土地储备制度十篇

土地储备制度篇1

第一条为有效提高政府对土地的宏观调控能力，加强土地资产管理，优化土地资源配置，促进城市建设，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法队省府办公厅《关于加快建立和完善土地储备制度的通知》(粤府办【*】34号)等有关规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条*市市区规划区范围内的固有土地储备工作，适用本办法。

第三条本办法所称土地储备，是指市土地储备中心依据本办法的规定，并根据土地市场供求现状和城市规划要求，对依法征用、收回和需收购盘活的土地进行储备，经前期开发后，为建设项目用地提供前期服务的行为。

第四条市国土资源局主管全市的土地储备工作;市土地储备中心具体承办*市市区规划区范围内的土地储备的相关工作，包括土地征用、收回、收购、储备以及土地出让前期准备工作。

第五条国有土地的储备范围:

(一)为实施城市规划而批准征用和农地转用的土地。

(二)为公共利益需要收回的土地。

(三)因单位撤销、解散、破产、产业结构调整、迁移等原因停止使用的行政划拨土地。

(四)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的土地。

(五)土地出让等有偿使用合同约定的期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的土地。

(六)为实施城市规划收回的土地。

(七)市政府依法收回的闲置土地。

(八)土地使用权转让中申报价格比标定地价低20%以上，市政

府行使优先购买权而取得的土地。

(九)土地使用者向市政府申请收回的土地。

(十)市区规划区范围内的无主土地。

(十一)其他需要储备的土地。

非工业区的现有工业用地及工业厂房用地，无论是出让地还是划拨地，不改变用途转让或补办出让手续的，以及所出让用地闲置两年以上的，在进入土地交易市场前，一律先由市土地储备机构进行可行性研究，认为值得盘整收回或收购的，经报市政府讨论同意后，依法有偿收回，进入市土地储备中心储备。

第六条市区规划区内未征(转)用的农用地，列入土地储备规划，进行规划控制。

市区规划区内的农用地需要储备的，市土地储备中心必须依法办理征用手续。

第七条土地储备须符合土地利用总体规划、城市规划实施的需要，符合城市经济社会发展的需要，依法保护土地权利人的合法权益。

第八条储备的土地应优先用于符合城市规划的建设项目。进行房地产开发、商业、旅游、娱乐等经营性项目建设使用储备土地的，须通过有形土地市场公开交易。

第九条纳入储备范围的固有土地，由市土地储备中心统一收回、收购储备，原土地使用权人不得自行处置和拒绝收回、收购。

土地使用权被依法收回或收购的单位或个人，必须按期、按规定交付土地。

第十条市土地储备中心应根据土地利用总体规划、城市规划和土地市场供求状况，拟定土地储备计划。土地储备计划经市国土资源局报市政府审批后，由市土地储备中心具体组织实施。

经批准列入土地储备计划范围内的土地，应向社会公告。

第十一条市土地储备中心应依照法律、法规和规章的规定，通过招标，选择有相应资质的施工单位对储备的土地进行前期开发。

第十二条土地收购储备应依法办理土地权属变更登记手续。

第十三条市计划、经贸、建设、规划、财政、房产等管理部门应按各自职责，协助做好土地储备的相关工作。

第二章土地储备

第十四条土地储备可采用下列方式:

(一)征用。根据土地管理法律、法规的规定将集体土地征收转为固有建设用地。

(二)收购。根据原土地使用权人的投入情况进行货币补偿，同时收回土地使用权。

(三)异地置换。根据原土地使用权人的投入情况，在另一地段置换同等价值的土地，同时收回原土地使用权。

(四)收回。依法应收回的土地，按有关法律法规的规定收回。

土地储备机构在对前款规定的土地进行收回或征用时，应当对原土地所有权人、使用权人进行补偿并办理有关土地权属变更手续后，对土地予以储备。

第十五条收贿、收回储备土地按下列程序进行:

(一)储备土地的认定。

1、对土地使用权人申请收贿的用地，申请人携有关资料向市国土资源局提出申请，经批准后由市土地储备中心具体组织实施。

2、经市政府批准收购、收回的用地，由市国土资源局向原土地使用权人发出收贿、收回通知，原土地使用权人按通知要求向市土地储备中心提供有关资料，由市土地储备中心具体组织实施。

(二)权属核查。市土地储备中心对拟储备的土地的权属、土地面积、四至范围、土地用途及地上建筑物、附着物等情况进行实地调查和审核。

(三)征询意见。市土地储备中心根据实际调查的情况，向市规划、建设、房产等部门征求意见。

(四)确定规划条件。由市规划部门根据批准的城市规划方案，提出拟储备地块的规划设计条件及附图。

(五)费用测算。市土地储备中心根据调查结果和地块的规划使用条件，会同有关部门进行土地收购补偿费用的测算评估;实行土地置换的，进行相应的土地费用测算。

(六)方案报批。市土地储备中心根据土地权属情况、规划使用条件、及补偿费用测算结果提出土地收购的具体方案，经市国土资源局报市政府审批。

(七)签订合同。收购方案经批准后，由市土地储备中心与原土地使用权人签订《固有土地使用权收购合同》。

(八)收购补偿。市土地储备中心根据《固有土地使用权收购合同》约定的金额、期限和方式，向原土地使用权人支付土地收购补偿费用;实行土地置换的，按照土地置换的差价进行结算。

(九)权属变更。原土地使用权人与市土地储备中心按规定申办土地、房产权属变更或注销手续。

(十)交付土地。根据《固有土地使用权收购合同》约定的期限和方式，原土地使用权人向市土地储备中心交付土地和地上建(构)筑物。被收购的土地使用权一经交付，即纳入土地储备。

第十六条土地使用权人申请土地收购须提供下列资料:

(一)土地收购申请书。

(二)法人资格证明书和营业执照副本(属个人的，应提供本人有效身份证明)，委托他人办理的应提供授权委托书。

(三)土地使用权合法凭证。

(四)房屋所有权合法凭证。

(五)宗地图。

(六)主管部门意见。

(七)其他需要提交的资料。

第十七条《固有土地使用权收殉合同》应当载明以下内容:

(一)合同双方当事人。

(二)收殉土地的位置、面积、用途及权属依据。

(三)由规划部门提供的规划设计条件及附图。

(四)土地收胸补偿费用及其支付方式和期限。(五)交付土地的期限和方式。

(六)创双方的权利和义务。

(七)违约责任。

(八)解决争议的方法。

(九)双方约定的其他事项。

第十八条实施收购的土地以出让方式取得土地使用权的，原《固有土地使用权出让合同》从《固有土地使用权收购合同》生效之日起自行解除;由市国土资源局依法收回原《国有土地使用证》，并予以注销。

第十九条土地收购补偿费一般按收胸土地的开发成本计算。以出让方式取得的土地使用权的，土地收购补偿费还应包括对土地使用权人已支付的土地出让金的补偿，但应扣除原土地使用权人已实际使用土地期间应支付的土地出让金部分。

第二十条土地收购补偿费应当通过以下方式确定:

(一)由具有土地评估资质的评估机构依据市政府确定的土地基准地价和国家有关规定进行评估后，由市国土资源局依法确定。

(二)按住宅用地和工业用地基准地价的中间价确定。

(三)按收购合同约定的土地招标、拍卖所得的比例确定。

(四)涉及房屋拆迁的，按照《中华人民共和国房屋拆迁管理条例》的有关规定确定补偿费。

以土地置换方式进行储备的，按前款规定的方式分别确定置换土地收购补偿费，由土地储备机构与原土地使用权人结算差价。

第三章储备土地前期开发

第二十一条市土地储备中心对收购储备的土地通过以下方式进行土地前期开发:

(一)市土地储备中心在储备的土地使用权出让前，完成地上建筑物及其附属物的拆迁、土地平整和设施配套等前期开发工作。

(二)原土地使用权人交付土地后，储备土地使用权出让前，市土地储备中心可以依法将储备土地使用权抵押贷款等。

储备土地使用权抵押贷款的具体办法，由市政府另行制定。

第二十二条土地储备机构如需对储备土地地上建筑物及附属物实施拆迁、或进行土地平整和配套设施建设的，须依照有关法律、法规的规定采取招标投标的办法，确定有资质的拆迁人或施工队伍。

第二十三条土地储备前期开发中涉及该土地使用权单独或连同地上建筑物抵押或临时改变用途的、或地上建筑物及其附属物拆迁的，市土地储备中心应持有关用地批准文件及土地收购合同，依法向有关部门办理审批或登记手续。

第二十四条土地储备前期开发活动应当遵守法律、法规、规章和市政府的有关规定，并不得损害公众利益。

第四章储备土地供应

第二十五条储备土地供应实行年度计划管理，纳入当年国民经济和社会发展计划。市国土资源局应当根据年度土地供应计划、城市规划、土地储备计划和土地市场需求情况，制定储备土地供应计划，经市政府批准后执行。

经市政府批准的土地供应计划，应当及时向社会公布。

第二十六条储备土地供应必须坚持公开、公平、公正的原则，严格执行国家国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、《协议出让固有土地使用权规定》的有关规定，任何单位和个人不得干预。

第二十七条市土地储备中心应当将土地供应计划提交土地交易中心，土地交易中心应以公告方式公布土地供应计划。公布内容包括拟供应土地的位置、面积、用途、土地出让底价、土地规划设计条件及附图等。

第二十八条用于商业、旅游、娱乐、商品住宅等各类经营性项目的土地，必须依法采取拍卖、招标、挂牌方式进行出让。

前款规定以外用途的储备土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当依法采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。

出让国有土地使用权，应依照法律、法规和规章的规定采用招标、拍卖或者挂牌方式，采取协议方式的，不得违背有关规定。

第二十九条严格限制以协议方式出让土地使用权，因城市建设重大引资、投资确需以协议方式供应土地的而且符合有关法律、法规的规定，必须在地价评估基础上，报市政府研究批准?并将协议结果予以公布。

第五章土地储备资金管理

第三十条储备土地资金运作实行收支两条线管理，并接受财政、审计部门的监督。

(一)土地储备机构的人员经费、公用经费与土地储备运作收支实行分户分帐核算。土地储备机构的人员经费、公用经费纳入财政预算管理;土地储备机构开展土地储备的资金实行专户封闭运作。

(二)土地储备机构出让储备土地使用权的收入，按现行财政规定实行"票款分离、委托银行代收款"的收支两条线管理办法。即由缴款单位(受让方)直接将地价款缴入财政在银行开设的征收帐户。

第三十一条土地储备资金及其相关业务工作经费的管理与使用，由市国土资源局提出并由市财政局核准后，报市政府批准。

第六章法律责任

第三十二条属于本办法规定的土地储备范围的国有土地不得自行转让，土地使用权人对符合储备条件的土地，未申请储备而擅自转让土地使用权、地上建筑物及其附属物的，有关部门不得为其办理审批、登记手续，并应依照有关规定进行处理。

第三十三条市土地储备中心未按本办法规定签订《固有土地使用权收附合同》并支付土地收购补偿费的，原土地使用权人有权解除《固有土地使用权收附合同》，并拒绝交付土地。

第三十四条原土地使用权人未按土地收购合同规定交付土地及地上建筑物的事或者在交付土地的同时擅自处理其地上建筑物(构筑物)的，市土地储备中心有权要求原土地使用权人改正并继续履行合同。

土地储备制度篇2

一、土地储备制度的概念

土地储备是指为了满足公共利益的需要，城市政府依据法律程序，对特定范围内的土地通过土地征用、置换、使用权收回以及土地优先购买等方式取得土地，并对其进行前期开发、整理与储备以供应和调控城市各类建设用地需求的城市土地管理制度。一般而言是由城市政府委托专门机构，通过收购、置换等方式，从分散的土地使用者手中将土地集中起来，由政府或由政府委托的机构组织进行前期开发，再根据城市规划、土地年度计划，有计划地将土地投入市场。

