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小产权房转正十篇

时间：2023-03-15 07:50:48

小产权房转正

小产权房转正篇1

人民论坛：请您简单谈谈目前全国小产权房的数量和分布情况？

宋林飞：关于小产权房屋的数量，目前没有准确的数据。可以参考的，一是国土资源部公布的数据，2007年全国小产权房存量是66亿平方米，也就是人均5个多平方米。二是全国工商联统计的1995年-2010年全国小产权房数量，为7.6亿平方米，这是建筑面积，相当于同期城镇住宅竣工建筑面积的8%。这都是不完全统计，因为统计起来实在很难。在我看来，从现在全社会关注的小产权房来说，66亿平方米有点过高，7.6亿平方米又有点过低，可能有10亿平方米以上，相当于城镇居民人均2个平方米左右，占城市商品住房的10%以上。

小产权房的分布，深圳最密集，小产权房所占的比例达40%以上。西安占30%左右，北京占20%左右。城市化快速的地方，容易出现“城中村”与小产权房。还有近郊的农村、小城镇，也是小产权房集中分布的区域。

人民论坛：就小产权房来说，有哪些类型呢？

宋林飞：根据不同的标准，可以划分不同的类型。小产权房主要有四类，第一类是农村集体建设用地上的小产权房；第二类是农民宅基地上的小产权房；第三类是农业用地、耕地上的小产权房；第四类是未使用地上的小产权房。目前问题主要出在第三、第四类地的使用上，最严重的是第三类土地使用，因为耕地是不经批准不得建房的，未使用地、废弃的土地也不能私自建房。而从房屋类型看，又可以分为四类：第一类是可以出租的厂房；第二类是可以购买的普通公寓住房，这是大家最关心的；第三类是农民在宅基地超过标准多建房、承包地上违规建房，用来出租的；第四类是在农村集体未使用地甚至农用地上建设的别墅，在各个城市的城乡结合部都有一些小产权别墅，用于出售。

改革有特区，小产权转正没有特区

人民论坛：对于已售小产权房问题，你怎么看？

宋林飞：现在政府有关部门提出要清理小产权房，这是对的。小产权房泛滥，干扰房地产市场、侵占土地，已经到了非清理不可的时候，但清理不能一刀切，因为小产权房的出现有其历史和现实的原因，处理一定要稳妥。现在，所有已售的小产权房都希望转为大产权房，但没有代价与代价较低的“转正”对大产权房购买者是不公平的，对房地产市场健康发展也有不良影响。在我看来，针对居民已经入住的小产权房，可以分类采取以下措施：

第一，收购为保障房。通过政府购买，或者通过社会融资购买，将小产权房转变为保障房。收购小产权房时要进行合理的补偿，然后把这些房屋按照公租房或廉租房规定条件提供给中低收入者或者进城务工人员。用这种办法扩大保障房的房源，是可行的。

第二，征收房产税，并且要比大产权房多征收。因为小产权的门槛低，就要高门槛出；大产权的门槛高，就要低门槛出。小产权的价格低，但税高，这样就公平一些。

第三，该拆的还是要拆。在给购买人进行必要的补偿后，违章违法、违背规划的，以及存在严重安全隐患的小产权房，应该坚决拆掉。要通过评估合理补偿，这样有利于社会和谐、社会稳定。

第四，补交土地出让金等房地产开发费用，有代价地转为大产权房。转正不是不可以，但一定要有代价，土地成本等要和周边相似类型的商品房相近。房屋质量较好、小区环境较好的小产权房，补交与招拍挂相似的土地出让金和其他费用，才能转正，但转正的肯定是少数，不能多。

第五，以后未经批准的一经发现就要拆掉，不能“下不为例”，否则清理就永无止境。要遵循先清理、后治理、再规范的路径，对地方干部问责，追究责任人，这样小产权房才能停建。法治的社会是不能随心所欲的。总之，清理不能一刀切，治理必须一刀切。

人民论坛：5月25日，国土资源部、广东省政府在深圳宣布启动深圳土地管理制度改革综合试点，深圳小产权房有望“确权”。您对此有何看法？

宋林飞：中国当前一些重大经济问题、社会问题，相当一部分直接或间接与土地管理制度改革有关，中国现行土地管理制度已到了必须改革的关键时期。改革是好事，但我要强调的是，深圳是改革开放的特区，但不能成为小产权房转正的特区。小产权房“确权”不等于简单一窝蜂统统转为大产权房，这是绝对不能允许的。深圳怎么搞，必须能在全国推广，不能有区域特权。因为深圳的小产权房所占比是全国最高的，据媒体报道，截至2011年底，深圳小产权房违法建筑达到37.94万栋，建筑面积达4.05亿平方米，是深圳市总建筑面积的49.27%。因此，不能搞特殊，这一点必须强调。

责编/徐艳红美编/石玉

小产权房转正篇2

关键词：高房价；城市化；瓶颈；小产权房；破局。

在全球经济持续不景气，政府主导的财政政策已难以为继的情况下，扩大内需已成为维持中国经济快速增长的主要途径。而要扩大内需，除继续改革分配体制，缩小社会贫富差距外，最大的动力应该是加快城市化步伐，提高城市化质量，解决伪城市化、半城市化问题，让更多的农民转变为市民。

而要加快城市化，除户籍体制外，最大的障碍应该是高昂的房价，因此要保证中国经济的可持续发展，我们就必须尽快降低中国的房价，使其回复到合理水平。

一、中国城市化遭遇高房价瓶颈。

在当前世界，城市化程度已成为衡量一国生产力发展水平的重要标志，也是一国文明程度的重要体现。一般来说，城市化水平越高的国家经济越发达，人民生活水平越高，城市化水平越低的国家经济发展水平越落后，人民生活水平越低。尽管改革开放后，中国城市化已取得很大成就，城镇人口已突破全国人口50％的比例，但与中国工业化发展水平相比，中国的城市化依然远远滞后于工业化水平。如果再考虑到由于高房价，二元户籍体制催生的大量蚁族，漂一族的半城市化、伪城市化，那么中国真实的城市化率可能远低于城市人口比例。中国城市化的严重滞后，加上城乡之间在基础设施、收入、生活质量等方面越来越大的差距，导致城乡人口的过度流动，产生大量的城乡边缘人群体，加重民生痛苦，影响社会稳定。城市化的滞后发展也使居民消费能力提升缓慢，严重影响内需的扩大。城市化滞后发展还导致农业的规模化，产业化发展受阻，农民收入增长缓慢，大量土地被低效利用或抛荒、弃耕，威胁国家粮食安全。城市化滞后也催生庞大的留守儿童、妇女与老人问题，激化各种社会矛盾。因此可以说城市化滞后已经成为当前中国各种经济、社会问题的主要原因，严重危及到现代化的持续。

造成中国当前这种城市化滞后局面的原因很多，既有历史的因素也有现实的原因，总起来说，思想观念的落后，土地制度改革、户籍体制改革的滞后以及因此造成的高房价是造成中国城市化滞后的主要原因。从思想观念来看，由于中国长期的王朝周期循环深受马尔萨斯定律的影响，大量流民是导致各王朝最后覆灭的主要原因，因此，中国传统学者基本主张农本主义，对农民城市化持反对态度。毛泽东时代选择重化工业优先发展战略，重化工业对劳动力的吸收能力弱，难以提供充足的工作岗位；加上农村集体所有制效率低下，生活资料剩余有限，难以提供充足的消费资料；两者一起制约了中国城市化。并且，为防止城乡差距过大导致农民自发的城市化流动，产生大量流民，毛泽东时代还通过二元户籍体制和土地国有来固定农民，阻止农民的城市化。因此，在毛泽东时代，中国的城市化进展缓慢，并受知识青年下乡这样的逆城市化运动影响，城市化比率三十年基本没有太大变化。改革开放后，随着中国工业化的快速发展，农民工跨区域流动规模越来越大，农民城市化已不可阻挡。

