财政投资论文十篇

财政投资论文篇1

国外学者对创业投资的政策扶持研究主要包括税收政策、创业投资引导基金以及财政补贴等。一方面，学术界对于税收政策的讨论相对较早，内容丰富，也相对成熟（Abbott&Zuckert，1941；Poterba，1989；Cumming，2005），多数研究表明，税收政策调整对创业投资的影响因具体税种不同而有差异。另一方面，随着创业投资发达国家和地区的理论焦点转移到制度层面，学者们对于补贴政策的关注比较少，只见Keuschnigg&Nielsen（2002）构建起一个包含创业投资人部门的一般均衡分析框架，并在该框架下研究了投资补贴以及产出补贴对创业投资人部门的作用，发现投资补贴与产出补贴能够激励创业企业家的努力程度，这与此前Keuschnigg&Nielsen（2001）的研究结论相似。之后，Keuschnigg&Nielsen（2004）转向创业投资机制的微观研究，构建了一个双重道德风险模型，在该模型中创业资本家与创业投资人的努力都不可观测，此时无法用财政补贴方式量化纠正资源的无效配置。我国创业投资发展起步较晚，虽然当前的理论研究与实践的重点在于直接扶持手段，但关于财政补贴研究基本停留于宏观分析，甚至直接纳入在笼统的政策扶持定性讨论中（王关义、陈裕，2000；申金升等，2001），很少有单独的定量分析。王彦等（2001）在分析我国创业投资存在的问题时，指出发展创业投资除了拓展风险资金来源、培育多元化的创业投资主体以及完善退出机制外，还应该加大政府扶持力度，为创业投资者和创业企业提供政府补助、建立政府担保机制等。最近，李吉栋（2011）基于配置决策模型的定量研究指出，政策扶持不仅能够增加创业资本供给，还能提高创业投资人的努力程度。但上述分析是在完全信息情形下进行的，缺乏对现实中的信息不对称性的考虑。此外，模型直接假定政策扶持会提高创业投资项目的期望收益率并降低收益率的标准差，这就默认了政府扶持的有效性，否定了可能的“政府失灵”问题。纵观国内外研究文献，不难发现财政补贴对创业投资发展的作用机制研究相对缺乏，尤其是我国在其量化分析方面基本空白。这一方面可能是由于其定性分析结论比较明确和成熟，难以引起学者的研究兴趣和关注；另一方面或许是因为我国目前理论研究的模型数量分析技术还不够成熟，加之国外政策扶持领域的研究也不够充分，使得定量分析的开展受到一定局限。

2财政补贴促进创业投资发展的机制研究

2.1经济学分析：外部性传统经济理论分析通常把政府对创业投资的参与和支持看作是对“市场失灵”（MarketFailure）的纠正（约瑟夫•E•斯蒂格利茨，1998；戴志敏，2002；李万寿，2006；Rinetal.，2006）。“市场失灵”是指，指在自由放任的基础上，市场经济在其自身的运行中自发产生的缺陷或弊病。“市场失灵”是西方自由市场经济在几百年运行过程中逐渐暴露出来的问题。西方资本主义经济是建立在个人本位和私有经济的基础上的市场经济，这个“市场”在古典经济学家眼中几乎是“无所不能，完美无缺”的，它具有自我调节、自动均衡的强大能力，从亚当•斯密的“看不见的手”理论，到萨伊“供给自动创造需求”的定律，再到马歇尔“市场自动趋于充分就业均衡的假设”，使西方社会对市场效率充满了信心。但是这个无比“有效”的市场在资本主义市场经济发展过程中暴露出来的一个个“失灵”面前终于失去了它“万能的光环”。市场失效的出现使人们对市场的认识更深刻了。广义的“市场失灵”可分为三个方面：一是微观经济无效率，二是宏观经济不稳定，三是收入分配不公平。其中，创业资本市场的“市场失灵”问题可以归结到微观经济无效率下的外部性问题。外部性理论是市场失效理论的一个重要领域，它所揭示的矫正外部效应方法与资源配置效率密切相关。外部性（Externality）也被称为外部效应、外在性等，指的是一个经济主体的行为影响了他人，却没有为之承担应有的成本费用或没有获得应有的报酬的现象。或者说，外部性就是指未被市场交易价格反映的额外经济交易成本或收益。当市场交易导致了对第三方的影响，而价格机制又不能为之提供正确信号时，就必然导致资源配置的无效率。在这里价格机制的失灵导致了市场机制的失灵。正外部性的产品或劳务，由于其价格只反映了其私人边际收益，而不能充分反映其社会边际收益，导致产出供给不足，从而给生产或消费者带来了额外的效益损失，根据“黄金规则”MC=MB=P，存在外部性下的资源配置亦是无效率的。从整个社会的角度来看，正外部效应的产品或劳务的生产与消费将呈现不足状态，而提高它，增加其供给，社会将因此而获得净效益。正外部效应产品或劳务的私人标准均衡和社会标准均衡对比情况可见下图。在图1中，当不考虑额外收益的补偿时，自由竞争市场会使正外部性产品按照私人边际成本（MarginalPri-vateCost，MPC）和私人边际收益（MarginalPrivateBenefit，MPB）决定的均衡价格（P0）和均衡产量（Q0），来配置资源，它反映了私人的最佳资源配置，但却偏离了社会的最佳资源配置。这时，产量过少，价格偏低。在图2中，当政府对额外收益进行补偿时，正外部性产品将会按照社会边际收益（MarginalSocialBenefit，MSB）和社会边际成本（MarginalSocialCost，MSC）决定的均衡价格（PS）和均衡（QS）产量进行资源配置。这时，产量较Q0增加，价格提高。由于政府拥有对全体社会成员的强制力，如征税权、禁止权、处罚权以及交易费用优势等，因而政府在纠正“市场失灵”方面具有某些明显优势，这也是由政府来纠正创业投资“市场失灵”的理论依据所在。

2.2局部均衡模型分析：不对称信息但是，“市场失灵”并不是政府干预的充分条件。政府干预经济的理论前提是：首先，必要条件。市场存在失灵，而政府又是为追求公共利益去弥补市场缺陷。其次，充分条件。政府的活动的确比私人的活动更成功、更优越。即政府的经济活动在取代私人活动后，能经受市场考验，表现出更高的效率。最后，优势条件。政府拥有政治强制力。这使得政府在纠正“市场失灵”方面具有某些明显的优势。如：征税权、禁止权、处罚权、命令权等。政府通常利用政治权力监管私人经济活动，并利用税收和补贴来影响资源使用的动机。对政府行为来说，“市场失灵”是必要的而不是充分的条件，“市场失灵”本身并不能构成政府部门干预创业投资市场的理由。因为政府干预本身也有可能造成扭曲从而缺乏效率，即政府行为不能增进效率或政府把收入再分配给那些不应当获得这种收入的人，由此导致政府失灵。事实上，政府机构确实不是完美的，也不是没有任何摩擦和成本就能运转的。低效率、决策失误、腐败等等，都确确实实地存在着。基于以上理论分析，财政补贴能够促进创业投资的观点不能仅立足于创业投资“市场失灵”本身，而应该进一步深入分析财政补贴能否确实提高创业投资活动的经济资源配置效率。也正因为如此，下文基于局部均衡模型（PartialEquilibriumMode）l对政府扶持的微观效率展开数理分析，特别地，该模型在不对称信息情形下论证了创业投资市场上的政府干预是否可以促进资源的有效配置。

2.2.1模型设定基于前人的研究框架，本文将通过构建一个简化的局部均衡模型来研究政府设备投资补贴和产出补贴对创业投资的影响机制。假定在时间总量为1的情况下，创业企业家最基本工作时间为0＜δ＜1，δ是可观测的，而其余私人时间1-δ无法被创业投资人观测。如果创业企业家积极努力工作，则意味着他会私人时间1-δ里也从事于创业投资工作；如果创业企业家消极怠工，即意味着他在私人时间里会另寻私活。我们已经知道创业企业家的努力对创业投资的成功具有关键作用，假定创业企业家付出的努力程度为e，如果创业企业家全身心投入，即e=1-δ，创业企业的工作才有可能以P＞0的概率实现创业投资最终成功（退出）；如果创业企业家把私人时间用于兼职其他工作，即e=0，则创业企业成功的概率P=0。假定创业投资人通过提供内部增值服务a，如管理咨询、行业经验等可以提高创业投资的成功率p，而一些政府也会免费为创业项目提供外部增值服务g，如培训、信息服务以及行政管制解除等，从而也提高创业投资的成功率，体现在函数性质上即为。假定：①创业投资人接私活，即e=0时，则创业投资人提供的增值服务也无益于提供创业投资成功率，p=0；②政府对创业企业的产出补贴率为σ，设备投资补贴率为z，创业企业家的基本工资为b，初创时的固定设备投资为K，市场对产品的需求价格为Q，则创业企业的总收入为(1+σ)Q，净利润为(1+σ)Q-b-(1-z)K。但若创业失败，则血本无归。因此，创业企业的期望净利润为：pQ(1+σ)Q-b-(1-z)K。由于创业企业家只有创业项目，故创业资本需由创业投资人提供，其注入的成本投资为I=b+(1-z)K。作为对价，则创业企业总收入(1+σ)Q中固定比例1-s的部分必须归创业投资人所有。假定创业投资人提供内部增值服务需要花费a个劳动单位。其中，创业企业家的期望收益c应为机会工资加上风险溢价补偿。

2.2.2不对称信息下的契约激励假定创业企业家面临收益风险时为风险规避型，而创业投资人由于拥有许多的创业投资项目因而可以完全规避非系统性风险①，基本工资加产出提成模式能够激励创业企业家全心投入创业投资工作（吕朝晖，2005）。在给定了基本工资b与产出提成比例s以及外生的政府外部增值服务支出g后，创业企业家选择努力程度e。以上三方面因素共同决定了创业成功的概率。则创业投资人的最优化问题分为两步：第一步，在给定内部增值服务水平a和相应的创业投资成功率p时，确定创业企业家的基本工资b与产出提成比例s，以最小化其支付c。由模型设定部分知，如果创业成功，则创业企业家总收入为sQ(1+σ)+b；而如果创业失败，则其创业工资仅为b，但可能从私活中获得其他收入(1-δ)w，这种情况下，创业企业家的总收入为b+(1-δ)w。其中，参与约束(PC)表示，创业企业家从事创业投资工作产生的期望效用要大于其机会工资，而激励约束(IC)表示，创业企业家全心投入创业投资工作带来的期望效用要大于其接私活产生的效用。在完全信息情况下，创业企业家的努力是可观测的，激励约束就可以剔除。成本最小化的解为：b=w，θ=0。但在信息不对称情况下，参与约束(PC)和激励约束(IC)束紧，故In(b+(1-δ)w)=In(w)，求解得b=δw，代入参与约束(PC)得。第二步，创业投资人最优化选择要求先确定创业投资成功率p如何影响激励相容契约的成本。创业失败时，创业企业家有固定工资b，这并不依赖于创业投资成功率p，但p的提高会改变创业企业家在项目收入中的收入份额。给定市场需求价格Q与产出补贴比例σ，（8）式的解决定了创业企业家的收益在项目收入中的占比，s=θ/[(1+σ)Q]。由（9）式可以看到，鄣θ/鄣p＜0，即更高的创业投资成功率会降低其收入占比s，这是因为创业投资人通过降低来维持激励支付θ不变。对于创业企业家而言，创业投资成功率p提高可以降低收入风险，故可以接受s下降。此时，激励契约成本c=pθ+b所受创业投资成功率p的影响取决于。上述①式和②式可以看出，p对c有两种相反的影响效应。一方面，更高的p会提高相应的支付成本θ；另一方面，项目风险降低会使创业投资人以更低的风险溢价来保证参与约束。而当弹性μ＞1时，后一种效应大于前一种效应，从而边际成本降低。此外，值得一提的是，最基本工作时间比重δ的上升导致道德风险空间缩小，相应的风险溢价支付也会随之减少。

2.2.3财政补贴对创业投资的影响政府通过财政政策补贴设备投资与产出，降低了创业投资成本，促进创业投资市场的形成和创业企业的发展。财政补贴的作用机制可以分别从对创业投资人和创业企业家的影响来分析。本文把m称为统计意义上的“创业成功成本”，下面本文要论述的是，政策扶持会通过降低“创业成功成本”来促进创业投资人进行创业投资，从而推动创业投资市场的形成。由（7）式与（8）式可知，财政政策只能通过影响创业投资成功率提高创业企业家的期望收益，而没有直接的影响效应。在支付最小化问题中，由包络定理可得。财政补贴在降低“创业成功成本”后，创业投资产业发展使得需求价格不断降低，直至市场利润为零。最后，尽管产出补贴不影响“创业成功成本”，但会提高创业投资人的收入，从而激励创业投资活动，这符合Sobe（l2006）的研究结论。②财政补贴对创业企业家的影响假定创业投资市场上有E个创业企业家，给定创业投资成功率为p，则市场上成功的创业企业数为pE。在每个创业企业产出为1的情况下，pE即为行业产出总量。给定需求函数D(•)，当且仅当下式成立时，市场出清。由上式可以看到，设备投资补贴通过需求面和供给面促进创业企业家的供给，特别是在市场需求影响下，通过增加创业企业家来增加市场供给。而产出补贴由于市场价格降低，只通过需求面效应激励创业企业家的供给。财政政策目的在于降低创业投资风险，鼓励创业企业发展。在创业投资行业产出pE一定的情况下，若创业投资成功率上升，则所需创业企业家减少。而（16）式最后一项是通过改变创业投资人增值服务而产生的间接供给效应。如果鄣p′/鄣g＜0，政府扶持会“挤出”内部增值服务，而降低创业投资成功率。在创业投资行业产出pE不变的情况下，所需创业企业家增多。通过对（16）式提取公因式鄣p′/鄣g≤0可知，当需求弹性大于临界值，即η≥η*m/(m-c′)时，η*＜1，净效应为正。如果进一步假定鄣p′/鄣g≤0，那么财政补贴对内部增值服务的效应为负，由上述分析知，财政补贴会促使创业企业家的供给数量增加，由此市场对创业企业家的需求价格降低。综上所述，本模型在考虑了信息不对称下的契约激励后指出，财政补贴政策一方面通过降低“创业成功成本”并提高创业投资人的收入激励创业投资活动，另一方面在创业投资行业产出不变的情况下，“挤出”创业投资人的内部增值服务，从而增加提高创业企业家数量。在两种渠道共同作用下，财政扶持将推动创业投资活动的开展乃至创业投资市场的深化。