二、土地储备制度的主要运行方式

我国当前的城市土地储备制度基本上是通过建立土地收购储备机构来完成和实现其目的的。城市土地的收购、储备、出让是政府行为，但又不同于政府对土地的管理职能。有资料表明，各国政府在实施土地收购和开发储备中所采用方式包括：设立专门的土地发展公司、授权企业化运作的土地开发机构，来政府行使城市土地储备的有关经营职能。

目前，我国城市土地储备运行主体的形式有以下几种：

1、成立城市土地收购储备管理委员会或土地发展委员会和城市土地储备中心，后者在前者的监督和指导下，受政府委托代表政府实施土地收购、储备和出让的前期准备工作。

2、在城市土地主管部门下设立土地发展中心。由土地发展中心、土地管理部门、财政等部门共同协调完成土地收购、储备、前期开发、出让和增值资金分配等工作。

3、成立土地使用制度改革领导小组，在城市土地主管部门下设立城市土地储备中心。由城市土地储备中心根据土地使用制度改革领导小组批准的储备计划，实施土地收回、储备、前期开发工作；而土地出让工作则由土地主管部门负责实施。

4、政府设立土地收购储备管理委员会，城市土地主管部门下设立土地储备中心和地产交易中心。由这两个中心负责实施土地收回、储备、前期开发和出让工作。

5、政府成立土地储备制度领导小组，下设办公室具体负责实施土地使用权的收购、储备和出让。

在实践运行中，土地储备中心作为政府垄断土地一级市场的特殊机构代表，主要以事业单位和公司的形式出现，名义上都是独立的法人，但是又不同于一般的市场法人。

例如，以厦门为代表，厦门土地开发总公司是正式注册成立的企业法人，但是根据该市的有关文件，它具有“收购、储备、出（转）让”土地的职能，并承担全市范围内的土地使用权的公开招标、拍卖出让的具体工作；也有权代表政府有偿收回土地使用权。而其在土地开发中所花的费用全部由财政从基金中支付，土地招标和拍卖后的款项也直接进入财政专户。该公司的本身并不以营利为目标。因此，该土地开发公司不是一般意义上的公司，与《公司法》中规定的国有独资公司也有区别。因而，它虽然是以“公司”的名义出现，但实质上是具有一定垄断性、公共性和非营利性的机构。受政府赋予的行政授权，行使行政职能。

虽然目前我国不同城市土地储备运行主体的形式存在一定的差异，如上海建立了城市土地发展公司，而杭州设立了城市土地储备中心，但实质上都是政府的下属机构。

三、土地储备制度委托－关系的必然性

在我国，城市土地属于全民所有，全体公民是城市土地的最终所有者，但全民相当广泛而又分散，它不可能来直接管理城市土地，于是将所有权委托给国家政府及其具体的行政机关各部门来代表和行使。以土地储备制度来说，全体公民将土地的经营委托给国家，因此全体公民是初级委托者，而国家又将土地所有权的管理委托给地方政府，是次级委托者，而地方政府又委托给土地储备机构，土地储备机构要求土地使用者合理、有效地利用土地的委托。因此，在土地储备制度中，事实上形成了多层委托－关系，在土地储备机构的设立中，我们主要考虑国家和地方政府对土地储备机构的委托－关系。

城市土地的经营管理为什么要采取“委托－”形式，取决于城市土地的产权，城市土地的产权是属于公有产权，而公有制有以下特点：（1）公有制的成员对财产（资源）拥有完全平等、无差异的权利；（2）公有制成员必须以集体方式，即集体行动的方式行使各项权利，或者说任何个别成员或部分成员行使权力时并不排除其他成员行使同样权利的可能性；（3）公有制显示的是非个体的群体特征。正因为上述特征，所以公有制天生面临着两个问题：所有制成员自身利益的追求和以集体方式共同占有财产资源之间的矛盾，会产生普遍的“搭便车”问题；如果按照公有制成员以集体方式行使权利的特定要求，会产生相当昂贵的交易成本。因此，若要保证城市土地所有权，唯一能够实际存在和具有操作性的途径，就是建立某种机制。因为，一是由于人数较之所有者的人数大幅度减少，当所有者委托者行使全民财产的部分产权时，者行为和行为的后果有直接的关系，从而弱化了“搭便车”行为；二是相对于共同决策方式，机构的决策费用要低得多，从而降低了交易成本。

四、目前存在的问题和建议

虽然采取委托－对城市土地储备是一个比较好的制度安排，但是我国城市土地储备的委托－制度还有很多不完善的地方。

1、多重引起的目标偏差。在城市土地储备制度中，存在着多层委托－关系，因而作为初始委托人的意愿不可能在“多重”中被人无偏差地执行，从而各个环节的目标会发生偏差，最终环节的经营者的机会主义倾向将不可避免，其经营目标往往不是最初委托人的目标。

2、信息不对称。土地储备中心实质上并没有脱离政府的行政指导，对行政管理体制的依赖性十分强烈，它的土地收购、储备、出让都具有很强的行政指导性，这就决定了委托－链条的信息反馈缓慢，经常脱离市场信号系统。依靠行政形式传递信息，加入了大量的传递者主观偏好，各项指标水分大，并随着传递环节的增加，真实度越来越低，形成各环节的委托人和人信息不对称，并且随着链条的拉长，不对称程度会越来越大。

3、各层次委托人利益不同。各层次的委托人都有着自己利益的独立主体，而他们的利益与城市土地是否有效、合理利用并不直接挂钩，与土地经营所带来的利益判断也不同，因此对土地储备中心进行有效监督的积极性并不高，并且这些委托人自身还缺乏有效的选择机制及约束制衡机制。大部分的委托责任人都由政府委派，而不是通过某种有效的选择机制选出的，这就严重弱化了委托人的责任心。再加上其自身的利益与城市土地的收购、储备、出让的实际收益多少并不直接挂钩，这就更可能出现委托人设租，而者寻租的情况。

所有的这些都会引起成本的增加。一般来说，委托－的层次越多，成本就越高。成本包含：①信息费用，是指契约双方必须掌握足够信息，信息越是充分，契约规定的意愿行为就越具有合理性和可行性，然而委托人收集、传递和整理信息的成本也就越高。②谈判费用，从谈判、起草合约到达成契约关系所支付的成本。③执行费用，是指为保证契约的履行所付出的监督、评价的费用，还包括有人或机构的薪金或维持经营的费用。④偏差代价，由于信息不对称，造成的委托人与人的目标偏差以及人行为扭曲所造成的“寻租”、经营性浪费和效率损失。

各项单项成本还具有自我膨胀的特点，包括：层次越多，信息传递就越有可能停滞和失真，从而加剧信息的不对称，执行目标也更有可能被扭曲和误解；层次越多，监督成本也会越大；而过多的层次会模糊各级委托人和人的责、权、利关系，加剧由于权利分割不对称和结果不确定的可能性，导致了激励弱化和“寻租”的可能性。

在土地储备制度中，从土地所有者国家到土地储备机构，经历了多重委托－关系，造成国家和土地储备机构之间的目标不一致、信息不对称、契约不完全等问题。因此，为避免和尽量弱化这些问题，减少成本，我们要设计出恰当的激励、约束和监督的制度安排。

激励机制是关于国家与地方政府以及地方政府与土地使用者之间如何分享收益的一种契约安排或制度安排。如，为激励土地储备机构经营土地“作为土地所有人”的国家和地方政府应给予土地储备机构一个经营达标量以满足它作为人的经济回报，并可以使土地储备机构更好地服务于政府这个委托人，这个经营达标量的确定应是动态的，要根据不同时段国家经济水平、城市经济发展状况、经济发展目标等进行不断调整。

监督机制是国家、地方政府及相关职能部门、社会团体和民众对土地使用者的决策行为、经营行为以及市场效果所进行的一系列客观而及时的监察、审核、分析和报告行动的一种制度安排。

土地储备制度篇3

第一条为盘活存量土地资产，优化土地资源配置，合理利用土地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规的规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条本市城区范围内国有土地储备工作，适用本办法。

第三条本办法所称土地储备，是指市土地储备中心依据本办法的规定，将国有土地使用权依法收回、收购后予以储存，并通过前期开发利用和预出让等形式，优化配置存量土地资源的活动。

