竞标的形式交由第三方来提供，由民间组织、企业或个人来提供，政府对社区公共服务的责任主要体现在制定社区公共服务政策和规划、提供社区服务资金和设施资助、指导社区公共服务的发展、制定公共服务标准和对社区公共服务的生产、提供进行监督等。从而解决社区公共服务的社会化问题。二是改变社区自治组织——社区居委会直接提供社区公共服务的做法，交由第三方来提供，社区居委会等自治机构重点履行对社区公共服务的组织和管理。三是建立社区公共服务资金筹集及运行机制，强调政府在社区福利性和公益性服务提供上的责任，在社会捐助和有奖募捐不足的情况下，应加大政府的投入，并将其列入政府财政预算，保持政府对社区公共服务投入比例上的逐步提高；通过各种途径和方式动员社会捐助和海外资金支持，建立有奖募捐基金，充分调动社区资源和整个社会资源并对其进行有效整合，提供社区公共服务，以解决政府投入不足问题。四是建立专业化服务、互助性服务和志愿者服务相结合的社区公共服务提供机制，专业化是城市社区公共服务发展的方向，社区福利性大多内容（如残疾人服务、弱智儿童服务、老年人服务、行为偏差者矫治服务、精神康复这辅导、刑释人员辅导与矫治等）也要求必须由专业化的组织和专业化的队伍来提供，要实现社区公共服务的专业化提供，必须要建立一支专业化的社区工作者队伍，通过在高校开设社会或社区工作专业进行专业人员培养；通过加强对在职人员的普及型培训培养其社区工作价值观，提高专业知识水平和专业操作技能。在坚持专业化方向的同时，通过有效措施（如举行互助友爱、尊老爱幼活动，对注册的志愿者组织开放政府的公益设施和场所，让社区居民或志愿者参与社区活动、社区公共服务和社区建设的决策和评价等），提高人们对社区公共服务和社区公共事务的责任意识和参与积极性，培育人们社会公益观念，弘扬慈善精神、互助精神和奉献精神等，提升参与社区公共服务的自愿性、自觉性和积极性，扩大志愿者服务队伍，做到专业化服务、互助性服务和志愿者服务有机结合。

（四）改革社区公共服务的行政管理体制，实现政府的行政管理与行业管理相结合的管理体制

“政府主导、民政主管”是政府行政管理体制的体现，“政府主导”主要体现在政府制定社区公共服务的相关政策、法规和规划，进行行政立法以及监督控制等；“民政主管”主要体现在负责制定社区公共服务的政策、法规和规划，进行业务指导，实行资格认证，制定社区公共服务的标准体系以及建立统计指标体系，进行科学评估等。无论是“政府主导”还是“民政主管”，都不是由政府来包办社区公共服务，而主要是通过政策、法规和行政力量实施对社区公共服务的管理，保证社区公共服务的福利性和公益性方向。行业管理是指由社区公共服务的行业管理机构依据相关法律法规以及政策进行的管理，这一行业管理机构具有社会中介性质，它通过制定行业管理规范、实行资格认证制度和行业自律等措施，具体履行社区公共服务的组织和管理职能，而不直接提供社区公共服务。因此，尽快建立和完善社区公共服务的行业管理机构、构建科学的行业管理体系、制定行业管理规范是关键而紧迫的问题，同时，行业管理机构的名称应该相对统一，目前有社区服务协会（如北京）、社区服务中心（如上海、青岛）和社区服务总社（如广州），名称不一，职能差异较大，我们认为，应统一为“城市社区公共服务协会”，可以设立分支机构。

（五）改组现有的社区服务中心

本着“城市社区公共服务协会”的机构设置，改组现有的社区服务中心，一是实现职能剥离，将社区服务中心中有偿的、经营性的、并且完全是实行用者付费购买的便民利民服务项目剥离，实行随行就市，按质论价，推向市场，由需求者在市场中购买，政府或社会组织没有必要再提供资助（如果这部分项目是由社会弱势群体举办的，应按国家有关政策享受相关优惠待遇），社区公共服务协会只负责社区福利性、公益性和互助性服务的组织、管理与协调。二是组织与管理职能和直接提供服务职能剥离，作为中介机构或行业管理机构，社区公共服务协会不再提供具体的社区公共服务，而由社会或社区民间组织来提供。

四、建立社区建设与治理的民间组织运行机制

要实现社区建设与治理的“强政府、强社会”治理模式，必须大力培育和发展民间组织，大力培育和发展社区民间组织，发挥民间组织的中介作用，实现两大结构性力量的有效链合。目前的民间组织发育程度尚不足以承担起政府不能、市场不为的公共服务职能，因此，当前政府在社区建设中的重点是积极培育和发展民间组织，特别要重视社区民间组织培育工作。

（一）积极培育和发展民间组织

1、提高对发展民间组织意义的认识。各级领导、各个政府部门应从发展市场经济、推进政府职能转变、加快现代公民社会建设、推动社区建设与治理向纵深发展高度重视民间组织培育发展与监督管理工作，树立像重视发展民营经济一样重视民间组织发展，像重视培育市场资本、政府资本一样重视培育社会资本意识。

2、依法规范政府与民间组织的关系。加速政府职能与民间组织职能的归位，认真清理政府职能，尽快将应由民间组织担任的职能下放给民间组织，并依法保证民间组织的独立性；政府原则上不再组建或变相改建民间组织，促使民间组织由官办向民办转化，取消与政府部门的挂靠关系，逐步实行与政府组织脱钩和分离。

3、改革民间组织监督管理体制。实施总量适度控制，规范民间组织行为，建立和完善政府、社会公众、舆论和司法四位一体的监控机制；调整双重管理：加强宏观调控、培育服务及登记管理部门职能，弱化微观规制、减化管理手续、调整业务主管单位职能；依据民间组织自身业务范围、发展能力，以机构所在区域自主选择登记管理部门；强化竞争意识，逐步弱化直至放非竞争原则，允许民间组织设立分支机构。

4、建立健全民间组织财务、人事、社会保障等制度。将民间组织在财务、人事、社会保障乃至票据使用、编制、工资、人才交流等制度与事业单位对接；分别针对社团、基金会、民非建立总体一致、又适应不同组织特点的财务、人事、社会保障等制度。

5、落实优惠政策，加大政府扶持力度。制定《公益事业捐赠法》的各项实施细则、配套措施，进一步补充、细化税收减免规定；建立公益事业政府购买制度，通过政府购买服务方式支持民间组织的发展；规范并落实民间组织在征地、房产使用等方面的优惠政策；实行非歧视政策，将对公立机构的各项优惠同样施之于民办机构。

（二）科学定位社区民间组织，规范其发展

所有的民间组织都分布在大大小小的社区中，但这并不是说社区中的民间组织都是社区民间组织，社区民间组织只是民间组织中的一部分，社区民间组织与民间组织有着重要的区别：民间组织都是正式登记注册的，而大多数社区民间组织没有登记注册，过去称之为“准民间组织”，现在青岛称为“备案制民间组织”，上海称为“群众团队”；社区民间组织举办者一定是社区组织、社区居民，而民间组织的举办者不限于社区组织或社区居民；社区民间组织一定是在社区内活动，而民间组织活动活动不限于社区；社区民间组织的生成方式是自下而上，而民间组织的生成方式既可以是自下而上，也可以是自上而下，等等。由于社区民间组织生成于社区，活动于社区，因而它的培育与发展对于社区建设与治理更具有直接的意义。

1、规范社区民间组织的理论定位。社区民间组织显然不同于在社区的民间组织，它是指由社区组织或个人在社区范围内单独或联合举办的、在社区范围内开展活动的、满足社区居民不同需要的民间自发组织。社区民间组织是民间组织的构成部分，它与驻社区民间组织共同构成民间组织整体。自下而上自发形成是其基本的生成方式；产生于社区、服务于社区、活动于社区是其生存的必要条件和基本要求；自发性、群众性、区域性和公益性是其典型特征；作为区域性中介，充当社区居民与政府沟通的桥梁与纽带是其产生和存在的理由。

2、认清社区民间组织的社会角色定位。社区民间组织的社会角色定位可以从如下几个方面加以把握：一是社区民间组织作为社区自发形成的组织是社区发展的真正主体，社区治理与发展的真正主体应当是在社区内部，应当也必须是在社区中自发产生、在社区范围内长期开展活动的民间组织。二是社区民间组织是单位人变为社区人的有效途径，社区民间组织处在社区最基层，其社会性和民间性更为明显，社区人参与基层民主政治的热情可在社区民间组织活动得到充分体现；政府对社区公共福利和投入和社会捐赠基金，可以通过购买服务的方式转交给社区民间组织运作落实；社区居民对文化、艺术、体育等需求可以通过参与社区民间组织的活动得得以实现。三是社区民间组织是推动社区公益事业发展的主力军，政府对社区公益事业发展规划、驻区单位对社区公益事业的支持、社区居民的公益心都要靠社区民间组织转化为社区公益活动。四是社区民间组织是社区群众参与基层民政治反对有效组织形式，社区民间组织存在和发展本身就是基层民主政治建设的产物，是社区主义政治文明在社区基层的具体体现，因此，一种社区民间组织就是社区群众参与基层民主的一种组织形式，维护权益类社区民间组织在这方面表现尤为突出。五是社区民间组织是有效整合社区资源的驱动器，作为政府与社区居民中介的社区民间组织，在激活在职人员的剩余时间、下岗、待业和身体健康离退休人员的剩余劳动力、驻区单位闲置的有形资源和居民的慈善心、公益心、奉献欲望等无形资源，服务于社区建设与治理具有明显的优势，可以发挥驱动器作用。