3总体评价

本文回顾了国内外关于财政补贴对创业投资中影响与作用机制的文献，发现多数研究停留于定性讨论，缺乏量化分析，并且基本局限于完全信息情形。基于此，本文先就创业投资的外部性分析了财政补贴的必要性，进而基于局部均衡模型论证了财政补贴政策在扶持作用上的充分性及其作用渠道。本文认为，设备补贴能够降低“创业成功成本”，而产出补贴会提高创业投资人的收入激发创业投资积极性，同时设备投资补贴通过需求面和供给面促进了创业企业家的供给。基于本文的研究成果，笔者认为，我国创业投资的财政补贴政策可以采取如下一些具体措施：①加大扶持力度，借鉴美国1982年制定的《中小企业技术革新促进法》，政府可以建立类似技术创新基金的机构，专门负责按较高比例对高新技术创业企业提供各种资助和发展经费，补偿创业投资可能的风险损失，从而最大程度地吸引风险资本进入高技术领域。特别地，考虑建立反向的补贴申请与审核制度，由创业投资企业根据企业实际发展需要和政策规定自行申请补贴，再由相关执行单位邀请专业人士进行评估、审核；②加强有关财政补贴政策宣传，扩大政策的普适性，并采取措施监督落实我国当前有关税费减免、小额贷款、培训补贴、社保补贴、岗位补贴和资金补贴等各种优惠政策，提高政策的执行度。此外，必须建立一套相应的惩罚制度，对财政补贴过程中的违法违规行为进行记录和处罚；③尽快完善创业投资市场的相关法律法规制度等支撑条件的建设。鉴于创业投资主要是以股权投资形式开展，为防止资本市场的投机与欺诈操纵行为，政府需制定有关法规以规范市场交易，保证投资者利益，维护市场秩序。

财政投资论文篇2

关键词:高等教育;财政投资;高校评估;自主办学

一、当前我国高等教育财政投资的现状

我国的高等教育基本上都是由公立高校来进行的,因此,我国高校的主要资金来源就是政府的财政投资。近年来,随着高校的扩招,政府对高等教育的投入也不断增加,在政府对教育的总支出中所占的比重也较以前有了很大的变化。但是,我国总的公共教育支出在国民经济中所占的比重仍然和世界相对的合理水平不尽符合,高等教育支出在其中所占的比重也不尽合理。

在1998年高校根据国家的发展要求开始扩招之后,高校的财政问题一年好似一年,但是,总的来说,多数高校自身仍然感觉经费短缺,高校希望国家能够投入更多的经费来发展高等教育事业。而这两年,国家准备投入大量的资金来发展农村的义务教育,很难再分出更多的资金投入高校,这就是当前我国公共教育财政支出和高等教育的财政支出所面临的问题。

二、我国高等教育财政投资体制与西方国家之比较

我国高等教育财政投资体制同西方各国相比,有着明显的不同,通过下表,我们可以进行大致的比较分析:

从表中,我们可以看出,美英日等发达国家对高等教育的财政投入经费主要是以间接形式向学校提供资助,而美德俄则是由联邦政府和地方州政府来共同承担,和发达国家相比,中国对高等教育的财政投入显得很单一,而且政府对高校的财政投资存在着不足的情况。在欧美发达国家,其高等教育已经从精英教育过渡到大众化教育甚至普及化教育阶段,如此大规模的高等教育,完全依靠政府投资是根本不可能的,它们或早或迟地都选择了多元化的投资体制。其中,美国“在公立高校,联邦政府和州政府的财政资金约占高校经费的50%,其他投资约占50%左右;而其私立大学的学费、学校服务收入、社会团体和个人捐赠、产业和金融资本等收入所占比例更高,学费收入达到43%,社会团体和个人捐赠达14%,学校的服务和其他创收约占21%”[1]。

在英国,高校和政府之间存在一个大学基金委员会,作为两者的中介机构,对高校的经费进行评估,然后向政府提出,“政府通过大学基金委员会每5年给大学分配一次拨款,由大学自主安排和使用”[2]。这样,英国政府对高校的投资就具有较强的针对性和客观性,政府对高校的投资就不会盲目,也使政府的财政投入能够发挥较为实际有效的作用。

在我国,政府对高校的行政干预是全面的,对高校的投资也是直接的,教育部门实际上仍然是政府的“附属机构”,因此,政府对高校的财政投资便是“分内”职责。政府主要根据国家的发展要求来确定对高校投资的重点和数额,而不是根据高校自身实际发展的需求进行投资的。另外,与西方国家相比,中国对高等教育的公共财政投入还是不够的,包括中央和地方政府都需要继续加大对高等教育的公共财政投入。

三、我国高等教育财政投资中存在的问题

通过以上分析,我们可以得知,我国高等教育的财政投资中还存在着不少问题,具体而言,主要有:

第一,政府财政投入不足的问题。改革开放以来,我国教育经费占GNP的比例和预算内教育经费占财政支出的比例一直处于低下水平。在我国公立高等学校占绝大多数、高等教育经费投入仍主要依靠国家财政的投资体制下,国家总体教育投入的不足,必然极大地限制高等教育的投入,甚至带来高等教育与国家义务教育争夺资源的问题。

第二,政府的财政投资效益不高的问题。我国政府对高等教育的财政投资主要是根据国家的整体发展要求进行预算的,忽视了各高校的实际需求,导致资金在各高校之间的分配存在较大不平衡,有的高校资金过多,而有的高校却缺乏资金;另外,在科学研究和成果转化方面也存在着严重的低效益问题,其原因在于,高等学校缺乏科学的成本核算机制与竞争机制,在制度安排中漠视了成本效益在高等学校经济运行中的重要性。

政府财政投资效益不高还有一个重要的表现就是投入到高等教育中的有限资源,有许多没有花在教学与科研的“刀刃”上,而是花在与教学科研无必然关系等方面,比如,大量的用在行政方面甚至后勤方面,造成了不必要的浪费。

第三,政府拨款制度本身存在的问题。我国政府的拨款制度深受传统计划经济的影响,对高校的财政拨款主要依据国家计划进行,这种政府拨款方式对高校间竞争机制的引入激励不足,政府拨款基本上起到的只是“输血”的作用,而对高校提高成本效益、提高自主融资能力的激励不够。同时,“政府拨款在缩小高校间固有的地区差距和历史背景而造成的不平衡方面,发挥的作用也不够”[3]。例如,近年来,由于非竞争性因素造成的东西部地区高校间的投入差距正在逐渐拉大。因此,当前的政府拨款制度没能很好的处理好效率和公平的关系。

四、我国高等教育财政投资体制改革的方向

第一,根据国家经济发展的情况调整对高等教育财政支出的比例。在经济持续快速发展的今天,应该根据高校实际发展的要求适当加大对高等教育的财政投资。“根据我国经济学家厉以宁对美、英、日、印度等38个人口超过100万的国家教育投资与人均GNP之间的数量分析所得的结论:我国目前教育经费占GNP的比重应该达到GNP的4%左右,而实际上,我国1998年仅为2.55%”。这个数字远低于“1992年发达国家的5.7%,中等收入国家的4.4%以及世界3.6%的平均水平,而且还低于1992年低收入国家2.6%的平均水平”。我国应该在经济发展的基础上加大对教育的投入,真正体现为“科教兴国”的目标。

第二,建立高校财政评估机构,即高校和政府的中间机构。建立政府和高校之间的中介机构,可以使其站在高校和政府之外,“旁观者”的立场上,在更为客观的基础上对高校财政投资数额进行评估,从而使政府的投资更加具有针对性和效用性,还可以在一定程度上抑制教育腐败问题。这一点,我们可以借鉴英国的大学基金委员会的做法,政府通过大学基金委员会对高校每5年进行一次财政资源分配。另外,我国政府还应该在增强对高等教育拨款的灵活性和效用性方面做出努力。

第三,完善政府的财政拨款制度。我国政府的财政拨款制度还是计划经济体制下的产物,而现在,我国的市场经济已经逐渐发展并走向成熟,我们应该适应市场经济发展的要求来改善和完善我国的财政拨款体制。

(1)对教育的政府投资要本着提高我国教育的质量和国际竞争力的市场机制为主。充分发挥市场在资源配置中的作用,政府主要发挥宏观调控的作用。建立多元化的高等教育投资体制,其中,政府应当摆正自己在高等教育产业发展当中的位置,“有所为,有所不为”,避免对高校办学的直接干预,积极发挥正确的服务和宏观调控职能。

(2)要把投入—产出效益的评估作为财政拨款的重要指标,发挥评估激励机制在拨款中的作用。努力缩小政府投入在高校间的不平衡,应通过地方政府与中央教育主管部门共建的方式,加大地方政府对高校的投入力度。中央政府对高等教育的投入应倾向于西部、少数民族地区的高校和办学条件先天禀赋不充分的高校。

第四,要切实落实高校的办学自和高校的自主管理权。在市场经济条件下,政府要真正尊重高校的办学主体和融资主体的地位,使高校真正成为多渠道筹集办学资金的融资主体。对于学校运行的各项成本开支标准,对于如何制定融资战略,高等学校应当具有最终的决定权。高校通过合理运营获得资金赢余,应当受到鼓励。国家应当鼓励学校将赢余投入到改善师资待遇、提高师资水平和改善办学条件、提高教育质量中去。

另外,一些公立高校还可以进行“转制”的改革,创办产权多元的高等教育机构。有的高等教育机构可以引入外资,建立对外合作机制。“政府不应‘大一统’地行使本应由民间力量行使的高等教育投资权利与义务,应当允许公立与私立并举、非营利法人和营利法人共存的办学格局的存在。在明确产权、权利、责任、义务的条件下,高等学校的所有制可以有多种实现形式”。

总之,在市场经济条件下,改革和完善了我国财政对教育的支出体制,既能提高高校的办学自,多渠道的动用社会力量进行融资引资,从而推动我国高等教育的不断发展,又能在一定程度上减轻政府的财政负担,提高政府财政投资的效率,使政府能有相对充裕的资金加大对义务教育的投入,缓解高等教育和义务教育财政投资的矛盾,从而促进我国教育事业的全面进步。

参考文献:

[1]唐忠旺,等.对我国高等教育投资体制改革若干问题的思考[J].当代教育论坛,2004,(7).

财政投资论文篇3

（二）环保投资使用效率低下

据统计，1991～1995年，中国污水处理能力年增长率为8%，但达标排放量的年增长率仅为1%。由此可见，我国有限的环保投资并未产生应有的效益。这一问题的产生，除了环保设备技术含量较低外，主要在于以下二方面：一是环保资金使用过于分散且缺乏监督。目前我国环保投资的大部分都用于各个点源的污染治理方面，用于区域性综合防治的投资很少，这种“撒糊椒粉”式的环保投资无法形成规模经济，大大削弱了环保投资效益。而这种资金使用分散的状况又与资金来源分散有很大关系。作为污染治理资金主要来源的“三同时”环保投资主要来自各企业，又用于各企业，排污费也是以环境保护补助金的形式返还给企业使用。这样的运作过程必然使得整个社会疏于综合利用，造成资本和资源的极大浪费。此外，由于环保资金的使用缺乏预算约束机制和有效的监督考评制度，许多企业把应该用于污染治理的资金挤占或挪用，或将治污资金的相当比例用在环保机构工作人员的人头费及其它装备上，而不是用在排污设施方面。二是现行环保投资的行为方式和经营管理方式严重滞后于社会整体的市场化进程。由于规模经济、技术特征和政治等因素的影响，中国的环保投资带有极强的社会福利色彩，属于国家垄断性行业，既不允许国内社会资金的有效介入，又缺乏一套严格规范的、可操作性的管理模式以保障投资主体的合理权益。这种机制在使政府背上了沉重的财政负担的同时，也使环境公用部门普遍出现低效率现象。

二、促进环保投资发展的财政政策取向

从促进环境保护投资发展的财政政策来看，其思路应是：国家财政除应直接承担起市场不能或不愿介入的投资责任外，更重要的是要采取各种财政手段，推动环保投资的市场化改革，这是增加环境保护投入，提高环保投资效益的治本之道。具体举措如下：

（一）增列环保支出预算科目，建立财政环保投资增长机制，确保财政对重大环境问题的调控力度

经济发达国家无一例外地将环保基础设施建设放在优先发展的地位，这些国家的环保投资占其总支出的比重不断增加。中国财政环保投入由于在国家预算中不被单列，因而既不利于统计，也不利于监督，更不用说保证其占预算总支出的比例了。为此，笔者建议在国家财政预算科目中单列环境保护支出项目，在此之下具体分列新建项目防治污染的投资、老企业工业污染治理的投资、环境基础设施建设的投资、生态环境保护投资、环境管理能力建设投资等项目，并立法规定其支出额度和增长幅度，以确保国家在环保问题上的宏观调控力度。