第四条本市土地收购储备管理委员会负责土地储备工作的组织、领导、协调和监督。

市土地储备中心在市土地收购储备管理委员会的领导下，代表市人民政府实施城区国有土地储备。

本市土地行政主管部门及计划、经贸、建设、规划、财政、房产等部门，应当依照法定职责，做好土地储备的相关工作。

第五条市土地储备中心应当根据城市建设总体规划、国民经济和社会发展计划、产业结构调整和城区土地的实际状况，制定土地储备计划，报市土地收购储备管理委员会批准后实施。

第六条土地储备实行预报制度。城区范围内的国有土地使用权符合本办法规定的储备条件的，用地单位或其主管部门应当提前向市土地储备中心报告。

第七条土地使用权被依法收回或收购的，用地单位必须按期交付土地。

土地储备应当依法办理土地权属变更登记手续。

第二章土地使用权收购储备

第八条本市城区范围的下列国有土地，应当进行储备：

（一）无使用权人的土地；

（二）为政府的土地；

（三）土地使用期限已满被依法收回的土地；

（四）因荒芜、闲置等原因被依法收回的国有土地；

（五）依法没收的土地；

（六）依法应当收归国有的土地；

（七）因单位搬迁、解散、撤销、破产和产业结构调整等原因需要收回、收购的原划拨土地；

（八）以出让方式取得土地使用权后无力继续开发且不具备转让条件的土地；

（九）因实施城市规划和土地整理由市人民政府指令收购的土地；

（十）土地使用权人申请市土地储备中心收购的土地；

（十一）其他需要进行储备的国有土地。

第九条前条第（一）至（六）项所列土地，直接由市土地储备中心进行土地储备，并向土地行政主管部门和房产管理部门申请办理权属变更手续。

第十条本办法第八条第（七）至（十一）项所列土地，按下列程序收购：

（一）土地使用权人出具本办法第十一条规定的资料，向市土地储备中心提出收购申请；

（二）市土地储备中心对申请人出具的土地及其附着物权属资料和土地面积、位置、类型、四至、用途、地上建（构）筑物等实施审核调查；

（三）市土地储备中心根据申请人的申请和审核调查的情况，向市规划部门征求意见；

（四）市土地储备中心根据征求意见的结果，会同有关部门进行土地收购补偿费用的测算评估；

（五）市土地储备中心根据土地权属调查、收购费用测算的结果，提出土地收购的具体方案，经市土地行政主管部门审批或报批；

（六）市土地储备中心依照批准的收购方案，与原土地使用权人签订《国有土地使用权收购合同》；

（七）市土地储备中心依照《国有土地使用权收购合同》约定的金额、期限和方式，向原土地使用权人支付土地收购补偿费用。实行土地置换的，应当依据测算评估结果结算差价；

（八）市土地储备中心依照《国有土地使用权收购合同》的约定支付收购定金后，与原土地使用权人共同向市土地行政主管部门、房产管理部门申请办理权属变更登记手续；

（九）原土地使用权人依照《国有土地使用权收购合同》的约定，向市土地储备中心交付被收购的土地和地上建（构）筑物，被收购的土地使用权即纳入土地储备。

第十一条土地使用权人申请土地收购，应当提供下列资料：

（一）土地收购申请书；

（二）法人资格证明书；

（三）授权委托书；

（四）营业执照；

（五）土地使用权合法凭证；

（六）房屋所有权合法凭证；

（七）土地平面图；

（八）主管部门意见；

（九）其他需要提交的资料。

第十二条《国有土地使用权收购合同》应当包括下列内容：

（一）收购土地的位置、面积、用途及权属依据；

（二）土地收购补偿费用及其支付方式和期限；

（三）交付土地的期限和方式；

（四）双方约定的其他权利义务；

（五）违约责任；

（六）纠纷处理。

《国有土地使用权收购合同》一经签订，即产生法律效力，双方当事人必须全面履行合同约定的各项义务。

第十三条被收购的土地为原使用权人以出让方式取得使用权的，原《国有土地使用权出让合同》自《国有土地使用权收购合同》生效之日起予以解除。

第十四条土地收购补偿费一般按收购土地的开发成本计算。

出让土地收购补偿费包括对土地使用权人已支付的土地出让金的补偿，但扣除原土地使用权人已实际使用土地期间应当付出的出让金部分。

第十五条土地收购补偿费可以通过下列方式确定：

（一）由具有相应资质的地产评估机构依照国家有关规定和城区土地基准地价进行评估，报市土地行政主管部门依法确定。

（二）按住宅用地和工业用地基准地价中开发成本部分的中间价确定。

（三）按收购合同约定的土地拍卖、招标所得的比例确定。

以土地置换方式进行储备的，按前款规定的方式分别确定置换土地收购补偿费，由市土地储备中心与原土地使用权人结算差价。

第三章储备土地前期开发利用

第十六条市土地储备中心在储备土地预出让前，可以通过下列方式进行前期开发利用：

（一）实施储备土地地上建（构）筑物的拆迁和土地平整。

（二）依法将储备土地使用权单独或连同地上建（构）筑物出租、抵押。

第十七条在储备土地前期开发利用中，市土地储备中心应当持有关用地批准文件及《国有土地使用权收购合同》，依法到有关部门办理城市规划、拆迁、租赁、抵押等相关的审批或登记手续。

第十八条储备土地前期开发利用活动，应当遵守国家法律、法规、规章和本市人民政府的有关规定，不得损害公共利益。

第四章储备土地使用权预出让

第十九条市土地储备中心依照本章规定实施储备土地使用权预出让。

储备土地使用权预出让，包括以招标、拍卖、协议等方式约定储备土地使用者，签订《预出让合同》、收取土地开发补偿费用等国有土地使用权出让前的各项活动。

第二十条储备土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市土地储备中心草拟方案，报本市土地、城市规划、建设、房产等行政主管部门共同确定。

第二十一条储备土地使用权出让金底价，由市土地储备中心报市土地行政主管部门，根据国家有关规定及该宗土地使用权出让方案确定。

第二十二条市土地储备中心应当将储备土地使用权预出让信息向社会公布，并抄报市土地收购储备管理委员会各成员单位。

第二十三条储备土地根据出让方案规定可以用于房地产开发或经营性项目建设的，市土地储备中心应当通过招标或拍卖的方式约定储备土地使用者。

市土地储备中心应当依照法定程序实施储备土地预出让招标、拍卖活动。第二十四条储备土地使用权不具备招标或拍卖条件的，经土地收购储备管理委员会批准，市土地储备中心可采取协议的方式约定储备土地使用者。以协议方式实施储备土地使用权预出让的，市土地储备中心应当严格审查申请者的资信，并按规定程序与申请者协商开发补偿费用、土地使用权出让金、土地使用权交付期限与方式等事项。

第二十五条市土地储备中心应当按照规定程序，与储备土地使用权预出让的中标人、买受人或协议约定的使用者签订《国有土地使用权预出让合同》。

《国有土地使用权预出让合同》应当包括下列内容：

（一）土地的位置、面积；

（二）规划用途、规划指标；

（三）土地开发补偿费、土地使用权出让金的金额、付款进度和方式；

（四）交付土地的期限和方式；

（五）双方约定的其他权利和义务；

（六）违约责任；

（七）纠纷处理。

第二十六条储备土地使用权预出让约定的土地使用者，应当持《预出让合同》向计划、规划、土地等行政主管部门办理项目前期计划、规划审批、建设用地及土地出让手续，市土地储备中心应当按照合同约定予以协助。储备土地使用权预出让约定的土地使用者，应当依照合同约定交纳土地开发补偿费、土地出让金等费用。第二十七条储备土地使用权划拨使用的，由市土地储备中心报市土地行政主管部门，依照国家法律、法规和规章的有关规定办理。

第五章储备土地资金管理

第二十八条土地储备资本金，由本市财政予以解决。

第二十九条市土地储备中心可以用储备土地作抵押贷款，筹措土地储备资金。

第三十条储备土地预出让收入中的出让金部分，由市土地行政主管部门全额上缴市财政。

市土地储备中心应当按市土地、财政、价格行政主管部门核准的数额，从储备土地预出让收入中扣除土地开发补偿费用。

储备土地预出让收入在扣除出让金、土地开发补偿费后的部分，由市土地储备中心全额上缴市财政。

第三十一条市土地储备中心应当健全财务管理制度，加强土地储备资金管理，自觉接受市财政、审计、土地行政主管部门的监督检查。

第六章违规处理

第三十二条依照本办法的规定应当进行储备的土地，其使用权人未经市土地储备中心进行土地储备而擅自转让土地使用权及其地上建（构）筑物的，有关部门不得为其办理审批和登记手续。

第三十三条市土地储备中心未按本办法规定支付土地收购补偿费的，原土地使用权人有权解除《国有土地使用权收购合同》，已支付给原土地使用权人的定金不予返还。

第三十四条原土地使用权人未按本办法规定和合同约定交付土地及地上建（构）筑物，或者在交付土地的同时擅自处理其地上建（构）筑物的，市土地储备中心有权要求其限期改正并继续履行合同；逾期不履行的，由市土地行政主管部门依法采取强制措施，并可要求原土地使用权人赔偿相应的经济损失。

第三十五条储备土地使用者未按本办法规定和合同约定交纳土地开发补偿费、土地使用权出让金的，市土地储备中心有权依法解除《预出让合同》，并要求其承担违约责任。

第三十六条有关土地收购储备、前期开发利用和预出让、划拨中的其他纠纷，争议双方可依法申请仲裁或向人民法院。

第三十七条土地储备工作人员、、循私舞弊的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，提请司法机关依法追究刑事责任。

第七章附则

土地储备制度篇4

【关键词】土地储备；土地储备制度；房地产市场

1 土地储备制度影响房地产的机理分析

实施土地储备制度以前，政府只能控制新增建设用地的供应，对于城市的存量土地，大量的掌握在其使用者的手中。因此，在这种市场环境下，土地市场的供求曲线接近于通常的商品，具有较大的斜率，政府根本无法对土地市场实施有效的干预。实施土地储备制度以后，政府从源头上控制了土地供应，使得在一定时期内，土地供给量恒定，土地供给曲线成为一条直线，此时的均衡价格将完全由土地需求曲线来确定，政府可以通过增减土地供应量来控制土地供给曲线的左右移动，以此达到有效干预市场的目的。

在此需要特别指出的是，实施土地储备制度及《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台以后，土地征收补偿标准的变化对购房人的心态产生了一些影响，同时，土地一级市场的统筹供应使得土地的供应量受到一定程度人为限制，增加了土地的稀缺，引起价格的上升，从而导致较高的土地价格预期，再加上土地的保值性使得土地成为良好的投资品，而对土地的投资主要表现在对商品房的投资上，“炒楼”现象也因此而产生。从土地供求曲线来看，若土地市场炒作气氛较浓，就会使土地总体需求曲线右移，引起房价较大幅度上涨。因此，出台必要的法规和措施来限制各类炒作行为，对于我国当前房地产市场的健康、平稳发展具有重大的意义。

2 土地储备制度的实施对房价的影响

2.1 土地征收补偿标准变化对房价的影响

2011年1月21日，国务院公布施行了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称征收补偿条例），以前的《城市房屋拆迁管理条例》（下称拆迁条例）同时废止。土地征收补偿标准的提高直接导致了土地开发成本的升高，但实际这种升高并不会对房价产生较大的影响。首先，现在实行土地使用权招标拍卖挂牌出让，价格都是由市场供求关系决定的，与土地成本没有直接关系；其次，现在房地产价格与土地成本之间的利润空间较大，土地成本的增加只是使这个利润空间变小一点，但对房价没有较大影响。另外，从国家的角度来看，房地产价格保持最好是平稳，过快的增长或是过快的回落都会对国家发展产生不利影响。

2.2 土地储备对房价的影响

土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。实际上，除了市、县人民政府国土资源管理部门指定的土地储备机构在储备土地外，房地产开发企业因为自身长期开发经营的需要也在储备土地。

政府部门为加强房地产市场调控，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力，通过土地征收、无偿收回、三旧改造等一系列政策，储备了一定量的土地，以保障城市保障性住房等民生工程建设的用地需求，并在市场供不应求的情况下，适当增加住宅用地的供应，以达到促进供需平衡、抑制房价的效果。应该说，政府实施土地储备有利于调控房价。

但房地产开发企业储备土地是有害无利的，因为，尽管政府根据市场供需要求，供应土地数量并不少，但房地产开发企业对受让的土地储而不用，势必导致房地产市场商品住宅的供应量减少，造成供不应求的假象，形起市场恐慌，从而推动房地产价格的上涨。对于政府来讲，开发企业囤积土地的行为是个体的行为，追求利润最大化是其最终目标，一旦房地产市场下滑或开发企业破产时，银行、购房者、企业员工等都将受损，并严重影响国家利益和社会利益并带来一系列社会问题。因此，政府和老百姓是不希望开发企业土地储而不用。

2.3 土地供应对房价上涨的分析

作为房价的重要组成部分地价也影响着房价的变化，影响地价的因素很多，包括一般的因素，如经济因素、社会因素、人口因素和国际因素，还包括区域因素和土地的个别因素。当前引起争议的主要是土地供应量和供应方式。

2.3.1 地价与土地供应量。从理论上讲，土地供应量是影响地价的关键因素，在其他因素不变的情况下，土地供应量减少，地价肯定是会上升的。随着人口的增加，土地供应量相对减少。因此，在较长的一个时期，地价有逐步上升的趋势，而且这个趋势是和土地供应方式无关的。但近几年来说，我国土地的供应量并没有大幅的减少，相反，有些地区由于“8·13”大限，还呈现出了土地供应量大幅度增长的趋势。

我国的土地市场分为一级土地市场和二级土地市场，实施土地储备制度后，政府垄断了一级土地市场的供应量。一级土地市场的供应量影响住房市场价格，但真正与市场需求共同决定住房市场价格的是二级土地市场的供应量。目前我国一级市场较为充足的土地供应，并没有在二级市场上形成有效的房地产供给，而是被开发商部分囤积起来。面对住房消费需求和投机需求的迅速增长，企业大量储备土地减少了二级土地市场的有效供给，从而在一定程度上造成了地价的上涨。

2.3.2 地价与土地供应方式。土地市场的供应方式主要是指土地出让方式，不同的出让方式，包括协议、拍卖、招标和挂牌，对地价的形成有一定的影响。一般来说，协议方式形成的价格最低。从表面上来看，政府实施土地储备，采取招拍挂方式供地所形成的地价要高于协议出让的地价，由此便认为当前的高地价在很大程度上是由于实施土地储备制度所造成的，但实际上，二者根本不具有可比性。其原因主要在于：一是经过土地储备采用招标、拍卖和挂牌出让的多为商业、居住等经营性用途的“熟地”地价，其中必然包含了政府整顿开发土地的成本；而协议出让的大多是工业用地，且协议价格中往往仅是政府获得的土地出让金，土地的征收补偿费用，相对较低。二是协议出让虽然成交的价格很低，但是中间的寻租成本很高，因此，开发商通过招拍挂方式拿到手里的土地价格未必就比原来协议出让的价格高。