但由于受传统维稳思维影响，政府对大规模的农民城市化感到恐惧，主要采取堵的政策，主张离土不离乡，企图通过大力发展乡镇企业，实施小城镇建设来减轻大中城市的压力。但由于经济发展的梯度发展规律与极化效应，工业天然地具有规模效应和聚集效应，沿海地区与大中城市资源聚集，交易成本低，具有天然的工业化优势，随着乡镇企业比较优势的消失和大规模破产，小城镇建设成为无源之水，自动停滞。

随着农民工跨区域流动规模的不断扩大，一些中心城市基础设施、公共服务短缺问题日趋严重，社会治安也趋于恶化，传统思维中对流民的恐惧又开始回潮，1996—2003年粮食产量连续八年的下降进一步加剧了这种危机感，一些保守学者借此强调继续保留二元户籍体制和坚持联产承包责任制的必要性，认为只要保证农民小规模的土地经营权，就可以防止农民过度流动，保障国家粮食安全。

但这种保守思想随着2003年后新农村建设的启动，农业产业化的发展，中国粮食产量的恢复性增长，伪城市化人口规模的不断膨胀，刘易斯拐点在中国的到来，留守儿童，留守妇女，留守老人问题的不断恶化而削弱。随着新生代经济学家的成长，农村发展范式向正统新自由主义与发展经济学的回归，农业保护，农业补贴，农业规模化，产业化已经成为维护粮食安全的新路径。农民城市化不再是一个消极因素，而是一个积极因素，它不再是问题的制造者，而是问题的解决者。因为只有加快城市化，才能推进农业的现代化，提高农业生产效率，保障国家粮食安全；只有城市化，才能拉动内需，继续中国的现代化；只有城市化，我们才能顺应农二代的城市化诉求，减轻他们的挫折感；只有城市化，我们才能减轻留守儿童，留守妇女，留守老人问题，缓解社会危机。

对于绝大部分的学者和清醒的政府官员来说，快速城市化已成为解决当前中国各种社会问题的钥匙。然而，二元户籍体制与土地的政府垄断形成的高房价却成为中国继续城市化的瓶颈：过高的房价使投机盛行，实业资本短缺，产业升级困难，大量企业破产，减少城市就业机会；过高房价也使租金，薪酬，价格普遍上涨，抑制个人创业；高房价已经超越普通工薪阶层和普通白领的购买力，使伪城市化人口规模不断扩大；高房价也导致中产阶级下流化，阻碍了农民的城市化。要加速中国的城市化，就必须先打破中国的高房价瓶颈。

二、小产权房转正是打破城市化瓶颈的最佳选择。

其实，高房价早已成为中国老百姓心中的隐痛，在一线城市，特别是北京，上海，房价与居民收入之比早已远超国际警戒线，普通大众早就被踢出购房者名单，或者合两家三代之力付个首付，成为终生房奴。房价的畸形上涨已经严重影响到实体经济的发展，民生的改善，扩大了社会贫富差距，成为社会痛苦指数上升的主要原因，因此，无论是从经济发展，社会和谐，还是从政治稳定出发，政府对房地产的调控势所必然。然而，在短短10年之内，尽管政府对房地产市场已经进行了8轮调控，却并没有取得预期效果，房价却越调越高，对于本次调控，民间的观望态度更为明显，对房价下降基本不抱希望。

民众之所以对房产调控失去信心，历次房地产调控之所以难以取得成效，就在于这些政策基本治标不治本，并且受到利益集团与地方政府的抵制，难以真正贯彻下去，并且即使贯彻下去，也由于没有解决根本性的问题，只能取得暂时性效果，难以持久。从历次房地产调控政策看，政府打压的主要是房地产商，社会资本投机者，但他们并不是房产价格暴涨的元凶，而只能是从犯，房产价格暴涨的元凶应该是政府的土地垄断，货币超发，扭曲的财税体制，不合理的分配体制，以及因此造成的恶劣投资环境。因此，板子应该打到政府自己身上才对，但在缺乏权利监督、问责的现有体制下，政府不可能自己为难自己，并且由于缺乏监督机制，政府内部人员的寻租倾向非常强烈，他们不可能自断财路。这样，中国的房地产调控就只能敲边鼓，搞搞形式主义，比如通过提高银行的二套房贷利率和首付比例，对二套房交易增值部分征收20％的房产税、甚至直接限购来抑制住房投机需求［1］；通过收紧对房地产企业的银行信贷，提高房贷利率，打击非法集资，禁止炒卖楼花等增加房地产开发公司的资金压力，通过打击房产商的土地囤积、捂盘行为，并通过增加政府的土地供给，建设经济适用房、廉租房等措施来增加商品房供给。这样，政府企图通过减少投机需求，增加住房供给来制止房价上涨势头，然而，由于不能从根本上触动土地产权的政府垄断，难以进行有效的货币控制，改革强干弱枝的财税体制和不合理的分配体制，住房价格上涨势头很难逆转，暂时压制的刚性需求积累到一定程度必然需要释放，形成新一轮的价格上涨。并且，由于房价上涨符合政府，银行，房地产商的共同利益，房产调控政策就很难完全执行，即使执行也要打很多折扣，时间也不会太长，加上调控政策内部存在相互抵消因素，导致房产市场调控最终形成扬汤止沸的局面，越调越高。更可怕的，长期的调控失败已经严重削弱政府公信力，在老百姓中形成越调越涨的预期，使政策的有效性进一步降低。

鉴于传统调控政策治标不治本，难以扭转房价的非理性上涨局面，造成严重的经济、社会与政治问题，因此一些学者认为，必须进行根本性的制度改革，打破土地的政府垄断，控制货币发行量，增加地方政府的财税分配比例，精简政府机构，优化分配制度，以实现房价的合理回归。应该说，这些学者所提出的都是深层次的问题，也是治理房产市场的治本之策，不进行根本性的制度改革，中国的房产泡沫就难以消除。但鉴于中国房产乱象是国内各种体制扭曲的集中表现，牵一发而动全身，积弊沉重，虽然仅仅依靠治标文火治理只能贻误时机，使病情加重，但如果用药过猛，也可能会引发全局性的震荡，导致整体性的崩溃。因此，对中国房地产调控也不能太过激进，应该循序渐进，根本性的制度改革只能是最后目标，它需要逐步创造条件，由量变到质变，否则，激进的改革可能会遭遇利益集团激烈的抵制，结果适得其反。比如农村土地制度改革，利益集团一直以农村人口过剩需要蓄水池，18亿亩耕地红线来证明自己垄断土地的合理性，但随着刘易斯拐点的到来，大量土地被抛荒、弃耕、复种指数下降但粮食供求却基本稳定，证明18亿亩耕地红线是一个谎言，土地产权改革已经成为越来越多学者的共识。但在土地确权问题，土地产权保障问题，国土资源规划，城市土地功能规划完善之前，过快地进行土地私有化很有可能会进一步刺激利益集团剥夺农民的土地权益，造成资本对土地的垄断，城市化质量的下降，使结果适得其反。

