财政管理论文范文

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(一)乡镇事权与财权分离制定合理的事权与财权相结合的乡镇财政管理体制，是乡镇职能合理运行的重要前提。一是事权和财权划分不清，造成乡镇在保障民生和促进经济发展缺乏必需的资金保证。二是可用财力减少。农村税费改革后，取消乡镇统筹款，乡镇可用财力明显减少，而县级财政在确保乡镇“吃饭”的前提下，不可能有充足的财力实行转移支付。在此情况下，造成了财力需求与事业发展的矛盾，财政难以保障供给。

二)乡镇财政财务管理薄弱一是财务管理制度不健全，重收轻支现象十分突出，乱支滥用、擅自提高开支标准和开支范围，造成接待、各种补贴等非生产性支出直线上升；内控制度、票据领用、支出审批权限程序、实物采购等不规范。二是乡镇财政干部队伍不稳定，由于乡镇财政干部编制不到位，专职岗位不落实，制约着乡镇财政管理工作的整体水平的提高。

二、乡镇财政管理改革的对策与建议

(一)推进预算改革，健全监督机制，强化预算约束预算管理是公共财政建设的主导环节，也是财政管理工作的前提和基础。在预算管理上，必须从加强预算编制、规范内部运作机制和强化预算监督入手抓好改革。一是改革预算编制。要按照预算编制的要求，早编细编预算，并从细化上做文章，提高预算编制的及时性和准确性。二是规范内部运作机制。建立预算编制、执行、监督三分离的运作机制，提高预算管理的科学性、规范性。成立乡镇会计核算中心，实行集中支付，实现财政性资金管理的“四统一”，建立“管钱不管事、管事不管钱”的运作机制。三是强化预算监督。县(市)及乡镇人大要定期审查乡镇的预算执行情况，加强对财政预决算实质性审查，确保乡镇财政依法理财、健康发展。同时要建立完善绩效考核制度和乡镇长离任审计制度，约束乡镇领导任期的财政管理行为。

(二)完善乡镇财政管理体制，理顺分配关系一是坚持财权与事权相统一，根据乡镇事权范围合理界定乡镇政府财权，实现责、权、利相一致，建立切合实际的财力分配体系，有针对性地制定返还比例，以利于更有效地发挥财政职能。二是建立消赤减债奖惩制度。将消赤减债作为一种指标纳入乡镇财政体制，进行考核，激励乡镇消赤减债，确保乡镇财政正常运转，促使乡镇树立“生财、聚财、理财、用财”的长期发展思路。

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（一）财政管理与监督面临的信息化挑战

信息化管理使得传统财政监督“边缘化”。借助于管理信息系统技术的发展，财政管理业务流程不断优化，原有各专业部门系统间存在的标准不一、关联复杂和流程过长等问题将被“看板式”的及时反应所取代（如国库集中支付），系统间信息壁垒将被逐渐打破，财政监督跨专业、跨部门、跨地区的综合视角优势也就会被信息管理系统所取代。公共财政业务不断拓展又导致各类信息爆炸式增长，这些信息数据既是财政管理、监督的对象，又是优化管理的重要信息源，以样本式抽查为主的监督模式显然已难以应对大数据的挑战。比如随着近年来社会保障全覆盖的推进，社保基金信息量越来越大，既包含积年累月的基金征缴管理信息，还包含日积月累的基金偿付信息，传统管理模式和以样本抽查为主的监督模式已不堪重负。传统的财政监督模式面临着被“边缘化”的危险。信息化管理使得公共预算资金风险点及其分布发生转移。财政管理业务的纵深发展使得公共预算资金管理所面临的风险的关联性更强、表现形式更复杂，危害程度也随之加大。以管理信息系统支撑的业务流程的再造与优化，又改变了传统风险点的表现与分布，传统监管手段无法应对系统性风险的急剧扩张。比如实行国库集中支付改革后，原多环节多部门的管理风险几乎都聚集到了招投标、政府采购环节和集中支付环节等。再如社保基金规模、险种与覆盖人群的增加导致重复参保、骗保和精算失衡等风险。财政管理与监督面临严峻挑战，公共预算决策更需要对公共行政部门所面临的风险分布作“全景式”的俯瞰。

（二）信息化大数据为财政管理与监督带来的机遇

利用信息技术提高财政管理与监督工作效率。利用信息技术与管理信息系统，可以将有限的力量从繁重的样本抽查与现场检查中解放出来；利用数据分析软件及风险评估模型，着眼于全局系统，通过信息系统提高财政管理的即时性、精准性；通过对管理与监督成果资源积累形成的数据的分类统计、汇总分析与归纳提炼，实现对管理与监督成果的解读、共享与再利用，及时反馈、跟踪，在监管纠偏的同时向预决算管理反馈咨询建议。同时，还可以利用持续性管理与监督信息，为后期预决算管理形成一整套风险识别、决策和考核的量化标准。所有这些不仅可以提高工作效率，更能扩大工作纵深效能。比如在医疗保险基金监管中，就可以依据信息系统的全面数据分析，不仅可以规避样本式抽查的繁重工作量，还可以发现系统性的安全性问题和合规性问题，更能通过对人均住院次数、人均住院费用、单病种医疗费用乃至地区性、行业性疾病发病率、药品价格、同病种处方等指标进行综合分析，为今后费用报销政策甚至整个医疗卫生体系建设提供较为精确的数据支撑。全面与可持续性监督管理成为可能。全面与可持续性监督管理更能实现对决策的执行纠偏，并为后期决策提供持续性的管理知识积累。财政管理与监督最大的障碍来自于信息不对称。管理信息系统、互联网为财政管理与监督提供了更为丰富更为开放的信息源，这使大数据的产生与应用成为可能。大数据技术将使得财政监督可以常态化开展对机构和业务的持续监测、风险评估、专项分析、跟踪问效，动态掌握预算执行情况、风险变化态势等整体情况，通过全面、持续的监控不断积累监督与管理信息知识经验，实现对各类风险的“全面、深入、持续”的有效覆盖，并以此达到对各风险环节及其随环境变化情况的持续关注与快速反应，及时优化管理流程。

二、大数据信息化条件下财政管理与监督现状分析

（一）信息化程度不高。

一是财政管理相关数据采集的信息化水平不高，数据库建设滞后。财政管理与监督涉及到公共财政覆盖的各行各业，这些领域的信息数据采集不够详尽完善，宏观管理层面所需的数据库建设尚未提上日程。二是管理信息系统建设滞后。当前公共行政业务部门管理信息系统、“金财”系统以及财政监督管理信息系统等建设相对滞后。尚未建立起公共行政业务与“金财”系统的有机衔接，以及各业务系统的相接与信息共享。

（二）数据“碎片化”难以整合，使得财政管理与监督面临广泛的信息孤岛效应。

一是技术原因使得数据信息整合难。因早期开发水平与层次的千差万别，信息系统各自为政、互不兼容在我国电子政府系统中表现比较突出，不仅诸如金财、金保等信息系统内部的兼容性差，各系统间的兼容与沟通共享也不畅。二是安全原因导致信息共享与数据整合困难。政府电子信息系统涉及到国家安全隐患远远大于社会主体。在未建立后台备份共享数据的情况下，安全隐患制约了监督数据的整合。比如，出于系统安全和私人信息保护考虑，目前很难在短时间内实现财政监督、税务稽查等与银行系统的完全兼容与对接。

（三）财政监督管理面对大数据信息化变化准备不足。

一是大数据信息化条件下的财政监督管理理念与实践模式尚未真正成型。当前财政监督管理对持续性监测与评估的考量不足，忽略了持续性监测职能的设立与发挥，无法支持财政监督信息化的运行构想；风险评估与排查等信息化技术仅作为辅助手段，在整体性的工作规划中未能规范运用，从而造成财政监督时序性逻辑断裂；信息技术只运用于点和局部，尚未形成一个全面、严密、整合、高效的管控信息化管理模式等。二是财政监督软硬件建设滞后。当前的信息化财政监督不论硬件设备还是功能软件的开发应用，都难以高效率地完成对各项繁杂业务、海量数据、结构化与非结构化信息的读取、传输、检索和核对，难以支持高频度的大数据分析。三是财政监督业务与信息化业务的综合性人才短缺。财政监督部门缺少业务与技术融会贯通的复合型人才，已成为当前财政管理监督信息化和增值服务推进工作的基础。财政监督信息化急需熟悉业务又具数据分析挖掘能力与前瞻性理论探索能力的复合型人才。