总之，房价上涨是由于建设成本增加和开发利润增加共同引起的，建设成本增加是由于地价上涨、建安成本增加和利率提高所引起的，开发利润增加则是由于房地产市场旺盛的需求及高度垄断的市场结构所引起的。因此，地价上涨不是房价上涨的唯一原因。建立土地收购储备制度以后，虽然地价有所上涨，但地价上涨既有其合理成分，又有其不合理成分土地收购储备制度并不存在推动地价上涨进而导致房价上涨的内在机制。

参考文献

[1]王瑾，对房地产价格上涨与土地储备制度关系的研究，山东省农业管理干部学院学报，2011,28(4)

土地储备制度篇5

关键词：土地储备制度；问题；对策

中图分类号：F293.31 文献标识码：A

文章编号：1003-949X(2007)－10-0078-01

一、我国城市土地储备制度的建立

我国城市土地储备制度是我国城市国有土地产权制度变革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用协议方式出让第一块土地使用权，开创了国有土地使用权有偿出让的先河，成为我国城市土地使用制度的一次革命性标志。随着改革不断向市场化方向的深入推进，1996年，上海市成立中国第一家土地收购储备机构一上海市土地发展中心。2001年4月30日，国务院颁布的《关于加强国有土地资产管理的通知》指出，为增强政府对土地市场的调控能力有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。

土地储备制度是政府加强垄断城市土地供应的新的政策工具，通过土地储备制度，可以确保政府垄断土地一级市场，有效控制土地供给，防止多头供地；有利于企业改制解困，盘活存量土地资产，高效合理配置存量土地；土地收购后，进行开发和整理，使一些规划不合理，环境较差的土地得以再开发和再利用；出让后的土地升值，增加政府土地收益，保证国有土地资产的增值。

二、我国城市土地储备制度存在的问题

1　土地储备运作主体界定不清。

从目前来看，全国各地一般都建立土地储备中心作为土地储备的实施机构，明确土地管理部门作为土地储备中心的管理机构，形成了政府与土地储备机构之间的委托关系。但在实际运行过程中，城市土地发展中心一个部门的工作既要代表政府制定收购储备计划并根据土地利用年度计划，具体实施土地收购储备等工作；又要参与到企业运营过程中，与开发商共同经营土地，便产生了政府部分官员的“寻租”行为。

2　土地出让倾向于高端住宅。

随着房地产行业的快速发展，土地出让作为这一行业的起始点正在起到关键性环节作用。同前，部分城市住宅价格在国家宏观调控下却飞速上扬，部分城市的土地储备机制运作过程中，存在单纯追求土地高收益的倾向，居民房价收入比例超过国际标准3至5倍，引起中国大部分低收入利益群体的强烈不满。

3　土地储备的收益分配及征用补偿机制不健全。

土地储备中心在征购、回收土地时，需要对土地、地上建筑物等进行一定的补偿。由于补偿标准很低，导致很多郊区农村的农民出现了耕作无地、就业无门、保障无路的“困境”，拉大了城乡之问的差距和矛盾。

三、发展我国城市土地储备制度的对策城市土地储备制度的发展必须围绕资源配置、激励、约束、风险保障等方面。

1　建立一个以政府为核心，土地管理部门为纽带，有关部门共同参与的土地储备管理机构，制定科学的土地收购、储备和供应计划，保障政府对城市土地资产的有效经营，促进经济社会发展。

土地储备制度篇6

关键词：土地储备；土地储备制度；房地产；土地价格

中图分类号：F327 文献标识码：A

收录日期：2014年9月10日

一、土地储备制度对土地价格的影响

土地储备制度的初衷就是通过对土地价格的影响，进而提高土地利用率，稳定房地产行业。国家施行土地储备制度以来，对我国的土地价格产生了一定的影响，这也是土地储备制度产生作用的重要标志之一，主要体现在以下几个方面：

（一）土地价格由价值和供需决定。决定土地价格的主要因素有两方面：一方面是土地自身的所在价值；另一方面则是由供需而影响。作为一种商品，土地的价格是由自身的价值和供需共同决定的，而目前影响土地价格的主要因素就是供应量与需求量的关系。换句话说：如果土地需求量提高，供应量减少那么土地的价格会升高；如果土地的供应量增加，而需求量减少，那么土地的价格会降低。因为土地自身的价值受外界因素的影响较小，所以目前土地的价格主要是受供需关系来影响的。本文就是主要通过土地的供需关系，来介绍土地储备制度如何影响土地的价格。

（二）土地储备导致土地供应量减少。土地储备制度主要是国家为了维护土地市场的公平公正，将一部分的土地储备起来运用到适当的地方，土地储备制度实施以来，近十几年的时间土地的价格上涨了四五成左右，主要是因为土地储备制度使得土地的供应量减少造成的，主要体现在以下几个方面：第一，土地储备制度就是国家利用行政干预对土地实施垄断，政府对于土地的垄断行为既存在追求社会利益的倾向，也存在追求市场利益的倾向，但是由于土地储备制度最开始的目标主体不太明确，一般在社会利益和市场利益做取舍的过程中，都倾向于获取市场利益，尤其是一些地方政府获取市场利益的倾向更加明显；第二，其他土地市场的供给变少，土地储备制度在建立之前，很多官员已经开始通过隐秘的形式出让土地，使得土地储备过程中，并没有获得预期的土地数量。由于土地储备制度相关的法律法规还不太健全，因此很多土地的开发商通过隐形市场操作，从而获得更多的利益，导致了土地的价格进一步增长。这两方面行为存在着共同的特点，即土地储备导致土地供应量减少，从而导致土地价格上升，这也符合商品经济中供需关系影响土地价格的相关理论。

（三）土地储备导致土地需求量增加。通过上面的理论可知，土地价格受供需关系的影响而围绕土地价值波动。一方面土地储备制度导致了土地的供应量减少；而另一方面土地储备制度同时导致了土地的需求量增加，主要体现在：土地储备制度加大了土地的需求。通过对土地市场的分析，土地最大的消费者就是开发商，土地储备制度施行以后，开发商只能通过政府组织的拍卖活动获取土地的使用权，以前多种途径购买土地的方式转变为只能通过政府途径进行购买，加上政府有意对土地实施有限制出售，所以开发商对于土地的需求量增加。而且开发商为了追求更多的经济利益，开始进行圈地活动，这样就导致了大的土地开发商拥有大量土地的现象，而一些中小规模的土地开发商对土地的需求更加强烈。

（四）土地储备提高地价。由于目前土地的自然供给量是有限的，而土地储备实施以来使得土地的供应量减少，因此土地的价格水涨船高；另外，国家实施土地储备虽然希望土地的使用权只由国家批出，但是国内大量存在的隐形市场并没有真正使得土地储备产生应有的垄断效果，所以土地的价格依然处于增长阶段；虽然土地储备没有实现真正的土地垄断，但是也产生了一定的效果，开发商为了追求自己的利益，必然在土地拍卖的过程中，为了能够提高自身的竞争力获得土地的使用权，开始进一步推高土地的拍卖价格。综上所述，土地储备的确抬高了土地的价格。

二、有关土地储备制度对策建议

在国外一些土地储备制度完善的国家，土地储备制度确实对于稳定土地市场产生了积极的影响，但是由于目前我国的土地储备制度实施的时间比较短，还存在很多不完善的地方，例如：在抑制土地价格上涨的同时，也进一步促进了土地价格的增长，因此我们必须采取一些措施，推行较为完备的土地储备制度，具体可以做到以下几点：

（一）完善与土地储备制度相关的法律法规。国家施行一项重要的决策过程中必须要有完善的法律法规作为保障，才能使得决策收到应有的效果，才能做到有法可依。尤其是在涉及到大量经济利益的决策施行时，必须要完善相应的法律法规，才能保障政策施行的过程中不会引起经济市场较大的波动。为了完善土地储备制度相关的法律法规，可以从以下几个方面做起：第一，建立相关的土地储备的法律法规，使得土地储备在施行时顺利进行，让各项操作都能够做到有章可循，减少隐形市场的操作，使得土地储备制度能够真正收到其开始设想的效果；第二，进一步完善相应的法律法规，土地储备制度在施行的过程中，会影响土地以及房地产等相关行业，因此有关土地管理和房地产管理方面的法律也需要进一步完善，才能配合土地储备的顺利进行；第三，由于国外一些发达国家较早地施行了土地储备制度，其在法律法规方面做得也比较完善，所以在制定和完善与土地储备相关的法律法规时，可以参考一些国外的成功经验。

（二）做好对土地市场的预测和分析。土地储备制度施行的目的之一就是加强对土地市场的宏观调控，因此为了能够发挥土地储备制度对土地市场的调控作用，我们必须对土地市场未来的行情做出正确的预测，更好地把握和了解市场行情，才能对土地储备制度进一步完善，发挥其更好的作用。为了做好对土地市场未来形式的预测工作，我们可以从以下几点做起：第一，通过充分了解影响土地市场的各项因素，以及它们对土地市场产生的重要影响，从而绘制出未来土地市场发展的趋势。因此，各个地方政府需要根据当地土地市场的情况，准确快速地收集各类信息提供给专门的分析人员，从而做好土地市场的预测工作；第二，在进行土地未来市场预测的过程中，不仅仅需要分析影响土地市场的因素，而且需要参考土地市场往年的一些数据，从这些数据中找出一定的规律，为土地市场未来的走势提供重要依据。土地储备制度需要根据土地市场未来发展趋势实行长期的规划，从而进行合理数量的土地使用权转让，确保土地市场的繁荣和稳定。

（三）完善土地招标拍卖相关制度。土地招标拍卖是国家在施行土地储备政策以后，将土地使用权转让给开发商的重要途径。因此，必须做好土地招标拍卖的相关制度，从而能够做到公开、公正、公平的招标拍卖，使得其他参与者信服拍卖的结果。为此我们需要从以下几点做起：第一，提供明确的土地供应量信息，对于一些地方的土地招标拍卖活动来讲，他们仅仅是进行土地招标的结果公示，并没有对土地的供应量信息做明确的展示，所以影响土地价格的供应量并没有得到明确展示的话，容易造成信息的不透明，影响土地招标拍卖的公平、公正和公开；第二，土地储备机构与土地的拍卖机构相互独立，为了进一步保证土地公开招标拍卖的有效性和合法性，土地储备机构尽量不要自己组织进行土地的招标拍卖活动，这样做不利于维护市场经济的正常秩序，同时对于国家土地储备政策的公正性也有负面的影响。

（四）改进评价指标，提高政府相关人员素质。政府在推出一项政策以后，为确保政策的落实效果为相关的政府人员提出一定的考核标准，但是一些不正确的评价指标或者是片面的评价指标就会使得相关政府人员偏离正确的努力方向，所以为了能够进一步落实土地储备制度，使其发挥应有的效果，我们必须要改进相应的评价指标，同时提高政府相关人员的素质，为此我们可以做到以下几点：第一，通过正确分析土地储备制度，提取其中的一些量化指标作为考核政府人员的标准，这些指标必须能够客观公正地反映土地储备制度的落实程度，能够通过正确的途径激励政府人员落实土地储备政策；第二，作为土地储备落实的重要资源，政府人员的素质起到了重要的影响作用，所以为了能够进一步落实土地储备政策，必须要提高政府人员的素质，对政府人员进行相关的培训，使其能够在短时间内了解土地储备的相关知识；同时，还需要不断地通过教育提高政府人员的责任意识和思想意识，从而可以保障土地储备工作的正常进行。

主要参考文献：

[1]郭妙卿，刘洪芹.城市土地储备制度发展历程及作用评价[J].市场沦坛，2005.Zl.