财政直接参与环保投资，如下二点至关重要：一是财政应是在划分各投资主体环境事权的基础上，承担起一些公益性很强的环保基础设施建设、跨地区的污染综合治理以及履行国际环境公约等方面的投资任务，切忌“眉毛胡子一把抓”，囊括应由企业和个人按照“谁污染谁负责”原则承担的环保投资。二是财政的投资行为也必须符合市场经济规律，贯彻“自负盈亏”的原则。

（二）运用各种激励性财政政策，调动企业和个人环保投资积极性

以当前中国的经济和社会现状，要想在一定的时间内遏制环境整体恶化的势头，仅仅依靠国家有限的财政支撑不仅是不现实的，也是不合理的。“解铃还需系铃人”，引导市场力量自觉防范、治理污染才是解决问题的关键所在。为此，财政可运用以下政策：(1)提供优惠贷款，即对企业环境投资项目在贷款额度、贷款利率、还贷条件等方面给予优惠。(2)对企业投资于防污设备给予投资抵免、税前还贷、加速折旧等多种形式的税式支出。许多发达国家常用投资税收抵免、加速折旧等间接优惠政策刺激企业进行环保投资并取得了良好的效果。我国财政除对废物利用给予直接税收减免外，还应允许企业对生产经营过程中使用的无污染或减少污染的机器设备，如无公害的生产设备、特定基础材料产业结构改善用设备等实行加速折旧制度，这样不但可以把污染的可能性扼制在萌芽状态，还可以鼓励企业积极开发先进技术，加速设备的更新换代。其次，应加强税收支出对治污领域里的科技研究与开发的推动作用，将政策优惠的重点从事后鼓励转为事前扶持。(3)在环保融资中给予税收优惠。具体地说，可发行环保债券或建立环保基金，对个人或企业购买环保债券或存入环保基金的利息收入免征所得税，所筹集资金主要贷给企业购买环保设备，实现环境达标。(4)利用财政资金或专项基金对环保产业和有明显污染削减的技术改造项目进行贴息。此外，政府还应通过各种渠道积极争取国际金融组织、外国政府优惠贷款的援助。

（三）改排污收费制度为污染征税制度

为改变目前环保资金使用分散及监督不力所造成的低效率，有学者认为可提高排污收费标准，将排污费纳入预算管理，由政府集中统一使用，以发挥规模经济效益。但从可持续发展角度看，排污收费制度是一项对超标企业的惩罚性消极手段，不能激励企业主动积极降污，也就是说，该项政策带有先天缺陷。而对污染课税不仅能激励企业积极创新，提高治污水平，使社会生产达到最适点，而且便于形成由政府统一使用的、有着严格预算约束的专项环保资金来源，因而以对污染课税来代替排污收费制度，不仅能带来效率生产，而且还能有效解决排污费等使用分散和缺乏监督所造成的环保投资规模不经济问题。

这项改革应从易到难，从目前来看可先将污染最严重也最普遍的排放“三废”的行为纳入征收范围，如将二氧化硫排放费、水污染费、噪音费分别改为二氧化硫排放税、水污染税、噪音税，待时机成熟时，再把那些用难以分解和再回收利用的材料制造的产品如废电池、包装袋等纳入征收范围。在税基的选择上，对排放的“三废”的行为，可以污染物的排放量作为税基；对消费时会造成污染的产品，可以企业的产量作为税基。税率的选择宜采用地区差别定额税率，以适应各地不同的环境要求，同时要防止把税率订得过高，以免社会为过分清洁而付出过大代价；在征管上，宜将污染税作为地方税，并尽量做到专款专用。

财政投资论文篇4

一、引言

传统的财政分权理论在发展过程中强调地方政府行为与衍生微观领域的重要性，其中第一代和第二代财政分权理论的核心观点中就包括了财政分权下政府行为的溢出效应和动态博弈。Tiebout（1956）［1］、Musgrave（1959）［2］以及Oates（1972）［3］等人继承和发展了第一代财政联邦主义理论，提出适度的财政分权能够增加地方政府之间财政竞争，促进政府履职效率最大化。而在第二代财政分权理论中，Qian和Weingast（1997）［4］借鉴了同时期公司财务理论，研究财政分权下政府及政府官员的激励问题，Qian和Roland（1998）［5］则关注财政分权下政府机构改革、政府激励及对微观企业的影响。由此可以发现国外财政分权制度的研究是不断向微观领域拓展的，如果割裂忽略宏微观之间的作用机制，将无法全面、有效地把握财政分权制度的实施现状。我国现阶段财政分权是一种特殊的财政分权制度，与国外的财政联邦制不完全相同，没有先例可循。因此尤其需要扎根微观环境中，从宏观视角出发推导和实证研究财政分权制度、地方政府行为和企业层面的作用机制。本文以我国财政分权改革影响地方政府行为的宏观视角为切入点，并利用2007－2013年沪深上市公司面板数据进行实证分析，分析财政分权程度、地方政府财政补贴与企业过度投资行为之间的关系。目前有关财政分权的研究主要仅从宏观视角研究财政分权与经济增长的关系，而把其中作为传导媒介的地方政府行为作为一个“黑匣子”。本文力图打开地方政府行为的“黑匣子”，通过构建财政分权、财政补贴与企业过度投资行为间的作用机理，从而明晰宏观政策到微观行为的传导机制。研究发现，随着财政分权程度和地方政府自主支配财权的扩大，地方政府对企业的直接经济干预、科教文卫保障性财政支出以及社会固定投资等都会出现变化。一方面随着科教文卫等保障性财政支出增加，投资环境将趋向于正常化，投资机会得到提高，企业的过度投资和产能过剩将因此缓解；另一方面，地方政府由于GDP晋升导向将促使继续加大对企业的补助，促使其超额执行投资计划，导致部分不必要的投资行为。

二、文献评述与假设提出

财政分权的思想和实践在世界各国范围内普遍存在的。理查德•马斯格雷夫（RichardA－belMusgrave）最早明确提出的财政分权思想中认为地方政府在获得充足的财权后，能够根据当地居民的偏好和现状，有效配置资源来提高经济发展效率和改进社会福利水平，而这种能力是中央政府所不具备的。后续的理论和制度不断发展奠定了财政分权思想在现代财政制度中的地位，但是由于现实环境的差异，各国在具体财政分权制度设计和实施中出现了不同的作用机制和结果。我国目前的财政分权是一种特殊的财政分权，与国外的财政联邦制不完全相同。首先，我国的财政分权是与政治集权伴生的分权，这种政治集权表现在地方政府官员基于上级政府自上而下的标尺竞争，而不是基于民意调查的自下而上的标尺竞争（张晏等，2005）［6］，地方政府官员处在一种政治“晋升锦标赛”中（周黎安，2004）［7］，经济绩效是地方政府官员重要的晋升指标，因此地方政府会更多选择财政补贴等行为以增进经济绩效。其次，我国的财政分权表现为财政收入端的集权和财政支出端的分权，而且我国地方政府没有税收立法权。1994年分税制改革开始，我国财权不断上移，单从财政收入端分析，我国处于一种财政集权的过程，但是始于上世纪七十年代的财政分权改革，又使得我国地方政府在财政支出有一定的自主支配权，再加上税收立法权的缺失，使得我国地方政府会更多地选择财政补贴这种财政支出方式来干预地区经济。我国独特的分权形式，使得地方政府会在“无形之手”、“援助之手”和“攫取之手”的不同行为中倾向于选择“援助之手”，即通过财政补贴降低被补贴企业的资本成本而影响企业的融资行为和促进其投资行为等。导致政府补助作为地方政府干预经济的一种重要工具，并对资本市场产生了重要的影响。但是我国学术界对政府补助的研究起步较晚，且大多研究视角和切入点都以企业性质（国有、民营）来研究企业在获得政府补助方面的能力，忽略了作为补助施予者政府的角色。而且我国政府在财政分权和政治集权的大背景下，地方政府势必会加大对当地企业的经济干预，而财政补贴作为地方政府干预地方企业的重要手段，财政补贴数额势必随着财政分权程度加深而增加，并且进一步促使被补贴企业作出超过正常范围的计划拿牌。因此根据以上论述提出如下假设。假设1财政分权程度与政府补贴呈正相关关系。假设2政府补助与企业过度投资呈正相关关系。传统的公共经济学理论表示，财政分权会引发地方政府之间的竞争，从而为地方政府提供更强的激励以满足当地居民需求，这样就要求地方政府优化公共资源配置方式，增加教育、卫生和社会保障等地方公共服务的提供（Tiebout，1956）［1］。另外Faguet（2004）［8］证明了财政分权确实改变了玻利维亚地方和国家的投资模式，地方的偏好和需求是主要的决定因素，而且研究同时发现教育、水环境卫生、水资源管理、农业等方面的财政支出分权化改革后随着地区需要而增加，经济性支出则相应减少。因此随着财政分配的扩大，地方发展建设中的财权和事权得到进一步匹配，地方政府将拥有更多的可支配资源。不仅仅是地方经济的发展，地方整体社会福利和环境的可持续发展都将得到提高。而且由于社会保障支出、科教文卫支出等保障性财政支出产生的外部性将会惠及更多的地区，企业的经营投资环境将受到影响，由此溢出的正常投资机会更多，减少了剩余资金超额投资的可能性。所以地方政府在财政分权、财政自主支配能力增强的条件下，通过提高社会福利等途径调整社会经济发展结构，改善微观层面企业主体的投机环境和投资行为（姜国华和饶品贵，2011）［9］。尤其是在地方政府事权与财权分权度较高的地区，地方政府可支配的财力拮据有限，研究财政分权改革和微观企业投资行为将有助于了解财政分权宏观政策的传导机制。根据以上论述提出以下假设。假设3财政分权程度与企业过度投资呈负相关关系。

三、数据来源和指标选取

（一）样本选取本文的宏观数据包括财政分权度、全社会固定资产投资增长率等多个宏观指标，每个宏观指标包括31个组别7年共计217个观测值，数据主要来源于《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》；微观数据方面，使用2007－2013年沪深上市企业面板数据，之所以选择2007年之后的数据，一方面是考虑到新会计准则2007年开始实施，新旧会计准则的区别可能影响财务指标的年度可比性，另一方面是因为国泰安CSMAR数据库中地方政府对地方上市公司的财政补贴数据统计始于2007年，本文在数据处理前作了如下删选：剔除了微观数据中金融类上市企业；删除了最终控制人不明确及相关财务数据缺失的上市公司年度样本，最终得到14365个样本观测值，其中微观数据主要来源于国泰安CSMAR数据库。

（二）模型构建与变量定义1．财政分权变量财政分权度是本文的核心解释变量，用何种指标衡量财政分权对于财政分权研究至关重要。但是国内外现有文献中尚没有一个统一的财政分权的衡量指标，梳理主要的财政分权度量指标，可发现：Ma（1997）用平均分成率来度量财政分权程度，即以省级政府在预算收入中保留的平均份额来表示，但是中国的财政分权改革是以确定边际分成率来推动，而不是以确定平均分成率，因此这种方法存在一定的不完善之处；Zhang和Zou（1998）［10］采用省级政府的预算财政支出占政府财政总支出的比率，但是这种方法没有充分考虑到中国地方政府财政支出水平与辖区人口数量的密切关系；林毅夫和刘志强（2000）［11］采用省级政府在本省预算收入中的边际分成率来衡量财政分权，即根据省级政府提留了多少财政收入增加额来衡量其财政分权水平，这种方法具有一定的创新性，但是用财政收入来衡量财政分权度，没有充分考虑中央转移支付对地方政府行为的影响。本文选择乔宝云（2002）［12］、周业安（2008）［13］、王文剑（2007）［14］等用人均省级政府财政支出与总财政支出的比值来衡量财政分权度的方法（Expenditure－person），这种方法一方面考虑了人口因素，避免了Zhang和Zou（1998）方法中的不足，另一方面用财政支出而不是财政收入衡量财政分权，考虑了中央转移支付的影响，避免了林毅夫和刘志强（2000）方法中的不足。还采用各省财政支出占中央财政支出的比重（Expenditure－total）、各省人均财政收入占总财政收入比重（Revenue－person）、各省份财政收入占中央财政收入的比重（Revenue－total）。2．过度投资变量过度投资（Excess）衡量了企业实际和正常投资水平的偏离差异，其中大于0时企业存在过度投资，小于0则表现为投资不足。本文采用Richardson（2006）的过度投资模型构造方式来衡量适度投资模型，在设定中引入衡量投资机会的控制变量，并控制了现金流、负债率和企业规模等其他变量，同时控制了行业和时间效应。模型1如下所示其中Qt指投资机会，本文用上年末托宾Q来衡量企业的投资机会。Leveraget－1表示上年年末的资产负债率；Casht－1表示上年年末现金和现金等价物与企业总资产的比值；Size为企业规模；Investt－1为投资行为的一期滞后项。Year和Industry分别表示年度和行业虚拟变量。最终将模型（1）回归结果中的残差作为度量过度投资（Excess）的指标。3．其他变量借鉴已有研究文献，本文控制了以下宏观解释变量：Capital衡量投资增长率，由各省份全社会固定资产投资增长率来表示；Tax衡量税收负担，用各省份预算内财政收入占该省的GDP水平来表示，反映了社会资源在政府与市场之间的配置状况；Export和FDI来衡量对外开放水平，他们分别用各省份按照年终汇率折算成人民币表示的进出口总额占该省GDP的比重和各省份外商投资企业投资总额占该省GDP的比重来表示；Urbanization度量城镇化水平，即各省份城镇人口占总人口的比重来表示。另外，本文还控制了以下微观解释变量：Control代表大股东集中度，使用年末第一大股东持股比例；Cr2－10代表第二到十位股东集中度，使用年末第二到十位的股东持股比例表示；SOE表示大股东性质，认为企业性质是国有企业还是民营企业会影响获得政府补贴的数额，由此设计了虚拟变量SOE以区分企业性质，当大股东性质为国有企业时取1，反之取0；并且预计国有企业能更容易获得政府补贴；leverage代表资产负债率，使用企业总负债与总资产的比值来表示；ROA代表总资产收益率，使用企业总收益与总资产的比值来表示；Size代表企业资产，使用企业总资产的对数值表示。4．模型设定基于文献评述中对财政分权、政府补贴和企业过度投资之间作用机制的分析，本文建立如下模型2检验假设1的推导其中，Subsidy是被解释变量，表示政府补贴金额；Finance则表示财政分权程度，采用了4种方式来衡量，人均省级政府财政支出与总财政支出的比值（Expenditure－person）、各省财政支出占中央财政支出的比重（Expenditure－total）、各省人均财政收入占总财政收入比重（Revenue－person）、各省份财政收入占中央财政收入的比重（Revenue－total）。控制变量包括了各省固定资产投资增长率、税收负担、进出口总额、外商投资额、大股东持股比例、股权制衡度、负债率、总资产收益率、规模以及行业和时间效应。同时为了检验假设2政府补助与过度投资间的关系。