三、大数据背景下加强财政管理与监督流程的路径选择

（一）实现财政管理与监督业务流程的信息化再造

1.全面实现公共预决算管理流程信息化。现代财政制度建设，既要有政策制度层面的改革，也要有管理信息系统等技术层面的革新。当前，以云计算为代表的新技术方兴未艾，大数据时代悄然降临。应首先将大数据、云计算等技术应用于预决算管理，推进数据标准统一、充分收集信息、实现信息系统整合，“融会贯通”所有信息，并以此为基础，将信息技术内嵌于运营管理的每一个环节，以提高预决算的精细化、科学化水平。

2.解决信息碎片化、信息壁垒和信息不对称等问题，实现全景式信息管理与应用。要做到信息产生、获取、应用等信息流程与财政管理与监督工作的有机融合，一是打通不同业务部门间、不同管理流程环节上的信息壁垒，二是打通预算管理对象，即各行业、各领域、各区域等外部环节的高效能综合数据库接入（包括软件、权限），解决信息在部门和行业间、地区和政府间的碎片化，消除信息壁垒与不对称，实现全景式、持续性的数据收集与整理，构建强大的预决算管理数据仓库与知识库。在此基础上，通过数据的整合、挖掘和传导，从风险、业务等各个视角对信息进行开发、筛选和加工，使整个预决算信息流结构清晰、粒度细化、动态更新地展现出来，做到调用顺畅，更敏锐、准确捕捉预算决策执行中的隐患，前瞻性地预判系统性风险，为财政预决算管理和监督提供有力的信息支持，提高预决算的精准性和科学性。

3.消除财政管理与监督信息共享的壁垒。当前我国尚未建立国家统一规范的信息制度体系以及独立的社会经济综合信息资料库，关联信息共享困难。不仅财政管理信息系统内部要实现信息共享，还要实现财政部门和其他相关业务领域的信息共享，必要时还需要企业、税务、银行等的相互衔接与融通。这需要从制度建设层面呼吁建立相应的信息建设与共享机制，并逐步着手建立国家宏观层面的独立数据库，将各系统的数据备份到独立的数据库中，满足国家治理的信息需求。

（二）财政监督信息化建设

1.强化财政监督信息化技术的开发与应用。首先，搭建开放、整合的预决算管理与财政监督服务平台，逐步建立具备大数据处理能力的云计算平台，建立监督审计信息云，构建结构化数据库和非结构化信息库，打破业务系统之间的隔离墙，紧跟业务发展，不断扩充数据信息资源，实现各类信息资源的有效管理、充分共享和灵活检索，实现对预决算管理与财政监督管理活动全流程、全方位覆盖，为预决算管理与财政监督管理的自动化和智能化提供数据信息、计算能力和软件应用等高度共享的云审计服务。其次，在数据平台基础上，打造财政监督专属的自动化持续监测平台、智能化数据分析平台，为实现持续性监督、数据分析与挖掘等核心功能提供技术工具和系统支持。

2.以信息化技术创新财政监督方法与理念，增强财政监督的增值服务能力，真正实现绩效性管理与监督。对公共预算管理流程内部，强调财政监督监控对决策执行全流程的参与，强化财政监督对各项业务“友好性”，以业务思路为出发点重构财政监督业务流程，突出财政监督的同步性、时效性和协同性。财政监督人员可以借助财政监督信息系统与内外业务信息系统的对接，随时查询业务数据，开展线上分析，随时掌握风险动态，同时将大量监督知识积累纳入财政监督信息系统，逐步建立从数据信息出发的审计分析技术体系，利用聚类、关联、群集等分析方法，对海量数据进行深层次分析，揭示其本来特征和内在联系，获取审计线索、发现线索疑点,准确定位风险，快速形成财政监督思路，促进财政监督由事后查处与事中控制并重，逐渐向事前预防、事中控制为主转变。

3.加大信息化财政监督的软硬件投入与机制建设。一是财政监督信息系统与工具软件。大数据信息化的财政监督必须要有足够强大的服务器、数据与终端设备，以及管理信息系统与软件。二是财政监督监控工作机制建设，明确各部门的职责、权限与协同规则，科技部门、数据信息管理部门、业务管理和监督部门等各方统一步调，密切配合，实现跨专业、跨领域、跨系统的交流沟通。

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从企业人力资源管理问题看党政人才管理问题

1．管理意识淡薄

从当前我国企业发展的现状来看，很多企业对人才的管理缺乏有效的管理机制，管理意识淡薄，把人力资源管理简单地理解为招聘人才、发放工资，没有做好人才被聘用之后的培训工作、激励工作，导致他们的工作不够熟练，工作的积极性不高，不仅使得他们的工作效率太低，长此以往，还会严重影响企业的经济效益。从这点来看，党政人才管理也存在着这样的现象，很多党政机关在人才录用完毕之后，便将人才置于不闻不顾之中，没有对相关人员进行思想上的指导，也没有对他们进行系统的工作培训，使得他们在刚开始工作时摸不着头脑，不知道做些什么，久而久之便形成慵懒、散漫的工作习惯，没有把全心全意为人民服务放在心上，损害了党政机关的形象。

2.缺乏有效的激励机制

当前我国企业人力资源管理缺乏有效的激励机制，企业高层对于员工的薪酬规划不够详细，导致员工出现对薪酬不满的现象，还有些员工对日复一日的重复性工作感到厌倦和疲惫，感觉不到对未来的信息和希望，这种心理大大降低了企业员工做作的积极性，对于企业的进步和发展都有着不良影响。从这方面看，党政人才管理也存在相似的问题，很多党政机关的人员被录用后，感觉现在的这份工作比较稳定，从心理上就有所懈怠，在实际工作中，整天重复地进行同样的工作，时间一长就产生了不思进取、安于现状的心理，而党政机关没有相应的激励措施，提不起人才的工作积极性，最终影响了党政机关的工作效率，在人民中的口碑渐渐变差。

企业人力资源管理的经验对党政人才管理的启示

1．不断加强管理意识

企业在对人力资源管理时，首先要树立全新的人力资源管理理念，不断加强人力资源管理意识，明确人力资源管理的内容，制定合理的人力资源管理体系，以激发员工的工作积极性，同时也要不断提升员工的综合素质，在根本上实现自身的快速发展，只有这样，企业才能进步，企业的经济效益才能够不断提高。对于党政机关而言，加强人才管理意识势在必行，没有管理就没有发展，党政机关录用相关人才之后，应当及时对其进行培训，让他们尽快熟悉和掌握工作内容和工作方法，并给他们灌输为服务的理念，虽然在党政机关工作，当不能有自满、自傲的心理和行为，这样才能提升党政机关在人民心中的形象和权威。

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【关键词】行政事业单位财务管理；问题；措施及建议

从历年的财政收支情况来看,乡镇几乎所有财力,县直大约三分之二财力,用于行政事业单位人员论文工资发放及办公经费的开支。可以说大部分财政收入都是在行政事业单位“花”出去的。目前，尽管县财力状况还不能完全满足行政事业单位的开支需要,部分单位经费开支还十分紧张,但从全县总体情况和资金的总额来看,涉及所有的乡镇和县直八十多个单位,资金数千万,面广量大,这就不容忽视地存在财务管理的问题。为此,我们展开调查,试从加强行政事业单位财务管理的角度,寻找一些突破,以规范管理、节约和有效使用资金,促进财政工作上水平。

一、基本情况近几年,为进一步加强行政事业单位财务管理,利津县相继出台了《预算外资金管理办法》、《关于加强行政事业单位财务管理的若干规定》、《关于加强乡镇财务管理的若干规定》等规章制度，同时,结合上级要求,推行和落实了“收支两条线”管理规定、政府采购、试编部门预算等行之有效的改革措施。另外,结合当地实际,大力开展对行政事业单位财务管理。一是从基础工作抓起,自2003年开始,财政部门在全县范围内对行政事业单位开展了会计帮扶达标工作;二是注重日常监督管理,每年都由县财政监督局负责,对行政事业单位开展定期或不定期的各类检查,如:预算外资金管理大检查、会计信息质量检查等;三是每年财政部门都组织行政事业单位会计人员开展各类业务培训,如:会计电算化培训、会计人员上岗培训等。从调查的情况来看,全县所有独立核算的行政事业单位都配备了专职的财务管理人员,都制定了相应的财务管理制度,基本上按规定完成了单位的财务管理工作。