3、通过备案制，确认其合法身份，规范社区民间组织的发展。由于民间组织登记“门槛”过高、双重管理体制等原因，目前大量的社区民间组织处于“非法”运行状态，不利于社区建设与治理。青岛市对社区民间组织实行备案制的做法值得推广，通过规范的备案制，使得社区民间组织长期处于发展无序、管理无序的状态得到根本改变；提高了社区民间组织的认知度和公信度；净化了社区民间组织环境；促进了社区民间组织的培育发展，提高了社区建设的社会化程度和民主自治水平；也为我国民间组织成立制度的改革提供了方向性选择。

六、加强公民意识培养，提升社区居民的参与程度

（一）将培养造就新型社会主义合格公民作为社区建设与治理着眼点、着力点

人作为“类”的一个群体，要有“以天下为家”的公共生活，要相应树立公共意识与公德观念、法律观念、民主法制观念等等，这才是现代“公民”的真正内涵。公民意识体现在社区中就是居民的“社区意识”。有了社区意识，居民才会真正认识到“社区是我家”的公共意义，才会产生社区的认同感、归属感、亲和力，才能实现社区自治的核心目标。因此要在社区建设与治理突出人的地位，提高人的素质，体现人的价值，发掘人的活力等，努力造就新型的、合格的社会主义公民。只有拥有现代公民意识的民众，才能真正建立起现代化意义上的文明社区。

（二）强化和规制社区选举，实现社区直选，扩大居民参与渠道

一是完善《选举法》，制定社区选举的有关实施细则，让社区选举走上规范化、制度化和科学化的轨道，政府根据相应的法律法规和政策，对社区选举进行监督，从而保证社区选举健康有序进行。

二是由社区居民代表大会组织成立社区选举委员会，负责对社区选举的组织领导，社区选举委员会可以由社区居民代表大会选举产生，也可由社区居民代表大会成员直接组成，由社区选举委员会来组织社区选举工作，就避免了政府操纵社区选举的嫌疑，也能真正体现民意。

三是规范社区选举程序，严格、规范、科学、可行的选举程序本身就是一种民主的体现。

四是实行直接选举，无论是内容上还是形式上，直接选举更能体现民主的本质，也反映居民群众的要求和愿望。

五是规范社区居委会成员候选人的身份。应规定其后选人是本社区内有选举权和被选举权的常住人口，暂住人口和流动人口不宜作为候选人，因为不是本社区的居民，就很难做到全心全意维护和争取本社区居民的利益，也难以取得社区居民的信任，但他们可享有选举权。驻区单位的代表也不宜作为后选人，因为驻区代表往往都是单位法人代表，很难有更多的时间和精力投入到纷繁复杂的社区居委会工作上来。

（三）强化社区政治参与，以政治参与带动其他内容参与

社区政治参与是社区参与的重要组成部分，居于核心地位，强化社区政治参与，既可以使公共机构有效和公平地分配公共财产和公共服务，也可以有限防止其权力腐败以及由低效、无知、无能和权力腐败等造成的对公共财产的侵吞与浪费，同时还会带动其他内容参与。

要强化社区政治参与，应从如下几个方面着手：一是提升社区自治程度，自治本身就是一种参政，公民直接参与社区公共事务管理是社会进步的体现，也是社会现代化的直接政治后果。二是参与并监督社区建设与发展规划的决策与执行，我们倡导“社区是我家，建设靠大家”，如果居民不能参与社区（家）的建设与发展规划，又如何认同这个社区（家）？在美国加州，如果没有公民（市民委员会）的参与，城市开发项目就根本不可能进入审批程序。三是在公民自愿的原则下，加强公民与基层行政组织的互动，监督基层行政组织的运行及其人员的行为。

七、建立健全相关法律体系，依法进行社区建设与治理

上述社区建设与治理的对策中，在诸多方面突破了我国现有法律法规框架，如：宪法和居组法中关于社区居委会的有关规定，城市街道办事处组织条例中关于街道办事处的有关规定，关于我国城市行政区划的有关法律法规，还有有关土地的、选举的、民间组织的、人事的……等等。因此，建立健全相关法律法规，依法进行社区建设与治理，在当前显得尤为必要和紧迫。这其中，当务之急是重新修订《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，明确社区居委会的法人定位和性质，确定社区居民“自我管理、自我服务、自我教育”的内涵与外延，从内容、职责等规范城市基层政府与社区居委会的指导与被指导关系，规范社区居委会选举的有关程序。要加快民间组织现有法律法规的修订，以适应变化发展了的形势需要。

课题负责人：窦泽秀

课参与人：赵立波毕监武王国华辛化功刘学宁

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城市社区范文篇6

关键词：城市社区精神文化城市社区精神文化建设城市社区发展

我国城市社区是改革开放、社会转型的产物。目前，城市社区作为城市社会的基本单元和细胞，在构建社会主义和谐社会中已显示出了重要的基础地位，已成为城市社会各种社会群体组织的聚集区、各种利益关系的共同体和各种社会资源的承载体。

城市社区精神文化是城市社区建设的重要内容。目前，建设和发展城市社区精神文化是推动城市社区发展的内在要求，是满足城市居民精神文化生活的必要手段，也是推动城市经济社会和谐发展的精神动力。因此，加强城市社区精神文化建设，正确认识城市社区精神文化建设与城市社区发展的关系，对于落实科学发展观，构建城市社会、城市社区的和谐发展都具有重要的意义。

一、城市社区精神文化内涵及其特征

城市社区是城市的基层组织，是城市的细胞，也是城市社会中一定区域内的人们生活共同体。它承载着城市居民的物质生活和精神生活，反映着城市社会的发展状况。

城市社区文化是一个多层次的复杂统一体，是指生活在城市某一特定区域内的居民，在长期的共同生活和社会交往中逐步形成的相近的价值观念、行为模式、习俗传统和群体意识。广义的讲，城市社区文化既包括有形的社区环境、社区文化设施、活动场所等物质文化，又包括无形的社区居民的群体意识、价值观念和理想追求以及生活方式和居民风貌等精神文化。从理论层面看，城市社区精神文化是一个价值概念，是城市社区居民在长期的生活过程中，共同创造的具有本社区特点的价值取向。从实践层面看，城市社区精神文化就是城市社区的精神、特色、居民素质、居民习俗等编织而成的社区图景。用简单的话说，城市社区精神文化就是形成城市社区居民归属意识的生活共同体。

因此我们可以说，当前我国城市及城市社区之所以千差万别，其实质就在于城市社区精神文化内涵和特征的差异，而城市社区物质文化的根本差异只不过长期受精神文化差异影响的结果。城市社区精神文化差异的特质体现着城市精神，体现着城市发展的活力，反映着城市居民的生活状态。

当前，我国城市社区精神文化具有以下特点：一是地域性。由于社区首先表现出一定的地域性，因此，依托城市社区发展起来的社区精神文化也具有地域性。不同的社区其文化特征不同，尤其是具有民族风情、具有历史文化积淀的社区，其社区文化的地域性就更加突出。二是多元性。改革开放给发展多元化的社区文化注入了活力。当前发展社区文化除了大力发展和弘扬主流先进文化外，还要提倡大力发展以马克思主义为指导的、居民喜闻乐见的群众性文化。因此，多元化的社区文化是当前社区文化的发展方向。不论是老人、年轻人和少年儿童，还是少数民族，他们都应该享受到丰富多彩的、“百发齐放”的城市社区文化。三是群众性。社区文化的基础是群众广泛参与，首先要把推动社区居民积极参与社区文化建设和社区文化建设“居民化”放在第一位，脱离社区居民的实际需求而盲目发展社区文化是没有生命力的。社区文化活动要与家庭文化、街道文化、科技文化、校园文化、老年文化、青少年教育等有机结合，通过文化娱乐、休闲健身、科技普及、网络咨询、艺术培训等形式，把社区居民充分吸引到社区文化活动中来，减少不良文化对社区居民的影响。四是公共性。城市社区精神文化建设是城市公共服务体系的内容之一。如何发挥城市社区公共文化服务设施的公共服务性，不断满足社区各种利益群体的需求，使生活在社区中的所有公民不被歧视都能够享受到公共文化体系发展带来的文化成果，是未来城市社区文化发展的方向和基本要求。缺乏公共性仅仅满足部分居民文化需求，忽视满足其它群体，例如农民工群体的公共文化需求的公共文化服务体系是一种不健全的文化服务体系，在未来的社区文化建设中要加以纠正。五是平等性。城市社区文化建设成果应该平等的面对生活在社区中的全体居民，不论何种身份、何种职业、何种民族、何种年龄阶段的居民。当前我国城市社区文化建设主要推动力来之于政府推动，来之于政府财政支持，因此，城市社区文化建设更应该体现平等性。凡是为我国社会主义现代化建设做出了贡献的公民，为城市社区发展献力献策的社区居民，都应该平等的享受到社区文化带来的精神愉悦，即使是生活在城市社区的农民工和流动人口。六是价值导向性。城市社区文化建设成败的重要指标，就是社区文化在社区居民中是否具有价值导向作用。社区居民能否在社区中和谐相处，能否形成生活共同体，关键在于社区文化建设的水平。以先进文化为指导的城市社区文化对于城市社区居民的行为习惯、价值取向具有重要的影响。丰富多彩的、健康向上的、群众性的社区文化活动可以引导居民形成积极向上的文化精神状态，可以消除社区居民的孤独、寂寞，可以抵制不良文化的入侵和诸如法轮公等邪教组织对社区居民的渗透和危害，也可以预防和矫正社区青少年犯罪。