四、经验分析

1．描述性统计表1给出了主要宏观和微观变量的描述性统计结果。从Panel．A中可以发现，核心解释变量财政分权程度Expenditure－person的最小值为0．017，最大值0．094，标准差0．017，表明财政分权程度存在较大的省级差异。从表2中，财政补贴变量Subsidy的均值为2．572，标准差为1．752，最小值最大值分别为－6．215和9．891。2．财政分权与政府补助多元回归表2报告了模型的回归结果。从回归（1）和（3）中可见，用Expenditure－person（各省人均财政支出占总财政支出的比重）和Revenue－person（各省人均财政收入占总财政收入比重）来衡量财政分权程度，回归系数6．186（4．087）在1％的水平上显著为正。该结果表明，各省人均财政支出（收入）占总财政人均支出（收入）的比重衡量的财政分权对政府财政补贴有显著的促进作用，人均财政支出（收入）占总财政支出（收入）的比重增加1％，该省的政府给企业的财政补贴平均增加618．6（408．7）万。这一结果证实了财政分权对政府补助具有显著的正影响，而且支持理论推导，表明财政分权程度越高，地方政府对上市公司的补助金额越多。但是在回归（2）和（4）中使用各省总额数据时发现了截然不同的结果，Expenditure－total（各省财政支出占总财政支出的比重）和Reve－nue－total（各省财政收入占总财政收入比重）来衡量财政分权程度时，回归系数－1．407（－4．090）在1％的水平上显著为负。由此可知选择总量数据计算分权还是选择人均数据计算分权，对于衡量财政分权与财政补贴关系具有重要影响。另外，得出的总量指标衡量的财政分权与财政补贴的反向关系，与邹恒甫等人的研究在某种程度上保持一致。Zhang和Zou（1998）采用省级政府的预算财政支出占政府财政总支出的比率衡量财政分权制，得出中国财政分权对经济增长的影响是负的。本文的实证结果与Zhang和Zou（1998）的研究结论对比可以发现，Zhang和Zou（1998）得出目前中国财政分权水平不利于经济增长的结论可能是因为其选择了总量指标而不是人均指标。这个结论充分证明人口因素对衡量财政分权程度意义重大。其次，如果考虑人口因素，按照人均数据计算，无论是从财政收入还是从财政支出的角度，财政分权对财政补贴都有正向的促进作用，研究结论具有稳健性。3．政府补助与企业过度投资表3列示了政府补助与企业过度投资之间的回归结果。回归（1）和（2）中核心变量政府补助（Subsidy）系数0．001（0．001）通过了1％（10％）显著性水平检验，表明政府补助对于上市公司过度投资有促进作用，这与张中华等（2014）发现的政府补贴加剧了企业的过度投资结论一致，假设2得到验证。在控制变量中，国有背景（SOE）的系数－0．002通过了5％显著性水平检验，可能的解释是民营企业在现阶段政策环境中更有可能超前投资。4．财政分权与企业过度投资表4描述了财政分权与企业过度投资间的回归结果。回归（1）中财政分权指标Expendi－ture－person（各省人均财政支出占总财政支出的比重）系数－0．071，在1％水平上显著为负。同时在回归（2）－（4）里，其他财政分权指标Reve－nue－person（各省人均财政收入占总财政收入比重）、Expenditure－total（各省财政支出占总财政支出的比重）和Revenue－total（各省财政收入占总财政收入比重）的系数分别－0．008、－0．051和－0．038，且通过了10％、1％和1％显著性水平检验。回归结果表明财政分权的增加在一定程度上解决了企业过度投资的问题。随着财政分权程度的增加，地方政府自主支配财权事权得到进一步匹配，在发展当地经济、社会建设领域能够投入更多的资金，促进企业投资环境环境的改善。

五、结论

财政投资论文篇5

【关键词】财政投资；投资范围；法治化

中图分类号：D92

文献标识码：A

文章编号：1006-0278（2015）05-051-02

财政投资是指国家为了实现其职能，满足公共需要，由政府通过投入财政资金，以建造和转化为政府公共部门资产的行为和过程。①财政投资法是调整财政投资关系的法律规范的总称，它是有关主体进行财政投资活动的行为准则，是顺利进行财政投资的法律保障。②但从现实看，目前我国财政投资法律体系不够健全，对财政投资进行调整主要依靠政策性文件等一些立法层次不高的规章。国务院法制办于2010年1月公布了《政府投资条例（征求意见稿）》，到目前为止依然没有予以法律形式确认，如何规制政府财政投资的范围仍然没有得到法律的明确规定。该意见稿的第2条规定：政府投资，是指在中华人民共和国境内使用政府性资金进行的固定资产投资活动。本文认为，政府投资、财政投资、以及财政投资性支出二个概念内涵和外延基本一致，仅仅是不同学科间概念的表述差别，因此可以认定为同一概念。

一、地方政府投资范围的现状及分析

（一）法律现状

我国政府投资的范围，在2004年《国务院关于投资体制改革的决定》中给予了具体规定：“政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。”在该决定的附件中制定了《政府核准的投资项目目录》，主要涉及包含农林水电、能源、交通运输、信息产业、原材料、机械制造、轻工烟草、高新科技、城建、社会事业、金融、外商投资和境外投资共13个项目。市场经济的基本特性要求政府尊重并充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。因此，私人产品或者竞争性产品的供给应交由市场完成，因此，政府投资主要集中在市场不能有效发挥作用的公共产品领域。

（二）现实状况：以重庆为例

由于全国财政投资是一个宏大的数据，各个地方政府在总体类目一致的情况下有白身的特点，以重庆政府为例，也能以小见大，由特殊到一般，认识当前我国政府投资的范围。重庆市统计局2014年6月17日消息称，今年1-5月，全市固定资产完成投资4065 22亿元，同比增长18%：其中工业投资增长较快，期间完成投资1302.98亿元，增长20 7%；房地产开发投资保持增长，完成投资1224 35亿元，增长23.9%；民间投资亦保持增势，完成投资1998.43亿元，增长23.6%，相比之下基础设施投资有所回落。③重庆市政府2013年市级重点投资项目有500个之多，其中房地产项目33个，其他项目的类目下有未区分类别的项目46个。由于这些数据只见于非官方网站数据，真实性不能认定，但是重庆市发改委官方网站显示重庆2014年投资项目明显依照国务院2004年颁布的决议中项目规定的内容分类，没有新增项目，可以肯定这是政府工作法治化的巨大进步。

（三）现状分析

地方政府投资主要目标是为了经济快速发展，随着国家西部大开发、中部崛起等一系列经济政策，地方政府的投资通常出现哪里效益高就往哪里投的现象。政府投资范围过宽，边界界定不明，本文认为主要有以下两方而原因：一方而是因为一方地区经济的发展与当地主要领导的政绩挂钩，由于我国政府的强势地位，地方主要领导为了政绩考量导致财政投资偏向经济发展，使得投资范围模糊化；另一方而，分税制改革导致地方政府的财权和事权失衡，促使地方政府官员加大投资快速发展经济，以达到增加本级政府财力目的。因此，必须改善政绩考核制度，建立有效公众监督，制约政府投资行为，保证当地居诉求表达渠道畅通，制约各种不利民生的政府投资，以保证当地经济社会平衡发展。其次，要调整财税体制，平衡财权和事权，激励政府由热衷于上项目、增建向提公共服务靠拢。

二、政府投资范围界定的理论基础

（一）基于行政法治的思想

行政法治思维是指行政主体在行政过程中，运用行政法治的基本原理精神与逻辑去认识问题，分析问题解决问题的思路和方法。④如果地方政府为了保护本地区的区域发展，以增加政绩为目的，片而追求GDP而制定的方规章与政策，有可能是打法律法规的“球”，其实质不是基于行政法治思想，而是行政违法。

财政投资实际上也是一种政府行为，财政投资范围界定必然离不开行政行为法治化。行政主体树立法治思维依法行使职权，对转变行政方式，提高化解矛盾降低风险的能力，保障依法行政常态化以及建设法治政府等都具有积极的作用。然而，政府范围界定不仅需要政府行为法治化，还要符合公共财政的理念。

（二）基于公共财政的理念

依据公共财政下中央政府与地方政府公共产品提供的范围划分原理，公共品分为两类，即全国性公共品和地方性公共品，前者简称国家公共品，后者简称为地方公共品。这种分类方法是按公共品利益影响的范围大小进行划分的。比如，国防是使整个国家都受益的活动，因此它是一种国家公共品，而防洪设施或公园的受益范围则只限于一个地区，因此是地方公共品。

政府提供公共产品意味着在不同地区可以按照当地多数人的愿望来提供不同产品。一段时期内在其所管辖的区域内，地方政府投资及对相关主体投资干预的力度相当之大，在竞争性和营利性领域尤是如此。⑤这些投资大都以短期利益为目的，造成了各地区之间在该领域较为严重的重复投资和重复建设，扰乱了整个国家的宏观经济秩序。而本应该由地方政府投资的非营利性的基础设施领域长期存在着严重的投资供给不足。所以建立公共财政，就要科学界定政府投资领域，调整投资方向，一个重要方向是规范地方政府的投资行为。地方政府为增长而展开竞争，促使政府把更多的资源投向能带来更快经济增长的基础建设领域，导致了支出结构偏差，而科教文卫事业因为短期内很难产生增长效应而被忽视，这些都得到了经验研究的证实。⑥研究地方政府投资对于认识政府职能转变和经济增长方式转变都有重要意义。

三、我国地方政府投资范围的界定

重庆市政府在制定政府投资项目同时也出台了禁止投资的范围清单，该清单基于环境保护理念，对于重度污染等行业不予以财政投资，这无疑从反而推进了政府投资范围的界定。⑦有许可的范围，必然也存在绝对禁止的范围，这是一种政策上进步，但是从另一方而，我们也认识到禁止清单的出现是否做到了有法可依和依法行政。如何认定许可范围和禁令清单之间是否存在边缘化灰色区域，这是未来重庆政府亟待解决的问题。

对于中央政府与地方政府投资范围的具体划分，我们可以试着概括如下：“一是中央政府投资范围，一般应包括关系到整个国民经济发展的各类重点建设与发展项目，部级科教文卫等社会公益性项目；二是地方政府投资范围，一般是有明显的地域性，负责本区域内的公共物品投资，包括公共设施项目和基础设施的投资。”@但应当指出的是，这一划分并非完全涵盖所有投资，概括来讲中央与地方的分工，地方性公共产品主要由地方政府负责提供，全国性公共产品一般由中央政府负责提供，但不排除具有显著外部效应和规模经济效应的地区性或区域性项目由中央投资的可能性。因此，在界定政府投资范围时一般要依照市场有效性原则和非营利性原则。即政府投资始终要定位在解决市场失灵、优化经济结构、平衡和稳定经济发展上。凡是市场机制能够有效调节的，政府都不要插手，不能与民争利；政府投资的本质特征公益性、社会性决定应不以营利为目的。同时，政府投资应从竞争性产业退出，主要投向公益性事业和基础性产业，也就是说有利于公共服务需要但是私人投资或非政府投资不愿意或无力投资的领域，政府投资都应涉及。

另一方而，对于中央和地方政府投资权限划分问题，中央政府与地方政府财政分配与投资事权划分不协调，由此产生政府权利边界的过度扩张和行为的不规范问题己越来越影响到社会的和谐和发展。因此要通过法律明确界定中央与地方政府投资职能的权限和范围，同时，中央政府还要加强对地方政府投资行为的约束，严格审批地方政府重复建设的投资项目，并建立地方政府投资项目责任追究机制。中央与地方投资范围划分也并不是绝对的一刀切“非黑即白”式，其中有重叠与交叉。更为重要的是，这种划分并非是僵硬一成不变的，在经济发展的一定阶段内是相对的，但不能否认随着经济的深化发展投资范围也会随之作出调整。就拿电、煤、气、油等白然垄断行业来说，目前基于经济发展现状所限以及国家安全考虑，绝大比例是由中央政府投资。但是随着经济的发展，不仅地方政府可以参与，非政府性投资的国内外资本都可以进入。同时由于现在地方政府投资范围模糊，我们建议地方政府也要停止向本区域内竞争性和营利性领域投资，加大教育、卫生医疗、渠道公路等公共基础设施必须由地方政府投资的项目的投资力度。

四、结语

财政投资是政府针对市场经济发展需要进行相应调整的主要措施。每一项财政投资都是以形成生产性公共资本的形式，对社会生产提供必要条件或补充，从而改善和提高生产能力，从根本上保证社会经济的持续发展。通过从行政法治、公共财政理论以及公共产品公共性角度分析财政投资范围的理论基础，结合当前有关财政投资法律以及重庆地区现实情况，得出政府财政投资应遵循市场有效性原则和非营利性原则。

注释：

①施正文.关于我国政府投资法制建设几个问题的探讨[J]国家行政学院学报，2005（1）

②刘剑文财税法学[M].高等教育出版社，2012：71

③重庆市人民政府今年1到5月全市完成投资4065.22亿元[DBIOL] .http：///today/news/2014/6/18/1320883.shtml2014-6-18.