二、存在的主要问题与不足（一）单位内部财务管理工作开展不力1、部分单位领导认识存在偏差。一是认为行政事业单位不同于企业，不搞经营，抓不抓财务管理无所谓。二是认为抓内部财务管理是“作茧自缚”，捆了自己手脚，开支卡严了，得罪干部职工。三是认为抓管理是单位领导的事情，会计人员只要把数字搞准就行了。领导认识存在偏差是导致单位内部财务管理工作开展不力的关键所在。2、审批控制制度存在缺陷。仍坚持财务审批“一支笔”制度,这项制度是对领导决策事项合理性的规范,但缺乏科学性。一是权力比较集中，开支不管是否合理，单位领导说了算。二是凡是领导签字就能开支,直接把财务人员排除在管理范围之外,不利于财务人员进行核算。三是单位领导对财务规定不一定熟悉,缺少专业财务人员的审核和把关,签批质量难以保证。3、缺少真正的第三者监督。尽管有的单位建立了较为完善的内部财务管理制度，但落实明显不够到位。有的单位以成立民主理财小组、设定财务公开栏等形式进行监督，但由于单位内部千丝万屡的利益关系，往往流于形式，收效甚微。各类外部检查不及时、不全面，大多是事后监督，处罚的力度也不够，有的单位屡查屡犯，甚至是明知故犯,效果不佳。没有真正的第三者参与,仅靠自我监督,零星的检查,内部财务管理制度很难落实到位。(二)会计人员作用难以有效发挥。1、会计人员的撤换领导说了算。会计人员是单位根据需要设定的,撤换是单位领导说了算。这就存在一个问题:法规和领导之间该遵循那一个？违反法规,处罚的一般是单位,违抗领导,影响的一定是个人,权衡利弊,会计人员往往只能是倾向于领导。自身难保的境地,会计人员的作用确实难以发挥。2、会计人员的职责不明确。调查中发现,很多单位的会计人员是兼职,会计人员可能是打字员,也可能是档案管理员,或是其他岗位,身兼数职,更有甚者身兼要职,会计业务成了附带工作。个别单位违反规定设会计和出纳员为一人。3、外界的支持比较弱。财政、税务、审计等业务管理和监督部门,与行政事业单位会计之间,多是部署工作、监督检查,对于出现的问题,或批评、或通报、或处罚,真正深入单位帮助开展财务管理工作的少，另外,定期的、系统的专业培训组织开展的少,而且培训多为业务基础工作培训,不注重加强单位财务管理的要求,使会计人员在参与管理上产生惰性。（三）会计人员业务素质偏低调查中发现,县直行政事业单位会计人员业务素质明显偏低。截止2007年底行政事业单位会计人员共计125人,第一学历为财会类院校毕业的13人,占总人数的10.4%;具有会计系列初级以上职称的22人,占总人数的17.6%;具有中级以上职称的11人,占总人数的8%;从以上统计资料可以看出,行政事业单位会计人员知识水平明显偏低。调查中还发现一种现象,部分单位会计人员对核算内容及会计科目的应用,模模糊糊,知其然,而不知其所以然。更有甚者，延续了一种“师教徒”的做法，前任会计怎么记，后任会计就怎么学，照猫画虎，不问对错，新的会计制度实施了，也不会运用，依旧是老一套。从此可以窥见一斑，单位会计人员的业务素质不高。素质问题成为制约会计作用发挥的内在原因。

三、措施与建议调查分析中我们认识到,搞好行政事业单位财务管理仅仅依靠单位本身是无法实现的,有些问题单位解决不好,甚至（一）政府介入，财政部门负责，全力抓好单位内部财务管理1、合理是界定单位财务管理内容。区分哪些是应该由政府管理的内容，哪些是单位财务管理的内容；哪些是单位有能力做好的，哪些是无能力管好,甚至是管不好的。区分责任,区别情况,有的放矢的开展管理。2、制定监督考核机制,对单位负责人实行责任追究制度，以引起单位负责人的重视。把对单位财务管理的考核纳入县委、县府对单位的综合考核和单位领导的政绩考核。3、认真修订和完善行政事业单位财务管理制度。在学习借鉴外地先进管理经验,广泛听取各单位的意见和建议的基础上,聘请专业人员进行科学论证,按照“统一尺度,统一要求,便于操作,便于考核”的要求,认真修订和完善行政事业单位财务管理制度,真正实现有章可循。（二）财政部门参与,支持会计人员作用的发挥1、做好会计人员的保护者。《会计法》尽管对会计人员的保护做了明确规定,但仅限于受到打击报复的,对会计人员的撤换和任用没有明确规定。受到打击报复才去保护,“亡羊补牢”,这项规定不全面。我们认为行政事业单位会计人员的任用与撤换,不管什么原因,都要经过财政部门的审批,不能单位自己说了算。2、做好会计人员的管理者。主要是抓好会计队伍的建设,保障会计队伍质量。必须坚持持证上岗的做法,同时严把会计证的发放关,不合格人员一律不能从事会计工作。3、建立定期考核制度。对现有会计人员定期进行考核,建立会计人员档案,对于优劣情况进行评议和奖惩,对于不胜任人员进行撤换。（三）加强继续教育，提高会计人员业务素质一是通过一年一度的继续教育，帮助会计人员尽快提高个人业务素质和参与管理的能力。二是制定科学的培训计划,培训要形成制度化,要严格考核,避免流于形式。三是要开展多种形式的帮扶活动。我县五年以来的会计基础工作帮扶活动取得了显著成绩,应该继续坚持,》接259页

【参考文献】

1、葛劭芳.论我国事业单位会计制度存在的问题和发展[J]现代商业,2006,(08).

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1.1明确立项单位的监管程序

财政部门及其所委托的主管部门为立项单位。按照“谁立项、谁管理”的原则，由财政部门确立的项目，其立项、评估、论证和项目实施中的检查、竣工验收等，由财政部门负责组织，吸收同级有关主管部门参加；财政部门委托同级主管部门确定的项目，其立项、评估论证和竣工验收，以主管部门为主，财政部门参加，并向财政部门备案。

1.2明确项目管理的处罚责任

财政部门和项目主管部门要依法对项目建设资金进行监督检查，并配合审计等有关部门做好审计、检查、稽查工作。对骗取、套取、挪用、贪污专项资金的行为，除责令退还资金，弥补项目建设外，并依法对单位和直接责任人员进行处罚，构成犯罪的，移交司法部门依法追究刑事责任。

2加强支农项目资金监督检查，严把支农资金拨付关口

实行项目管理，其次要加强资金控制，这是加强财政支农资金管理的“桥头堡”。在资金拨付前，要前移监督关口，将管理的环节做细，将项目的责任落实，确保资金拨付到位、使用有效、监管有力。

2.1竣工之后承包单位要初验自查

项目承包单位在每年末或项目全部完成以后，首先要自行初验，并写出验收报告和财务决算，请求立项单位检查验收。

2.2竣工之后立项单位要全面验收

由立项单位组织有关部门成立临时检查验收小组，根据立项单位或项目承包单位签订的合同或协议，对完成的项目、资金使用进行全面检查验收，并向立项单位提出检查验收报告，做为报帐付款依据。

2.3工程物料要实行政府招标采购

凡是较大项目工程及所用物料，要实行招标或政府采购，由招标办或政府采购部门结合财政资金管理主管科室及项目主管部门组织实施，要签订合同，明确责权利；对于较小项目或不适合政府采购的，要由财政部门和项目建设单位共同考察、共同确定生产或供货厂家。

2.4项目资金要统一实行报帐制

凡实行政府招标采购的项目，一般都要实行报帐制，较大项目可实行分阶段报帐，较小项目可完工后一次性报帐。报帐时，项目实施单位可根项目实施责任书（合同书）、项目实施计划成本和项目施工进度，向财政部门提出用款计划，并附报帐凭据。