二、城市社区精神文化与城市社区发展

城市社区文化是城市社区居民的生活共同体，对于和谐社区建设具有不可替代的作用。因此，党的十六大明确提出，“要不断加强公共服务设施的建设，改善生活环境，发展社区服务、方便群众生活”。其中，发展文化事业，丰富人民群众精神文化生活是建设和谐社会的重要任务。

对于一个地区和城市而言，要具有自己的灵魂、自己的明信片、自己的魅力，关键要发展文化，树立文化是经济社会发展的灵魂意识。因此，四川近期提出，要把文化作为四川实现经济社会“四个跨越”的灵魂。对于一个社区而言，城市社区文化是凝聚城市社区居民归属意识的凝合器，是塑造城市社区形象和提升城市社区品位的内在驱动力，也是城市社区发展水平的重要标志。因此，我们认为，一个地区、一座城市、一个社区的模范示范竞争实质上就是精神文化建设的竞争。一个社区要具有自己的内在品质，能够真正成为居民心中的生活共同体，关键在于社区文化对于社区居民是否具有独特性和吸引力，关键在于社区文化对于社区居民价值取向是否具有导向力和影响力。尤其在倡导文明城市、文明社区建设及和谐社区建设的今天。

我国城市社区经过十几年的发展，用于居民文化活动的图书馆、休闲健身器材、文化活动中心、老年文化活动室等城市社区物质文化活动设施建设已取得了实质性的成果，但是城市社区的非物质文化建设，即精神文化建设还任重道远。在现实生活中，我们遇到过有些社区的物质文化建设搞得很好，很具有特色，很能满足社区居民的物质多样化的需求，但是社区精神文化滞后现象比较严重，结果导致社区问题不断：居民对于社区环境意识越来越差，居民之间的矛盾时有发生，居民与物业公司之间的矛盾重重，居民对社区归属意识低等问题。这就向我们提出了这样一个问题，社区的文化堕距如何才能消除呢？这就要求我们今后在推动城市社区建设时，要加强社区精神文化建设，发挥社区文化在社区和谐发展中的积极作用。因此，加强城市社区精神文化建设是新时期推动城市社区建设的重要手段。

三、城市社区精神文化建设思考

当前，我国城市社区文化建设取得了一定成效。以社区精神文化建设为内容的社区建设，在城市社区争佳、创优，争创文明社区方面发挥了重要作用。但是，在现实生活中，城市社区文化建设还存在一些问题，我们有必要加强城市社区精神文化建设，有必要加强城市社区精神文化建设的研究和思考。

1、归位政府角色建立多元投资体系

城市社区文化是公共文化，一般是由公共财政投入建设。如社区图书馆、书报阅览室、文体活动室、社区学校、社区老年文化活动中心等。传统的观念认为，只有政府才有能力充当城市社区文化建设的决策主体、组织主体甚至参与主体，而居民和社会只能充当配角，在社区文化活动中只能充当被动的参与角色，只能搞一些小打小闹的、自娱自乐性的文化活动。但是，当前有政府单一承担社区文化建设的做法，其缺陷和不足已显现。一是政府财政的有限性，在城市社区文化建设上政府的财政投入很难做到大包大揽。二是政府主体参与忽视了社区居民文化需求的多样性。在过去城市社区文化建设和管理实践中，城市政府充当全能角色，只能导致社会和居民建设城市社区文化的积极性和力量被忽视，导致社会和社区居民建设社区文化的热情被挫伤。实践证明，这种做法既不符合当前有中国特色的社会主义文化发展思路，也不能调动社会和居民参与社区文化建设的主体参与意识。三是导致城市社区文化建设在财政上过度依赖政府，阻碍社会资源对城市社区文化建设的投资。从本质上讲，社区本是自治性、服务性的共同体，如何把社区建设成为居民的生活共同体，其主体应该在社区居民，而非政府组织。政府机构在社区发展和社区文化建设中，尽管具有不可替代的作用，在社区文化建设中具有方向性的引导作用，但是社区自治性的一面仍然不能忽视，否则城市社区快速发展就很难实现，城市社区文化建设只能是满足政府的期望，而不能满足社区居民的多样化需求。自治不同于行政手段，不能依赖行政指令来调动人们，而只能依赖社区居民的自觉参与。社区文化组织和社区文化活动，无论是政府办还是非政府办，必须树立民本思想，必须认识到社区文化建设与以前的街居文化建设具有本质的区别。因此，在推动社区发展时，政府应该归位，在加大财政支持、向社区居民提供公共文化产品的同时，应该“有所为，有所不为”，最大限度地调动社区居民和社会资源积极参与社区文化建设和文化活动中来，以提高能够满足不同层次社区居民的社区文化建设水平。

2、建立能够整合社区文化资源的机制

目前在城市社区文化建设过程中，出现多头管理社区文化的现象比较普遍。例如，民政部门负责社区的福利文化事业发行和管理，体育部门主要负责社区的文体活动，文明办负责评比社区文明活动，工会开展文化活动向职工送温暖，妇联在社区开展妇女文化教育活动，共青团在社区开展青年之家文化活动，文化局在社区负责社区的群众性文化活动和开展文化馆和图书室建设活动，老龄协会在社区开展老龄文化活动等等。这些部门一般说来都是各施其责，各自为政，各有各的“条条”文件作为其开展社区文化活动的依据。结果导致这种多头管理出现的问题比较明显：一是这些部门很难形成“块块”，很难在社区协调开展文化活动，会出现重复建设和开展社区文化活动，致使社区居民参加的兴趣和积极性不高。二是直接导致城市社区文化建设重物质文化建设而轻精神文化建设，重各主管理部门面子工程而轻社区居民的文化实际需求，重短期社区文化建设而轻视长期社区文化建设规划。三是很难将社区既有的文化资源充分利用起来，如驻区单位现有的文化活动资源如体育场、活动室等，因为多头管理，导致社区组织、社区居委会很难拥有整合社区内既有文化资源的权力，造成社区内文化资源的极大浪费。因此，整合社区文化建设资源，在社区成立一个综合的文化发展组织和形成能够整合社区文化资源的一套有效机制，对于社区发展很有必要。社区文化建设应该有明确的主管部门，应该由党委宣传部门负责，民政、文化、教育、体育等部门和居民委员会、业主委员会、物业管理公司积极配合，保证社区文化建设的各项工作都能落到实处，使社区居民能够切实享受到社区文化带来的精神享受。

3、展示社区文化个性创新社区文化建设

文化具有个性特征，社区文化也具有自己的个性特性。不同的社区在文化建设上，应该发挥各自社区的文化优点、文化特长，展示自己社区的文化个性。具有文化传统的社区，应该充分展示自己文化积淀，重塑本社区的文化历史品质；多民族友好相处的社区，应该根据本社区多民族的特点，充分发挥各民族文化优势，推动社区多元文化建设。各级政府和社区组织，在推动社区文化建设时应该清楚社区文化差异性的存在，不可以搞一个模式，不可以错误认识社区居民千人一面的文化要求。城市社区之所以差异很大，不仅仅体现在物质设施差异上，而更多的是体现在社区精神文化的差异上。社区精神文化是社区的灵魂。因此，政府应该提倡创新社区文化建设模式，积极引导社区挖掘本社区文化发展优势，推动社区的乡土文化与外来文化的结合、传统文化与现代文化的结合、高雅文化与通俗文化的结合，以满足社区居民的文化需求。

4、以人为本满足社区居民多样化文化诉求

社区是居民的社区，居民是社区内的居民，有效的开展社区文化建设只有将二者有机结合。社区文化建设的目的是不断满足社区居民的文化诉求，把满足社区居民的文化需求作为城市社区文化建设的落脚点和出发点，使城市社区居民的人性能够得到全面发展。过去文化建设政府唱独角，文化建设内容单一，忽视社会和居民参与主体和忽视居民多样化需求的做法，阻碍了我国城市社区发展。据调查，广州市参加社区文化活动的社区群众尚未达到四分之一。究其原因，就是政策上没有充分体现“以人为本”的科学发展观，社区文化活动内容单一，在质量上，许多社区文化形式老套，内容陈旧，跟不上时代要求，或者社区文化建设没有充分体现文化对社区居民社会化的功能，结果自然会导致很大一部分部分居民对社区举办的各项活动兴趣不大，对社区很难形成认同感。比如，当前生活在城市社区的农民工和流动人口，由于城市社区文化建设对其文化需求的忽视，城市社区文化体制就没有充分考虑他们的文化诉求，因此，社区文化建设对于他们而言影响作用较小，这是城市社区文化建设值得关注的新课题。

这就要求，在今后城市社区文化建设过程中，一方面要确立社区成员有自主选择社区文化需求的权利，把满足社区居民的多方面文化需求作为开展城市社区文化活动的出发点和落脚点，真正做到“以人为中心”。另一方面要把“塑人”作为城市社区文化建设的根本目标，作为贯穿于城市社区文化建设始终的主线，并通过形式多样、丰富多彩的群众性精神文明创建活动，致力于提高城市社区居民的思想道德素质和科学文化水平，为人的全面自由发展和社区发展创造良好的环境。最后，要大力推进城市社区文化建设的各项制度化建设，营造健康向上的社区文化氛围，培育平等、参与、友爱、协作的社区文化价值观念，以保障人的全面发展，为社区发展提供精神支持。