而政府职能转变，精简机构也要求进行深刻的民主体制改革，只有民主化，法制化才能有效制约政府的膨胀，制约政府的寻租，降低政府对土地财政的依赖。收入分配体制改革，财税体制改革等涉及大量的利益再分配，阻力非常大。在利益集团非常强大并相互勾结的背景下，全面推进改革很难成功，必须寻找突破口，瓦解利益集团，形成新的路径依赖才有机会。

完全绕过土地产权制度的改革无法成功，激进的土地产权制度改革容易失控，必须找到一个折中的改革方案，既要触动根本性的制度问题又必须让对立利益的双方都能够接受。要找到这个方案，依靠顶层设计显然不可能，因为顶层是既得利益者，他们很难做出利益让步，中国的改革一直是由底层推动，因为底层知道妥协，愿意双赢，无论是联产承包责任制，还是股份制改革都是民间首创，政府只需要对民间的首创精神进行承认，使底层设计合法化。对于当前的房价问题，中国老百姓继续发扬了首创精神：小产权房交易。尽管对于政府来说，小产权房不符合政策规定，但在当前的现实背景下，房价已经严重脱离普通百姓的购买力，真正的商品房交易量很小，特别是数量众多的三线，四线城市，没有外来人口的购买，精英、资本大量流失，这个问题就更为严重，地方政府无论是从经济发展、短期政绩还是财政收入考虑，允许小产权房存在都是有利的。对于开发商和银行来说，无论是小产权还是大产权房开发与贷款，都能获得可观利润。对于老百姓来说，价格只有大产权房1／3到1／4的小产权房使用价值一样，非常实惠，能够圆他们的城市化梦，因此，小产权房交易对于参与各方来说是一种多赢的行为［2］。当然，由于小产权房开发抛开地方政府，使一些依靠土地寻租的利益集团失去寻租机会，地方政府失去部分土地垄断租金，前者是寄生集团，早就应该消失，而地方政府虽然失去一定的土地垄断租金，却可以收获城市化加速带来的各种经济、社会、政治利益，赢得民心，避免社会动荡，总体上利大于弊。

正是由于小产权房相对于大产权房具有更大的价格优势与合理性，因此就有存在的空间，尽管一些地方政府，各利益集团出于自己小集团利益的考虑，不断地进行打压，但小产权房却如雨后春笋般在全国各地开花，缓冲了城市化的压力，并在一些中小城市获得地方政府暗地里的承认，逐步合法化。从数量上来看，全国小产权房面积已经达到60亿平方米，超过全国住房面积的4成，据一些资料显示，即使是号称人均可支配收入最高的一线城市深圳，小产权房面积也占到住房总面积的50％左右，更不要谈那些四线、五线城市居民对小产权房的依赖了。如果扣除掉大部分城市原住民的房改房，城市化扩张中新建的回迁房，各地的经济适用房和廉租房，以及体制内建设的大量所谓集资房，剩下真正的商品房比例肯定远低于小产权房比例。由此可见，如果没有小产权房的功劳，中国的城市化进程肯定更加滞后，所造成的经济、社会、政治问题将更加严重。从笔者寒假回家的印象看，农民大学生进入体制后主要依靠体制内集资房解决住房问题，农民进入城镇绝大部分购买的是小产权房，禁止小产权房交易会造成严重的社会、政治后果。因此，要加快中国的城市化进程，小产权房转正可能是一个最优选择，就像当年的联产承包责任制一样，既不会导致全局性的动荡使局面失控，也打破了制度僵局，为进一步的制度改革创造了空间。

三、小产权房转正的制度支撑与后续推进。

小产权房转正的目的是促进农民的城市化，但这种城市化也必须遵守两根红线，一是小产权房建设必须符合城市规划，不能乱搭乱建，对于不符合城市规划，影响交通，卫生，市容、公共利益的小产权房，政府应该责令房主整改或拆除。对于小产权房的建设，政府应该根据规划确定建设的基本高度范围，住房容积率范围，住宅之间的间距，绿化要求，基础设施要求，改变过去城中村的混乱状态，防止贫民窟的大量出现。二是小产权房的建设应该本着土地高效利用的原则，不能将受保护的基本农田转作住房建设之用，至于哪些土地应该作为农业保护用地，需要专家进行充分论证。鉴于中国城市化的继续，政府应该对农村地区私人住宅建设做一些限制，禁止一定人口的家庭住宅占用总面积过多，这既有利于耕地保护，也可以防止资源过度浪费。由于小产权房之前长期处于灰色状态，缺乏监管与规划，导致很多小区基础设施普遍不完善，容积率过高，住房之间的间距过小，交通不方便，卫生条件很差，环境恶劣，存在大量安全隐患。因此，在小产权房转正之前，应该有半年到一年的冻结期，在此期间，政府各部门应该完成对原有小产权房的评估，凡是与城市规划不符合，小区基础设施，环境不符合国家要求的小产权房，限期整改，并禁止其销售，对于已经销售的，根据具体情况采取不同的处理措施。在此期间，政府应该制定长远的城市规划与小区建设要求，使一年后的新小产权房建设有章可循。

小产权房转正后会形成重大的利益再分配，对于已经交易的小产权房，政府应该根据本地区的实际情况补收部分城市建设费，土地出让费，这个数额不应该太高，本着普通老百姓可以接受为前提，并对小产权原所有者征收所得税，然后才核发产权证。但这种转正的小产权房与经济适用房一样，由于价格偏底，具有很大的升值空间，容易被投机分子钻空子，因此应该对其上市有所限制，比如可以规定获得产权证5年后才能够上市，并且对增值部分政府征收50％的税收，以抑制对小产权房的投机。对于还没有交易的小产权房，政府应该根据土地增值情况，征收合理的土地出让费，并加收城市建设费等，对小产权房所有者征收个人所得税，使土地收益分配更为合理。经过政府调节后，小产权房成本与价格会有一定提高，但小区环境，基础设施、住房质量也会有很大改善。这种新入市的小产权房已经履行比较完善的手续，可以直接在市场上进行交易，但对于二套以上的住房交易，政府也应该征收20％的增值税，继续打击投机。小产权房的转正必然会严重冲击大产权房的价格，鉴于小产权房的庞大规模，这种冲击力度会非常大，房产价格的大幅度下降最受伤的是房产开发商、银行、投机商以及房产寻租官员与利益集团，对于后几者，没有必要同情，但银行与一些房产商却必须拯救。

政府可以通过合理价格将已经开发但没有卖出的商品房买下来，然后在市场上以市场价格销售，亏损部分通过国有企业的分拆，出卖慢慢补充。对于还没有建成的商品房，政府允许开发商转让，其因为地价变动导致的亏损可以在今后的开发税费中扣除。当然，在小产权房转正过程中，政府可以收取一大笔补交的土地转让费和其他税费，但从长期来看，地方政府对土地财政的依赖必须终结。