2.5严格项目资金自筹配套使用顺序

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1．1项目立项存在论证不充分、审批不科学的问题

资料显示，从影响程度上说，立项决策与工程设计两个环节，对于最终项目投资费用的影响比例达90%以上。由此，从重要性上看，前期准备对于项目整体的投资至关重要。然而，在实际过程中，处于利益的考虑，项目单位往往急功近利或者疲于应付，使得项目短期内反复改造，造成浪费。另外，部分单位由于前期不重视，使得施工中相应的设计图纸频繁变化，导致项目投资难以掌控。而更有甚者，为了争取项目，有的单位在开始故意压缩投资预算，等待项目获批后再要求追加投资。诸如此类城市基础设施建设、创建项目建设等过程中，因为论证不充分，审批不科学等问题，为项目的最终决策留下了隐患。

1．2项目监管存在监管不充分，机制不健全的问题

计划、财政、建设、审计以及监督等行政管理部门对政府投资项目管理上履行着各自不同的职责，但是在实际工作中却存在相关部门对项目投资监管不够充分，统一、协调机制不健全的情况。一方面，计划部门在职责上对于项目规模、投资预算、施工建设的规范与标准等负有责任，然而实际过程中，很多项目存在着超预算、超规模的问题，对此，计划部门却没有形成有效的控制。另一方面，从职能上，财政部门对于政府投资项目从预决算的角度，实施了审核，然而不可回避的是，这类审核多数都是事后审核，由此具有很大的局限性。

1．3项目设计存在控制意识缺位的问题

从程序上说，完成项目投资决策之后，工程设计是控制工程造价的重要环节。不过，在实际过程中，项目工程设计却存在不少问题。其一，由于在制作项目设计方案时，设计费的收取依据投资额，这类收取基数的标准则会使得设计单位或者人员，处于经济效益的考虑，对于建设规模与投资额的制定上往往与实际相距甚远。其二，由于精细管理思维的缺乏或者由于前期考虑不周，设计人员前期设计不到位所带来的问题往往都会由项目最终来买单，最终导致方案频繁变更，从而带来投资追加。其三，由于在项目初步设计方案大多采用的是概算，如果质量不高，则会产生漏项、重复计项等问题，更严重的或许会存在认为估算的问题，最终给设计的科学性与准确性大打折扣。

1．4项目招投标没有完全纳入招投标管理

由于一些项目的时限、专业性及项目本身大小等原因，部分项目未进行公开招投标;部分项目仅对主体建筑采取招标，而对附属设施如围墙、道路、绿化等附属工程未进行公开招投标，缺乏竞争性，对设备和材料不通过政府采购，消弱了对项目投资的有效监控。有的项目采取议标、邀请招标等，使招标活动流于形式，加之投标施工企业有时采取抬标、串标、围标的做法，使投标单价难以形成规范的市场竞争力。

1．5项目实施与管理存在规范性欠缺的问题

项目实施阶段，从工作角度，项目建设单位对于投资控制起着主要作用。而实际情况往往是，由于管理模式的局限性、人员专业性等诸多原因，往往使得工程管理存在很多问题，使得工程造价失控的问题屡屡出现。一方面，由于建设单位是项目建成后的受益者，从利益的权衡角度，其本身就缺乏内部监控的动力。由此，现实中经常会出现合同擅自变更的问题。另一方面，从组织的角度，多数建设单位都是临时组建的，对于建筑技术、工程经济等专业知识往往较为欠缺，对于基建程序与投资规律等不甚了解，更难以掌握先进的项目管理方法，这为管理不善埋下了隐患。此外，在财政投资建设项目管理中，同样存在竣工结算审查涵盖范围不全的问题。例如，有的建设单位在工程竣工验收后不是积极报送工程竣工结算审查资料，而是绕圈子，找路子，逃避竣工结算审查。

2财政投资建设项目管理改进对策

2．1加强项目可行性研究，建立科学的项目决策审批制度

一是加强项目的可行性研究，进行全系统的分析、论证，进行方案选优，合理确定建设地点、建设规模，科学确定建设标准，做好建设项目投资估算的编制与审查;二是加快建立地方政府的投资项目储备库，执行严格的可行性审批制度;三是开展项目绩效评价，加强财政监督力度，针对建设项目投资失控，损失浪费的普遍现象，财政部门运用专业评审手段，适时开展绩效评价，是提高财政资金使用效益，总结和改进项目管理的有效措施。

2．2加大项目设计方案的科学审查，实行限额设计制度

财政部门应会同相关部门参与项目的方案设计、初步设计的审查，重点对项目的设计规模、建设标准、经济合理性及设计深度等方面提出意见;严格推行限额设计制度，对于超过批准投资估算的设计，一律不予通过，退回设计单位重新设计，真正达到估算控制概算的目的;加强项目预算评审制度，当评审后的项目预算超过已批准的概算时，及时提出对项目建设规模、标准进行调整的建议，把投资严格控制在批准概算之内。

2．3实施工程招投标管理

依据政府采购法，将财政投资建设项目纳入政府采购范畴，由财政部门统一招投标管理，规范招投标行为。与此同时，从规范招投标行为的角度，可以帮助建设单位签订好施工合同。

2．4推行项目代建制，同时加大资金拨付审查力度

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一、基建财政财务管理的现状及问题

财政收回原中国建设银行代行的基建财政财务管理职能后，财政部门根据基建财务管理涉及领域宽、政策性强、技术要求高、延伸面宽的特点，结合本身熟悉财务管理的优势，在增强基建领域的宏观调控能力，强化基建财务管理方面采取了一系列措施，如改革了基本建设经营性资金管理办法，改变了过去以计划代预算的办法，简化了资金拨付程序，强化预算约束等。各有关主管部门也积极加强基建财务管理和项目管理，努力降低建设成本，提高投资效益，认真做好国有建设单位年度财务决算的编审工作，加强财务监督。目前，财政部门暂按预算级次实行中央和地方两级管理基建投资和财务，其中中央级财政投资项目的资金委托项目所在地的经办建设银行办理结算业务，其财务监督管理由财政部驻各地的专员办事处负责，地方投资的建设项目的资金和财务管理，由地方财政部门负责。在各级财政部门的努力下，基本实现了基建财政财务管理职能、业务管理工作运转的平稳过渡。但是目前的管理体系同社会主义市场经济的要求相比还有相当的差距，还有许多待完善的地方。财政基建财务管理工作在某些方面滞后于经济的发展，突出表现在投资领域中存在一些问题：

1、新开工项目过多，投资规模大。投资规模应同国民经济的发展相适应，应控制在国家财力所能承受的范围之内。但在现行投资体制下，出于利益机制驱动，一些部门和单位，千方百计上项目，扩大建设规模，再加上审批制度不健全，导致新开工项目过多，甚至有的低水平、重复性建设项目也能蒙混过关。据统计，从1991年到1995年，全国基建投资规模年均递增31％，超过同期国民经济年均递增12％的水平，大大超过了国家财务所能承受的能力。

2、建设资金不落实，投资缺口大。在大上基建项目的同时，基建资金不足却是摆在建设单位面前的棘手问题。有的基建项目是在资金来源不落实的情况下仓促上马的，项目开工后基建资金迟迟不能到位；有的项目则是受建筑材料、设备价格、人员工资等市场因素变化，加上建设期间工期延长，不可预料的地质、地形等情况，工程建设所需资金超出预算的范围；有的项目一开始就搞“钓鱼”工程，钓到多少资金就建多少，钓不到就摆在那里，处于半建半停的状态，人为形成“胡子”工程，“半拉子”工程。

3、概预算审查不严，三超现象严重。投资领域内普遍存在“三超”现象，即建设项目概算超计划、预算超概算、决算超预算。“三超”现象形成主要有以下原因：一是有的建设项目不是严格按批准的可行性报告开展设计工作，编制设计概算，甚至有的设计部门为能多收设计费人为抬高设计概算，使编制的概算一开始就超计划；二是人为压缩概算。有的建设项目开始申报时为能申报，争取上项目，或为减轻税费负担，人为压缩概算、预算，一旦项目批下来，又把摊子铺大；三是概预算审核不严。由于某些管理方面的原因，工程的概预算审核不严，或是审而不调，对有的建设项目概预算应做调整的不及时调整或不调整，使实际施工远远超出原定的概预算。