5、重视社区文化队伍建设

城市社区文化建设是各多方共同努力的结果。不仅要求政府投入、居民参与和各界关心，而且更需要一支高素质的社区文化队伍的推动和服务。这就要求在城市社区文化建设过程中，还必须建立一支高素质的社区文化队伍。对于从事社区文化建设的工作者，可以通过公开招聘、民主选举、竞争上岗的办法进行，使他们能够配合城市社区居委会组织承担起组织社区文化活动的任务，成为社区文化建设的骨干力量。此外，还可以吸纳社区内某些文化名人、文艺人才、大学生等各类文化资源参与到社区文化建设中来，让他们在社区文化建设中献计献策，这样既可以提高整个社区文化建设的层次和影响力，同时也可以使社区文化工作者的队伍更加年轻化、知识化和专业化。

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OntheUrbanCommunitiesSpiritisticCultureBuildingand

UrbanCommunityDevelopment

HUYONG

（SichuanAcademyofSocialSciencesInstituteofSociology，Chengdu610071）

城市社区范文篇7

1对象与方法

1.1对象。本研究于2016年11月—2017年2月实施,采用方便抽样法,从河南中部、东部、南部、西部、北部各选取1个地市,对当地年龄≥60岁、居住年限≥10年的630名老年人进行问卷调查。所有调查对象均对本次调查知情同意、并积极配合。1.2方法。1.2.1调查方法。自行设计调查问卷,其中部分内容根据他人研究改编。①老年人基本情况:性别、居住地、文化程度、子女数量、婚姻状况、退休前职业、月平均收入、养老方式、患慢性病情况、自理程度等。②对养老服务资源信息平台的使用意愿。③老年人对养老服务内容的需求及程度[67],包括医疗服务、日常照顾、文化教育、精神慰藉、健康教育与咨询5个维度、22个条目,并采用“完全必要”“有必要”“无所谓”“不必要”4个级别来表示程度。问卷重测信度为0.9,Cronbach’sα系数为0.8。调查者向调查对象讲解调查目的,指导其自行填写问卷并当场收回。共发放问卷630份,全部收回,其中有效问卷610份,有效回收率为96.8%。1.2.2统计学方法。采用Excel2010建立数据库并录入数据,用SPSS21.0对数据进行统计学分析,采用统计描述研究对象的一般资料,以及老年人对养老服务资源信息平台的使用意愿;老年人对养老服务内容的需求得分采用均数±标准差(x±s)进行描述。

2结果

2.1调查对象基本情况。(见表1)2.2老年人对养老服务资源信息平台的采纳意愿。老年人均未使用过养老服务资源信息平台,94.4%的老年人未听说过此类平台,大多数老年人(87.2%)对养老服务资源信息平台有使用意愿,其中,67.7%的老年人愿意经常使用该平台,63.8%的老年人愿意推荐该平台推荐给其他老年朋友。见表2。2.3老年人对养老服务内容的需求程度。表3显示,老年人需求最高的3项服务功能依次为医疗服务、日常照顾及健康教育与咨询。医疗服务内容中需求得分最高的3项为定期检查、专业护理、紧急呼救,分别为(3.50±0.80)分、(3.43±0.87)分和(3.36±0.83)分;在日常照顾中需求得分最高的为代做家务,为(3.24±0.92)分;在健康教育与咨询服务中需求得分最高的2项服务内容为慢性病知识和中医药保健,分别为(3.21±0.93)分、(3.15±1.01)分;精神慰藉服务类别中需求最高的是为心理疏导(2.90分±1.05分)。

3讨论

3.1优化医疗服务内容,丰富精神文化服务内容。表3显示了老年人对不同层次健康维护服务的需求特点。在专业医疗服务项目类别中,以定期体检需求最为突出。这是由于老年人多为慢性病患病群体。我国60岁以上老年人慢性病患病率已达到71.8%,有研究显示,老年人总患病率75.1%,且多处于1种~3种慢性病并存状态[810],因此,老年人对健康变化的关注度越来越高。在生理健康得到保障的前提下,老年人的精神健康需求日益提升,需求得分最高的服务为心理疏导。这可能由于当前独居老年人较多,子女工作繁忙而无法陪伴老人,老年人大多没有工作,且缺乏合理安排老年人生活和社会活动内容与时间的能力,易引起孤独感。此外,老年人对文化教育服务也具有一定需求。这可能与社会的发展的同时、老年人对精神文化的认识有所提升有关。因此,在养老资源信息平台上应完善专业护理、康复训练等医疗服务相关内容的信息,邀请有关服务机构入驻;同时,与医疗机构合作建立初诊平台,由医务人员初步诊断老年人的病情,方便老年人及时获得医疗服务,也促进医疗资源的合理利用;此外,加强与旅游服务业以及教育机构的合作,在平台上推送相关活动信息,供老年人选择和订购,丰富精神文化服务内容。3.2注重中医药保健服务。中医的“治未病”理论在疾病防治方面一直发挥着重要作用,尤其在中老年养生和防治慢性病等方面有着巨大的潜能和积极的效果[11]。本研究显示,老年人对于中医药保健相关知识的需求较高,仅次于对慢性病知识的需求。这可能与中医文化历史悠久,底蕴深厚,中医保健理念易被老年人接受且大多数老年人具有一定的自我保健经验,加上电视等信息媒介的宣传,使得老年人对中医药保健认知和需求逐步提升。养老服务提供者应增加或加强此方面服务,可注重将其发展为自身的特色服务。随着微博等新媒体的不断出现,信息的传播方式由人们被动接受的单向传播方式逐渐过渡为与信息传播者相互影响的互动传播方式[12],但在信息快速传播的同时也伴随信息真假难辨的问题。针对上述特点,可考虑在养老服务资源信息平台上搭建视频直播平台,不定期地邀请专家进行视频讲座、与老年人在线互动,未能及时观看直播者还可回放内容。建立信息真伪鉴别系统,老年人可以将所获相关知识内容输入,系统将信息反馈到后台,通过相关专业人员判断继而使老年人获得真实的知识。对于已经解决过的问题,系统将自动同步上传,以便于遇到类似问题时系统自动回复,从而减轻任务量,在满足老年人进行个人保健知识需求的同时,也可在一定程度上推动中医文化的发展。3.3按需对养老护理服务人员分类管理。老年人对养老服务的需求的多元化发展必然要求养老护理服务人员具备更高的素质。研究显示,国内养老护理服务的信息化建设起步相对较晚,信息化水平较低,护理服务人员专业程度不等,导致老年人所获得的护理服务参差不齐[13]。故可与养老机构协作,在养老服务资源信息平台上,建立养老护理服务人员个人档案,并根据提供服务的不同背景条件(如学历、工作经验)等分类,便于老年人根据自身情况进行选择,这种举措也可达到增加养老护理人员工作机会的效果。3.4增加老年人紧急呼救服务。近年来,空巢老人已成为社会关注的一类老年人群体,空巢老年人的日常监护需求较高,尤其是应对各种突发意外的生命安全监护[14]需求。本次调查结果也证实了这一现状趋势。因而,可在养老资源平台上增加紧急呼救功能,根据老年人的特点和实际需要进行设定,紧急呼救按键选取突出但不突兀的颜色予以区分,设置快速拨打按键,便于老年人在紧急情况下快速、准确地将求救信号传递到社区服务中心,社区服务人员可依靠定位系统在最短的时间赶到老年人身边,检查、处理其问题并通知相关机构和个人(如医院、公安及其子女)。3.5简化平台操作方式,提高社会影响力。表2显示,老年人对养老服务资源信息平台的使用意愿较高,但大多数老年人并未听说过类似的平台。除去老年人的使用意愿、感知有效性因素外,这与老年人对养老资源信息平台的操作性、安全性、可信度及认知环境等因素直接相关[15]。因此,在平台构建过程中,设计者应设计直观简单的图标、字体以及大小,使信息表达更清晰,同时采用简易的操作方式,在信息输入时可应用智能联想或语音输入系统,也可使老年人通过点击预设好的自动框中的语句进行快速问答,提高老年人的输入效率;优化平台的容错性能,降低老年人的学习和使用难度;此外,管理政策及制度的支持是消除老年人的安全顾虑的关键,同时与社区、老年活动中心等机构合作,提升平台资源信息的可信度。努力营造良好的智能养老氛围,提高社会影响力,促进平台的推广与使用。

4小结

城市社区范文篇8

关键词:社区；共同体；群体传播

城市社区在通信技术的进步中遭受冲击，时间与空间的局限被打破，社会共同体逐渐增多而基于地域接近性构建起的社区共同体功能减弱，城市社区逐渐作为生存空间存在，共同体意识日益削弱。现代社会“脱域共同体”愈发普遍。与此同时，信息技术连通了整个世界，全球化推动了地域文化的融合，具有独特性与差异性的地方被打破[1]，现实空间塑造归属感的功能日渐式微，城市社区共同体遭遇进一步的侵蚀和挤压。在这种背景下，我们需要思考城市社区重归共同体状态，为社区概念赋予地域接近性意义的必要性，也需要思考城市社区共同体的培育方式。