④毕可军论行政法治思维[J]东岳论丛，2013（2）

⑤李京晓，张庆昌财政分权与投资偏好的地方政府行为一一基于省级面板数据的实证研究[J]工业经济研究，2012（5）.

⑥周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J]经济研究，2007（7）.

财政投资论文篇6

关键词：投资评审制度 决策期 财政投资

中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1002-5812（2017）11-0065-02

投资评审是财政监督的重要组成部分，由财政部门组织实施，主要作用是对财政性资金投资项目的资金使用情况进行专项核查和追踪问效。近年来，中央和地方政府每年用于基础设施和公用事业的财政投资逐年增长，财政投资评审制度也逐渐完善，实现了从“事后”向“事中”的转变，但是，仍然存在投资评审环节滞后、评审内容局限等问题。在此背景下，研究投资评审制度在项目决策和审批阶段的运用，对于提升财政监督水平具有重要意义。

一、我国投资评审制度存在的主要问题

（一）投资评审环节滞后，评审工作事后特征明显。目前投资评审一般是在项目立项以后、预算下达前，由财政部门向项目主管部门及财政投资评审机构下达委托评审文件，并确定评审内容，制定相关的评价指标体系，对使用财政性资金的投资项目进行评价与审查。这种评审模式下，存在的问题是评审机构介入的环节较为滞后，未能有效参与项目的前期评审，建设项目的总投资、基本规划、建设标准等在决策阶段已经确定，投资评审机构往往是事后被动评价，无法在预算环节对项目的投资决策产生实质性影响。

（二）投资评审内容局限，侧重于财务评审和合规性检查。根据财政部投资评审相关规定和各地方实践，目前实施的投资评审局限于财务投资评审，评价的内容局限于工程概算、预算、结算、决算的审核，项目建设程序合规性和管理制度执行情况审核，项目招标程序、招标方式、招标文件、合同等合规性审核，而缺乏对建设项目决策阶段的功能需求、建设标准、建设规模等进行评审，以至于无法对发展改革部门确定的项目是否符合地方发展要求、决策是否恰当、标准是否准确等方面进行评价。

（三）投资评审范围受限，工作开展缺乏计划性和主动性。投资评审工作的开展，主要采用财政委托评审方式，处于先委托后评审的被动局面，在这种模式下，评审工作难以有计划开展，容易造成投资项目集中送审，影响评审质量，评审时间和评审质量难以协调，同时有部分项目游离于投资评审范围外，制约了财政投资评审监督作用的实现。

二、发达国家及我国香港的投资评审管理经验

（一）美国经验：前期论证科学严谨、注重事前监管。美国国会负责财政投资项目决策阶段的评审，会计总署负责项目的事后评审。决策前期，政府各职能部门研究制定项目发展规划，编制项目可行性研究报告，征求申请单位关于设计方案的意见，开展研讨、论证活动，最后报送同级财政部门和议会评审。项目一旦确定，其目的、功能、规模都已固化，后期变更较少。评审方法上，注重通过指标量化项目在经济、技术、环境等各方面的成本和收益，从而确定项目规划的科学性与最优化。前期决策中，注重公众参与评审，强调论证的公开性。

（二）德国经验：预算指标和预算效益指标同步上报。德国政府投资项目在决策阶段主要由联邦财政部和联邦交通、建筑和城市规划部同步审核，联邦财政部主要从财政资金角度对项目进行评价，联邦交通、建筑和城市规划部主要从技术角度对项目进行审查，同时代表国家组织管理项目建设。政府投资项目预算审核严谨细致，具有刚性，立项通过后，总预算和预算效益指标需同时上报财政部并纳入年度预算中。为确保决策正确性，政府投资项目实行三级监督机制，包括联邦交通、建筑和城市规划部内设监察处监督、审计监督、联邦议会监督。

（三）我国香港经验：构建等级划分制度，立项前由不同部门分别进行论证。香港地区政府投资项目在决策阶段实行工程等级划分制度，分为甲、乙、丙三个等级，各个等级由不同部门完成不同的论证工作，工程升级具备一定的刚性，必须经前一部门审批同意。流程包括5个步骤：项目申请者提交需求分析，说明发展该项目的必要性；工务部门拟定技术可行性分析；发展局批准技术可行性说明，项目被纳入丙级工程；政府决策局申请资源，经审查批准后，升为乙级工程；工务部门进行勘查设计、环境交通影响评估等前期工作；提请立法会工务小组委员会通过，并由立法会财务委员会批准后，升为甲级工程。在这种制度下，资源分配委员会（包括财政、工务等部门）在审批的同时，参与了前期技术、经济等论证工作，保证了项目前期工作的充分严谨，为后期的规范有序施工打下了扎实基础，有利于避免超预算、超标准、超规模等问题的发生。

三、投资评审制度在内部决策和外部审批阶段的运用

（一）建立内部投资评审制度，强化申报前决策评审。项目申报前由申请单位成立内部投资评审小组，对投资项目的建设标准、投资计划进行评审，目的在于确保工程质量和功能需求的前提下，控制造价管理。内部投资评审小组由规划、审计、财务、监察等部门人员组成，也可以委托具有相应资质的社会专业机构及专家参与评审工作。内部投资评审小组对申报项目的规划、立项进行调查、论证、评估和审定，为重大投资项目的决定当好参谋把好关，投资评审意见作为申报立项的附件资料。

（二）完善投资项目审批体制，建立跨部门投资评审小组。审批环节由各政府部门组建投资评审小组，参与立项决策评审，各政府部门按职责分工，发展改革部门从宏观经济、产业发展角度，财政部门从性质、功能、投资总额角度，建设部门从技术角度，审计部门从功能需求、建设标准角度进行全面分析论证，综合审核评议通过后下达立项文件。

具体见图1。

四、投资评审与决策期业务流程的融合

（一）项目构思与选择阶段。项目构思与选择阶段的实质是机会研究，研究的性|是项目设想与选择，即在若干个可能的投资机会中进行鉴别和筛选，确定最优方案。这个阶段基础数据估算精度一般在±30%，一般需要1―3个月。

投资评审在这个阶段可以介入，但不属于重点评审阶段，可以对项目的选择方法及经济效果进行初评。在对经济效果评价时，可采用静态或动态评价指标体系，静态评价指标主要适用于对方案的粗略评价，包括静态投资回收期、投资收益率方法；动态评价指标考虑了在方案经济寿命期限内投资、成本和收益随时间而发展变化的真实情况，能够体现真实可靠的经济技术评价，包括净现值（率）、内部收益率、动态回收期等方法。

（二）项目建议书阶段（概念性规划）。项目建议书是申请单位向国家提出要求建设某一项目的建议文件，是对工程项目建设的轮廓设想，项目建议书的主要作用是推荐一个拟建项目，论述其建设的必要性、建设条件的可行性和获利的可能性，建议书必须包括项目建设的宏观背景（国家经济和社会发展规划、行业和地区规划、技术政策等），项目建设的必要性和依据（需求调查和发展），建设规模和投资规模，项目的整体规划，实施所必需的总体信息、方针、说明。

这个阶段属于投资评审重点阶段，投资评审的目的是评价“该不该建”的问题，重点对项目的必要性、建设规模和投资规模问题进行评审。必要性方面，从是否符合国家宏观经济政策、产业政策、生产力布局等政策因素和项目最终效果因素上进行定性分析以及从规划、需求分析、费用效益分析上进行定量分析；建设规模和投资规模方面，可从规模经济角度和同类项目类比角度进行比较分析，可采用生产能力指数法、比例估算法和系数估算法等简单估算法进行投资匡算审核。

（三）可行性研究阶段（修建性详细规划）。可行性研究是在项目建议书被批准后，由建设单位征集规划设计方案并进行全面深入的技术经济论证，作多方案比较，得出最佳方案，包括初步可行性研究、详细可行性研究、评价与决策三个阶段。按照《投资项目可行性研究指南》的规定，可行性研究主要内容有以下几个方面：项目新建的理由与目标，市场分析与预测，资源条件评价，建议规模与产品方案，厂址选择，技术方案、设备方案与工程方案，环节影响评价，投资估算，融资方案，财务评价，国民经济评价，社会评价，风险分析，研究结论与评价。

该阶段属于投资评审重点阶段，投资评审的目的是评价“该建多大”的问题，重点对项目的建设规模和投资估算进行评审。对于建设规模，主要从内在因素和外在因素两方面进行评审，内在因素包括项目本身的需求情况，项目具备的资源情况、建设条件、协作关系等；外在因素主要从规划、建设标准、资源约束、同类项目类比等方面进行评审。投资估算方面，重点从综合单价、工程量、总价三个维度对建筑工程费、安装工程费、设备购置费、工程建设其他费、基本预备费进行估算。

（四）初步设计阶段。初步设计阶段是在可研批准以后，由建设单位委托设计单位依据可行性研究报告中确定的建设标准、建设内容、投资额和设计基础资料，对项目建设内容进行具体设计，编制项目实施的技术方案。初步设计阶段对投资影响的比例达到70%，属于投资评审的重点环节，投资评审的目的是评价“该花多少钱建”的问题，重点对投资规模进行评审。其审核要点包括4个方面：（1）审核建设内容、建设规模与投资是否控制在可行性研究报告的批复范围内。（2）审核设计方案是否符合设计任务书和批准方案所确定的使用性质、规模、设计原则和审批意见。（3）设计文件的深度是否达到要求，有无漏项，设计方案是否合理、材料设备档次、标准是否偏高，设计方案是否进行全面合理优化。（4）审查初步设计概算，工程内容和费用构成是否完整，工程量计算是否正确，单价是否合理，有无超出计划投资，原因何在，与同类建设项目投资水平进行比较。

决策期业务流程见上页图2。

五、结论

从内部决策阶段和外部审批阶段运用投资评审制度，拓宽了投资评审制度的应用范围，有助于从申报单位角度建立内部投资评审制度，强化了申报前的决策评审，同时建立跨部门投资评审小组，完善了投资项目审批体制。将投资评审与外部审批阶段业务流程相融合，明确了项目构思、项目建议书、可行性研究、初步设计4个阶段具体的评审要点。

参考文献：

[1]黄志刚.我国财政投资评审现行职能定位探讨[J].地方财政研究，2011，（6）：59-62.

[2]郭素芳.构建财政投资评审内部控制机制的思考[J].当代经济，2015，（32）：54-55.