4、基建投资成本高，投资效益差。目前施工管理普遍不严，施工质量差，建设过程中损失浪费严重，加上基建单位的财会人员素质低，会计核算、成本核算弱化，而伸向建设工程的收费项目越来越多，标准越来越高，一个项目下来，各项税费开支占总投资的30％左右。有的项目的基建资金很大一部分是通过贷款来的，投资期的利息负担很重，建设成本过高，资产交付生产部门后效益往往不理想，有的重点建设项目成了重点浪费项目。

5、基建资金分散，财政可控性差。改革开放以来，随着计划经济向市场经济过渡，投资领域出现了投资主体多元化、投资资金来源多渠道的局面，其中属于财政性的资金但由其它部门、单位掌握和支配的资金越来越大，相当一部分资金脱离了财政预算管理的轨道，不少的部门、单位利用自己支配的资金大搞基本建设，大量的基建资金没有按照基建程序来管理，基建资金的源头失去控制，对基建投资规模膨胀起了推波助澜作用，对整个投资计划冲击很大，不仅不利于财政监督，而且分散了有限的财力，降低基建投资的整体效益。

二、产生问题的根源分析

基建投资领域存在以上各种问题，同我国现行的投资体制和社会主义市场经济未完全建立有着密不可分的联系，究其原因主要有五个方面：

1、投资体制不健全，机制有缺陷。理论研究和基本建设实践证明，一个科学的固定资产投资决策体系要由三个因素组成：一是行政约束机制，二是利益驱动机制，三是风险约束机制。这三个机制缺一不可。而目前我国投资体制，应该说风险约束机制没有真正形成，一项投资，在大多数投资者心目中，仅仅着眼于利益，而不注意风险，因此全国范围内形成投资冲动，争上项目，造成基建投资规模膨胀。

2、考核制度不完善，领导工程多。我国这几年投资体制改革，包括目前推行的项目法人责任制，都只停留在决策后的实施阶段，没有对项目决策阶段的责任问题真正涉及到，造成责任制的奖励和惩罚措施不对称，而且即使有责任制，也没有将基本建设投资、生产、经营联为一体，对投资的改换往往脱离开对生产经营的改换而单独进行。由于决策阶段责任不明，加上目前干部的考核制度存在某些方面的弊端，有的领导出于树政绩、树形象考虑而盲目决策一些项目，或为争取部分上级资金上了些可行性研究差的项目，资金虽争取到了一点，但却给地方财政带来了沉重的包袱，毕竟大部分基建资金须由地方政府筹集，花费大量的人力、物力、财力却难以取得应有效果。因此，投资效益的问题在投资领域少有人问津。

3、预算约束不严，资金到位率差。基建预算是保证投资计划按时、按质、保量完成的重要手段，主要包括基建支出预算和施工图预算。目前投资领域中集中体现为预算约束不严，基建资金到位难于达到施工进度的要求，其中自筹资金到位不足尤其突出，往往是财政资金用完以后，项目就停建。不少财政困难的县市，财政基建资金集中在年底一次性拨，造成有的项目建设资金得不到满足，而有的项目则资金闲置，财政宏观调控的力度弱，有的县市财政对上级追加的基建预算限于财力被挪用的现象屡见不鲜。在建设过程中预算往往得不到有效执行。

4、机构建设滞后，财务管理弱化。财政收回职能后必须配备相应的机构和人员，积极开展基建财务管理工作。目前的状况是不少的财政部门尤其是县市级财政部门人员机构建设滞后于管理的需要。以赣州地区18个县市为例，据统计，只有8个县财政部门设立了专门的管理机构，并且都是与预算部门合署办公，其人员由预算部门的人员兼任。从人员的业务素质看，除个别县调入专门人员外，其余的原来都未涉及工程建设方面的业务；从各县市开展的工作看，除个别县市业务开展比较顺利外，不少的县市基建财务管理工作仅局限于拨付预算资金，编报会计报表，不能有效担当起管理基建财务的职能；从建设单位看，负责基建管理的人员不熟悉基建程序，对基建会计、财务核算比较陌生，财务管理混乱，有的地方基建财务管理工作处于无人管的状态。

5、制度不够健全，管理不够规范。财政收回职能已有两年，但在投资领域中并没有制定出一套比较规范、完整的制度，大部分仍沿用当时中国建设银行代行职能的制度，针对目前的实际情况，不少的制度已不适应社会主义市场经济发展的需要。另外一些部门、单位的法规、文件和财政有关法规、规定有冲突和矛盾，各主管部门和单位为维护本部门、本单位的利益各行其是，给管理带来很大的难度。各级财政部门基建财务管理工作，由于缺少统一规范的制度指导自己的工作，都处于一种摸索前进的过程，业务工作开展被动。

三、构筑基建财政财务管理体系的设想

财政部门作为基建财务的主管部门，应从深化改革入手，加强制度、业务、机构队伍建设，逐步形成以提高投资效益为中心，基建财务管理以资金管理为中心，按照“制度办法统一、管理要求统一、拨款方式统一、会计核算统一”的“四统一”要求，实行由建设项目所在地的财政部门统一管理中央和地方投资建设项目资金和财务，避免机构和管理重复，适应社会主义市场经济的基建财政财务管理体系，指导各级财政部门基建财务管理工作。这一体系主要应包括以下几方面的内容：

1、规范财政职能。建立新的基建财务管理体系，首先是要按建立社会主义市场经济体制目标的要求，规范财政管理基建财务的职能。根据基建投资的特点，财政管理基本建设的职能应包括：

第一，强化宏观调控，参与投资计划研究。财政作为市场经济的重要调控手段，要通过管理基本建设投资，参与投资计划研究，实现对资源的优化配置，促进经济发展。实施宏观调控职能，一是搞好投资规模总量控制；二是要制定好一定时期的投资重点，产业政策；三是要制定和实施政府的投资、融资改革，引导资金按市场的要求优化配置；四是立法建制，规范新的管理模式。

第二，拨付配置基本建设资金。把有关的资金配置到基建项目上去。

第三，搞好财务管理，包括制定和实施基本建设过程中的财务管理制度，确定各种收费开支标准，进行项目建设成本控制，开展效益评价。

第四，实行项目监督管理。包括参与前期研究和招投标管理，对项目工程概预算、决算进行审查，搞好国有资产移交，对社会中介机构业务实施监督。

总之，通过规范财政职能的目标是要实现对项目建设全过程的财政财务管理。

2、强化预算约束。确立新的基建财政财务管理体系，必须加强基建预算管理，强化预算约束，严格按照《预算法》的要求办事。一是要建立计划和预算相结合的制度。财政部门应加强同计划、城建等部门的协调，共同搞好投资计划的制订，防止以计划代预算，重计划轻预算等情况的发生，切实建立计划和预算相配合和制约的机制。二是财政用于基建的支出要统一口径，归口管理，加强监督，防止用款单位将单位经费和建设费用混用，人为造成本部门内部多口管理和项目资金来源复杂化，逐步向项目预算过渡。三是要把其它的基建资金、各专项建设基金逐步纳入财政预算管理，对投资规模和投资总量实施宏观调控，保证建设资金及时到位，专款专用，在财务许可的情况下，按照“保证重点，兼顾一般”的原则，合理确定支出预算，并对支出预算执行情况进行监督检查，以及根据需要及时调整预算。

3、严格资金管理。资金管理是财务管理的核心，必须建立统一规范的资金管理办法管理基建资金，实行源头控制。一是要建立资金审查和专户存储制度。凡对投资资金来源不落实，来源不合理或属重复性、低水平建设的项目，财政部门应协同有关部门一起，严格控制，计划部门不得下达投资计划，财政部门不安排预算，城建部门不发给开工证。对末经批准擅自上项目的要按违纪处理，严格查处。基建资金应实行专户存储。按照基建程序管理的要求，对属于财政性的资金必须纳入财政部门在银行开设的“基本建设资金专户”，实行专户存储。包括预算内基建拨款、预算外用于基建的资金、用于基建的各专项事业费、纳入财政预算管理的专项基金。由财政部门负责统一管理和会计核算。其它的基建资金、银行应定期向财政部门报送有关的财务会计报表，共同搞好基建资金的管理。二是规范资金拨付程序。财政部门应制定相应的资金拨付办法来规范资金的拨付。建设单位按规定的程序每月向财政部门报送用款计划，请领资金。财政部门应根据批准的投资计划、支出预算、施工进度逐期拨付建设资金，保证资金及时足额到位。上级财政部门补助下级财政的基建资金可采取划转预算或划转资金形式，保证一些财政困难地方的基建资金及时到位。三是建立考核和奖励制度，监督检查资金的使用，评价建设单位的财务管理。