1城市社区共同体意识现状与重构必要性

安东尼•吉登斯（AnthonyGiddens）认为随着现代通信技术的发展，人与人互动中时间与空间的局限被打破，共同体获得了脱离了地域接近性存在的能力，这些共同体被称为“脱域共同体”。此外，交通工具的进步和单位社区的瓦解使城市社区的人口流动性和异质性进一步增强，城市社区的地缘和血缘优势逐渐丧失[2]。古典社会学理论普遍认为一个具有共同体意涵的社区应当具有集体规范、集体意志与共同情感，且共同体中的居民的行动会主动考虑集体的利益。此外，互惠性社会网络是集体规范、意志与共同情感的基础，社区内应具备互惠性社会网络。早在2006年，我国学者就通过实证研究方法，以“社区归属感”“邻里互动和社会网络”“社区参与”等维度设计指标，得出“我国居民只有中等强度的社区归属感，邻里互动逐渐减少，邻里关系的重要性日益下降，社区参与水平低下”的结论；此外，该研究还表明社会经济地位与城市社区归属感成负相关的关系，这意味着随着社会的进一步发展，城市社区的共同体意识将更加薄弱[3]。目前由于公民社会和地方治理的可能性，城市社区建设进一步受到关注。构建城市社区的共同体意识，社区个体具备抱团发展，共同保留地方特色文化的条件，抵制全球化带来的文化侵袭。此外，社区作为城市居民的生存空间，从塑造社区的共同体意识出发，进而增强整个社会的凝聚力和向心力成为重要手段。

2群体传播：城市社区共同体意识培育可行之路

2.1共同体与群体。若说明群体传播如何适用于城市社区共同体意识培育，首先应当理清群体与共同体之间的相似性并了解这两个概念中不相容的因素。在勒庞（LeBon）看来，群体未必意味着身体的相聚，更意味着精神聚合。群体中必然包含两大特质：一是群体不是个人的简单复制或累加；二是所有群体成员共享一致的情感或信念，所谓的“群体心理同一律”。[4]结合前文论述可以发现，群体与共同体在“一致的情感”这一维度具有着相似性。共同体强调集体的利益，群体强调群体规范。考察群体行为可以看出，共同体与群体有着不相容的因素。群体中存在一些排他性的因素，一个群体内部可能会有共同的敌人，具备需要群体成员共同遵守的群体规范，而共同体概念会更加强调自身的存在形态。此外，部分群体是由于一时的事件而引发的意见或态度一致的团体，具有暂时性，而共同体的存在状态是相对稳定的。2.2群体传播方式。岩元勉认为，群体指“具有特定的目标和共同归属感，存在着互动关系的复数个人的集合体，群体传播就是将共同的目标与协作意愿加以连接和实现的过程”[5]。学界普遍看来，群体传播的实现需要一定的群体规范与群体压力的作用。综合20世纪的群体传播思想，群体行为的达成需要议题与情境、语言与象征和领袖与仪式的共同作用[5]。在现代社会，结合互联网中脱域共同体的构建方式，可以发现，构建城市社区首先需要契合社区中个体的共同关切，唤起社区个体的共鸣，接着应当在社区内部营造氛围，最后构建稳定的群体规范和群体仪式，从而保持社区共同体的稳定性。2.3群体传播的功能、局限性与回应。2.3.1功能：观照社会与个人。德弗勒等学者的“媒介系统依赖模式”提出，整个社会信息系统是一个积极参与社会行动的社会子系统，它参与和影响了个体和社会层面上的维持、冲突和变化。由此，可以看出群体传播系统并不是一个封闭系统，而是一个开放系统，“社会体系、受众与社会信息系统之间存在着相互依赖的关系，同样在社会信息系统内部，群体传播系统与大众传播系统、人际传播系统之间也存在着不同程度的关系”。[6]从这个角度看，将一个社区视作群体，更便于观照社会与个人，使社区与个人和社会形成互动关系。2.3.2局限性：对个人性是否会消失、非理性行为可能性的回应。群体传播本身面临着很多质疑：在群体中个人性是否会消失？群体传播是否会引起非理性行为？群体是否会存在排他性现象？心理学家特洛特（WilfredTrotter）将群体分为防御型、进攻型和社会型群体。在社会型群体中，个体因互相的需要聚合在一起，在群体内各司其职且整体协同，在这种机制内个人性的存在成为可能[5]。由于群体内群体暗示和群体感染机制的作用，群体中更易于出现非理性的行为。由此，一方面，需要意见领袖与大众传播共同起到定海神针的作用；另一方面，群体内需要开展普遍性的理性交流与沟通。

3从群体传播角度探究城市社区建设

3.1构建共同体意识：挖掘地方特色文化。城市社区的地域接近性为个体提供了基于地域的共通的意义空间，为以地域为基础挖掘社区文化提供契机。通过构建城市居民休戚与共的关系，以地域文化为基础构建居民的共同体，有利于保持地域文化的独特性。比方说社区位于城市某著名河畔，通过挖掘该地域河滨文化，构建河滨文化共同体，一方面保留独特的城市文化，另一方面河水如果治理不好，对于社区居民的日常生活质量的影响很大，而河滨文化传播得好，社区居民的福利机制也会好起来，社区居民具备了共同利益。3.2营造氛围：构建群体暗示。在社区空间中，发展社区宣传栏、社区广播等手段加强社区文化的宣传，营造社区文化氛围。从信息论的角度，发展优化社区环境应把握好噪音和冗余的平衡，通过在居民生活场所中的重复宣传，减少了社区文化解读的多义性，强化了社区文化传播的效果。另外，把握好宣传的量，通过受众反馈检验宣传效果。在正确的群体暗示机制的作用下，群体传播内容更易于促成一致性的行为的产生。3.3内化共同体意识：依据场景打造“线上、线下”互动。詹姆斯•凯利(JamesW.Carey）在20世纪70年代提出媒介仪式观，认为人们可以通过共享符号的象征意义达到融合，同时通过参与仪式获得在现实中的慰藉[7]。在社区成员参与社区活动过程中，个体实现着群体文化的内化，进一步加深社区文化的认同。社区活动的开展对于强化社区共同体意识有着积极意义。从网民自发形成的脱域社区中汲取灵感，基于LBS技术更好地了解城市居民在不同场景的需求，构建符合现代居民兴趣和需求且省时省力的群体活动，将线上、线下场景连接起来。比方说，在社区停车场通过语音识别技术，念社区宣传语停车等活动，将群体活动渗透进居民日常生活中。在活动的开展中形成并扩散活动群体，丰富城市居民互动。稳定的活动群体有利于构建社区内部居民之间的亲密感，将个体的社会行为和社会交往重新嵌入社区中。3.4注重居民反馈：搭建社区特色网络平台。通过社区服务平台的构建，使社区服务更便捷化，社区管理者收获反馈更加及时，从而加强社区管理层与社区居民的联系，获取社区居民的生活要求，更好开展社区工作，建设居民理想中的社区，为增强社区的归属感奠定基础。另外，通过电子社区报使社区居民了解社区动态，实现社区的地区治理与政治传播功能。最后，依靠地域接近性，搭建和管理社区网络论坛更易于形成社区文化，维持社区线上线下的社交互动关系，增强社区和居民之间的亲密感。

参考文献

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城市社区范文篇9

【关键词】城市社区卫生服务;行政治理模式;政策困境

实施“健康中国”战略是我国现阶段一项重要的制度安排，根据中共中央、国务院印发的《“健康中国2030”规划纲要》，到2020年要实现人人享有基本医疗卫生服务的目标。2018年医疗卫生机构数量共有99万多个，其中94.6%都是基层医疗卫生机构，对于超过13亿人都能够享有基本医疗卫生服务这一战略目标而言，功能完善、科学合理的基层医疗卫生体系的重要性和必要性不言而喻。城市社区卫生是基层医疗卫生体系一个重要组成部分，它最早开始于1948年英国颁布的《国家健康服务法》，在此基础上形成国家医疗服务体系(NationalHealthService，NHS)。20世纪70年代末，我国实行改革开放政策，在此时引入“社区卫生”和“社区卫生服务”的概念。作为直接为城市社区居民提供健康服务的“最后一公里”，城市社区卫生服务机构扮演着“健康守门人”的重要角色，承担着“基层首诊、双向转诊”的任务。社区卫生中心(站)和医院分工协作，引导患者合理就医、促进优质医疗资源下沉、优化现有医疗资源格局，在整个医药卫生体制改革进程中的地位举足轻重，然而“社区医生工资少”“社区医生每个月要完成一定量的科室收入任务和家庭医生签约任务，不然就没有绩效工资”这样的事情却层见迭出。目前的文献大多从改善社区医生的薪酬制度方面入手，通过提高薪资待遇，吸引优秀的高素质人才，推动人才队伍建设，来破除目前社区医生的困境，而对于政策层面的涉及甚少。基于这种实际困境，从政策层面上系统回顾、总结城市社区卫生服务的发展过程，对解决目前发展困境、进一步完善这一制度有着重要的理论意义和实践价值。

1相关城市社区卫生服务的政策文件梳理

政府自1997年至今出台了30多个文件、法规鼓励支持社区卫生服务的发展，这些政策的制定对于推动我国不同时期社区卫生工作的发展起了巨大的作用。回顾我国社区卫生服务政策的演进历程，大致可以分为起步、构建、改革和深化四个阶段。