在一个通过市场进行资源配置和扩大生产的经济结构中，要保证市场正常运转和生产效率，首先要保证要素能够自由流动［3］。小产权房转正只是一个过渡性的政策，其最终目标应该是打破政府的土地垄断，实行土地、住房的自由交易，推进中国的城市化，因此，要巩固小产权房转正后形成的有利改革局面，实现最终目标，我们还必须进行更艰巨的改革。（1）土地确权，只有土地确权，赋予农民完全的土地产权，我们才能打破政府对土地这种重要生产要素的垄断，促进土地的自由流动，提高土地资源的配置效率，降低房地产开发的成本，大幅度降低房价，一劳永逸地为农民扫清城市化的障碍。（2）户籍体制改革，只有废除户籍体制，实现统一的国民待遇，使农民平等地享受公共服务和社会保障服务，我们才能有效解决农民的半城市化状态，提高城市化质量。（3）征收房产税，逐步废除各种不合理的临时性房产调控措施，全面征收房产税，打击投机。（4）进一步规范廉租房建设，为城市新人和底层提供基本的住房保障。（5）财税体制改革，增加地方政府在税收分配中的比例和份额，使地方政府的财权与事权相平衡，减轻他们对土地财政的依赖。（6）加强货币政策的监管，对货币发行进行硬约束，防止流动性过于泛滥；对政府的财政预算，地方人大有权力进行审核，否决和监督，加强财政支出的透明性，防止政府乱花钱。（7）改革分配制度，特别是初次分配必须突出市场的作用，尽快对国有企业进行私有化改革，打破各种不合理的市场垄断，促进竞争，为私营经济的发展提供各种便利，制定各种有效政策促进个人创业。再分配领域主要以公平与人道为主，尽快征收遗产税，建立平等的社会保障体制，进一步促进教育公平。此外，政府还应该积极鼓励民间慈善组织的发展，进一步促进分配公平。（8）深化政治体制改革，庞大的行政机构，猖獗的寻租是中国大部分社会问题产生的根源，也是中国房地产市场严重扭曲的根源。只有进一步完善民主法制，我们才能有效约束政府权力，缩小政府规模，大幅度降低行政成本，最终摆脱土地财政依赖。

小产权房转正只能为中国继续城市化破局，要巩固改革成果，使中国的城市化进一步深入，化解当前的各种经济、社会、政治危机，我们还必须进一步深化改革，进行根本性的制度创新。

参考文献：

［1］况伟大.房地产税、市场结构与房价［J］.经济理论与经济管理，2012（1）.

小产权房转正篇3

小产权房问题是个老话题,本来没什么新鲜劲,但“十四个部委共商小产权房整治方案”的最新政策走向,又再次拨动了社会各界的敏感神经,特别是当前中央调控楼市新政一个接一个的大背景下。政府难道此次真的要对小产权房这个迟早要解决的大难题动手术了?这可是前所未有的14个大部委的联合行动,此政策的威力究竟会有多大呢?

14部委联手

此次14部委联手对小产权房的整治力度远远超过往年任何一次,将集中清理拆除目前在建、在售的小产权项目。对于已销售的房屋,具体方案仍在研究制订中,不排除未来存在转成保障性住房并限制其销售的政策可能。

国土部执法监察局局长李建勤表示,现阶段暴露出的小产权房问题,将采取“一案一处理”的方式,对此前已经形成的全国性小产权房,待14部委提出的治理方案获国务院同意后一并整治。

住建部的一位人士表示,目前具体方案仍在研究制订中,或将进行区别化规范。他透露,“小产权房问题非短期可以解决,但不排除未来存在转成保障性住房并限制其销售的政策可能。”

而在国土部公布的挂牌督办4起案件中,备受关注的北京怀柔区杨宋镇小产权房案成为了此次整治小产权房的样本。李建勤表示,目前将对杨宋镇违法建设立即叫停,责令开发商停止对外销售,并采取停电停水措施;对尚未销售的和2007年12月30日以后新建、续建的房屋予以拆除。

不可能的任务

一场对于小产权房的恶战,蓄势待发。

值得注意的是,此次由国土部牵头的小产权房整治牵扯了国务院的14个部委,这在决策层整顿房地产市场中并不常见。除了小产权房问题的主管部门国土部、住建部,民政部、财政部、农业部、人保部等相关部委也被包含其中。这不仅表现着决策层清理小产权房的决心,也意味着整治小产权房情况复杂、困难重重。

目前国内小产权房市场的混乱局面众人皆知。尽管法律政策仍然向小产权房说“不”,而住建部也多次发文提示购房风险,但这都没有妨碍小产权房的供销两旺,交易火爆。据国土部门不完全统计,中国目前小产权房建设面积相当于中国房地产业近十年来的开发总量。小产权房数量非常之大,而且已成事实,是多年来累积起来的问题。

全国政协委员、清华大学蔡继明教授在调研报告中称,北京的小产权房大概占整个本地市场的18%左右,已售和在建的小产权房很快就会超过1000万平方米,而深圳的小产权房可能占全市住宅总量近一半。

由于小产权房成因十分复杂,牵涉着土地制度、法律等多方面的众多关系,在目前的制度、法律不做一些大的调整的情况下,14个部委即使有心也是无力,要完美地解决小产权房问题几乎就是一个不可能的任务。将小产权房全部拆除不可能,既严重浪费资源,也会引发社会的不稳定;将小产权房全部宣布为合法也不太可能,不仅是此前政府已多次将小产权房定性为“违规”、“不合法”的,而且小产权房真的要一下全部合法,对楼市和政府的利益也将是一个巨大的撬动。

“14部委正在研究制定小产权房清理整治政策方案”的重点应该是在清理整顿,而非解决社会各界关注的小产权房合法与否的问题。也就是说,小产权房合法与否的问题肯定不是此次14部委研究指定方案的范畴,况且14部委本身也无权来决定小产权房合法与否的问题,这是需要人大立法来解决的,而清理整顿的重心则意味着又一批小产权房又成为政策指向的靶子,这与“一案一处理”方式也是相一致的。

少数人赌小产权转正

风雨欲来,和小产权房发生着关联的人们都在想些什么呢?

“你放心,不会拆,还有好多在建呢,买的人也多。”房山华熙房地产经纪有限公司一位工作人员说,“政府与其把房子拆掉,让一些人丧失住所,还不如收些钱改一改,其实政府现在最愿意这么做。”他说,房子买了之后,最有可能的变化是补交土地出让金,转为拥有产权的商品房。

位于通州区张家湾的太玉园是北京规模较大的一处小产权房聚集地。这里热闹非凡:音像店放着嘈杂的音乐,烤羊肉串的吆喝着不停,摆地摊卖服装的叫卖着自家漂亮的衣服……太玉园小区的大门口挂着这样的对联:风水宝地张家湾,温馨家园太玉园。

这片在“风水宝地”上建设的“温馨家园”摆脱不了小产权房的属性。但是居住在这里的人们对这一点却习以为常。对于14部委正在研究制定的小产权房清理整治政策方案,这里的人们没有过多的关心。即使有听说这个消息的也显示出和自己并没有太多的关系,“我们这小区这么大,人这么多,到时候大家怎么着就怎么着呗,再说了,这么多人,能怎么着啊?”