4、强化项目管理。基建项目管理是财务的重要内容，也是一个难点，要求的技术性、专业性高。针对财政部门现有的人员力量，必须建立财政管理和社会中介机构办理相结合，以财政部门委托业务性强的业务给中介机构办理的管理模式，对建设项目实施事前、事中、事后管理。

事前管理：一是要积极参与项目工程立项、设计审查、招投标等管理工作，这是实施财政监督，加强项目管理，管好用好资金的前提；二是建立项目档案，掌握一些必备的基础资料。

事中管理：必须坚持“四按”拨款原则保证资金用到实处。

事后管理：一是检查工程设计、概预算执行情况；二是建立项目跟踪问效制度；三是建立项目清理制度。工程竣工后，财政部门应积极组织好残值处理，基建收入上交，包干投资的结算等工作，不仅可以创造财政收入，还可以为以后基建拨款提供准确的参考资料，扩大财政部门管理基建财务的社会影响。

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论文摘要:人力资源一直是企业管理中至关重要的一个环节，本论文主要对并购电力企业的人力资源体系的整合管理进行了分析，在分析了并购电力企业人力资源管理体系整合的目标的基础上，重点从人才机制的整合和薪酬体系的整合两个角度探讨了并购电力企业人力资源体系的整合建议和策略，对于进一步提高并购电力企业的管理效率及人力资源体系管理水平具有一定借鉴意义。

论文关键词:电力企业并购人力资源资源体系整合

一、引言

伴随着国际市场国内化，国内市场国际化的发展潮流，中国电力企业目前正面临着更加激烈的竞争，尤其是在倡导发展清洁能源的今天，清洁的电力能源企业势必将不断并购小型的火力电厂，且并购活动也将会随着中国融入WT0的过程而越来越活跃。如果并购实施成功，并购活动将会在很大程度上帮助这些新型的电力企业获得丰厚的成果。人力资源作为企业的核心资源，在并购整合中占有非常重要的地位．实践表明人力资源整合对企业兼并成败的影响巨大.

本论文主要对电力企业实施并购之后，如何实现对被并购电力企业人力资源的整合管理进行探讨以期从中找到有效的人力资源体系的整合方案及方法策略，并和广大同行分享。

二、人力资源体系整合概述

在人力资源管理中，目前学术界使用频率较高的词是人力资源整合。人力资源整合，目前还投有一个一致的定义。笔者认为人力资源整合是通过一定的方法、手段、措施引导组织成员的个体目标向组织总体目标靠近，从而改善组织成员行为规范，达到实现成员和组织目标的双赢结果的一系列管理活动的总和。人力资源整合着重于对人力资源队伍整体的改善与开发，从而提高总体的作战能力。可见，人力资源整合注重人力资源总体的搭配，强调人力资源团队精神的构建。由此，我们可以得出并购电力企业对其人力资源进行整合，就是要减少并购活动过程中的各种不确定的影响，对企业内部的人力资源进行取舍和重新配置．并对其实行有组织的教育培训，引导企业人力资源各自目标尽量与组织目标一致，形成具有高凝聚力的团队，形成人力资源的良性循环．提高企业绩效，最终实现企业并购的战略目标。与以往的一般人力资源管理相比，“人力资源整合与其差别主要在于：以往的人力资源管理比较侧重提高个人单项比赛的成绩，人力资源整合则侧重于提高小组或团队比赛的成绩。

很明显，人力资源整合强调的是组织内全体成员的目标、价值观、愿景等基本达成一致．形成统一的整体。因为每个组织有许多成员组成，不仅组织与成员各自有不同的目标．成员之间的目标也各异。人力资源整合的目的就是设法将各个方向的目标进行重组．朝一个方向延伸，这不仅需要各成员问形成一个整体．成员和组织间也要形成一个整体而且在一个持续的、个体与整体间互相影响过程整合过程中，达成组织内全体成员的目标、价值观、愿景等基本达成一致。形成统一的整体。从而减少替换成本，降低信息不对称带来的负而影响增加组织内部员工的信任感，提高所有员工对组织的忠诚度，调动员工积极性，乃至最终推动企业的发展。

三、电力企业并购中人力资源体系整合的建议分析

3．1人力资源整合目标指向分析

无论是对企业还是对个人，并购都可以算得上是一场大的变故，并购事件本身以及其他由此带来的变化，将给组织的成员带来心理上的焦虑、不安和紧张，这种心理上的冲击和影响将导致员工之间和对组织的不信任、自我保护、抵制变化的行为，并且可能影响员工的身心健康，从而使企业的生产率下降，经营业绩受损。而且，心理上的压力及并购后权力与利益的重新分配，会导致大量员工特别是高级经营、专业人才等关键人员的主动离职，从而进一步造成人力资本和电力企业经营业绩的损失。另外，企业并购中人力资源整合问题不只是一种内部事务，还会影响到企业同供应商、销售商和顾客的关系.电力企业并购过程中人力资源整合的任务可概括为以下几点：

（1)防止和尽量减少人力资源的流失：

(2)消除或缓解并购给双方人员带来的心理冲击和压力及由此产生的消极行为：

(3)避免或尽量减少并购双方的冲突，增加双方的了解、信任和协作：

(4)平衡双方组织中的监督、约束和激励政策．充分释放人力资源的潜力。

3.2人力资源整合中的操作建议

(1)人才体制的整合建议

①解雇员工的策略

如果说企业的管理层级像一个金字塔的话，那么在并购裁员时就应该保证裁减后的管理层级仍然保持金字塔状的结构．这就要求裁剪员工采用“斜刀切”的方式进行裁员。

这种裁减方法的好处是保证管理层级的稳定和不变．层级越高的管理者裁减比例会越大，基层员工反而裁减数量有限，这样有力地保证了基层员工的稳定和管理成本的压缩。裁员通常是伴随着企业组织结构、人员配置的调整。留任人员必须要适应这些新的变化，这常常通过对留用人员进行再培训而实现。而且，有条件的企业还需要安排几名心理医生，在一段时间内提供心理咨询，以减轻“裁员幸存者焦虑症”。

②挽留核心人才的策略

企业为了留住被并购电力企业的核心员工，应当与核心员工建立一种契约型的关系，以达到员工努力工作，实现公司与员工共同目标的局面。具体挽留策略方面可以从以下两个方面切人实施：

>重视员工的培训和开发

有了职业发展规划的同时，还要配合制定相关的培训计划。企业对人才的重视往往表现在对他们的培训投入上，目前，越来越多的员工把可持续发展看得非常重要．公司能提供多少培训是他们选择公司的重要衡量标准。并购后的电力企业可以根据自身的情况为这些核心员工预算一定比例的培训预算．提供形式多样的培训．通过签订培训协议约定违约金等办法来制约核心员工培训后离职。

>提供优良的软环境

对核心员工来说，并购发生以后将面临着新的环境，环境的好坏将直接影响到这些人才的去留，所以建立良好的软环境是急需解决的。

（2)薪酬体系的整合建议

薪酬体系整合的目的是改变双方员工的价值观和形成对薪酬的统一认识，能够接受各自的薪酬水平，进而愿意为实现组织目标奋斗。在这个基础上，我们给出薪酬整合的几条建议和策略：

①保持整合措施与并购战略的一致性。在制定薪酬福利过渡策略的过程中，一定要积极推进那些对企业战略和员工利益都有促进作用的变革，尽量避免不利改革，这一点非常重要。因为支持企业战略将有助于整合的顺利实现，符合员工利益有助于鼓励员工继续留下来工作。