1.1起步:1997—2005年

我国第一次以政策性文件对社区卫生服务作出规定始于1997年。20世纪90年代，卫生机构的资金来源主要有国家拨款、医疗服务项目收费和药品加成三个方面，但是在投入上，1994—1999年国内生产总值增长缓慢。1994年GDP增速为36.3%，但1999年GDP增速仅为6.3%，经济发展缓慢，国家拨款补助水平也相对下降，在价格管理上，大多数服务项目收费价格较低，且各级医疗机构收费水平相近，不能充分体现医务技术价值［1］;与此同时，成本不断上涨，医用原材料的价格、人员薪酬工资和管理费用等不断上涨，因此，卫生机构的正常经营活动普遍存在困难，公立医疗机构的趋利现象比较突出。1996年12月全国卫生工作会议召开，决定医疗卫生机构不能走市场化、企业化之路，社会主义市场经济条件也不能要求公立医疗卫生机构像私营企业那样自负盈亏，谋求利润［2］。同时政府会议上明确了新时期卫生工作的奋斗目标和工作方针，指出要改革城市卫生服务体系，积极发展社区服务，各级政府要大力支持有计划地分流医务人员，组织社会上的医务人员在居民区开设卫生服务点［3］。此后中共中央、国务院于1997年1月15日作出了《关于卫生改革和发展的决定》(中发〔1997〕3号)(以下简称《决定》)，明确了我国卫生事业的性质，我国卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业，对于建立和发展社区卫生服务的形式提出建议［4］，这为以后社区卫生服务的发展提供了基本依据。同时《决定》中描绘将当前城市医疗卫生机构现状调整为方便群众、功能合理、科学完善的城市社区卫生服务网络，基层医疗卫生机构面临结构改造，这离不开政府强有力的领导，也奠定其中的行政治理模式的成分。全国各地自《决定》以来积极试点探索社区卫生服务，并已取得初步经验，显示出社区卫生服务具有旺盛的生命力和广阔的发展前景，社区卫生工作开始进入一个发展高潮。但是从全国看，这项工作尚处于起步阶段，各地实际工作质量参差不齐，为引导正确的方向，防止出现偏差，原卫生部等10个部门于1999年7月联合下发《关于发展城市社区卫生服务的若干意见》(卫基妇发〔1999〕326号)(以下简称《若干意见》)。这是第一个关于社区卫生服务的专门文件，第一次规定社区卫生服务的目标和原则，明确社区卫生服务的重大意义，并且以行政指标把积极推进社区卫生服务纳入经济与社会发展总体规划和城市社区规划当中，以期实现公立基层医疗机构结构和功能的双重改造。在总结试点经验的基础上，随着城市社区建设及城镇医疗卫生体制改革的推进，城市社区卫生服务工作步入全面建设服务体系框架阶段，卫生部于2001年12月《关于2005年城市社区卫生服务发展目标的意见》，规定了2005年实现全国大部分城市基本建成社区卫生服务体系框架的目标。但是第一次工作热潮从1999—2001年兴起维持了3年，接着由于种种原因迅速冷却下来。为了破解这个局面，2002年8月《关于加快发展城市社区卫生服务的意见》(卫基妇发〔2002〕186号)，首次明确提出加强社区卫生服务队伍水平，而不是仅作为一项配套措施，这说明在自上而下的行政推动过程中，政府关注到了具体实际过程中社区医生的素质能力，开始注重社区卫生技术人员的法定职业资格和培训。2003年全国范围内爆发规模强大、传染性强的非典型性肺炎，在疫情结束后，卫生工作的中心转移到公共卫生体系建设，自2002年酝酿的新一轮的社区卫生服务工作热潮突遭搁置并持续处在低潮水平。

1.2构建:2006—2008年

社区卫生服务工作经过起步期的发展，尚不能解决优质资源过分向大医院集中的问题，社区卫生服务资源短缺、服务能力不强、不能满足群众基本卫生服务需要等问题仍是备受关注的重点民生问题之一。2006年2月份在全国城市社区卫生工作会议上，再次强调关注这个民生问题，基于此，国务院了《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见》(国发〔2006〕10号)(以下简称《指导意见》)。而为了更好地贯彻执行《指导意见》，相关部门又制定《关于印发〈城市社区卫生服务机构管理办法(试行)〉的通知》(卫妇社发〔2006〕239号)、《关于印发公立医院支援社区卫生服务工作意见的通知》(卫医发〔2006〕244号)和《关于印发〈城市社区卫生服务机构设置和编制标准指导意见〉的通知》(中央编办发〔2006〕96号)等一系列相应的配套文件，对城市社区卫生服务的设置管理、城市社区卫生服务中心(站)的床位、科室、人员、面积、设备等做了详细具体的、可操作的规定。国家要求进一步发展城市社区卫生服务，“十一五”规划中也提出大力发展社区卫生，加快构建以社区卫生服务为基础的城市医疗服务体系，由此发展社区卫生服务成为当前和今后城市卫生工作的重点，社区卫生发展进入新的阶段，雏形逐渐清晰，框架逐渐构建起来。

1.3改革:2009—2014年

面对新形势下群众反映强烈的“看病难”“看病贵”问题以及医药卫生体制的深层次矛盾，经过多方反复论证和修改，2009年3月《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发〔2009〕6号)，标志着我国新一轮的医药卫生体制改革正式启动，再一次把卫生工作提到了极为重要的议事日程，社区卫生服务的工作重点随之转变为加快推进管理体制和运行机制改革。对于城市基层医疗卫生机构的管理体制改革，加强基础设施建设，新建、改造城市社区卫生服务中心(站);完善个性化服务内容，以健康需求为导向，建立居民健康档案;创新服务方式，开展签约服务，深入社区，提供上门服务;关注服务主体。2010年3月《关于印发以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设规划的通知》(发改社会〔2010〕561号)，加快建设以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍，以此提高基层医疗卫生队伍的整体素质和服务水平;2011年7月的《国务院关于建立全科医生制度的指导意见》(国发〔2011〕23号)更是作为全科医生制度的顶层设计，确立了全科医生和社区卫生服务在卫生体系战略中的地位。对于城市基层医疗卫生机构的运行机制，在其内部严格核定编制人员，同时实行聘用制，实行“收支两条线”的薪酬制度。在其与城市公立医院的关系上首次提出建立分工协作机制，城市公立医院采用技术支持、人员培训等方式，带动社区增强卫生服务能力，同时合理定位各类医院的职责，引导一般诊疗下沉到基层。在自2012年之后的四年时间，卫生工作的重点都是巩固社区卫生服务机构运行新机制，完善城市公立医院与社区卫生服务机构的分工合作机制。

1.4深化:2015年至今

经过多年的探索试点与总结，在2015年的文件《国家卫生计生委关于印发2015年卫生计生工作要点的通知》(国卫办发〔2015〕3号)中，首次出现“分级诊疗”，在《国务院办公厅关于印发深化医药卫生体制改革2014年工作总结和2015年重点工作任务的通知》(国办发〔2015〕34号)中明确提出完善分级诊疗体系，形成“基层首诊、分级诊疗、双向转诊”的就医秩序。《国务院办公厅关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》(国办发〔2015〕70号)宣告分级诊疗制度体系在我国正式建立并开始运作，自2015年起，卫生工作的重点转变为建立分级诊疗制度，完善分级诊疗服务体系，2016年8月，“全国卫生与健康大会”明确将分级诊疗制度定位为我国五大基本医疗卫生制度之首［5］，此后多份关于分级诊疗的文件，包括《关于推进分级诊疗试点工作的通知》(国卫医发〔2016〕45号)、《关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》(国办发〔2017〕32号)、《关于进一步做好分级诊疗制度建设有关重点工作的通知》(国卫医发〔2018〕28号)、《关于推进紧密型县域医疗卫生共同体建设的通知》(国卫基层函〔2019〕121号)等，对于推进分级诊疗制度建设的总要求、家庭医生签约服务、区域医疗中心建设等工作作出指导。

2政策完善过程中城市社区卫生服务的现实困境

2.1起步期:自上而下的行政推动导致服务机构基础薄弱、功能不健全

1997—2005年的起步期主要由政府自上而下推动建设社区卫生服务工作，根据《决定》和《若干意见》，全国各地从无到有开始积极建设社区卫生服务中心(站)和探索总结经验。由下图1可以看出，从2002—2005年全国的社区卫生服务中心(站)数量从8211个逐年增加到17128个，4年的时间数量增长了1倍，增速较快，年均增长28.1%，其中2004年增加最快，达到40.1%。除了一些外在环境因素的影响，就社区卫生服务本身发展而言，由于采取自上而下的行政推动模式，政府为了控制过高的医疗费用和体现卫生公平性，选择了最直接最简单的方案，选择“城市社区卫生服务”这个突破口，通过广泛建设社区卫生服务中心(站)来为广大群众提供基本医疗服务。但是这种模式很容易忽视社区卫生中心(站)的实际情况，在原来的街道医院或在原诊所、卫生站的基础上改建而成的社区卫生中心(站)，通常仪器设备不健全、药物不齐全，不能满足居民的基本需求，导致城市社区卫生服务机构基础薄弱，功能不健全［6］。

2.2构建期:增速过快导致服务机构水平不高、医疗队伍素质不够

2006—2008年的构建期主要是及时发现问题并及时解决问题，政府对社区卫生服务的总要求逐渐清晰，引导社区卫生服务发展的方向，标准更加具体明确。由图1可以看出，2006年全国社区卫生服务中心(站)数量的增长速度为32.3%，仅次于2004年，这说明《指导意义》的掀起了又一次社区卫生服务发展的热潮，2006年全国社区卫生服务中心(站)数量又增加8503个，步入快速发展的阶段。但是通过这一时期不同学者对于社区卫生服务工作的实际考察，何坪等［7］对重庆市社区卫生务机构进行随机抽样调查，熊继平［8］调查全国29个重点联系城市(区)社区卫生服务体系建设的基本情况，可以发现这一时期社区卫生服务水平总体不高，陷入医务人员整体素质不高，队伍水平不稳定的困境。