财政投资论文篇7

关键词：财政政策　民间投资　经济危机

一、引言

关于财政政策对民间投资的影响，目前有两种不同的观点，形成了关于“挤出效应”和“挤入效应”的争论。国内学者基于已有理论成果，并利用中国的数据进行了大量的实证研究，比如：郭庆旺、赵志耘(1999)认为在利率受到管制的条件下，政府投资不会挤出民间投资，反而会对民间投资产生挤入效应；中国社会科学院经济所宏观课题组(2000)提出了提升我国财政政策效应的途径和对策；刘溶沧、马栓友(2001)基于赤字、国债与经济增长关系的实证分析检验了财政政策是否存在挤出效应；胡琨、陈伟珂(2004)则利用向量自回归(var)方法，对我国财政政策的有效性进行了定量分析。

目前在这方面的研究都存在一个问题，那就是都把财政支出作为一个整体进行分析，得出财政政策的实施“挤出”或“挤入”了民间投资。这种分析略显粗糙，因为增加的财政支出被用于各种领域，不同领域的支出，对民间投资将产生不同的效应。当然，也有学者尝试过对不同种类的财政支出进行分析，比如许莉、郭定文(2009)将财政支出分为经济建设支出、社会文教费、国防费和行政管理费，分析了各种不同类别的支出对民间投资的影响。但这种分类只是照搬财政统计年鉴的财政支出项目，没有进行有效的分类和数据本文尝试弥补目前研究的这些不足。

二、数据处理及说明

在本文的研究中，重点关注了国家财政在基础设施建设、科研创新、教育医疗文化卫生事业和民生与社会保障等方面的支出对民间投资的影响。本文的财政支出的数据来源于中国财政年鉴中的各项财政支出数据，私人投资数据来源于中国统计年鉴社会固定资产投入的数据，选取的时间段为1992—2006年。之所以选择这个时间段内的数据，主要是基于以下方面的考虑：(1)1992，我国进一步深化改革开放，正是从这个时候开始，出现了大量的民营企业，民间投资开始活跃。(2)中国财政年鉴自2007起，统计项目有较大的变动，为了便于比较和保持数据统计标准的一致性，本文只选择2006年及其之前的数据。(3)为了解决通货紧缩的困局，我国从1998年开始实施积极的财政政策和货币政策，这段时间的数据能很好地反映国家财政政策的经济效应，本文所选取的数据包含了这一重要的时间段。在数据选取上，基础设施建设的投入选用国家用于基本建设投资的财政支出来衡量，科研创新支出选用挖潜改造和科技三项费用再加上文教、科学和卫生事业费用中的科学费用来衡量，教育，医疗文化卫生事业支出选用文教、医疗和卫生事业费用减去科学费用来衡量，民生和社会保障支出则选用社会保障补助支出来衡量。

本文对数据做了以下处理，一是用以1978年为基期的消费者价格指数把各项数据的名义值转化为真实值，这样可以消除价格水平的波动对结果产生的影响，保证跨年度数据的可比性；二是对不变价格变量做自然对数变换，这不仅符合一般的经济理论，保留了变量中的有用信息，还能剔除共线性、异方差的影响。本文用计量软件eviews5.0对数据做计量分析。

三、实证分析

(一)变量选取及分析方法

鉴于本文的目的是要分析财政政策中的各类支出对民间投资的影响，本文将财政支出分为基础设施建设支出jcss、科研创新支出kycx、教育医疗文化卫生事业支出jyww和民生与社会保障支出mssb，并分析它们与民间投资mjtz的影响。所以本文的被解释变量是取自然对数后的民问投资真实值inmjtz，选取的解释变量包括取自然对数后的基础设施支出真实值injess、取自然对数后的科研创新支出真实值lnkycx、取自然对数后的教育医疗文化卫生事业支出真实值lnjyww、取自然对数后的民生与社会保障支出真实值lnmssb。

以上变量有可能是非平稳序列，在实证检验中，首先采用单位根检验检验各序列是否平稳，再用johansen检验对数据进行协整检验，看是否具有协整关系，并给出协整方程，最后用granger检验方法，检验各个解释变量与被解释变量之间是否具有因果关系。

(二)平稳性检验

出于对相关变量时间序列数据的平稳性考虑，首先对其进行单位根检验。通常情况下的经济变量都不是平稳的，存在或多或少的序列相关，但各变量之间可能存在着协整关系，如果不考虑变量的平稳性而直接进行回归分析，可能产生“伪回归”现象。所以我们在进行协整关系和因果关系检验前，必须首先对各变量进行单位根检验，我们采用adf检验法，检验结果见表一。

说明：d表示一阶差分处理，d2表示二阶差分处理；检验类型中，c表示包括常数项，0表示不包括常数项，t表示包括时间趋势，n表示不包括时间趋势，n表示滞后阶数(根据sic准则确定)。

从以上单位根检验结果可以看出，lnmjtz、lnjcss、lnkycx、lnjyww、inmssb在其水平值上均为非平稳时间序列，但它们的二阶差分在1％的置信水平下均为平稳序列，可判断它们均显著平稳，因此，它们均为二阶单整i(2)序列。

(三)协整检验

平稳性检验发现lnmjtz、lnjcss、lnkycx、lnjyww、lnmssb各序列均为非平稳序列，但它们可能存在长期的均衡关系，可以通过协整检验，确定各时间序列的长期均衡关系。进行协整检验的前提是各序列是同阶单整，而所选取的五个时间序列恰好都是二阶单整序列，具备进行协整检验的条件。本文采用johansen极大似然估计法对变量进行协整检验。检验结果如表二所示。

无论是迹统计量还是最大特征值统计量均拒绝了变量间不存在协整关系的原假设，而从检验结果可以认为民间投资与基础设施支出、科研创新支出、教育医疗文化卫生事业支出、民生和社会保障支出在5％的置信水平下存在唯一的协整关系。

由于民问投资与基础设施支出、科研创新支出、教育医疗文化卫生事业支出、民生和社会保障支出均为二阶单整，各变量间又存在长期均衡的协整关系。我们可以建立以民间投资为被解释变量，以其他影响因素为解释变量的协整方程，如下：inmjtz＝0.188114lnjess-1.316937lnkyex+2.5671701njyww-1.9961151nmssb-12.56158

0.12136　0.42838　0.41904　0.14613　1.02768

说明：上式中，每个系数下的数字为标准误差。

从上式可以看出，民间投资与基础设施支出、科研创新支出、教育医

疗文化卫生事业支出和民生社保支出之间存在长期的协整关系。以下依次对各系数的含义做适当的解释。首先，lnicss的系数是正的，表明基础设施的投资能增加民间投资。基础设施的完善能为企业的生产经营创造一个良好的环境，吸引民间投资的增加。这印证了王小鲁等(2009)在《中国经济增长方式转换和增长可持续性》中得出的结论。lnkyex的系数是负的，说明科研创新支出的增加不利于民间投资的增加。lnjyww系数是正的，这表明教育医疗文化卫生事业的支出有利于民间投资的增加。inmssb的系数是负的，说明民生与社会保障的支出是不利于民间投资增加的。

(四)granger因果关系检验

有了数据上的相关关系，并不能充分说明问题。通过granger因果关系检验，可以得知变量两两之间是否存在因果关系，以及谁是因谁是果。为了找出投在哪个领域的财政支出是有利于带动民间投资的，在上述协整检验之后，有必要进一步进行granger因果关系检验，检验结果见表三。

从以上检验结果，可以得出以下重要结论。(1)民间投资是基础设施建设的原因，因为民间投资也能参与部分基础设施的建设。(2)民生与社会保障支出是民问投资的原因。而从协整检验结果可知。这种影响是负的。(3)教育文化卫生事业的支出是民问投资的原因，而协整检验结果告诉我们，这种影响是正的。

四、结论与政策建议

综合上述分析，可以得出下列结论：投入到基础设施建设中的财政支出能带动民间投资的增长；民间投资的增长也能促进基础设施的建设；教育医疗文化卫生事业中的财政支出对民间投资有很强的带动作用；科研创新投入是一项长期工程，旨在促进经济增长的财政支出应重点投人经济建设中。

基础设施的建设在过去很长一段时间都是我国财政投入的重点领域。投入到基础设施建设中的财政支出，一方面作为社会总需求的一部分，能较好地缓解经济下滑，很好地起到宏观调控的作用。另一方面，本文的分析表明，基础设施投入能较好地带动民间投资，对于经济的长远发展也是有帮助的。

除了基础设施方面的投资，在教育医疗文化卫生事业上的投资也能很好地带动民间投资，协整方程中，其系数远大于基础设施建设的系数，可见，教育医疗文化卫生事业的支出对民间投资的带动效果要好于基础设施的投入。教育医疗文化卫生是社会生活中很重要的部分，如果它们能得到很好的发展，则能有效地增加消费者的社会福利。分析也表明，教育医疗文化卫生事业对民间投资具有带动作用。

参考文献：

1.戴园晨.“投资乘数失灵”带来的困惑与思索.经济研究，1999(8)

2.郭庆旺，赵志耘.论我国财政赤字的拉动效应.财贸经济，1999(6)

3.刘溶沧，马栓友.赤字、国债与经济增长关系的实证分析——兼评积极财政政策是否有挤出效应.经济研究，2001(2)

财政投资论文篇8

关键词：财政分权 地方政府民生投资性支出 误差修正模型

引言

分税制适合于地方政府分权政体，分税制财政体制是市场经济体制中的典范，是市场经济国家普遍推行的一种财政体制模式。我国的分税制财政管理体制正在逐步走向规范化和科学化，在这一过程中必然要经历一些弊端和修正。自从我国的税收体制由大包干体制逐渐向规范的分税制过渡，财权也逐渐由地方政府转向中央政府。虽然中央政府通过转移支付的方式提供基本的公共产品和服务，但是地方政府是提供本辖区公共产品和公共服务的主体，这就出现了财权上移、事权下放的格局。

邓子基（2012）认为地方政府的财权与事权应该统一，就每一具体的地方政府而言，它负担多大的支出责任，获取哪些财政收入的权力，在实际操作中是不易办到的，可以做到的只是事权与财力的基本一致。崔运政（2011）通过将我国的现状与国际横向比较认为，现阶段我国无论是分权过度还是不足都是伪命题，目前最迫切的是建立财权与事权相统一、财力与支配责任相匹配的政府间财政关系，中央政府没有必要保持过高的财政集中度。

传统分权理论源于Tibout思想，他认为在财政分权的背景下以及一系列的假定成立的条件下，公民“用脚投票”的能力导致公共物品的有效供给。传统的财政分权理论认为，财政分权可以提高地方政府在提供公共产品和服务上的竞争力，从而促进地方政府提供公共产品和服务效率的提高。

周克清等（2011）在对财政分权与地方科技投入之间关系研究的过程中，采用1997-2009年的省级面板数据，研究结果表明财政分权可以提高地方政府的科技投入水平，但是在地方政府提供公共产品和服务的过程中还是存在一些偏差。傅勇（2010）在财政分权体制的背景下研究政府治理对非经济性公共物品的影响，发现财政分权显著降低了基础教育的质量，同时也减少了城市公共产品的供给。邢祖礼、邓朝春（2012）在研究财政分权对农村义务教育的影响中，利用1995-2003年间省级面板数据发现扩大分权有损农村义务教育发展，保持农村义务教育财权和事权的适当集中是必要的。刘津晨、姜腾岚（2012）通过对我国水利发展状况的描述和对地方政府投资水利存在的问题的分析，发现水利投资效率低下并给予扩大水利投资资金来源，健全水利投资机制，提高水利投资决策科学化和民主化等政策建议。宁家耀、吴自强（2012）通过对中国县级数据的实证发现地方政府的“双重援助依赖”导致了省以下政府的过度集权。省级的权利和资源与县级政府相比更容易被地方政府精英所觊觎，并产生更大的“横财效应”和“贪婪效应”。资本等生产要素在省内的流动性要比省间的流动性强，分权条件下县级政府为增长而竞争的更强。我国未来财政体制发展的趋势是逐步完善公共财政体制，张馨（1999）认为公共财政是指国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式。显然，公共财政体制是以提供公共产品和服务为主的财政管理体制，而我国现阶段的公共服务应该是以关乎到老百姓福利水平为主要内容的民生公共服务，这些民生公共服务应该是整体公共服务体系中的必需品。

总理在2009年和2010年的《政府工作报告》中明确指出，涉及教育、医疗卫生、科学研究、社会保障以及政策补贴的财政支出为民生支出。其中涉及教育、医疗卫生和科学研究的财政支出为民生投资性支出。洪源（2009）对我国政府民生消费性支出与居民消费的关系进行了理论分析并利用1985-2007年期间的相关数据进行协整检验、误差修正模型以及格兰杰检验表明政府民生消费性支出与居民消费具有较明显的互补关系。李建强（2010）基于城乡二元经济社会中居民所具有的特点，在最优消费理论分析的框架下引入政府民生支出，利用1978-2008年期间相关数据进行动态关系实证检验，结果表明政府民生支出对城镇居民消费的影响大于其对农村居民消费的影响，而投资性民生支出对居民消费的影响远大于转移性民生支出对居民消费的影响。安徽省作为中部地区的人口大省，民生投资性支出的变动必然会牵动众多民众的福利水平的提高。在这种中央政府和地方政府财政分权大背景下，安徽省的民生投资性支出也将会受到财政分权制度的影响，这也是本文进行研究的重点。

模型设定及数据来源

本文基于张晏和龚六堂（2005）、孙群力（2009）的研究，结合我国的实际情况将民生投资性支出与财政分权之间的关系模型设定为：

lnPGt=α1+α2lnDCt+lnControlt

按照Engle and Granger（1987）提出的E-G二分法，如果各变量之间存在协整关系，那么可以进行短期分析，上述模型可以设定为误差修正模型：

lnPGt=β1+β2lnDCt+β3lnControlt+ECMt

其中，PGt为人均民生投资性支出、DCt为财政分权度以及约束变量Controlt。人均民生投资性支出以人均科教文卫支出之和为变量，财政分权度以安徽省人均财政支出占全国人均财政支出比重为变量，约束变量以与科教文卫支出相关的人均社会保障支出为变量，数据的样本空间选择1994-2010年间的数据。

实证分析

（一）实证检验

在进行协整分析之前，首先要对各变量进行平稳性检验，如果各变量是同阶单整，那么说明它们之间存在协整关系。对各变量均采用ADF检验，结果表明各变量均未通过检验存在单位根。对各变量进行二阶差分后，再次进行ADF检验，结果显示各变量均在1%水平上显著均为平稳序列，各变量的单位根检验如表1所示。

经过上述平稳性检验表明，各变量之间均为二阶单整序列，因此它们之间存在协整关系的可能。要验证是否存在协整关系，还应对变量进行OLS回归后对残差序列进行平稳性检验，如果残差序列为平稳序列，则变量之间存在协整关系。表2为残差序列的ADF检验结果。通过表2可以看出，残差序列为平稳序列，因此各变量存在长期关系并得到协整方程为：

LnPG=5.290427+2.31089lnDC+0.056514lnControl

T值=（14.62032） （5.281834） （2.639593）

在得到民生投资性支出与财政分权之间的长期关系之后，为进一步验证这种关系的稳定性，本文还要构建它们之间的误差修正模型来进行短期分析。表3为民生投资性支出与财政分权的误差修正模型的检验结果。从表3的结果可以看出，ECMt在5%水平上显著，说明财政分权对民生投资性支出的误差纠正机制发生，即财政分权为民生投资性支出的短期原因，进一步证实了它们之间的长期关系。