②坚持一定的底线。要搞清楚哪些东西是可以改变的，哪些是不能改变的。必须既站在员工的角度思考问题，同时还要兼顾企业的利益。对公司不能容忍或不愿意改变的坚决不能妥协，对员工不愿意或不可接受的改变也要尽量避免。同时，也要考虑一些法律规定不可突破的底线。

③适用性原则。对于不同的企业并购来说，存在不同的整合策略，人力资源整合小组必须找到适用于本企业的独特的整合措施。在实践过程中，可以不断探索新的方法，不断总结经验和员工的反映．进而对其进行改进。

④设计公平合理的方案。在设计具体的整合方案时，一定要充分考虑方案本身的公平合理性如果不注意这一点，很容易激化并购双方的矛盾。影响整个并购整合的顺利进行。

⑤保证薪酬整合中制度的透明化和规范化。合并之后电力企业要有一个很公平的制度．什么样级别的人享受什么样的待遇．非常清楚，制度只有公平才能服人：同时要对所有的员工一视同仁．不能让人感到背后是不是还藏着什么东西，否则很容易造成合并之后员工的抵触情绪。

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第一，政府集中采购机构与社会中介机构的机构属性有所不同。事物的属性是一个事物区别于其他事物的根本特性。在我国名目繁多的社会组织机构中，每一个机构都有自己的机构属性。政府集中采购机构严格讲应属于准行政组织，也就是通常所说的行政性事业单位。准行政组织是指，不具备国家行政机关性质而实际承担着某些行政管理职能的非政府公共组织。即由政府设立，虽不属于行政系列但拥有行政职能，经由政府授权，实际承担一定行政管理职责的公共机构。从国外情况来看，政府集中采购机构属于政府行为，集中采购机构也基本是准行政组织。中央国家机关政府采购中心是由中编办批准成立的中央政府的集中采购机构，为中央政府采购的执行机构，行使国家行政权力，依法执行公务。2003年6月，经国家人事部、财政部和中编办批准，采购中心列入依照公务员制度管理的范围。这就意味着，中央国家机关政府采购中心虽然属于事业单位，但其基本管理制度与国家公务员并无原则性区别。可见，采购中心应属于准行政组织的范畴。而社会中介机构是经国家工商行政管理部门登记注册的营利性组织，并不具有准行政组织的属性。

另外，从法律基础的角度来考察，政府集中采购机构与社会中介机构的机构属性也有很大差别。我国的法人包括企业法人、事业法人、社团法人和政府法人四大类。每一类法人的设立、运行、管理都是依据不同的法律基础。行政性事业单位属于事业法人，绝大多数社会中介机构属于企业法人，两者的法律基础完全不同，因而不能等同视之。

第二，政府集中采购机构与社会中介机构所行使的职能不同。集中采购机构作为一种准行政组织，与一般的事业单位最大的区别在于它有一定的行政职能，一般事业单位行使的主要是专业化的社会服务职能。《国务院办公厅转发财政部关于全面推进政府采购制度改革意见的通知》（［2003］74号）对集中采购机构的职能作出了明确的规定：“集中采购机构要接受委托，认真组织实施政府集中采购目录中的项目采购，制订集中采购操作规程，负责集中采购业务人员的培训。”《政府采购法》规定，采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须交由集中采购机构组织采购，这是带有法律强制性的，采购人对此没有选择权，不能擅自将纳入集中采购目录的项目委托社会中介机构办理。集中采购机构要认真履行其职能，研究制定集中采购操作规程，抓紧建立政府采购运行网络系统，并加强集中采购业务人员的培训，为进一步扩大采购规模，提高采购质量和服务水平创造必要的条件。而社会中介机构与采购人之间只是一种单纯的民事主体关系，委托行为的展开完全是建立在平等自愿基础上的，并通过签订的民事合同来约定双方的权利和义务。

此外，集中采购机构的集中采购活动不仅包括组织招投标，还包括前期采购需求计划的汇总整合、采购方案的统一制定以及后期采购合同的督促履行、采购效益的评估分析等一系列环节。这些职能是一个有机的整体，环环紧扣，为充分发挥集中采购的规模效应提供了有力的保障。而社会中介机构不具备这样的职能，它只需在委托人的授权范围内，以人的身份办理招标业务，通过合法规范的程序为其采购到所需的货物、服务或工程。

第三，政府集中采购机构与社会中介机构所发挥的作用不同。政府集中采购是深化财政支出体制改革的重要组成部分，它能够有效规范采购人的行为，提高财政资金的使用效益，有效地实现国家宏观调控目标。在我国推行政府集中采购制度意义重大。《政府采购法》规定，设区的市、自治州以上人民政府根据需要设立集中采购机构，由该机构具体办理集中采购事宜。集中采购机构的服务对象是本级政府机关、事业单位和社会团体。它的设立为政府采购制度改革提供了组织保障。[2003]74号文件进一步强调了集中采购机构的地位和作用，要求各级政府“要充分发挥集中采购机构在全面推进政府采购制度改革中的重要作用”。而社会中介机构面向的是社会上各类市场主体，除了公共部门以外，更多的是为企业提供中介服务。其行为准则主要是参与市场活动，遵守市场活动的基本规则。可见，社会中介机构不具备象政府集中采购机构那样的功能和作用，在这方面，二者之间有着明显的差别。

与此相联系，集中采购的优势还体现在规模效应上。政府集中采购机构将各部门上报的政府采购需求计划汇总，分门别类地进行整合，制定统一的政府采购方案，化分散零星采购为集中批量采购，减少了采购数量，降低了采购成本，在很大程度上提高了财政资金的使用效益，这也是一般的社会中介机构所不具备的。

同时，实行政府集中采购还可以引导诚实信用、公开透明和公平竞争的社会商业行为。政府集中采购制度是一把“双刃剑”，它在为供应商的发展带来无限商机的同时也对它们提出了更高的要求和新的挑战。政府消费市场的巨大需求可以产生强烈的市场竞争导向作用，它可以使真正具有实力，能够提供优质产品、工程和服务的供应商在竞争中脱颖而出。对于广大供应商来讲，为了不断增强竞争实力，就必需树立质量意识，以质量求生存、求发展，改善经营管理，提高产品质量，降低产品成本，完善售后服务，抓住时机，苦练内功，实现自身的发展，逐渐在政府采购市场中赢得一定份额。这样的良性竞争在很大程度上能够有效地遏制假冒伪劣、侵犯知识产权的产品和未能执行环境及劳动保护的产品流入市场，从而极大地改善我国的经济运行质量和竞争秩序。同时，我国加入世界贸易组织之后，打破政府采购非关税壁垒是必然趋势。面对更加开放和透明的国际政府采购市场，供应商在增强自身竞争实力的同时，还要熟悉国际政府采购市场的具体情况。集中采购机构通过规范的招标活动、科学的管理方式和与国际接轨的运行模式，引导国内供应商逐渐了解并适应国际市场的游戏规则，充分发挥自身优势，在与国际知名企业竞争的同时，不断推动企业的自我发展。

此外，实行集中采购制度有助于政府机关的廉政建设。据有关专家测算，政府公共部门的消费约占社会总消费支出的1/4.在如此庞大的消费市场中如果没有有效的制度规范和监督制约机制，难免会出现钱权交易。集中采购机构的设立使监督对象相对集中，可以通过公开透明的采购程序、严格有效的监督管理机制和约束制衡机制，有效地规范采购行为，抑制政府采购活动中腐败现象的发生。虽然社会中介机构对规范市场行为也有一定的作用，但它对抑制政府内部的权力寻租很难发挥集中采购机构那样的作用。

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我国于今年元月正式加入世界贸易组织(WTO)，并正准备签署“政府采购协定”。我国的《政府采购法》已于2002年6月29日颁布实施。加入WTO、签署GPA之后，我国企业依最惠国待遇与国民待遇原则，能够进军各签署国的政府采购市场，从而获得巨大商机。

签署GPA，创造巨大商机

GPA所提供的巨大商机，可从相关采购金额看出。各国政府每年都花大笔资金在采购上，估计约为国民生产总值的10-15％，从而使GPA成为WTO复边贸易协定中影响最大的一个协定。国际政府采购市场蕴含巨大商机，并具有稳定成长、不易受国际经济波动与景气循环影响的特性，因此对于各国企业而言，均十分重要。