“现在住的挺好,省下来的钱还买辆车开着,毕竟这里离城还是有些远。”退休老师刘兵说,他从电视上看到了14部委要出台针对小产权房的政策,但是心里面一点都不紧张,邻居们见了也不怎么讨论,“以前有点风吹草动,晚上还做梦梦见房子被拆掉了,睡大街上了,现在奇怪了,什么反应也没有,就觉着人多不会有什么不好的结果。”

这些购买小产权房的居民说,他们购买小产权房的原因就是价钱低,就是因为没钱,如果将来转成大产权必须要交一大笔钱他们可不干。有不少居民掰着手指头算账:“5万是我们能拿出来最多的了,再多也没有了,要不然就别转,就这么住着算了。”

“这是一场豪赌,一些人赌小产权房转正,公务员、教师等收入偏高人群也开始纷纷加入其中。”有关人士表示。

小产权房转正篇4

[关键词] 小产权房；法律属性；法律规制

【中图分类号】 D92 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2014）03-070-2

在我国商品房价格不断上涨的背景下，“小产权房”这一现象逐渐受到社会关注。近几年，由于商品房房价居高不下，一部分城市居民在房价面前望而却步，把目光转向了小产权房来解决住房的刚性需求。与此同时，房地产开发商与农村集体组织也竞相利用这一需求，通过合并或置换宅基地等形式开发建设商品房住宅，销售给市区的购房者，小产权房因此而产生。目前，小产权房的数量一直处于扩大趋势，其带来的问题也日益明显。

一、小产权房的法律属性

当前我国出现的小产权房普遍出现在村镇地区，小产权房这一概念并非严格上的法律概念，而是人们在实践中的一种俗称，也称为“乡产权房”。外界对小产权房的定义通常为：在集体土地上建造的，对非农业户口人员进行销售而形成的一种特殊权属状态的房屋。此处的集体土地应当包括三种，即农用地、农村宅基地以及农村其他建设用地。之所以叫做小产权房，其与商品房的本质区别在于房屋产权证明的发证机关不同。商品房产权是由国家统一制作并颁发房屋所有权证、国有土地使用权证，而小产权房则是由乡镇政府或者村委会私自颁发的“房屋所有权证”或“荣誉村民证书”，来证明房屋产权。现阶段的小产权房的表现形式主要有以下几种：其一，是由于农村人口逐渐增加，其对住宅的需求也随之增加，面对这一问题，村委会在宅基地上或集体所有土地上集中建设住宅，并由村委会颁发产权证明；其二，是在房屋买卖的环节由村民把闲置的住宅转让给非本村村民或城市居民；其三，是房地产开发商或集体组织从经济利益的角度出发，将宅基地或集体所有土地开发的房屋以销售“商品房”的方式卖给非集体成员的城市居民。

对于小产权房的违法性问题，目前学界均认为小产权房的建设行为违反了法律的强制性规定，不受法律保护。原因在于：首先，根据我国《宪法》规定，我国土地所有权只有两种主体，即为国家与集体，这是由我国土地社会主义公有制决定的。此外，我国《土地管理法》规定，城市的土地归国家所有，农村和城市郊区的土地，除法定由国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。《土地管理法》对集体土地的使用作出了限制，即集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。且在集体土地上只能经批准后修建乡镇企业、公共设施、公益事业建设或者由村民建设住宅，其他用途需要使用土地则需要依法申请使用国有土地。由《土地管理法》的规定可见，小产权房显然不在修建乡镇企业或公用设施的范畴内。开发商只有在集体土地收归国有，并依法支付土地出让金后才能获得国有土地的使用权，才能在集体土地上建设商品房并出售。小产权房的建造过程中并未经过国家征收集体土地再出让的法定程序，因此，小产权房的建设违反了我国法律的强制性规定。由于小产权房无法获得由国家政府部门颁发的国有土地使用权证与房屋所有权证，则小产权房无法完成房屋的初始登记，不能获得房屋产权证照，更不能受到法律的保护。

二、小产权房的成因

对于小产权房的产生，现阶段，主要有以下几个原因：

第一，城市化进程中不断增长的住房需求。当前我国城市化进程发展迅速，越来越多的城市人口促使房屋的需求量不断增加，而城市土地有限，开发商又不断抬价，导致城市居民把买房的需求转向附近的农村、郊区。与此同时，农村大量土地也在城市化进程中被征收或征用，农民失去生产的土地之后只能依靠自己的宅基地来获得收入。村民通过一对一地调换宅基地或通过市场价格的调整，村民除了获得一处住房以外，还能获得两三套住房的补贴。因此，村民将剩余的房子卖掉即形成了小产权房。

第二，高房价促使小产权房诞生。随着近几年房地产泡沫的不断扩大，城市房价居高不下，促使许多城市居民无力购买商品房而将购房目标转向了农村的小产权房。与城市商品房相比，小产权房的价格一般只有普通商品房的一半。之所以小产权房的价格明显低于商品房，其本质原因在于小产权房的开发成本中并未包括土地出让金和相关税费的部分。成本降低自然售价随之降低，也就促使小产权房的需求不断升高。

第三，各方利益博弈的结果。一方面，由于我国法律规定农民集体所有的土地只有在国家征收后变为国有土地才能在市场上流转，否则不允许集体土地进行流转。而对于经过国家征收后卖给开发商的集体土地，农民从中获得的补偿款仅占5%-10%。大部分利润则被地方政府与开发商攫取。因此，农民们通过合法的土地流转方式获得的收益过于低下，而小产权房产生过程中越过了国家征收的环节，农民便能从中获得更多利润，这一点给小产权房的出现提供了条件；另一方面，我国在近几年实施的新农村建设也给小产权房的产生披上了“合法的外衣”。新农村建设是指在集体土地上，按照村镇建设规划，通过村庄整体拆（搬）建、村庄整理、村庄撤并等方式进行拆旧建新，改善本集体经济组织成员居住条件。由于乡镇政府的资金不足，在进行新农村建设中无力承担住宅重建、整理的经费，开发商也趁机寻求与乡镇政府合作开发集体土地以逃避土地出让金的支付，因此，乡镇政府便与开发商合作在集体土地上建房。其中一部分房屋以低价卖给集体组织成员，另一部分则出售给集体组织成员以外的城市居民。小产权房产生的，并非单一原因可以促成，而系多方利益驱使所致。

小产权房转正篇5

关键词　房地产市场；小产权房；住房；住房政策

中图分类号　F293.31　文献标识码　A　文章编号　1007－5801(2009)02－0062－06

伴随着中国城市房地产市场近几年的起伏跌宕，全国几乎所有大中型城市及其近郊出现的小产权房，成为政府、媒体、学者、开发商及广大民众普遍关注的住房问题之一。归纳对小产权房的解释，主要有三种：第一种解释针对发展商待售商品房的产权而言，将发展商待售商品房的产权叫大产权，购房人已购商品房的产权叫小产权，这种解释基于购房人的产权由发展商的产权分割而来：第二种解释按房屋再转让时是否需要缴纳土地出让金来区分，不需要再缴土地出让金的叫大产权房，需要补缴土地出让金的叫小产权房，按这种解释，普通商品房就是大产权房，经济适用房、军产房、政府和原国有企事业单位的集体房产(住房)等都是小产权房；第三种解释按房屋产权证的发证机关来区分，县级及以上人民政府主管部门颁发产权证的叫大产权房，由乡镇人民政府或村(居)委会颁发产权证的叫小产权房。目前，第一、二类小产权房是合法的，只要交足购房款，或转让时补缴土地出让金，就可以自由买卖，法律规定较为明确，而第三类小产权房的法律属性存在较大争议，官方认为此类小产权房并不构成真正法律意义上的产权，因此，其权益得不到法律保护。本文要讨论的“小产权房”，属于第三类。