土地储备制度篇7

关键词：土地储备制度 存在问题 法律建议

一、我国土地储备制度概述

（一）土地储备的内涵

我国的土地储备制度是指城市地方政府依照国家相关法律法规的授权或者委托专门机构，依照法定程序和方法，将国家所有的属于城市规划范围内的土地和由个人或集体占用的城市土地予以集中管理和暂时储备，通过整理规划后，再根据城市自身土地年度供应计划和城市建设规划，将该土地投入土地市场，从而确保政府能够垄断土地一级市场的一种土地管理制度。

（二）法律特征

1、土地储备行为实施主体和对象具有特定性；我国法律明确规定城市土地属于国家所有，因此在进行土地收购、土地储备和土地出让等行为中，实施主体必然是法律法规规定的各级地方政府。土地储备行为的对象也具有特定性，即主要是指属于城市土地储备制度适用范围土地上的使用权人或占有人。2、土地储备行为中的法律关系具有双重性；法律关系是指被法律规范所调整的权利义务关系，在城市土地储备行为中关于土地使用权的收购、储备以及出让过程中就包含了两种不同性质的法律关系「1，其一是平等民事主体之间的民事法律关系，其二是不平等民事主体之间的，具有管理与被管理属性的行政法律关系。3、土地储备制度中出让环节的垄断性和运作一体化；我国的国家性质和经济体制决定了土地的专属性，尤其是城市地区，土地为国家所有，因此土地储备法律制度中的储备土地都是由国家的机构管理的，出让土地的主体当然也就具有唯一性。土地储备行为是一个密不可分的整体，执行主体具有唯一性，就是当地政府设立的土地储备管理机构。

（三）法律基础

1、城市土地所有权属于国家以及国有土地有偿使用制度；我国《宪法》第十条规定："城市的土地属于国家所有"。这条法律规定从最高法的高度明确规定城市土地的所有权人是国家，且只有国家是城市土地的所有权人，从而为我国城市土地储备制度的建立和实施提供了法律上的重要保障。2、国家和政府的公共利益属性；我国《宪法》第二条明确规定："中华人民共和国的一切权力属于人民"。作为人民的政府，我国各级政府有义务时刻为广大人民群众的利益着想，出台各项法律法规要考虑广大人民群众的切身利益，保障人民群众日常生产生活正常进行。3、土地征收制度；我国《土地管理法》第二条规定："国家为了公共利益需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予相对人一定补偿"。这说明，政府为了更好履行自身的服务职能，改善城市发展环境和功能，可以直接介入城市土地开发市场进行干预，并且这种干预是以行政强制力为后盾的，这种行为就是土地征收。

二、国外土地储备制度发展概况

（一）主要代表性国家发展概况

土地储备在国外被称为"土地银行"，即政府先将目前闲散和未开发的土地收集起来以备将来之用。早在1896年，荷兰阿姆斯特丹就出现了世界上最早的土地储备制度。随后到20世纪初期，欧洲许多国家如瑞典、比利时、法国、德国和瑞士等都纷纷开始在本国推行土地储备制度，其他西方国家如加拿大、澳大利亚和美国一些州也随即推出类似的土地储备制度。从目标价值角度分析，可以将这些国家的模式分为两类，一种是以追求公共福利为目标，以荷兰和瑞典为代表，要求私有土地所有者对土地的利用以国家需要为根本导向，必要时服从国家安排；另一种则是以个人主义为中心，以法国为典型代表，国家尊重私有土地所有者从土地上获得收益的权利和机会「2。

（二）国外发展对我国的启示

1、充分发挥政府自身优势，主导全局工作；政府在城市土地储备制度中的作用应当主要体现在两个方面：一方面，政府在土地收购过程中要体现出一定的国家强制性，确保规划中的收购对象能够顺利进入土地储备体系，从而为土地储备运行提供足够的基础支撑；另一方面，一定时期内城市土地储备制度运行中管理的土地达到一定的数量，确保政府能够对土地一级市场随时进行调控。2、保障足够的资金支持；土地储备中的土地收购和前期开发整理需要投入大量的资金，如果没有足够的资金支持，一些城市的土地储备机构可能会因为资金不足不得不将储备的土地在短期内销售或租赁出去，这样既失去了调控土地市场的目的，扰乱统一市场规划，也不利于充分实现土地的经济价值。国外成功经验表明，实施土地储备就要有充足的资金保障。3、出台相应法律法规，完善制度保障；国外的土地储备制度能够顺利实施并发挥作用的一个重要原因就是其国家立法机构根据土地储备制度各个环节的需要制定出台了一系列的法律法规来加以规范和保障。

三、我国现行土地储备制度存在的主要法律问题

（一）配套法律法规建设不完善，缺乏全国性统一规定

我国的土地储备制度早在1996年就已经产生，但是到目前为止还没有一部全国性的法律来规范土地储备制度，虽然2007年国土资源部、中国人民银行等部委联合了《土地储备管理办法》，但这仅仅是一部部门规章，从法的效力和位阶层次上讲仍然较低，实践中如果出现与相同位阶的法律相冲突的问题，将不利于土地储备制度的实施。

（二）监督体系缺失，产生权力"寻租"空间

城市土地储备制度目前尚未在我国范围内进行统一规范管理，因此相应的监督监管制度建设也比较滞后，立法监督也尚未形成，使得现有纪检监察部门无法监督检查。土地作为一种价值巨大的资产，在人地矛盾日益紧张的今天更是紧缺的重要资源，一些不法土地开发商为了获得土地，铤而走险采取非法手段，加上个别地区一些领导人员自律性差，从而产生权力"寻租"行为。

（三）法律责任规定不明确，追责体系不完善

从上文可知，由于我国尚未出台关于土地储备的全国性法律，导致监督体系缺失，同时关于法律责任和追责的规定也仅仅存在于地方政府规章的层面，法的约束力作用有限，实践中无法保障制度实施和良好运行。

四、完善我国土地储备制度的法律建议

（一）提高土地储备制度的法律位阶层次

为了保障城市土地储备制度顺利施行，立法部门应该着手制定一部专门规范土地储备制度的全国性法律，使土地储备制度也成为一项全国性的统一制度，并且以全国性法律的形式规范整个土地储备制度的各个环节，使土地收购、土地储备和土地出让等实体和程序内容都有章可循，为整个制度运作提供法律保障。

（二）明确规范土地储备运行各个环节具体行为

我国目前尚未形成全国统一的土地储备运作模式，因此实践中各地区的做法不尽相同，今后政府应当会要求实行统一的土地储备运作模式，因此为了保证土地储备各环节行为的合法性，顺应发展需要，立法应当明确规范各个环节的具体行为，保证各个行为有法可依，这样也为违法必究提供了法律依据。

（三）建立相应的土地储备法律责任制度

法律责任是一部完整法律的必备部分，确定法律责任也是体现法律具有国家强制性的体现，因此在制定土地储备法律中明确相应的法律责任问题是很有必要的。土地储备中的法律责任就是违反土地储备的法律规定后所要承担的经济上或人身自由上的不利法律后果。

综上所述，土地储备制度在调控土地市场、提高土地资源利用效率等方面具有巨大作用，适应目前我国的发展需要，因此需要在我国推广实施，但同时在实施过程中也要注意方式和方法，国家应当在法律保障方面做好准备工作，坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的原则，保证土地储备制度成为我国促进经济发展和城市建设的有效手段和方法。

参考文献：

土地储备制度篇8

关键词：土地储备制度 法律动因 法律原则 法律性质

一、土地储备制度产生与发展的法律动因之探源

（一）土地资源自身稀缺性与人类日益增长的经济需求之矛盾是催生土地储备法律规范的沃土

土地是人类得以生存与发展的物质载体，是“一切生产和一切存在的源泉。”[1]然而，作为一种自然资源，土地具有稀缺性。所谓稀缺性，是指土地因其位置的固定性、面积的有限性而不可再生，不能为人类所无限度的利用的一种自然属性。土地的稀缺性是相对于人类无限之需求而言的。依西方经济学观点，一种资源的稀缺性乃是源于其不可再生性，如土地、淡水、矿物、石油、天然气等；而人类由于自身的发展需要消耗大量的自然资源，并且这种消耗随着人口的增加、经济的发展而呈上升之势。以我国为例，自上个世纪70年代以来，我国人口以每年10％左右的速度增长，耕地则以每年2.%的速度递减。[2]这样，土地资源自身的稀缺性与人类日益增长的经济需求之间就存在不可避免的矛盾。为了缓解这种矛盾，客观上要求在土地上建立一种行之有效的秩序性规范——法律规范，一方面以之确定土地权利之归属和流转，另一方面，据以规制各种对土地资源进行破坏与浪费的非理性行为，以期实现土地资源的最优化开发与利用。土地储备法律规范正是这种社会客观需要催生之必然结果。

（二）国家对土地资源的宏观调控是土地储备法律制度产生的制度动因

在市场经济条件下，每一个市场主体都是理性的“经济人”（亚当.斯密语），为实现其自身利益之最大化倾力而为。同样地，由于市场主体利益的非一致性，不同利益主体的行为难以形成对整个社会有益的规模经济效应，相反，通常情况下都会出现规模不经济甚至是无政府主义的不良后果。为了矫正私利主体的各种非理性行为，国家（作为拥有至高无上权力之统治体）必须运用其认为可行的统治方法予以规制。在长期的实践当中，世界各国逐渐形成了一整套对经济进行宏观调控的制度。通过宏观调控手段如价格、利率、税收、财政转移支付等的调节，一方面使社会需求总量与供给总量趋于平衡，另一方面则使社会的供给与需求结构达到平衡，从而令资源配置趋于合理。土地储备制度产生极为重要的一个法律制度动因即是：顺应国家对土地资源进行宏观调控的需要，用制度的法律化规制土地市场，使土地资源发挥尽可能大的效用。

（三）土地价值的可估算性及市场主体的逐利性是土地储备法律制度诞生的现实动因

土地作为一种典型地不动产，总是固定在地球表面某一确定的经纬度上。与地理学上的土地概念不同，[3]法学上的土地是指能为人类所控制、利用并借以创造财富的陆地地表。随之科技的进步，现代人对土地的利用越来越走向集约化，土地的价值总体上处于上升趋势。相应的，人们对土地价值的评估和测算也日趋精密与完善。正是土地价值的这种可估算性及人们利用土地创造财富的逐利心理，推动着土地储备法律制度这一调整市场主体合理、有序利用土地的规范的产生。

二、土地储备制度应遵循的法律原则之彰显

（一）合法运作原则

合法运作原则是指土地储备制度地运作必须在实质上和形式上都符合法律法规地规定，不得在法律法规之外运行。当前，由于全国性统一的法律规范的缺位，各个实现土地储备制度的地方政府都是依照本地的地方性法规或地方规章运行；对于具体的制度及运作行为，尚有许多属于无章可循、无法可依的状态，如储备中心的法律地位及职权职责、纳入储备的土地范围、储备土地的出让方式等。因此，加快土地储备相关制度的立法，使其在法律规范范围内有序运作无疑意义重大。

（二）资源优化配置原则

土地储备法律制度的构建须符合资源优化配置原则。土地资源的优化配置原则是指土地资源在生产和再生产过程中各个环节上的合理、有效的流动和配备。我国的社会主义市场经济，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。由于我国目前实行土地所有权公有制度，因此，现实可供自由配置的只能是土地他物权，即土地用益物权和担保物权。在土地用益物权方面，应当重点抓土地用途管制和权利的自由流转，使土地效用达到最大限度的发挥；在土地担保物权方面，则着眼于担保主体及相关第三人权利义务的界清，以切实发挥土地在债权担保中的作用。土地储备制度在资源的优化配置上应当采用拍卖出让形式，减少、消灭协议出让方式，使土地使用权出让真正走向市场化、规范化。