（二）结果分析

从实证结果可以看出，财政分权对安徽省的民生投资性支出存在长期和短期影响。无论是在长期还是在短期，财政分权对安徽省的民生投资性支出都会产生积极的影响，即财政分权会促进安徽省民生投资性支出的增加。从影响的程度来看，财政分权对安徽省民生投资性支出的长期影响要大于短期影响，即随着现行的财政制度的深化改革安徽省民生投资性支出将会大大增加。从社会保障支出对安徽省民生投资性支出的影响来看，社会保障支出变化对民生投资性支出变化具有长期的积极影响，即会产生“联动效应”。而从短期来看，社会保障支出对民生投资性支出的影响表现得不显著，这也说明了它们之间的作用在短期内不会体现出明显的特征，同时也说明了非经济性公共产品对于老百姓福利水平的提高在短期内不会产生太大的影响。

政策建议

（一）优化财政支出结构

当前我国经济增长虽然以不低于8%的速度高速运转，但是经济发展的动力远不如从前。政府也在积极地进行结构性改革，而财政支出结构也是改革的重点。面对当前的国际经济形势，政府为了使经济在稳定中求发展，由原来的依靠投资和出口的经济发展模式转向投资、消费和出口均衡发展模式。发展模式的转变也必然会使财政支出结构发生变化，那么如何使每一项财政支出发挥其最大作用成为了关键。长期以来，我国内需不足是个不争的事实，而消费水平的高低又是福利水平的具体体现。因此，在这多种压力的驱使下，提高科学研究、医疗卫生、教育以及社会保障支出占GDP的比重显得尤为重要。这些支出不但涉及到老百姓基本福利水平的提高，还会缓解他们的消费顾虑，从而增加消费，进而促进经济总体水平的上升。

（二）深化规范的分税制改革

本文的研究结果表明，在现行的分税制财政管理体制下，财政分权对于地方政府的民生投资性支出具有正面的影响，而民生投资性支出又对老百姓的消费产生积极的影响，因此深化规范的分税制改革不但有利于经济转型，而且更有利于公共财政体制的构建。建立完善财权与事权相统一的分税制，优化地方政府和中央政府的财权分配是今后分税制改革的重点，只有这样，中央政府在提供全国基本公共服务和地方政府在提供辖区内所需的公共产品和公共服务的过程中，达到有效的供给。

（三）完善与构建相关的制度

当前中央政府掌握着大部分的财权，其通过转移支付的方式将资金转向所需的项目和地方。转移支付通道的不畅通和存在的弊端，必然会影响地方政府提供公共产品和服务的效率和质量，因此完善当前的纵向转移支付制度成为这条通道流通顺畅的关键。就一般性转移支付来说，重点、难点依然在农村，在逐步构建新农村建设的框架下，应该增加在农村义务教育、医疗卫生、养老保障、公共卫生体系和县域经济的发展等方面的支出。这些方面的支出对农村未来发展和人才的培养是有长远意义的，应该尽可能让每一国民在起点上有一个公平竞争的机会。此外，安徽省是中部地区以及连接东部发达地区的中间地带，而东部发达地区与中、西部欠发达地区在公共产品和服务的提供上存在很大的差距，因此构建合理的横向转移支付制度也就成为了缩小东部与中、西部地区公共产品和服务水平的重要措施。

参考文献：

1.邓子基.邓子基财政文选（第五卷）[M].中国财政经济出版社，2012

2.崔运政.我国财政分权程度的实证研究[J].地方财政研究，2011（10）

3.周克清，刘海二，吴碧英.财政分权对地方科技投入的影响研究[J].财贸经济，2011（10）

4.傅勇.财政分权、政府治理与非经济性公共物品供给[J].经济研究，2010（8）

5.邢祖礼，邓朝春.财政分权与农村义务教育研究—基于财政自给度视角[J].中国经济问题，2012（4）

6.刘津晨，姜腾岚.财政分权背景下地方政府投资问题研究—基于水利投资的分析[J].中国市场，2012（22）

7.宁家耀，吴自强.省以下财政分权决定因素实证分析：中国的县级数据[J].南通大学学报，2012（2）

8.张馨.公共财政论纲[M].经济科学出版社，1999

9.洪源.政府民生消费性支出与居民消费：理论诠释与中国的实证分析[J].财贸经济，2009（10）

10.李建强.政府民生支出对居民消费的动态影响—基于状态空间模型的实证检验[J].财经研究，2010（36）

财政投资论文篇9

关键词：PPP模式；财政承受能力论证；公路工程；实证研究

中图分类号：F812.2 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）04-0065-07

引言

2015年4月，财政部印发了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）（以下简称“《指引》”），该文件主要内容包括财政承受能力论证的原则、责任识别、支出测算方法、能力评估、信息披露等。《指引》所要求的财政承受能力论证与物有所值（VFM）论证并称为“两个论证”，共同构成PPP项目识别阶段由财政部门所主导的核心工作，并为后续PPP项目实施方案的编制提供了重要的基础数据。

就《指引》执行半年来的情况来看，各级工程咨询机构在文件规定的原则和框架下开展了大量工作，但由于PPP项目经营性质（经营性项目、准经营性项目、非经营性项目）、社会资本方投资意向、政府方承诺及各项配套投入的不同，造成项目个体差异化较强，对项目建设及运营期内财政支出责任的测算方法暂未形成体系。笔者就所做的山西某一级公路项目财政承受能力论证工作为例，对该项工作的核心流程和关键问题进行梳理，以期可为后续类似项目提供借鉴。

一、财政承受能力论证轮廓框架

（一）概念及工作流程

依据《指引》，财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。开展PPP项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。

《指引》要求的PPP项目财政承受能力论证工作流程包括责任识别、支出测算、能力评估和信息披露四个方面，具体到公路项目而言，应以项目前期财务评价的结果为基础进行分析，将社会投资方能否获得合理利润回报作为判定标准，从而实现PPP合作双方“利益共享、风险共担”的共同目标。据此，对原《指引》中工作流程图进行细化（如下页图所示）。

（二）数据基础：融资前财务评价

融资前分析是项目财务评价的前提和基础，即不考虑债务融资条件下进行的财务分析，从项目投资总获利能力角度，考察项目方案设计的合理性。因此，项目融资前财务评价的结果是判定项目是否属于可行性缺口补助项目的必要条件，也是后续确定项目融资方案、计算政府运营补贴及配套投入出资责任的基础。

项目融资前财务评价主要进行盈利能力分析。项目财务盈利能力分析，排除了融资方案影响，分析融资前投资获利能力，并以此作为初步投资决策与融资方案研究的基础，主要包含项目财务内部收益率、项目动态投资回收期等两个动态指标，以及总投资收益率一个静态指标。

（三）责任识别：财政支出责任的四个方面

依据《指引》的相关规定，PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

结合公路项目特点，财政支出责任主要表现为：

1.股权投资支出责任，是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。

2.运营补贴支出责任，是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。对于可行性缺口补助类项目，政府应承担部分运营补贴支出责任。

3.风险承担支出责任，是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突况，会产生财政或有支出责任。

4.配套投入支出责任，是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。

（四）支出测算：明确政府方出资责任

在进行政府财政支出测算时，应综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行考量。另外，由于《指引》对于支出测算的方法仅给出了原则性规定，“具体的衡量数值还需要根据项目自身情况，在实施环节由政府和出资方谈判决定。”（杨志勇，2015）根据实际项目经验，在测算过程中往往还应综合运用国家发展改革委、建设部的《建设项目经济评价方法与参数》（第三版）以及相应的资金时间价值等理论，对测算方法进行合理化延伸。

1.股权投资支出测算的核心是确定项目融资方案，在实际计算过程中应关注以下几个方面：第一，应考虑合理的资本金比例。根据国务院“关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知”（国发[2015]51号）文件的相关规定，公路项目最低资本金比例为项目固定资产投资总额的25%，可在此基础上尝试与银行进行磋商。第二，从转变政府职能的角度出发，应充分体现政府投资“四两拨千斤”的引导带动作用，更好地发挥社会资本融资、技术和管理优势，提高公共服务的质量和效率。

2.运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。

3.风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法和概率法进行测算。根据财政部“关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的通知”（财金[2014]113号）文件第11条第2款描述，风险分配的基本框架为：按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

4.配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。笔者认为，在未进入项目特许经营协议实质性谈判之前，各类配套投入可综合考虑为货币性质的投资补助进行等效计算。根据财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156号）及《PPP项目合同指南（试行）》中对“投资补助”的描述：在项目建设投资较大，无法通过使用者付费完全覆盖时，政府可无偿提供部分项目建设资金，以缓解项目公司的前期资金压力，降低整体融资成本。投资补助的目的旨在综合考虑项目的实施成本、合作期限等因素前期下，使得社会投资方获得合理的收益。

（五）能力评估：财政承受能力的评判标准

财政部门识别和测算单个项目的财政支出责任后，应汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目，进行财政承受能力评估。《指引》在该部分的核心内容主要体现在两个方面：

第一，“通过论证的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。”从PPP项目的实践层面来看，地方政府履约信用不足是制约PPP项目推广的主要风险之一。将通过论证的PPP项目财政支出资金纳入预算，对地方政府形成了硬约束，有利于打消社会资本的疑虑，从而吸引社会资本投资基础设施项目；另外，将PPP项目支出纳入年度预算，还意味着其接受各级人大的监督，从而提升了PPP项目运营过程的透明度。

第二，“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”一方面，严格控制将PPP项目形成的债务变相转化为政府债务，明确政府在PPP项目中的资金支出责任；另一方面，明确财政资金支出规模，可以带动更多社会资本进入。

综上所述，以项目融资前财务评价结果作为数据基础，通过责任识别、支出测算和能力评估完成财政承受能力论证的主要流程，最终“通过论证”且经同级人民政府审核同意实施的PPP项目，各级财政部门应当将其列入PPP项目目录，并对项目后续合同签订阶段进行审核，确保合同内容与财政承受能力论证保持一致。另外，各级财政部门应做好信息披露工作，通过各类媒介渠道披露当地PPP项目目录、项目信息及财政支出责任情况，并在项目实施后跟踪了解项目运营情况，定期对外。

二、公路PPP项目实证研究

（一）项目概况

项目推荐路线方案建设里程约27.87公里，等级为公路一级，共设隧道13 925米/12座，其长隧道3 865米/1座，长隧道4 935米/4座，中短隧道5 125米/7座；桥梁1 652米/7座，其中大桥1 540米/5座，中桥112米/2座；涵洞30道；互通立交2座；收费站1处。项目工可批复投资估算总额为29.31亿元，平均每公路公里造价10 516.82万元。

（二）融资前财务评价

1.评价基本参数。（1）计算期。项目计算期包含建设期和运营期两部分。本项目考虑2019年正式建成通车；依据《收费公路管理条例》和《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的相关规定，特许经营期限原则上不超过三十年。鉴于本项目推荐方案存在隧道长度占总里程的比重较大（约占49.96%）、单公里造价指标较高等现实情况，谈判运营期暂按二十八年考虑。即：项目计算期为2015―2046年，其中：2015―2018年为建设期，2019―2046年为运营期。（2）基准收益率。根据《建设项目经济评价方法与参数》（第三版），公路建设项目融资前分析财务基准收益率按6%计算，融资后分析财务基准收益率按7%计算。（3）项目建设投资。本项目投资估算总额为29.31亿元，其中项目建设投资（不含建设期贷款利息）为27.36亿元。建设期各年（2015―2018年）的投资比例暂按10%、30%、40%、20%计算。

2.融资前评价结果。以项目运营收入和成本费用分析数据为基础（该部分内容非本文重点，不再赘述），计算项目融资前财务评价指标（如表1所示）。

根据项目融资前分析结果，项目税后财务内部收益率低于基准收益率，动态投资回收期偏长，整体收益水平偏低。由此可判断，项目自身财务盈利能力有限。由于本项目存在隧道长度占总里程的比重较大、单公里造价指标较高等现实情况，需要通过考虑设定适当的融资方案及补助措施，弥补项目自身盈利能力的不足。

（三）财政支出测算

1.股权投资测算。本项目资本金比例按照财务固定资产投资的35%计算（初步谈判结果），按照政府和社会资本共同组建项目公司的情况考虑。除资本金以外，其余65%的建设资金利用银行贷款解决，利率暂按当期央行的长期贷款基准利率计算。结合地方财政预算收入状况，本项目暂按财政出资比例20%进行测算。本项目建设投资（不含建设期贷款利息）及各年度投资计划（如表2所示）。

在社会投资方和政府按8∶2进行股权出资的情况下，计算项目融资后资本金财务内部收益率为5.85%，低于公路建设项目融资后分析财务基准收益率7%，资本金财务评价结果不可行。由此可知，本项目属于可行性缺口项目，需对财政运营补贴支出进行计算。

2.运营补贴测算。依据《指引》精神，运营补贴主要针对建设、运营成本和实际使用者付费额度之间的差额进行补贴，因此，补贴周期的确定可根据项目财务报表进行逐年计算，当实际使用者付费额度能够承担项目年均建设成本、年度运营成本的情况下，可停止运营补贴。以项目资本金盈利能力分析相关数据为基础，计算考虑合理利润率情况下的项目年均建设成本、年度运营成本，与各年份使用者实际付费额度进行对比，具体结果（如表3所示）。