2.3改革期:保障机制不健全导致医生队伍建设不顺利

2009年—2014年是社区卫生服务管理体制和运行机制改革期，从图1可以看出，2009年借着新一轮医疗卫生体制改革的契机，全国社区卫生服务中心(站)的数量持续增加，2010年达到19.9%的增长速度，同时国家对社区卫生服务同步进行改革，确立了全科医生的重要地位和社区卫生服务机构和城市医院分工协作的运行机制。但是通过文献分析，可以发现作为社区卫生服务的主要主体和核心力量—社区医生队伍的建设并不顺利。首先人才数量较少，中西部地区中小城市社区卫生服务中心每万人口全科医生数为0.47人，低于全国平均水平(1.51人)，而且工作任务繁重，甚至会影响到培训问题。其次薪酬待遇不高。袁晓宇等［9］通过调研得出样本地区83.1%的基层医疗卫生人员认为自己目前的薪酬不能回报自己的付出，45.3%的人员希望薪酬高出社会平均工资的1～2倍，对于严格实施收支两条线的社区卫生服务机构而言，由于绩效封顶，全科医生的劳动付出与实际收入增长不成正比，没有形成相对独立的家庭医生服务投入、保障和倾斜机制。

2.4深化期:过度关心指标导致分级诊疗目标难以实现

2015年至今是深化期，全国社区卫生服务中心(站)的数量保持基本稳定，政府经过政策论证和局部试点，凝练提出了“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的分级诊疗模式，并制定分级诊疗工作考核评价标准，用行政命令对一些指标作出硬性规定，并多项文件支持促进分级诊疗模式的发展，开启全面试点。但这容易导致过度关心指标而非问题，一些地方可能通过强制首诊来提高首诊率，通过取消基层医疗机构非常规检查科室，使得病人只能到上级医院检查，以此提高转诊率或者人为设置比例门槛控制转诊率［10］。从目前的医疗行业格局看来，大医院仍旧人满为患、基层社区卫生服务机构门庭冷落，总体效果并未彰显，一定程度上分级诊疗的目标还未实现。剖析我国的社区卫生服务发展过程可以发现:自1997年政府下发第一份促进支持社区卫生服务发展的文件至今，已有20多年的历程，实践证明:发展社区卫生服务是一条符合我国国情又遵循低成本—高效益原则的城市卫生服务改革之路。但是也可以看出政府仍旧采用行政治理为主、市场治理为辅的模式，提出有关政策与举措，提供财政拨款，以确保我国社区卫生服务可持续发展。社区卫生服务工作最初是由政府提起用以解决当时卫生工作的困境，在发展最初忽视了自身基础薄弱、功能不健全等问题;发展过程中又难以及时详细地掌握基层情况，因而出现医务工作人员队伍水平不稳定、全科医生素质低下、基础医疗服务能力弱等困境;之后利用行政指令贯彻落实指标，导致社区卫生服务工作人员因为绩效工资苦不堪言，地方陷入过度关注指标的困境。在行政体制金字塔中，三级医院处于顶层，容易获得更多的财政补贴、更先进的设备、更多的高等级职称、更优秀的人才，甚至更齐全的药物配备和定价政策，可以说获得了政府各项资源和政策偏向;而处于金字塔底层的基层医疗机构，工资低、待遇低、职称低、社会地位低，优秀医生自然不愿意去社区，由此形成了社区医生数量少、能力低、薪酬低、信任度缺乏和作用不理想之间的恶性循环［11］。市场与职业治理模式都没有如期发挥作用，社区卫生服务未达到国家政策要求与居民实际需求，总体上未形成合理就医格局。

3完善城市社区卫生服务行政治理模式的可行路径

基于目前的政策困境，我国医疗体系的行政垄断以及与之配套的行政治理模式是制约社区卫生服务发挥其积极作用的根本性因素，因此最关键的还是要改革不恰当的医疗卫生体制，对基层医疗卫生体制进行大胆改革，探寻行政机制、市场机制和社群机制良性作用的协同治理之道，调整国家与医生这一职业的关系，使得行政治理、市场治理和社群治理三种模式都能充分发挥作用［12］，具体来说可有如下举措。

3.1改革财政投入方式，改善财政投入数量

财政补助公立医疗卫生机构的政策在一定时期内保证了公立医疗机构的正常运转，并促进了卫生事业的发展，但是随着全民医保体系的建立和保障水平的提高，财政补助已经不是公立医疗卫生机构的主要收入，逐渐变为财政养人旧体制的一种延续［13］。建议标准化财政投入的数量，科学化财政投入的方式，清晰界定哪些方面是需要政府补助的，并合理承担在房屋建设与维修、医疗设备等费用上的责任。

3.2推进人事制度改革，增强社区卫生服务的活力

赋予城市社区卫生服务中心完整的人事聘用权和薪酬决定权。逐渐取消编制管理，推动并完善医师多点执业制度，立足实际采取灵活的用人制度，采用校园招聘等形式简化招聘程序;建立针对城市社区卫生服务的投入、保障和倾斜机制，健全绩效评估制度和薪酬管理制度，优化激励结构，不断为城市社区卫生中心引进优质医生资源，促进医生的合理有序流动。

3.3注重医生职业团体的自主性和主动性，改革不恰当的医药卫生体制

城市社区范文篇10

关键词:城市社区文化;社区文化建设;困境;对策

社区随着西方工业化的迅速发展产生，是社会经济发展的必然结果。“社区”在拉丁语中被翻译为“共同的东西和亲密的伙伴关系”，20世纪30年代初，费孝通先生在翻译德国社会学家滕尼斯的一本著于1887年的《社区与社会》(Com-munityandSociety)的著作时，从英文单词“Community”翻译过来，自此以后被广泛使用。不同的学者通过自身研究从不同的角度对“社区”进行了不同的定义，而社区文化则是社区的重要组成部分之一。社区文化是在某一特定的固定区域内，经过区域内人们长期生存与发展产生的精神产物、物质产物及环境的集合体。社区文化反映了一个社区内人们的精神状态，是经济生活的升华。健康的社区文化、健全的社区文化体系、浓厚的社区文化氛围对社区居民及社区的发展都具有深刻意义。当前国家在城市社区文化建设方面投入了大量的人力、物力和财力，虽取得了一些成就，但距离我们的最终理想目标还存在一定的差距。因此，通过对城市社区文化建设的现状进行分析，能够及时发现城市社区文化建设中存在的不足并采取相应的对策予以弥补，符合当今中国进行现代化建设的要求。另外，对城市社区文化的研究对其他相关领域的理论研究也具有一定的参考价值。

一、城市社区文化建设的意义

(一)我国社会主义现代化建设的基本要求

实现中华民族伟大复兴中国梦，建设富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国是时代赋予我们的使命，也是所有中华儿女的共同理想，实现伟大复兴中国梦需要我们大力发展经济，推进社会主义现代化建设。然而，在大力推进社会主义现代化建设的今天，我们的社会矛盾依旧存在。现阶段我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人们日益增长的对美好生活的需要不仅仅是对富裕物质生活的期待，还有对充足精神世界的向往，人们不再仅仅满足于物质上的富足，而是在精神方面也提出了更高的要求。社区作为人们生活的聚集地，加强社区文化建设，满足社区居民的精神需求是满足我国社会主义现代化建设基本要求的重要措施之一。党的十七届六中全会曾指出:当今世界正处于大发展、大变革、大调整的时期，文化在综合国力竞争中的地位和作用更加凸显，既要让人民过上殷实富足的物质生活，又要让人民过上健康丰富的文化生活。除此之外，全会提出，满足人民基本的文化需求是社会建设的基本任务，要求坚持以政府为主导，加强文化基础设施建设，构建公共文化服务服务体系。广泛开展社区文化建设，全面提高社区文化建设水平，增强社区文化建设能力，是党在新时期根据基本国情和时代要求做出的重大决定。

(二)提高中国文化软实力的重要途径

全面提高综合国力，不仅要增强我国经济实力，还要增强我国的文化软实力，提高核心竞争力。中国优秀传统文化是积淀千年的文化精髓，是凝结千百年中国智慧的精华，蕴含着丰富的中国智慧。一方面社区是社会的基本单位，社区文化是中国文化的组成单元，将文化建设划分为若干单位，通过对社区文化的建设，逐个击破，最终实现中国文化的全面建设;另一方面，不同地域文化的人们组成了不同的社区，融合时展的特点形成了各具特色的社区文化，这些形态各异的社区文化又相互融合，不断为中国文化注入新的活力。具有悠久历史的中国传统文化融合具有时代特征的社区文化成为了富有现实意义且具有强大生命力的中国文化，增强了中国文化的影响力，进而提高了我国的文化软实力。

(三)建设社会主义和谐社会的基本路径之一

良好的社区文化能够满足人们基本的精神需要。一个良好的社区文化氛围可以为人们提供一个轻松愉悦的氛围，缓解人们生活和学习的压力，有助于人们良好心态的形成，减少社区犯罪率;在这个物质横流的社会里，人们需要一个远离物质利益的环境，汲取精神食粮;发挥文化的凝聚作用，促使社区人民形成共同的价值观，以便团结社区成员，培养彼此之间融洽的关系，构建和谐社区。若干个和谐社区相互影响，则构成了和谐社会。