一、小产权房的发展现状

小产权房在各地以旧城改造、城中村改造、新农村建设等名义存在已久，发展到今天已呈难以遏制之势。即使在国家原建设部、国务院办公厅分别于2007年6月、12月先后购买小产权房“风险提示”和严禁违规开发小产权房、劝禁城镇居民购买小产权房“通知”之后，仍有大量城郊村镇打着建设社会主义新农村的名义，在集体土地上违规开发建设小产权房。据中国新闻网载文介绍，目前中国60％以上的房屋资源还没有实现商品化运转。通过旧城改造、城中村改造、合村并镇、新农村建设、村集体直接开发、合作开发、各种形式的信托持有等多种途径和形式，涉及城市居民和公司拥有的小产权房已达到现存全国村镇房屋建筑面积330亿平方米的20％以上，其中涉及村镇住宅的大约50多亿平方米，涉及村镇生产性建筑的规模也很大，它甚至已经成为许多中小企业、三资企业的主要的生产场所Ⅲ。由于在建、已建小产权房分散而“隐秘”。其数量很难统计，还由于没有完善的销售手续，小产权房在全国范围内占住房总量的比例也很难统计。

目前，以旧城改造甚至新农村建设名义，违规在农村集体土地上进行小产权房开发建设的形式主要有三种，一是一些村(居)未经审批，擅自组建队伍进行建设；二是部分村(居)与开发商合作，由村(居)出地，开发商出钱，双方利益分成；三是个别村(居)直接把农村集体土地卖给开发商，非法转让集体土地使用权。开发建成后的小产权房，从物业形态看，一般是普通住宅，也有少量高档住宅和别墅，北京等地还有三合院、四合院等稀有物业类型。从价格看，一般只有同样位置商品房价格的40％至60％，城市低收入群体买不起高价房，小产权房就是他们心目中的经济适用房。从购买对象看，以北京为例，主要有5类群体购买小产权房：少数手里有土地、旅游等资源的政府官员：选择第二居所的高收入群体；用房屋做投资生意的人；外地来京初期获利的务工人员；普通工薪阶层，其中，选择第二居所的高收入群体、用房屋做投资生意的人、外来务工人员占绝大多数，普通工薪阶层几乎很少，而在武汉，购买廉价小产权房的人群并非中低收入家庭，老板、公务员、教师甚至包括律师等中高收入群体是这个灰色市场的交易主体。从买卖手续看，未办理国家土地使用证、建设许可证和预售许可证，没有缴纳商品房买卖契税，没有在国土房管部门备案，买卖双方一般只签订一份“购房协议书”。换言之，这样的小产权房买卖是国家所不认可的，购买此类房屋的权益也不受国家法律所保护。从使用成本看，物业管理费便宜、水电费便宜、采暖费便宜。交通费相对较高(一般需要自驾车出行)。从物业管理看，多由乡政府指定的开发商成立物业管理机构进行管理，服务和管理水平不是很高。

据部分媒体典型个案调查和国土资源部抽样调查资料显示，目前在北京、天津、成都、西安、武汉、南京、济南、郑州、珠三角等地，均已建起大量的小产权房。国土资源部执法监察局负责人表示，小产权房问题在北京、天津、济南、郑州等一些城市比较突出。北京市小产权房从20世纪90年代中期就开始陆续出现，当时主要是一些明星、艺术家等为了休闲或养老到郊区买地盖别墅，或者直接购买农家院。“当时购买的人比较少，而且不是作为第一居所使用，所以并没有引起相关部门注意”，然而，从2003年开始，小产权房的性质发生了变化，“很多人开始购买‘小产权房’，作为第一居所使用。”2003年之后，小产权房的开发建设也开始变为当地村委会、镇政府的大规模开发行为。据中国房地产协会测算，到2007年6月原建设部发出《关于购买新建商品房的风险提示》前后，北京小产权房大约占到北京在售楼盘总量的两成左右，其房价多在每平方米2500元至4000元之间，这仅为四环内商品房价格的25％至30％。北京市我爱我家房地产经纪公司估计，北京已售和在建的小产权房总面积将超过1000万平方米。从区域分布看，北京小产权房主要集中在昌平、房山、通州、密云、顺义、怀柔等近郊区域。

在近几年商品房价格不断攀高、土地资源日趋稀缺的全国几乎所有大中型城市，均出现了以旧城改造、城中村改造、合村并镇、新农村建设等名义违规开发建设的小产权房，并呈蔓延之势。如在天津。据焦点天津房地产网调查，不仅近郊地区有小产权房在销售，远郊地区也开始有所分布，虽为星星之火，却有遍地开花之势。由于其价格相比同地段商品房每平米至少低2000元左右，吸引了不少购房者的目光。焦点天津房地产网面向网友的调查显示，超过半数的人表示会考虑购买小产权房，且随着城市外扩趋势的进一步加快，是否位于市郊也已不是购房人考虑的首要要素。据有关部门统计，在天津，郊县地区小产权房销量已经占到整个市场的20％。

在成都，据《天府早报》报道，目前在三环路外的城乡结合部，不少楼盘建在农民的宅基地上，严格来说是不折不扣的“小产权房”。据业内人士估算，目前成都全市小产权房业主至少数以万计。购买这些房子的人，有当地乡镇基层政府工作人员及其亲友，有退休老人，还有一些其他地方移居成都、选择在成都安家落户的外地人，更多的则是收入一般的工薪阶层，也有部分投资的，买来出租。在西安，据新华网报道，小产权房主要集中在城郊和城乡结合部，许多小产权房都是以城中村改造的名义进行，村委会拿出一部分土地。以城中村改造的名义和开发商合作建设或自己建设，在安置了本村村民之后将剩余房子拿出来销售。在武汉，小产权房多集中于城中村及城市边缘地带，多是农民用宅基地建房或城市周边乡村大面积进行新农村建设时，在资金不足的情况下引进外援开发，一部分留给当地村民居住，另一部分则向外发售。成品楼往往是面积较大的独栋别墅，价格一般比周边楼盘低一半以上。而且，由于房屋出售量不大，武汉小产权房交易信息只在知情人的圈子中散布，不会像其他城市一样打出大幅广告。在南京，《经济参考报》、《南京晨报》撰文指称，城郊的小产权房从2000年左右就出现了，一些村组、街道、社区纷纷固地搞起了房地产开发，2007年前后市场上大约有将近200个小产权房项目，有的村组开发的项目现在已经住进了几万人。这些小产权房实际起到了经济适用房的作用，因为价格便宜，吸引了许多中低收入者来购买。在济南，就连政府为节水保泉制订的“南控”规划，也难以控制一些违规小产权房项目在南部山区的任意开发。在2007年7月实施拆除风暴之前，济南市内5区和高新区有145个村居正在实施违法旧村(居)改造，已建成小产权房住宅面积约700万平方米，还有约300万平方米开工在建。在郑州，一些城中村及城市周边村庄利用集体土地，借城中村改造之名变相搞房地产开发的行为屡禁不止，严重扰乱了土地市场秩序，“惠济区已建和在建的小区95％都是小产权房”，花园口镇南月堤村开发的社区、花园口镇京水村所开发的若干社区、家属院等均是小产权房……而在这所有的已建成的小产权房社区里。基本上都住满了人，而且“90％以上是市里的人”。在珠三角，城市化、城镇化进程速度相对较快，程度(水平)相对较高，由此直接促进和造就了城郊和城中村的小产权房以规模化的方式不断蔓延和拓展。“在珠三角地区，农民宅基地的出租甚至出售早已形成了一个庞大的灰色市场。……上世纪90年代中期开始，‘村集体出地，开发商出钱’的所谓‘集资房’在广州大行其道。”东莞还曾出现印发“郭富城”、“张三丰”等宣传单售卖小产权房的独有的售楼方式。一些机构、专家的抽样调查显示，珠三角地区小产权房的数量非常惊人，深圳这样的城市小产权房(农民房)占城市住房总面积的比重可能高达40％至50％，而宅基地上小产权房的出租则占据了广州房屋出租市场一半以上的份额。