（三）可持续发展原则

可持续发展是在人类面临科技进步与生态环境恶化、贫富差距日益拉大这两大社会失衡的背景下而产生的一种新型的发展观，其核心思想在于要求人类以最高的智力水平和泛爱的责任感去准确处理人与自然、人与人之间的关系，并在作出每一个行为与抉择时，不仅要考虑本代人的利益平衡，而且要考虑到代际人的利益平衡，从而实现自然资源、人文资源在现在与将来的高效、持续发展。[4]土地储备制度应当遵循可持续发展原则，在土地的收购、储备与使用权移转过程中，应当充分考虑土地资源的长远规划与短期利用的矛盾，考虑基于土地的社会经济长远发展与资源消耗的协调，避免盲目放地等政府短期行为。

（四）土地使用权竞争性出让原则

土地储备中心收购土地之后，一方面需要进行土地的储备，以对土地资源和社会经济进行宏观调控；另一方面，须对其储备的土地进行使用权的有偿出让，以实现土地资源的价值。在土地使用权的出让过程中，应当坚持竞争性出让原则，严格控制非竞争性出让即协议出让的数量。市场是资源配置的调节器，在完全的市场经济下，各个主体通过竞争这一法则实现优胜劣汰。因此，让资源同有优势﹑有实力的投资者配置﹐是市场经济的要义﹐让最有实力的开发商得到最好土地的最公平的方法即是竞争。与拍卖、招标、挂牌等竞争性方式出让土地，较之协议出让既有实现土地资源优化配置与国有资产保值增值之效，又可减少暗箱操作，抑制腐败现象的产生。

（五）社会效益优先原则

社会效益优先原则是指在土地储备制度的整个运作流程及其价值取向上，当出现政府利益、个人利益与社会公共利益不一致的情形时，应当优先考虑社会效益。土地储备制度的运行应当遵循社会效益优先原则，这是其实现国家宏观调控职能和资源优化配置的前提，也是实现土地资源可持续性发展的保障。笔者认为，所谓的社会效益，是指符合整个社会、社区的民众的根本利益的、可增进其福利的一种权利与利益分配状态。社会效益追根到底是人权的利益化，或称利益化了的社会民众整体的生存权、发展权。其在本质上是民生问题。政府在进行土地收购时，应当在符合城市整体规划的前提下，不得侵犯被收购者及相关市场主体的合法权益；在获得土地收益之后，对盈余资金的投向应当有严格的用途管制，尽量往公共设施建设、社会保障、环境保护等涉及社会公益性的方面倾斜。

三、土地收购与储备法律性质之剖析

（一）行政行为说（强制论）

行政行为说认为，在土地储备、收购过程中，政府的行为属于行政法律行为，而被收购土地的一方当事人为行政相对人。行政行为说又可分为两种：其一，认为土地收购与储备行为于双方当事人而言是一种“权利和义务”关系，即土地收购是政府的权利，对被收购方讲是对国家的义务，收购是一种行政行为，收购价格不必遵循等价有偿的原则，只有这样才能确保政府建立和实施土地收购储备制度的宏观社会经济目标的实现。这不符合建立社会主义市场经济体制的要求；其二，认为属于国家对土地收购的“强制性买卖”关系，该学说承认土地收购双方存在“买卖关系”，但这种“买卖关系”是强制性的，表现在收购与否由政府决定，收购价格由地价评估机构按照市场价格进行评估，并由土地行政部门确认，而不由原土地使用者自由要价。“强制性买卖”关系有如下性质：①土地统一收购属于政府的特有权力；②土地统一收购权力是用于公共目的；③行使土地统一收购权力必须给予合理的补偿。

（二）民事行为说（自由论）

持民事行为说者认为，收购行为是市场经济条件下的“自由买卖关系”，即政府及其授权委托的土地收购机构与被收购单位或个人是平等的经济主体，是否收购及收购的价格均由双方在自愿、公平、有偿的基础上，根据市场状况自由协商决定。 [5] 依次观点，实施土地储备的政府或其授权机构就是一个纯粹的地产开发公司，它仅能实现其效益最大化的微观目标，而土地储备制度的宏观的社会、经济目标就无法实现。

（三）区分说

区分说是在对民事行为说与行政行为说进行研究、筛选的基础上，认为此二者皆有失偏颇，而主张应当视政府在收购时的不同身份来确定收购行为性质的一种折中观点。具体而言，该学说认为：

政府主体身份表现在国有土地上是双重的，它既是土地所有者代表，又是行政管理者。作为所有者代表，政府享有对土地的占有、使用、收益和处分的权利，其中，有偿出让国有土地使用权便是其行使所有权的重要表现形式。政府与国土使用权的受让人签订的土地使用权出让合同应当遵循平等、自愿、等价有偿的原则；作为行政管理者，政府享有对土地的财产权力，这种权力是与服从相对于，与强制划等号的。政府对土地资源的管理权源于宪法赋予的政府的经济管理权。政府行使经济管理权的前提和目的是社会公共利益，因此，政府在为公共利益的需要而进行单向收购时，具有强制性。

笔者认为，土地收购从本质上讲属经济法律行为。因为，首先，对土地的收购、储备体现了国家对地产市场的宏观调控，是国家借以干预社会经济的一种重要形式；其次，收购行为本身既是政府的经济职权，即政府有权依法对符合规定的土地进行收购，任何单位与个人都不得拒绝收购，同时，它又是政府的经济职责，即政府对符合收购条件的土地必须进行收购，并在一定条件下进行出让，收购行为是职权与职责的有机统一；再次，“强制”与“自由”仅仅是内在意志的外在表现形式，而非法律行为性质本身，上述三种观点都没有看到国家在土地储备制度当中的宏观调控与积极干预，因而都流于片面。

* 作者简介：王保信（1977—），男，广东揭阳人，西南政法大学2001级经济法专业硕士研究生，主要研究方向为房地产法。

[1] 《马克思恩格斯全集》.北京:人民出版社,1986年版,第384页。

[2] 钱铭.21世纪中国土地可持续发展利用展望.中国土地科学,2001年第1期。

[3] 一般认为，地理学上的土地概念为“地球表面的陆地部分及其附属的内陆水域和滩涂等”，见孙宪忠.《论物权法》.法律出版社2001年10月版,318。

土地储备制度篇9

宋国伦2

(1武汉华中科技大学 湖北 武汉 430018）

（2华中科技大学 湖北 武汉 430074)

摘 要 土地是一种特殊而且非常重要的生产要素，建立并完善土地储备制度是理论和实践关注的热点。从土地储备制度产生的背景出发，解释了土地储备制度的一般内容和运作过程，重点分析了在土地储备制度中的政府定位，政府既是公共利益的代表，也是土地储备市场的干预者和参与者。

关键词 土地 土地储备制度 政府角色

我国传统的土地资源配置体制——土地行政划拨制度，形成于计划经济时代，随着市场经济的发展，房地产市场的高速增长，其赖以存在的制度环境和服务目标已经转变，不适应性和滞后性日益彰显。因此，探索土地资源配置的新机制，成为国内土地管理理论和实践所关注的热点问题。

国外，实施土地储备制度（Land Banking　或 Public Land Banking），最早出现在荷兰，随后很快被许多西方国家所接受，如欧洲的英国、法国、德国、丹麦、瑞士及欧洲以外的美国、加拿大、澳大利亚等。

1996年8月上海率先开展土地储备工作，建立了我国第一家土地储备机构——土地发展中心，开始了土地资源市场化配置的探索。1997年8月杭州市也成立了土地储备机构，探索通过土地储备为旧城改造、国企改革筹措资金的道路。1999年6月，国土资源部以内部通报的形式向全国转发了《杭州市土地收购储备实施办法》和《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》，向全国推广两地开展土地储备的经验。到2000年6月，全国已有上海、江苏、浙江、广东、山东、湖北等14个省市、70多个城市推行了土地储备制度。至2001年8月，全国30个省共有土地储备机构669家，收购土地15 522hm2，已出让土地3 885hm2，库存10 771hm2，到2001年11月，全国各地的土地储备机构已达1 002家。有人称此为新的一轮“土地革命”。

根据新制度经济学、公共经济学等理论，在新制度建立的过程中，作为新制度的制定者和推行者，政府的作用和准确定位尤为重要。在土地储备制度的建立过程中，应如何定位政府的职责和功能呢？本文尝试从三个方面进行阐述，政府在土地储备制度中既是公共利益的代表，又是市场干预者和参与者。

1 在土地储备制度中政府是公共利益的代表

马克思认为国家职能有两个：一是进行阶级统治，二是维护国家安全和社会秩序。恩格斯发展了这种思想，“政治国家及政治权威将由于未来的社会革命而消失，这就是说，社会职能将失去其政治性质，而变成维护社会利益的简单的管理职能”。我国是社会主义国家，所有公共权力属于人民，一切国家机关除了人民的利益，没有也不可能有自己的特殊利益。因此，从国家职能的角度看，国家机关应是公共利益的代表。

以卢梭为代表的契约国家论认为国家是社会契约的结果，集合了全体人民共同要求和共同意志，国家的目的和责任就在于保护人民的自由、生命和财产。福利国家观更认为国家对公民的关心要“从摇篮到坟墓”，国家不仅要在政治上保障所有公民享有广泛的、平等的自由，也要实现经济利益分配上的正义。

从本质上讲，国家最基本的特性就是“公共”，国家不是为一部分人或者组织而设立的，国家的功能是调节全体公民的利益，实现社会公共利益的最大化。政府作为国家意志的执行机构，必须以维护公共利益为宗旨，其政策和行为都必须以维护公共利益为最基本目标。

《中华人民共和国宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除了法律规定属于国家所有以外的，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：“中华人民共和国实行土地社会主义公有制即全民所有制和劳动群众集体所有制”。公众享有土地的所有权，政府是受公众的委托对土地产权进行运作，这些决定了政府在公众行使土地所有权及衍生出来的土地使用权、租赁权等其它权利时必须以公共利益为出发点。

2 在土地储备制度中政府也是市场干预者

根据公共管理理论，市场不是万能的。市场能通过价格的变动和供求关系的变化有效地配置资源，提高经济活动的效率，但市场本身并不能保证公平、充分的竞争环境，也不会自己界定产权，维护社会正义等，这些被称为市场失灵。在市场失灵时就需要政府进行干预。

在我国土地使用制度的改革中，市场机制在解决城市土地利用率低、结构布局不合理等问题以促进城市土地合理利用等方面发挥了重要的作用。但是，土地是一种特殊商品，土地市场是不完全竞争市场，这些都为土地储备制度中政府的干预准备了条件。

2.1 土地市场失灵要求政府干预土地市场

（1）城市土地的相对稀缺性和市场地域性，导致土地市场的垄断性。在城市内部，土地的固定性又导致不同区位土地的不可替代，所以不能形成完全竞争市场。另外，地产的稀缺性导致交易金额一般比较巨大，自然形成较高的市场门槛，市场竞争者较少，容易出现垄断。

（2）土地资源的固定性导致了土地市场的权利性主导。在土地市场中，由于土地资源的固定性，土地不能像一般商品那样自由流动，所以所谓的土地交易其实是土地权属的交换。这一过程必须以地契等法律文件为依据，在法律的确认和保护之下才具有效力并得到承认和实施。另外，这种权力主导性还导致土地市场的交易要经过复杂、严密的程序，交易活动所需要时间比较长，这些特点使市场本身无法保证其交易的顺利进行。

（3）城市土地的小弹性使得土地（不动产）在一定程度上具有储蓄银行的作用。因为土地的供给弹性比较小，地价主要由市场的需求决定。而人类对于城市土地的需求长期处于增长状态，其与城市土地的相对稀缺性的矛盾决定了城市土地在总体上始终处于紧俏的状态，土地价格也呈上升趋势。所以，人民对土地投资具有安庆感，并在市场交易中表现为惜卖性，这导致土地这一特殊商品不能按一般的市场规律自由流动。