GPA的重要，还在于只有签署国才负有该协定规定的义务，及享有该协定授予的权利。非GPA签署国，纵使是WTO的会员，也无法依据WTO不歧视原则或国民待遇原则，享受该协定的权利；而GPA签署国之间，则必须遵守不歧视原则及国民待遇原则。GPA俨然成为WTO的一个小俱乐部。由于美国、日本及欧盟各国等28个签署国均为相当重要的经济体，使得这些仅可由签署国参与的整体采购金额十分可观。例如美国联邦政府每年采购总额均高达两千亿美元以上，1999年采购总金额为2113亿美元，是全球最大的政府采购市场；另一个值得我国企业积极参与的是日本市场，1998年日本政府采购总额达一兆零九百二十亿日元，其中由国外企业得标的金额为一千四百七十二亿日元，约占13．5％。

总之，加入政府采购协定，将为我国企业带来巨大商机。

政府采购协定的基本规则

就规范原则而言，GPA原则上遵从WTO的基本原则，并特别规范了国民待遇原则、原产地原则、技术规格原则、不歧视原则、透明化原则等政府采购的基本原则。

1．国民待遇原则

为防止各国政府在办理采购时歧视其他国家厂商，GPA第3条特别规定，该协定适用范围内，各缔约国应无条件对提品和服务的各签署国供应商，赋予不低于本缔约国及其他缔约国供应商的待遇。

此外，GPA还要求各缔约国应确保其国内机关不得因外国分支机构或外国人持股程度，对某一本地设立的供应商，给予低于另一本地设立供应商的待遇，亦不得基于所供应货物或服务的生产国，而对于在本地设立的供应商予以歧视。例如，美国就曾指责南韩在兴建机场时，要求投标厂商需在南韩设有工厂，以及须与南韩企业有合作关系，违背了国民待遇原则。

2．原产地规则

原产地规定是指各缔约国不得对适用该协定的政府采购，于自其他缔约国进口产品或服务时，采取有别与交易当时自同一缔约国进口产品或服务所适用于一般贸易的原产地规则(第四条)。

3．技术规格原则

技术规格规则，是指采购机关根据拟定、采用的技术规格，标示拟采购产品或服务的特性，诸如品质、性能、大小，或生产程序与方法，以及评估其符合与否的程序要求，在目的及效果上均不得造成国际贸易的不必要障碍。各机关均不得使用足以构成妨碍竞争的方式，寻求或接受在特定采购中有商业利益厂商的建议，以拟定采购规格(第6条)。

4．不歧视原则

在实际招标操作中，GPA要求各缔约国采取公开招标，并确保招标程序以不歧视的方式实施。各机关不得使用足以构成妨碍竞争的方式，对任一供应商提供与特定采购有关的资料(第7条)。此外，各机关在审查供应商资格时，不得对其他缔约国供应商，实施差别待遇(第8条)。除有限制性招标的情形外，机关应依所有预订采购案，在政府采购公报等适当刊物上公告邀标(第9条)。

5．透明化原则

GPA要求各缔约国，将适用该协定的任何有关政府采购的法律、规章、司法裁判、通用行政规定及程序(包括标准合约条款)，迅速刊登于适当刊物，使其他缔约国及供应商了解其内容。各缔约国应随时准备在受到要求时，向其他缔约国解释其政府的采购程序(第19条)。各缔约国还应鼓励各机关标示其对待非本协定缔约国供应商的各项条件(第17条)。若有争议时，GPA要求各缔约国提供无歧视、适时、透明化且有效的程序，使供应商得以对涉及其权益且有违本协定条款的购案提出申诉(第20条)。

为确保该协定执行，GPA特别设立“政府采购委员会”，由各会员国指派代表组成。委员会应自选主席与副主席，并视需要召开会议，但每年至少集会一次，让缔约国就与本协定运作有关的事项进行磋商。

GPA的三种招标方式

GPA第7条规定，政府采购可采取以下三种方式：(1)公开招标：所有有兴趣的供应商均可投标；(2)选择性招标：符合本协定有关规定，如第十条第三项，且经机关邀请的供应商始得投标；(3)限制性招标：仅在符合第十五条所定条件下，机关与供应商个别洽谈。

为了在选择性招标程序中确保最有效的国际竞争，各机关应就各预订采购案，在符合有效执行采购制度的前提下，邀请尽可能多的国内供应商及其他缔约国供应商投标，并以公平及不歧视的方式选择供应商参加此一程序(第10条第1项)。

原则上，政府采购以公开招标及选择性招标为主(第7条至第14条)，但在一些例外情形下可采取选择性招标(GPA列出十种例外情形)。采取选择性招标以非避免可能最大竞争、对其他缔约国供应商构成歧视，或对国内生产者、供应商构成保护为限。其中，较重要的例外包括：

1．经公开招标或选择性招标程序，无人投标，或虽有人投标但投标书不符合招标基本要求、不符合本协定所规定的基本条件。

2．因涉及专利权或著作权保护，或因技术理由，该产品、服务无人竞争，而仅能由某一特定供应商供应，且无其他合理的选择对象或替代者存在时。

3．因无法预见的非常紧急事故，致产品、服务无法经由公开或选择性招标程序适时获得，而有确实之必要者。

4．由原供应商供应额外交付，做为现有设备的更换零件，或供现有设施、服务扩充所需，且如更换供应商，将使机关购买不能符合现有设备或服务的互换性需求。

5．因委托他人进行研究、试验、探索或原创性发展，而购买依该特定合约所发展的原则或初次制造的产品或服务。

6．自商品市场采购的产品。

7．在稍纵即逝、极为有利的情况下采购。

8．将合约决标给与设计比赛的优胜者，但该项比赛酌办理必须符合本协定的原则。

原则上，凡列于GPA各签署国采购清单上的中央政府机关、地方政府机关及公营事业单位，不论物资采购、营建工程服务，若其采购达门槛金额以上者，皆需遵守国民待遇、不歧视原则与透明化原则，并禁止采用补偿性措施。

此外，公开招标、选择性招标及限制性招标等三种政府采购方式，均应以透明合理的方式进行，以保证政府采购协定的原则得到遵守，并可在监督下得到应用。

至于各签署国的门槛金额，在产品及服务采购方面，中央政府为13万国际货币基金特别提款权(SpecialDrawingRight，SDR)，地方政府及公营事业单位则分别为20万SDR及40万SDR；至于营建工程方面，不论中央政府、地方政府或是公营事业则人多为500万SDR(1单位SDR约合1．45美元)。目前，WTO在政府采购协定上的努力方向，集中在透明性与服务业贸易等两大重点。

多种渠道寻找GPA资讯

GPA规定，签署会员国的采购资讯应公开在资讯网络及指定刊物上，以供会员取得。现在国际网络已相当普及，我国企业可通过网络及有关刊物获得许多国际上重要的政府采购资讯。

美国联邦政府采购资讯多刊载于美国商务部发行的每日商讯(TheCommerceBusinessDaily，CBD，cbdnet．access．gpo．gov．)中，CBD刊载所有美国政府单位(含军事单位)超过两万五千美元的采购计划，还刊载合约价在两万五千美元以上的得标公告等资讯。

至于其他采购资讯，包括联邦政府采购最新消息、相关申请表格、联邦政府采购交易机会、最新联邦政府采购相关法令等，则可从联邦政府采购资讯网站取得。美国军方的“采购技术协助中心”(TheProcurementTechnicalAssistanceCenters，PTACs，www．acq．osd．mil/ec/sites．html)亦提供政府采购资讯，而美国各州及地方政府采购资讯可从BLDNET(www．bidnet．com)取得。

对于日本政府采购资讯，可从日本政府采购资讯与招标通知网站(www．jetro．go．jp/top)获得，或购买日本大藏省印刷局发行的《官报，政府调达公告版》查阅。

此外，还可从国际机构的网站查询到相关的政府采购资讯。例如，世贸组织政府采购网站与亚太经合会(APEC)政府采购资讯网站.而从则可查询欧盟政府采购一般资讯，亦可向欧盟官方出版局(OfficeoftheOfficialJournal)购买TED(TenderElectronicDaily)光碟查询。