二、小产权房的成因分析

《中国经济周刊》时评认为，小产权房的出现背景，其实与近一段时间涌动的“单位集资建房”、“个人合作建房”等一样，是高房价下越来越多的市民买不起房而出现的必然结果。中南民族大学有学者认为，小产权房出现的根本原因是城乡土地被人为分割成了二个体系的不合理制度。只要城乡土地市场未实现一体化，小产权房就不可能退出历史舞台，随着城市房价的飙升只会愈演愈烈，将低收入群体也逼进购买小产权房的大军之中。即使国家重典高压也很可能只是把小产权房逼进黑市交易，但不可能杜绝其存在。

杭州网载文指出，小产权房一度繁荣昌盛的根源有：一是省去了三大成本(购地成本、各种税费、由土地和房地产市场管制造成的“公关成本”甚至“腐败成本”)，价格有绝对吸引力；二是当下土地收益分配失衡。在开发商、几级地方政府、村与村民的层面，利益分配呈倒金字塔形，为了保有土地利润，村级组织与村民有极大经济动力推动小产权房的开发旧。中国新闻网载文认为，导致小产权房大量产生的根本原因有三：一是近20年来中国城市化、工业化的高速进程。中国目前城镇人口已达到5.8亿，城镇化水平已超过了45％，这是人类历史上最大的一次城市化转型。根据国家有关部门预期，“按人口城镇化率每年增加1个百分点测算，到2020年还将从农村转移出3亿左右的人口。”大规模的城市扩展造就了中国历史上的村镇规模以最快的速度急剧减少，也直接促进和造就了小产权房以规模化的方式不断诞生和运转。小产权房的住宅目前总体上已相当于中国120亿平方米城镇住宅的40％以上。小产权房已经成为中国最重要的房产权利类型之一。而且，中国城乡房屋不采取一元化的管理体制，伴随着高速度的城市化，小产权房的运转规模也就会不断扩大。

二是近20年来落实农村集体土地使用权转让的制宪原则和法规运转体系远不够。有关农村集体土地使用权转让的国家法律是非常不完善的，实行的是城乡不平等的国家垄断性的征地制度。各级政府2006年通过招、拍、挂和协议转让土地的土地出让金收入高达13168.98亿元，相当于2006年国家财政收入的30％，成为中国地方政府推进改革的主要资本。不可否认，土地的开发肯定有地方政府和开发商的贡献，但是对原土地权利人的利益侵占也是关键的利润来源，它导致了村民和村集体推动小产权房发展的巨大利益动因。为此，目前仅依靠广东、成都、重庆、天津、上海等地的集体试点已不足应对小产权房造就的改革利益的调整了，以新的全国性的法规统一解决小产权房问题已成为改革的必然。

三是近10年来中国的房改没有根据1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》的承诺，落实房改的进程和政府担保。该项改革指南强调：“深化城镇住房制度改革的目标是：停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。”事实上，由于政府没有“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，没有广泛发展个人合作建房、合作社建房、单位建房、集体改扩建原住房等以平抑急剧住房商品化的运转风险，而主要依赖开发商的商品化住房的开发以解决城市住房需要，导致中国最高的城市化发展速度与最高的城市房价并存。倘若政府依据全国住房改革的承诺，提供足够的低价房以适应从福利分房为主到商品化住房为主的过渡时代的需求，也会极大地抑制小产权房的发展。

综观各方述评后，小产权房“欣欣向荣”的成因，还可以从如下主客观两个层面加以体认：一是客观上小产权房买卖方市场已经形成并颇具规模。近10几年来，中国社会结构发生了较大变动，城乡二元分割而治的模式被迫松动，城乡人口频繁而又密集地流动，一方面，一部分城市近郊农民因进城务工、子

女教育、收入增长、意欲改善生活境遇等移居城市，腾空了近郊农户部分宅基地，加上村镇的违规批转和变卖，为小产权房开发提供了一定量的、必要的空间，同时，一部分近郊农民自建房直接转让，变成了小产权房；另一方面，不少远郊、外地进城务工人员、城市低收入群体因不堪高价商品房之累而定居近郊小产权房，一部分城市高收入群体为保值增值进行投资、选择第二居所乃至第一居所而选购小产权房，为小产权房售卖准备了较大的买方市场。二是主观上不同利益主体急欲利用小产权房进行套利、逐利、分利。市场经济的发展分化了原本虚构的“社会整体利益”和高度同构的“国家利益”，社会个体的利益意识相继觉醒，小集体利益逐步形成，呈现出明显的“分利集团化”，一方面，农村建设土地使用者(农户、村居、乡镇企业)甚至耕地使用者(农户)急欲利用土地进行“套利”，于是，转让土地使用权、设法开发小产权房虽禁难止，另一方面，村镇干部以带领村民共同致富为名，与之结成“利益共同体”，通过批转变卖土地、协同开发小产权房进行“逐利”，部分建筑商、地方政府及其官员参与分利，形成“分利集团”。共同推动城郊小产权房开发热潮。

三、小产权房的突出问题

自2006年9月北京宋庄画家村多起农民房诉讼以来，小产权房合法性问题引发激烈讨论，全国各级主管部门明确表示，小产权房不受法律保护。一些法律专家也表示，小产权房实际上并没有真正的产权，没有土地使用证和预售许可证，房管部门也不会给购房合同备案。因此，小产权房就算可以转让，实际上并不具有任何法律效力。由于小产权房没有产权证，一旦遇上国家征地拆迁，购房者将得不到任何补偿。不过，中央党校有学者则认为，按照我国《宪法》和《土地管理法》，小产权房是合法的。而拆迁小产权房则是违法的㈣。

小产权房占地问题是整个小产权房被定位违规的直接原因。业内人士直言，小产权房违规的背后是政府与小产权房开发商和村集体的一场利益博弈，“政府征收农村集体所有制土地，出让给开发商可以获得土地出让金，可是农村集体组织在集体土地上盖房，政府却一无所得。这恐怕就是政府禁止小产权房出售的根本原因。”“目前，小产权房的利益核心不是房屋造价多少，受惠于国内通胀的限度，房屋造价的上涨大多数人还能接受，其利益核心在地价，受惠国内资产价格的巨大升势，它使城乡居民可以通过灰色地带享受小产权房地价上涨的特殊利益以对付中国的高房价和通货膨胀。”山东大学有学者认为，“小产权房”虽然满足了部分低收入群体的住房需求，但它扰乱了正常的房地产、土地市场秩序，造成了政府土地资源收益的流失。

小产权房在交付使用或入住后，也存在一些不容忽视的现实问题：由于多数小产权房是毫无资质的建筑队伍在短时间内“量贩式”盖起，无规划、无勘测、无验收，加上一些小产权房肆意加盖、无约束地装修，房屋质量明显缺乏保障。房屋售后保修难以保证，人住后的物业管理也极易出现问题：小产权房一般地处远离城市的城郊或农村，公共设施落后，交通成本畸高(无公共交通，打的不便，一般要自驾车)，还潜藏着公共安全等诸多风险；购房者在使用房屋过程中产权有不确定性，只可以使用，但不方便买卖或转让；由于难以办理土地使用证、房产证、契税证等合法手续，小产权房本身缺乏明晰的产权，购房者未来在遗产继承时也会遇到困难。