2.2 土地在国民经济中的特殊地位和效果要求政府干预

土地是自然生态系统的基础因子，土地互相连接在一起，不能移动和分割，因此每块土地和每一区域土地利用的后果，不仅影响本区域内的自然生态环境和经济效益，还会影响到临近地区甚至更大范围的生态环境和经济效益，产生巨大的社会后果。土地使用的巨大社会影响力，要求任何国家政府都要以社会代表的身份对土地的利用进行干预、监督和调控。

市场配置的效率高低取决于竞争性模型能否实现土地资源配置的帕雷托最优，城市土地市场的特殊性决定了不可能满足模型的预设前提，所以出现市场失灵是必然的。对此，城市政府进行积极而适当的干预，制定相应的土地管理制度和措施，以实现土地资源的高效配置。

3 在土地储备市场中政府也是参与者

前面说过，政府在土地储备市场中是公共利益的代表者和市场干预者，同时又作为土地储备市场的参与者，这似乎是矛盾的，公共利益的代表者与土地市场的参与者在是否追求利润最大化上会产生矛盾；土地市场的干预者与土地市场的参与者似乎有既当裁判员又当运动员的嫌疑。公共经济学和新制度经济学的相关理论可为我们提供一些参考。

公共经济学认为，在市场经济条件下，政府部门同私人部门一样，也是一个独立的经济实体，以自己的方式参与国民经济的运行，影响着国民经济的速度和发展方向。不过，政府和私人部门参与的方式和目的却大相径庭。私人部门是以收益最大化为前提和目标，政府却不能，政府的经济活动一方面要顾及收益和成本，这方面与私人部门并没什么不同，另一方面必须以全社会的公正和公平为前提和目标。为了这两方面的目标，政府必修建立适当的制度采取合适的政策方式，参与到土地储备市场中来。

新制度经济学三大块理论中的制度变迁理论认为，制度变迁的目的是改善委托人和人之间的合同安排，通过实现由专业化带来的贸易收入而最大化委托人和人的财富的价值，从而实现全社会福利的提高。在土地储备这个新市场中，应将制度变量引入市场经济分析中，以交易费用为基础，研究市场机制如何有效配置像土地这样的稀缺资源，从而提高经济效率。因此，政府作为土地市场的参与者也是必须的。

我国土地制度十多年的发展历程，是不断出现问题并解决问题的历程。过热的土地市场和房地产市场曾经占据了大量的农田，留下大量闲置的土地和商品房，大量失地农民的利益受到侵害，市场竞争不规范，土地供应总量失调，价格扭曲，国有资产得不到保值增值等问题累积，我们现有的土地储备制度也就是在这样的环境中应运而生。

参考文献

1 樊勇明，杜丽.公共经济学[M].上海：复旦大

学出版社，2002

2 柳新元.利益冲突与制度变迁[M].武汉：武汉

大学出版社，2002

3 保罗.萨缪尔森，威廉.诺德豪斯.经济学[M].

北京：中国发展出版社，1992

4 张宏斌，贾华生.城市土地储备制度的功能

定位及其实现机制[J].城市规划，2002（2）

5 马克斯恩格斯选集第二卷[M].北京：人民出

版社，1972

土地储备制度篇10

内容提要:土地储备制度虽然已经付诸实践，但在法律关系方面尚未理顺，应当明确前期开发整理储备土地的企业与土地储备中心、国土资源管理部门、实际用地者等之间的法律关系，以及实际用地者与国土资源管理部门之间的法律关系，以求妥当地平衡各自的利益关系。

一、引言

建设用地使用权出让洽商甚至签订合同之时，建设用地可能是尚未拆迁、补偿、安置的“生地”，甚至是尚未征收的集体所有的土地，也可能是已经征收、拆迁、补偿、安置完毕并达到“五通一平”或“七通一平”的“熟地”。属于“熟地”的，有些来自土地储备。广州市、安徽省、重庆市、成都市、上海市和北京市等市，都实行了土地储备制度，使得相当数量的建设用地来自土地储备机构的供应，相应的，建设用地使用权的取得，便以“熟地”作为标的物。

鉴于建设用地使用权与土地储备制度的关联如此密切，而实际运作中也有诸多需要规范和完善之处，国土资源部、财政部和中国人民银行于2007年11月19日出台了《土地储备管理办法》。鉴于该管理办法规定了土地储备制度与建设用地使用权之间的关系，牵涉几方主体及其所承受的权利义务，也鉴于其中某些设计和规定尚有完善的余地，加上实务中仍有未尽符合规定的操作，有必要对其介绍、分析和评论。

《土地储备管理办法》规定，所谓土地储备制度，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为(第2条第1款)。Www.133229.coM土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担(第2条第2款)。土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位(第3条)。各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地(第6条)。土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案(第7条)。

关于可纳人土地储备范围的土地，按照《土地储备管理办法》的规定，市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第11条)。因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第12条)。根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第13条)。政府行使优先购买权取得的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳人土地储备(第14条)。已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第15条)。

关于开发商等用地者从储备的土地中取得建设用地使用权，《土地储备管理办法》规定，市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除(第17条)。土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件(第18条)。前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位(第19条)。储备土地完成前期开发整理后，纳人当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地(第22条)。

《土地储备管理办法》还规定了特殊的利用储备土地的方式:“在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建(构)筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应”(第21条)。

二、分析与评论

(一)关于土地储备制度的功能和定位

关于土地储备制度的功能和定位，应从以下方面来认识:(1)它改变了我国土地征收和供应的结构，完善了政府垄断一级土地取得与供应的制度。[1]土地储备制度使土地供应方式由“毛地出让”(生地出让)转向“净地出让”(熟地出让)，从协议出让为主转向以招拍挂出让为主。[2](2)土地储备制度使土地征收、房屋拆迁成本与建设用地使用权出让的收益分离核算，可以避免协议出让中房地产商与政府在征收拆迁成本、出让金与土地规划参数间不断地讨价还价的现象。土地储备制度割断了用地者与被征地人之间的直接利益联系，可以避免拆迁补偿费用与土地出让价格直接挂钩，有利于政府全面而有效地控制土地的利用、开发，更好地实施土地规划。[3](3)土地储备制度不仅具备调控土地供给的作用，也具备调控土地需求的功能，增强了政府对土地市场的调控能力。(4)土地储备制度激活了存量土地的利用价值，对一些地段比较偏僻、开发条件不理想以及闲置的城市土地，土地储备机构统一管理，有利于政府实施土地利用总体规划和城乡总体规划，通过前期开发和整理，作出统一计划和整体安排，加快企业存量土地盘活进度，解决部分企业改制的燃眉之急，实现土地的再开发和再利用，促进土地资源的优化配置，提高土地的利用效率。(5)促进土地保值、增值，加强土地资产管理。(6)有助于防范和化解金融风险。[4]

(二)土地储备机构的法律地位和功能

土地储备机构并非建设用地使用权的出让方，类似于仓储者，它管理着已经储备的土地。建设用地使用权的出让方依然是市、县人民政府国土资源管理部门。实际上，《土地储备管理办法》第22条已经明确了这一点。

(三)储备土地的取得方式

储备土地的取得，按照《土地储备管理办法》的规定(第11条以下)和实务中的操作，大概有土地征收、土地收回、土地购买和土地置换四种方式。

(四)《土地储备管理办法》第21条后段的规定不符合现行法及其理论

已经储备的土地，在出让建设用地使用权之前，仅仅以国家土地所有权的形态存在，并无建设用地使用权的身影。既然如此，《土地储备管理办法》第21条后段规定储备土地设立抵押权，就不符合我国的现行法及其理论。在我国现行法上，土地所有权不得抵押，能够抵押的是(出让的)建设用地使用权、“四荒”土地承包经营权，在土地储备制度的背景下，只有(出让的)建设用地使用权。既然所储备土地中不含有建设用地使用权，即欠缺作为独立之物的抵押物，谈何以储备土地设立抵押权？!

(五)建设用地使用权的标的物

土地储备制度下，建设用地使用权的标的物是“熟地”。所谓“熟地”，是指已经完成了征地、拆迁、补偿、安置等项工作，土地已经达到了“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”，即土地的一级开发完毕，“生地”变成了“熟地”。

(六)前期开发整理储备土地的当事人及其法律关系

1.前期开发整理储备土地的企业与土地储备中心

土地储备中心，即《土地储备管理办法》规定意义上的土地储备机构。虽然(土地储备管理办法》规定它应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件(第18条)，但往往并不亲自实施实际的“七通一平”等具体工作，而是经市、县人民政府土地资源管理部门授权，来委托特定的企业承做土地的一级开发，或者说从事前期开发整理储备土地。土地储备中心和前期开发整理储备土地的企业之间的关系，属于人和相对人之间的关系。

虽然有些市把土地储备中心作为土地征收、拆迁的主体，也有学说表示支持，但由于土地征收为行政权力的运作，属于政府机关的职能，而土地储备中心并非行政机关，而是事业单位，所以，不应将土地储备中心作为土地征收的主体。不过，可以由政府机关授权土地储备中心，实施征收、拆迁、补偿、安置等土地一级开发的具体工作，此时，相对于被征收人来说，土地储备中心不是当事人，当事人为市、县人民政府国土资源管理部门。

2.前期开发整理储备土地的企业与市、县人民政府国土资源管理部门

如同前述，在前期开发整理储备土地的层面上，市、县人民政府国土资源管理部门与实施土地一级开发的商家各为当事人一方，市、县人民政府国土资源管理部门承担的义务是向该企业支付补偿款，享有的权利是适时收回建设用地。

3.前期开发整理储备土地的企业与实际用地者

前期开发整理储备土地的企业与实际用地者之间的关系，有些人认为属于建设用地使用权转让合同关系，尤其是有些市也确实要求前期开发整理储备土地的企业与实际用地者之间签订建设用地使用权转让合同，以及补偿合同。下文的案例分析即属此类。但这是违反法律和法理的。合乎法律及法理的意见应是，前期开发整理储备土地的企业与实际用地者之间本来没有直接的合同关系，应当是前期开发整理储备土地的企业和国土资源管理部门之间具有法律关系，国土资源管理部门与实际用地者之间发生建设用地使用权出让合同关系。在该企业和国土资源管理部门之间的关系中，国土资源管理部门从该企业之手收回建设用地，向其支付补偿款。在国土资源管理部门和实际用地者之间的合同关系中，国土资源管理局向用地者移转建设用地使用权，用地者支付出让金。支付补偿款的合理流程应为:国土资源管理局向该企业支付补偿款，实际用地者向国土资源管理局支付地价款。但实务的运作时常将上述流程做一定程度的变通，呈现给人们的流程是:国土资源管理局将建设用地使用权先出让给实际用地者，同时获取地价款;实际用地者和前期开发整理储备土地的企业依政府部门的指示而签订《建设用地使用权转让补偿协议》，实际用地者将地价款的一部分付给前期开发整理储备土地的企业，实际上是代国土资源管理局支付给前期开发整理储备土地的企业补偿款;而后，前期开发整理储备土地的企业将建设用地退回国土资源管理局;国土资源管理局再将真正拥有的“另一建设用地使用权”实际出让给用地者。本来，前期开发整理储备土地的企业拥有的建设用地使用权和用地者将要取得的建设用地使用权，是两项不同的建设用地使用权，发生联系的，只是所处的地段(宗地)相同。