由表3可知，计算运营补贴周期为六年，补贴总额为1.78亿元，年均补贴额度为2 967.84万元。将上述运营补贴计入项目运营期收入后，计算项目资本金财务内部收益率为6.45%，较原计算结果提高0.6%，但仍低于融资后资本金财务基准收益率7%。由此可知，运营补贴虽能够在一定程度上缓解项目前期资金压力，但对于提升项目资本金盈利水平作用有限。主要原因如下：（1）运营补贴主要为针对建设、运营成本和实际使用者付费额度之间的差额进行分年度补贴，在等效计算过程中对于资金的时间价值考虑不充分，对提升投资方收益率、体现动态收益效果帮助有限。（2）在补贴计算过程中，仅考虑对建设、运营成本的抵扣，未考虑融资成本对运营前期项目收益水平的影响。根据本项目“借款还本付息计划表”，运营前期5―7年内，年均利息支出成本约为1亿元，项目公司偿债压力较大。该部分内容需在配套投入中考虑是否需由财政资金进行贴息。（3）结合《指引》文件精神，年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定。但地方政府债券收益率一般仅为4%～4.5%，较资本金基准收益率存在较大差距，这也在一定程度上限制了投资方收益水平的提升。

3.配套投入测算。对《指引》进行分析，股权投资支出责任用于明确政府在项目建设投资中的出资比例及后续收益分配比例；运营补贴用于对建设、运营成本和实际使用者付费额度之间的差额进行补贴，确保项目运营前期的现金流的稳定和顺利过渡；结合上述分析的结果可知，仅该两方面支出并不能从根本上提升项目的盈利能力，对激励社会投资方的投资意愿和在平等、公平的层面上，保障投资人的合理收益水平作用并不显著。因此，政府在决策层面上应着重考虑如何确保项目配套投入。就本项目的具体情况而言，投资补助可具体体现在由政府负责支付项目前期征地拆迁费用、前期已发生的项目规划设计及勘察设计费用等，以及在建设期由政府提供部分建设资金补助，缓解项目公司前期资金压力。

在社会投资方合理内部收益率范围内，以相对平均水平10%为基础，计算可得需由政府提供建设期投资补助额度共计45 148.78万元，在建设期内根据项目实际进度逐年进行拨付。

此外，根据《PPP项目合同指南（试行）》相关精神，除货币性质投资补助外，政府还可以考虑通过无偿划拨土地，提供优惠贷款、贷款贴息，放弃项目公司中政府股东的分红权，以及授予项目周边的土地、商业等开发收益权等方式，折抵一部分货币出资份额，有效降低项目的建设、运营成本，提高项目公司的整体收益水平，确保项目的商业可行性。

4.风险承担测算。根据风险分担的基本原则，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。由于项目的风险概率和风险后果值难以预测，因此风险承担成本结合项目实际情况，按照可转移风险、可分担风险以及不可转移分担风险进行分类，采用分类比例法进行测算。

第一类可转移风险包括：项目建设期间可能发生的组织机构、施工技术、工程、投资估算、资金、市场、财务等风险，项目公司通过参加商业保险后，大部分风险可以有效转移；另外，鉴于社会资本在建设和管理方面比政府方更有经验，该部分风险考虑主要由社会资本方承担。

第二类可分担风险包括：项目建设和运营期间可能发生的自然灾害等不可抗力风险等，需要政府和社会资本方共担的风险，按照项目建设期年度投资额的1%计算，政府方按参股比例分担其中的20%。

第三类不可转移分担风险包括：项目运营期间因消费物价指数、劳动力市场指数和政策法规调整等因素变化，对项目实际收益水平产生影响的，由政府方承担风险支出责任。在项目运营补贴年限内，按项目年均运营成本的3%计算。若影响成本增加超过3%时，可按照相应程序申请调整收费价格，具体调价方式在PPP合同中进行约定。

（四）财政承受能力评估

1.支出责任汇总。对项目建设期和运营前期政府财政支出责任进行汇总，具体结果（如表4所示）。

由上述计算结果可知，依据《指引》精神，在项目PPP合作的基础上，需由政府财政承担的股权投资、运营补贴、配套投入及风险承担等财政支出责任静态资金总额约为8.3亿元。其中：建设期股权投资和投资补助额度约为6.48亿元，年均财政支出额度为1.62亿元；运营期补贴年限为六年，补贴总额为1.82亿元，年均补贴额度为3 026.21万元。

2.财政承受能力评估。对本项目而言，为当地改善人民交通出行条件、解决过境交通问题，事关民生的重点项目，结合地方财政实际情况，在未来一段时间内暂未计划安排其他PPP项目。以地方财政近五年内一般公共预算支出数据为基础进行分析，对未来一段时间内地方财政支出的增幅暂按5%考虑，比较未来十年内地方财政支出和项目财政分年度财政支出责任（如下页表5所示）。

由下页表5对比结果可知，建设期及运营期内各年项目计算财政支出责任均在财政可承受范围内，满足财政承受能力要求。同时，考虑到本项目所具有的重要社会意义和价值，项目财政承受能力论证结论：通过论证。建议地方财政部门在编制年度预算和中期财政规划时，将本项目财政支出责任纳入预算统筹安排。

三、项目研究过程中存在的问题

《指引》自以来，在半年的市场磨合过程中发挥了重要作用，从程序上和方法上指导了PPP项目前期论证工作。同时，在实际研究过程中也暴露出一些问题，值得思考。

第一，PPP项目实施时序上存在矛盾，在一定程度上影响了财政承受能力论证的有效性。按照《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）中对于PPP项目操作流程的基本规定，“两个论证”完成后再进行PPP实施方案的编制和审核，而理论上前期论证工作应由财政部门主导，此时尚未确定社会资本方，相应的项目投融资结构、回报机制、风险分配基本框架和相关配套安排全部由政府方拟定，而政府方在进行前期论证时很难摆脱单向性思维，真正站在社会资本方角度来审视项目的投资回报，而这也将成为后期PPP项目落地的障碍。后期PPP项目采招过程中，社会资本方的实际需求往往与前期政府方拟定条件相去甚远，使得很多前期工作沦为形式，或不得不根据谈判情况进行反复调整，造成社会资源的浪费。

第二，中西部等基础设施建设薄弱地区发展需求与地方财政可承受能力之间的矛盾。以本文案例项目背景为例，原国道穿城而过，带来严重的环境问题和安全问题，改建项目对于进一步完善地方交通运输体系、改善发展环境、解决过境交通问题以及拉大城市布局方面有着重要的现实意义，被作为当地重要的民生项目来对待。但由于项目桥隧比较高，且沿线地质条件复杂，项目造价高、技术复杂、实施难度大，社会资本方投资意愿不强。另外，地方财政收入有限，主要依靠转移支付等其他手段解决公共预算支出问题，PPP模式虽然能够在一定程度上缓解地方财政困难，但很难从系统性方面解决地方发展需求和实际财力之间的矛盾。笔者认为，若能从中央财政层面解决中西部地区存量债务问题，让地方政府能够“轻装上阵”。另外，通过交通部等对口部委专项资金补助带动项目落地，方能激励社会资本投资意愿，改善中西部地区基础设施建设薄弱的现状。

结语

本文通过研究财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21号）的核心内容，在文件基础上补充细化了公路PPP项目财政承受能力论证的基本轮廓框架和主要工作流程，并以山西某一级公路项目财政承受能力论证工作为例进行实证研究，一方面可为类似项目相关工作的开展提供借鉴，另一方面提出目前研究过程中存在的一些问题和思路，供从业者共同研究探讨。

参考文献：

[1] 财政部.关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知（财金[2015]21号）[EB/OL].财政部门户网，2015-04-07.

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[5] 国家发展改革委，建设部.建设项目经济评价方法与参数：第3版[M].北京：中国计划出版社，2006.

[6] 国务院.关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知（国发[2015]51号）[EB/OL].国务院门户网，2015-09-14.

财政投资论文篇10

Abstract: As important means of national macroeconomic control and resource allocation and income, finance is playing an increasingly important role in the socialist market economy. The characteristics of assessment of the financial investment are discussed for reference.

关键词: 财政投资；评审；重要性；技术性；服务性

Key words: financial investment；assessment；importance；technical；service

中图分类号：F812 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2011）22-0147-01

1财政投资评审的重要性

财政作为国家宏观经济调控和资源配置及收入的重要手段，在社会主义市场经济运行中发挥着越来越重要的作用。长期以来，政府公共投资领域普遍存在着预算约束弱化、投资效益不高的瓶颈问题，项目单位高估冒算、建设资金被挤占、挪用和浪费的现象一直未得到有效解决。从总体看，存在的突出问题表现为：预算编制范围窄、涵盖不完整，预算编制较粗放、内容不细化，预算编制时间短、程序不规范，预算执行随意性大、约束力不强等。特别是以项目为特征的支出预算不细化、不科学、不规范的问题十分突出。产生这些问题的原因很多，但部门上报的项目支出预算是以专业为支撑，财政部门对项目支出预算的审核编制还是传统的财政财务方式，缺乏信息对称的专业技术审核是重要的原因之一。财政投资弱化管理的另一个重要原因，就是过去财政部门在项目预算编制和执行过程中没有自己的专业机构进行投资评审。重视和强化预算评审，通过工程技术和财务审核相结合的技术手段，作出科学、公正、客观的评价，为项目支出预算提供可靠的依据，可以有效地避免预算编制的盲目性，强化财政预算约束力，切实保证财政投资的宏观调控和微观管理的科学有效。归纳起来，财政项目支出预算编制工作要加强，必须首先解决信息不对称问题，必须建立起以专业技术为支撑的预算审核编制机制。通过对预算进行评审，不仅能更加科学合理地安排支出预算，而且还从根本上解决了预结算审减资金追缴、回收难的问题，从源头上控制决算超预算的问题。由此，财政投资评审的重要性可见一斑。

2财政投资评审的技术性

财政投资评审具有专业技术的特性。专业技术性是财政投资评审最显著的特性。财政评审综合运用工程造价、财务会计和经济分析等专业技术，对具体项目进行综合评审，使财政部门对财政投资项目的管理与监督增加了专业技术支撑，使财政政策与项目行业规范实现了科学对接，使财政的监管手段更加科学、更加多样、更加专业和更加有效。财政评审的这一显著特性也是与财政常规监管机构和手段最重要的区别。财政投资评审机构作为财政部门内设的事业单位，是将专业性、技术性较强的投资评审业务从有关处室中分离出来，主要承担财政投资项目的概预决算审查等技术性工作，是财政实施基本建设支出预算管理和监督的重要环节。财政投资项目呈现来源多样化、工程技术复杂化、评审难度不断增大的特点。对财政投资项目实施全面评审，只有及时、有效、充分、真实地掌握大量的第一手信息和资料，进行全面的、定量的技术性评审，才能实现财政投资评审对财政投资行为进行规范，切实提高财政投资效益的重要作用。通过提供专业技术评审，围绕部门预算改革，建立“先评审，后下预算”、“先评审，后招标”、“先评审，后拨款”、“先评审，后评价”的制度，使预算编制更加科学化、规范化。

3财政投资评审的服务性

财政评审具有服务的特性。财政评审本质上是一种行政行为，但并不是通过行政命令去实现的，而是通过提供专业技术服务来实现的。财政投资评审的对象是财政性投融资项目，对财政投融资项目预（概）算、竣工决（结）算和财政专项资金项目进行评审，主要目的是为政府有关部门确定项目的财政性预算提供依据，为财政拨付建设资金和批复项目竣工决算、办理固定资产交付使用手续提供依据，为各级财政部门对财政建设资金实施监督提供依据。为此，财政部门内部要协调好评审机构和预算执行机构之间的配合与协作，在部门预算和评审计划编制等方面建立有效的协作联动机制，使评审成为预算执行过程中的一个必备环节，使财政投资项目充分发挥其应有的经济和社会效益。因此，财政投资评审中心应牢固树立服务的观念，从而实现财政评审以服务为表现特性的新型的、有效率的行政行为。

4财政投资评审与其他机构的差异性

财政投资评审是财政基本建设管理职能的延伸，是财政基本建设管理的重要手段和重要组成部分。财政投资评审与社会中介机构的造价咨询和服务有着本质的区别，也是相互不可替代的。首先，财政投资评审机构开展的评审业务是代表政府、出资人、业主行使监督管理政府投资的，行使的是出资人的权利。审查政府投资的建设项目工程概、预、结算时，重要的是监督、管理、规范建设单位的行为，财政投资评审中心不代表项目建设单位或施工单位编制工程预（概）算、决（结）算，不负责处理项目建设单位与施工、设计、监理等单位之间的纠纷。评审中心受财政部门委托评审项目，不向项目单位收取任何费用，这些是社会中介机构所不具备的。社会中介机构是服务性的，谁委托为谁服务并收取相应的费用以保证其机构的正常运转，这是由其机构组织的性质所决定的，不具备监督、管理委托单位行为的职能和作用。其次，财政投资评审工作是代表出资人行使管理职能，其出具的评审结论与社会中介机构出具的审验报告有着不同的法律效力。财政投资评审机构的评审结论是对出资人、政府负责，它不一定必需产生法律效力，它是为业主服务，为政府管理投资服务的。因此，财政部门的投资评审机构没必要像社会中介机构一样，到建设行政主管部门申请办理执业资质证书。中介机构的审验结论要对委托方负责，也要对投资人、政府负责。而且中介机构必须办理相应的职业资质证书才可以开业，接受委托并为委托单位服务。