(四)科教兴国战略和创新发展战略的实施途径之一

在社会生产力飞速发展的今天，掌握先进科学技术、能够自主创新将使我国社会发展具有长久的生机与活力，为中国综合国力的提升打下坚实的基础。具有自主创新能力、掌握核心技术是当今世界大国竞争的必备要素，这关系着国家未来发展主动权。而我国实施科教兴国战略和创新发展战略恰恰是为了适应时展要求、结合我国基本国情提出的。良好的社区文化建设将成为人们课堂学习的一种有益补充。社会生活节奏的加快以及工作学习压力的加大使人们无暇进行课外学习，尤其是工作者受制于生活的压力，不能进行知识的及时更新和补充。而良好的社区文化建设将有助于解决这一困境。健全完善的社区文化中心不仅可以培养社区人民良好的学习习惯，不断弥补社区人民的文化短板，更新知识，以便更好地适应时代和社会的发展，而且在浓厚的社会氛围中生活，对于社区孩子们的成长具有极大的益处，有助于好学、好思习惯的培养，当文化知识积累到一定程度后，将能够顺利实现创新、创造，这在一定程度促进了科教兴国战略和创新发展战略的实现。

二、城市社区文化建设存在的困境

(一)受到传统社区治理理念的限制

受传统计划体制的影响，城市社区文化建设始终依赖于国家的计划体制发展，成为国家文化体制建设的一个过渡环节，承担起社会文化资源配置的任务，但是，长期受到计划体制的影响使得文化体制自身受到限制，成为一个封闭的系统，缺少自我创新能力，难以自我更新，缺乏源源不断的生机与活力。除此之外，文化体制的建设对国家财政有较强的依赖性，国家的财政支持力度在很大程度上决定了社区文化建设情况。

(二)城市社区文化建设体制落后

城市社区文化建设体系落后主要包括城市社区建设设施落后和城市社区建设模式落后。当前，在我国大多数社区文化建设设施落后，主要体现在社区文化建设设施种类单一、科技含量低且设施不充足。受制于城市经济发展水平以及城市领导者的重视程度，相当一部分城市社区文化建设设施仅仅为简单的、数目少的可怜的乒乓球台、书架等，完全不足以满足本社区居民的文体活动需要，使得仅仅有极少数社区居民可以在闲暇时刻进行体育锻炼或者阅读书籍，并且书籍的涉及范围以及数量都远不能满足群众对日常阅读的需求。另外一方面，目前城市社区文化建设还仅限于传统模式，仅仅建设各类活动室，为社区居民提供简易的线下活动场所。除此之外，大部分城市社区文化建设依靠社区文化工作人员日常号召，单纯地单向宣传，没有形成有序的社区文化管理体系，导致社区文化建设普及率低、宣传效果差。

(三)城市社区文化建设形式化

城市社区文化建设形式化是我国当下城市社区文化建设普遍存在的问题。部分社区文化建设者态度不端正，不能切实履行自己的职责，仅仅是为了应对上级布置的任务，或者获得某种荣誉，搞“政绩工程”“形象工程”，城市社区文化设施的设置也仅仅是为了应付上级领导的检查，不仅有的与社区居民的真实文化需求不符，有的甚至在日常生活中很少或者从不允许社区居民使用，最终导致社区文化建设仅仅是一种口号或者表面工作，无法最终实现国家进行城市社区文化建设的目的。

(四)城市社区文化建设主体局限化

当前城市社区文化建设的主体大多为城市社区工作人员(如城市社区文化专员等)，城市社区居民却往往只是社区文化活动的参与者。城市社区居民仅仅将自己当作社区活动的观赏者，而非参与者，使自己的社区文体活动参与积极性大大降低，耗费心血组织举办的城市社区文化却面临着门可罗雀的尴尬处境，无奈之下社区文化活动成了城市社区文化工作者自编、自导、自演的一场戏，城市社区文体活动的举办变成了荒废人力、物力、财力的无效投资，失去了城市社区文化活动自身存在的根本意义。

(五)城市社区文化建设路径和内容单一

目前，我国社区文化建设依赖于国家财政支持，使得社区文化建设受到制约，人们的需求无法满足。另外，社区文化设施的来源具有局限性，大多数社区文化设施依靠国家财政支持建设，设施种类单一化，建设人员局限化。除此之外，城市社区文化内容单一，形式千篇一律，缺乏社区特色，社区文化的吸引力不足，这在一定程度上降低了社区居民的社区文化认同感。

三、提高城市社区文化建设的对策建议

(一)树立和强化城市社区居民的社区文化建设主人翁意识

城市社区文化建设应当是以城市社区工作人员为主导，城市社区居民为主体，树立城市社区居民的社区文化建设主人翁意识，充分调动城市社区居民的社区文化建设积极性，尽可能发动每一位城市社区居民加入社区文化建设，发挥每一位城市社区居民的自身优势进行社区文化建设，群策群力，积极发动城市社区居民结合个人实际情况为社区文化建设提供有益的建议，专业社区文化建设者综合考虑社区建设资源，建设符合社区居民现实需要的、大众性的社区文化。

(二)采用融合现代科技及时代特色的新型城市文化建设模式

在科学技术飞速发展的今天，互联网走入千家万户，自动化大数据使用日益广泛。在城市社区文化建设过程中，我们可以充分利用互联网，请专业技术人员建设现代化网络社区文化服务平台，该平台可以为社区居民提供社区文化设施使用预定、社区图书馆阅读、社区文体活动开展与报名等线上社区文化服务，使人们更加便利地使用社区文化设施，提高社区文体器械使用效率，方便人们学习社区文化，及时了解社区文化建设的相关情况，为社区居民提供了解和建设社区文化的便利途径，这将极大调动社区居民进行社区文化建设的积极性和主动性，加强社区文化建设主人翁意识。近几年来，我国正在逐步实现国家治理体系和治理能力现代，城市社区文化建设同样应当实现现代化。实现城市社区文化网格化建设，将每个社区根据不同需求划分为若干个不同网格，每个网格配备相应的专业网格文化建设管理人员，网格文化建设管理人员应当通过对所管辖网格人员进行详细调研，了解本网格成员的真实所需，制定有针对性地城市社区文化建设方案，在此基础上，汇总本社区所有网格文化建设管理人员的城市社区文化建设方案，采用头脑风暴法等方法，制定总体社区文化建设方案，分工建设，及时利用线上及线下相结合的方式收集不同网格成员的反馈情况，不断完善和调整，最终实现城市社区文化有效建设，减少无效建设，节约资源，实现城市社区文化建设设施使用最大化，提高社区居民的满意度。

(三)加强对城市社区文化建设情况的监督力度

首先，加强对党员干部，尤其是社区文化建设者的思想政治教育，促使他们切实落实城市社区文化建设工作，将社区居民对社区文化建设的认同感作为自己工作的评价标准，以全心全意为人民服务的宗旨为自身工作的原则。其次，建立健全城市社区文化建设监督体制，公开社区文化建设情况，让城市社区文化建设在阳光下进行，接受人民的监督，同时设立专门独立的监督部门，为人们建立广泛的监督渠道，充分发动社区居民对城市社区文化建设情况进行监督，并定期向专门的监督部门反馈，对于认真负责反馈社区文化建设情况的社区居民在保证反馈者自身利益的情况下采取不同形式的奖励，鼓励其他社区居民采用多形式、多渠道地反馈有关情况。最后，一旦发现问题，及时追责，加大惩罚力度，对于切实履行职责的城市文化建设者进行奖励。

(四)打造融合多种元素、具有本社区特色的城市社区文化

城市社区文化的建设资金来源不仅限于国家财政支持，还可以充分发挥社区居民以及社会各组织团体，通过向他们解说社区文化建设的重要性以及他们向城市社区文化建设提供支持可以获得的益处来鼓励他们为城市社区文化建设提供各种支持。社区文化设施不仅限于单个社区内部器械，可以多个相邻或文化相近的社区进行联合建设，实现社区文化建设资源共享，这样不仅可大大降低社区文化建设成本，还可以实现社区文化资源的有效利用，减少资源的浪费。当然，这种资源共享不仅限于社区间联合，还可以与社会文化组织团体相结合，如通过与社区周边书店、图书馆相联合，为社区居民提供高质量的社区图书阅览服务;与社区周边体育馆相联合，为人们提供专业化的体育运动指导等等。这在一定程度上有利于社区文化建设专业化，提高社区文化建设质量。城市社区文化建设的组织形式也不仅限于社区文化者组织带动社区居民，也可以参照兴趣小组的形式，由社区居民自发组织举办社区文体活动，或者按照不同类型的需求，建设不同的文化活动室，这将成为社区文化建设的有益补充，也将更好地满足社区居民的文化需求，提高社区文化建设的针对性。城市社区文化建设在弘扬中国优秀传统文化、普及大众知识的同时，应当结合时代精神，融合本社区的特色。以济宁市为例，可以打造以孔孟文化为特色的社区文化，这不仅可以培养社区居民的文化认同感，增强社区凝聚力，还有利于人们对孔孟文化的深入理解，增强社区居民的民族文化认同感与自豪感，在不同形式的社区文化活动举办的同时，优秀传统文化也得到了不断发展。这样不仅加深了社区文化的深度，打造了特色社区文化，还在一定程度上促进了中国优秀传统文化的传承与发展。中国优秀传统文化本身所具有的文化凝聚力在很大程度上将影响社区凝聚力的形成，促进和谐社区、和谐社会的形成。

四、结语

在实现国家治理体系和治理能力现代化的今天，城市社区治理是关键环节之一，而城市社区文化建设则是城市社区治理的重要组成部分。充分发挥社区居民的主动性，利用当代科学技术的优势，根据我国基本国情，结合实际情况，多途径进行城市社区文化建设和完善，多角度考核社区文化建设效果，全方位打造符合人民需要的城市社区文化，在传承与发展中国优秀传统文化、满足人们对美好生活以及文化需求的同时，为中华民族伟大复兴和建设富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国助力。

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