三、涉及土地储备的案例分析

(一)基本案情

2006年4月5日，w市国土资源管理局从乙单位收回a号建设用地。2009年10月7日，w市土地交易中心受w市国土资源管理局委托挂牌出让a号地块的建设用地使用权。甲公司通过挂牌方式取得该宗土地的建设用地使用权，与w市土地交易中心签订了《成交确认书》。《成交确认书》规定:“请持此确认书于巧个工作日内向w市土地整理储备供应中心付清成交金额50%部分，在《成交确认书》签订之日起15个工作日内按照挂牌结果以及挂牌文件确定的内容与转让方签订《建设用地使用权转让补偿合同》。”随后，甲公司与乙单位签订了《建设用地使用权转让补偿合同》，约定乙单位保证a号地块的建设用地使用权无任何权利纠纷和争议，保证按照约定交付土地;甲公司保证按照约定分四期向乙单位支付补偿费。

在实际的履行过程中，乙单位认为甲公司是从自己手里受让的a号地块的建设用地使用权，乙单位的上级主管部门以公告方式对a号地块的建设用地使用权等提出异议，并导致甲公司无法办理报建手续、拆迁手续。从而发生纠纷。各方之间的法律关系如何？甲公司能取得a号地块的建设用地使用权吗？若能取得，是从何人之手取得呢？

(二)分析

1.2009年w市土地交易中心受w市国土资源管理局委托挂牌出让a号地块的建设用地使用权的行为，应被认定为建设用地使用权出让，而不是建设用地使用权转让。其理由如下:

(1)国土资源管理局是建设用地使用权的出让主体

建设用地使用权出让，是国家将建设用地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付地价款的行为。而建设用地使用权转让，是土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。(注：《中华人民共和国物权法》第15条等将物权变动与引起变动的原因行为区分开来，若循此路，建设用地使用权出让、转让可作为物权变动，就不同于建设用地使用权出售、赠与。)可见出让和转让所要求的一方主体是不同的，出让行为中的一方主体是国家，转让行为中的转让方则是土地使用者，受让方将成为土地使用者。

本案中，甲公司通过挂牌方式取得该宗土地的建设用地使用权。招标拍卖是土地使用权出让的方式之一，而该建设用地使用权交易是w市土地交易中心代表w市国土资源管理局以招拍挂方式出让的，委托人是w市国土资源管理局，有证据《w市挂牌出让建设用地使用权公告》和《建设用地使用权挂牌竞买须知》予以证明。《建设用地使用权成交确认书》规定，该宗土地待拆迁完毕后，甲公司按照法律法规规定持相关资料到w市国土资源管理局申请办理拆迁验收手续，签订《建设用地使用权出让合同》，上述内容证明了w市国土资源管理局是建设用地使用权交易的出让方。同时，w市土地整理储备中心受w市国土资源管理局的委托，于2008年7月23日向甲公司发出的《工作联系函》就是否继续履行《成交确认书》进行了讨论，w市国土资源管理局还曾确定以两宗储备地块置换甲公司的用地，这也证明了w市国土资源管理局是建设用地使用权交易的出让主体。

(2)甲公司取得土地使用权是基于w市国土资源管理局的出让行为

第一，w市国土资源管理局委托土地交易中心将该宗土地的建设用地使用权挂牌，甲公司通过竞买的方式取得该建设用地使用权，其法律基础是国土资源管理局的出让行为。

第二，从甲公司取得该建设用地使用权的内容和效力来看，甲公司取得的不是乙单位名下的建设用地使用权，而是与其内容和效力不同的另一建设用地使用权，该建设用地使用权不可能因乙单位的转让行为而取得，只能基于w市国土资源管理局的出让行为而取得。

根据《城市房地产管理法》第38条和第39条，以及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第19条、第21条、第22条的规定，土地使用权的转让受到一定的限制:其一，未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让;其二，土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移;其三，土地使用者通过转让方式取得的土地使用权，其使用年限为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。本案中，乙单位提交的证据哎土地使用权证》表明该宗地块的土地使用权的类型为出让，土地用途为文体用地，土地使用权的期限为40年，至土地交易中心签发《成交确认书》之日，乙单位土地的剩余年限为35年。而《挂牌出让建设用地使用权公告》显示，甲公司取得的建设用地使用权的土地用途是商业用地，出让年限为40年。显然，甲公司取得a号地块的建设用地使用权已不是(乙单位拥有的)原物及原权利，土地用途已改变，由原来的文体用地变为商业用地，建设用地使用期的年限已为40年，而不是转让行为要求的剩余期限35年。如果主张该建设用地使用权交易是转让行为，则既违反了上述《城市房地产管理法》第38条和第39条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》关于土地使用权转让规定，也不符合本案的事实。此外，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第18条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依规定重新签订土地使用权出让合同。《w市土地储备管理办法》第8条也规定，对于改变批准用途用于商业等经营性用地或以出让方式取得土地使用权后无力进行开发的，应由政府收回进人土地储备。可见，在土地用途已改变的情况下，乙单位没有权利将其既有的土地使用权进行转让，这恰好证明了挂牌出让的a号建设用地使用权是w市国土资源管理局出让的建设用地使用权。

第三，《成交确认书》并没有规定在合同签订当时或稍后办理移转登记手续，而是约定由买受人甲公司在未来办理过户登记手续，这就使得甲公司取得a号地块的建设用地使用权非常类似于期房的买卖、未来物的买卖。期房的买卖不要求出卖人在签订房屋预售合同时享有所有权，未来物的买卖不被定性为出卖他人之物，因此，《成交确认书》不宜被定性为出卖他人之物的合同，而应比照期房买卖合同、未来物买卖合同，认定为出卖自己之物且合法有效的合同。否则，就是没有做到相似的事物相同处理。上列观点之所以成立，是因为我国现行法未规定买卖物的所有权自合同成立时移转，而是奉行买卖物所有权自交付或登记时移转的原则，建设用地使用权自办理变更登记时转移。只要在履行期限届满时出卖人能够移转买卖物的所有权，就达到了买卖合同的目的，无须出卖人于订立买卖合同时即拥有买卖物的所有权。

2.《成交确认书》规定的“请持此确认书于15个工作日内向w市土地整理储备供应中心付清成交金额50%部分，在《成交确认书》签订之日起15个工作日内按照挂牌结果以及挂牌文件确定的内容与转让方签订《建设用地使用权转让补偿合同》”的条款，是建设用地使用权出让合同的一个组成部分，确定了出让金的支付方式;依据此条款，甲公司与乙单位签订的《建设用地使用权转让补偿合同》正是为了实际履行上述地价款而产生的。

根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第20条第1款关于“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书”的规定，w市土地交易中心与甲公司签订了《成交确认书》，并约定了成交价款的总额，还约定了双方在a号地块的土地拆迁完毕后签订《建设用地使用权出让合同》，对双方的权利义务作了分配。之所以在《成交确认书》中规定甲公司与乙单位签订《建设用地使用权转让补偿合同》，其目的是为了保证《成交确认书》中所确认的合同内容的履行。按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用权因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回及土地灭失等原因而终止。国家应根据土地使用者的使用年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。根据《w市土地储备管理办法》第11条规定，在土地收归国有后，应由w市土地储备供应中心负责退还乙单位未使用年限的土地出让金及对地内建筑物进行补偿。政府在出让土地前应将地块收归国有，但是在政府无力支付回购款或不愿直接向原土地使用权人补偿时，可以确定由新的受让人(买受人)替政府向原土地使用权人垫付款项。本案即属于政府提前收回土地使用权的情形，w市国土资源管理局应当向乙单位支付提前收回土地的补偿，只是补偿款没有采取国土资源管理局直接向乙单位支付补偿款的方式，而是通过《成交确认书》确定甲公司将出让金的一部分支付给乙单位来实现的。本来应有的流程是:国土资源管理局从乙单位收回土地使用权，同时支付补偿款;国土资源管理局将位于该地段的但性质不同的另一建设用地使用权出让给甲公司，甲公司支付出让金。本案的运作实际将上述流程做了一定程度的变通，呈现给人们的流程是:国土资源管理局将其后出现的“另一建设用地使用权”先出让给甲公司，同时获取出让金;甲公司和乙单位依政府部门的指示而签订《建设用地使用权转让补偿合同》，甲公司将出让金的一部分付给乙单位，实际上是代国土资源管理局支付给乙单位补偿款;而后，乙单位将土地使用权退回国土资源管理局;国土资源管理局再将真正拥有的“另一建设用地使用权”实际出让给甲公司。乙单位既有的土地使用权和甲公司将要取得的建设用地使用权，是两项不同的建设用地使用权，发生联系的，只是所处的地段(宗地)相同。由此可见，甲公司和乙单位依照政府部门的指示签订《建设用地使用权转让补偿协议》，只是具有中国特色的实务运作中出现的措施，重在甲公司向乙单位支付补偿款，所谓的建设用地使用权转让无非是为甲公司向乙单位支付补偿款寻找出来的理由，并非法律意义(真正意义、典型意义)上的建设用地使用权转让，因为乙单位并不享有甲公司在其后应取得的a号地块的建设用地使用权，乙单位将向国土资源管理局退回土地使用权，而不是向甲公司转让建设用地使用权。

上述分析并不表明乙单位在《建设用地使用权转让补偿合同》签订和履行阶段没有土地使用权，它的确拥有土地用途为文体用地、期限为40年的a号地块的土地使用权。按照这些合同的规定与政府部门的指示，乙单位在享受收取补偿款权利的同时，应负有交出建设用地和土地使用权的义务;从甲公司取得补偿款，向国土资源管理局退回土地使用权。与此相适应，乙单位对其将要退回土地使用权也负有义务，如担保没有第三人主张租赁权、他物权等权利，以保障甲公司实现其合同目的。假如有第三人主张此类权利，甲公司有权暂时拒付补偿款。

3.甲公司有权向乙单位中止付款

根据《合同法》第60条第1款的规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。在对方不依约履行合同时，当事人一方有权行使抗辩权。本案适用先履行抗辩权，即在当事人互负债务、有先后履行顺序的时候，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。根据甲公司与乙单位签订的《建设用地使用权转让补偿合同》，甲公司应于本合同签订后60日内办理拆迁手续，乙单位应于办完拆迁手续后30天内对地上建筑物进行拆除及场地腾空工作;乙单位于合同签订后90日内将a号地块交付给甲公司，实质上是退回国土资源管理局;甲公司分四次支付余款。可见双方的权利义务履行有先后之分。甲公司已按约定于11月支付第一笔款300万，但在12月支付第二笔款之前，由于乙单位的上级主管部门主张异议使报建手续无法办理，乙单位负有权利瑕疵担保义务，对此负有责任，甲公司有权援用《合同法》第67条的规定，行使抗辩权，中止付款。

4.乙单位无权解除合同

一方面，甲公司中止支付价款的原因是，乙单位的上级主管部门主张异议、w市规划局停止办理甲公司的报建手续。从《建设用地使用权转让补偿合同》的规定来看，乙单位负有权利瑕疵担保义务，由于第三人主张异议，甲公司中止支付价款具有正当性，不构成违约，乙单位自不享有解除权，无权解除合同;假如一定要“解除合同”，则是打着解除的旗号，实质上违约。

另一方面，前已述及，甲公司取得土地使用权是基于w市国土资源管理局的出让行为，《成交确认书》确定了w市国土资源管理局和甲公司的权利义务。《建设用地使用权转让补偿合同》是为了实现出让金的支付，以及将部分出让金作为国土资源管理局给乙单位的补偿款而签订的，其目的是协助国土资源管理局与甲公司的土地使用权交易顺利实施，乙单位并不是与甲公司进行土地使用权交易的主体;在《工作联系函》中w市国土资源管理局曾确定将甲公司用地与另两块地进行置换，希望甲公司明确是否继续讨论置换，也表明了w市国土资源管理局希望继续履行合同的意愿。故乙单位无权解除合同。

注释:

[1]顾长浩.土地储备制度的功能、意义与问题[j].上海土地，2006，(1):26.

[2]楼建波、张双根、金锦萍、吕飞飞.土地储备及土地一级开发法律制度[m].北京:中国法制出版社，2009.29.