小产权房转正篇6

关键词小产权房发展现状成因分析对策建议

中图分类号：D912 文献标识码：A

近年来我国各城市商品房价格的飙升，“小产权房”的违规开发呈蔓延之势。“小产权房”引起广泛关注。目前，“小产权房”已经成为了我国房产体系中重要的房产类型。但是，“小产权房”处于法律的灰色地带，因此如何分析和解决“小产权房”问题是当前的重要任务。

一、“小产权房”的内涵

关于“小产权房”，学术界并未对其统一界定。目前所谓的“小产权房”，也称“乡产权房”，是指由乡镇政府而不是国家颁发产权证的房产，它并不真正构成严格法律意义上的产权，不具有房屋所有、转让、处分、收益等权利，并且不能办理房屋产权过户手续。

由于“小产权房”使用的是农村集体土地，此土地未通过国家征收和征用，未缴纳土地出让金和相关税费，未通过“招标、拍卖、挂牌”等方式，也尚未建立使用权市场体系，因而它不能在市场上有效的流转，不能办理房屋过户手续，不受现行法律的保护。

二、“小产权房”的成因分析

（一）房价高涨的现实原因。

2000年到2009年的十年间，全国住宅销售均价从2017元/平方米上涨到4474元/平方米，北京、上海等一线城市中心地段上涨5倍以上。这使大部分市民只能望“房”兴叹。在这种背景下，价格低廉的小产权房应运而生。

（二）城乡二元结构土地制度的不合理。

当前我国的土地所有权形式分为国有土地所有权和集体土地所有权两种制度，俗称城乡二元结构土地制度。这种土地制度存在着其不合理。从《宪法》第10条规定可以看出，国家有权征用集体土地。这样的规定无疑是对两类土地所有权的区别对待：国有土地所有权权利主体单一，权能完整；而集体所有土地的所有权与处分权被“二元化”了，在某些情况下，出现了双重权利主体，权能残缺。

（三）集体土地产权归属的不明晰。

我国《民法通则》规定：“集体所有的土地依照法律属于村民集体所有”，即集体是农村土地的所有者。然而集体可以是乡镇农民集体经济组织，也可以是村民委员会或村民小组。任何一级集体组织行使权力的对象是相同范围内的土地，这使得对集体土地承包经营权、流转等的界定出现分歧。

三、解决“小产权房”存在问题的对策与建议

（一）区别对待小产权房。

面对不断上涨的房价，“小产权房”的价格相对较低，这的确解决了一大批老百姓的住房问题，如果“小产权房”一概拆除，既不利于社会的和谐稳定，也会造成资源的巨大浪费。对待小产权房问题，不能简单的将小产权房一概否定处置，要平衡各方利益，对小产权房进行区别对待。

1、把部分小产权房纳入保障性住房。

我们可以将符合土地规划和城市规划的小产权房看成是经济适用房的另外一种形式，将小产权房转为经济适用房，以此来解决中低收入者的住房难题。在完善相关手续后将“小产权房”纳入住房保障体系，使其合法化。

2、对不符合规定的小产权房要坚决拆除。

按照《土地管理法》第73条的规定“限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接责任的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”对于在耕地或基本农田上建造的小产权房，能够拆除的应当坚决拆除，以恢复耕地或基本农田的用途。

（二）完善集体土地的流转制度。

在我国城乡二元土地结构下，要规范“小产权房”管理，必须靠完善土地管理法律法规来解决。我国可以逐步建立统一的、市场化模式下的土地流转制度，用市场配置的方式对各种土地的价值进行评估，继而改变国有建设用地和集体建设用地“同地不同权、同地不同价”的现象。

（三）明确集体土地的产权主体。

“小产权房”问题的症结之一在于我国集体土地所有权主体的虚设、混乱，农民用地受到了一系列的限制。解决这一问题，根本的途径是修改现有的农村集体土地所有权转让中不合理的规定，使农民成为土地真正的主人，打破国有土地、集体土地并存的局面，获得完整的土地产权。具体来说，土地产权可以实行全国统一颁发土地产权证书。在土地产权证书中，需要对产权主体的权益范围和责任加以明确。集体土地产权主体的明确是有效解决“小产权房”问题的途径之一。

解决小产权房问题，应尽快制定和完善“小产权房”的法律规范体系，结合农村土地制度的改革，给予农村真正完整的土地产权，享有与国有土地同等的权利和义务，才能从根本上解决小产权房的问题。

（作者：南京财经大学法学院国际法学硕士研究生）

参考文献：

[1]陈晶晶.“小产权房”的困惑.半月选读，2007（15）.

[2]刘彦.“小产权房”的合法化曲径.半月选读，2007.15.l2.

[3]黄雪莹.“小产权房”的法律出路——以所有权社会化为视角.研究生法学，2008，（4）：60-66.

[4]刘宏博，黄春亚.试析小产权房问题及其解决途径.青年科学，2009，（12）.

小产权房转正篇7

关键词：小产权房；违法性；利益衡量；集体土地使用权

中图分类号：DF521

文献标识码：A

随着商品房价格的不断攀升，潜行了10多年的“小产权房”逐渐浮出水面，在全国各大城市的房地产市场迅速走俏。“小产权房”问题受到社会各界的广泛关注，引发了激烈的讨论。建设部风险提示，国务院明令禁止，房地产商不断“炮轰”，“小产权房”购买者依然趋之若鹜，通州宋庄“画家村”案［1］更是将“小产权房”问题推到了舆论的风口浪尖。“小产权房”何去何从，还是一个未知数。为什么“小产权房”会引来诸多争议？“小产权房”背后的“大问题”又是什么？本文将从现象到本质对该问题作出具体的剖析，最后提出几点建议，以期对“小产权房”问题的解决有所裨益。

一、“小产权房”的由来及发展现状

所谓“小产权房”并不是严格意义上的法律用语，而是对一种特定房屋的约定俗称。目前社会上引人关注的“小产权房”是指在集体土地上建设并对集体经济组织外的居民出售的房屋。

(注:“小产权房”的具体含义有3种：第一种解释是针对房地产开发商的产权而言，开发商的产权叫做大产权，普通购房者的产权叫小产权，原因是购房者的产权是由开发商的一个产权分割来的；第二种解释是按房屋再转让时是否需要缴纳土地出让金来区分的，不用再缴纳土地出让金的叫大产权，要补缴土地出让金的叫小产权。按这种解释，普通商品房就是大产权房，经济适用房就是小产权房；第三种解释就是本文所指“小产权房”的含义。)由于未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是乡政府或村委会自制的。与具有正式产权证的“大产权房”相比，这种类型的房子被形象地称为“小产权房”，或者“乡产权房”。

“小产权房”并非新兴事物，早在20世纪90年代中期“小产权房”就已经存在。近年来，随着城市化进程的加快，城市人口增多，住房需求不断增加，同时，城市土地供应紧张，地产商追逐利润，哄抬房价，商品房价格大幅上涨。在此背景下，潜行了10多年的“小产权房”终于浮出水面，成为社会关注的焦点。“小产权房”因未经土地征用和审批程序，减少了很多开发的中间环节，节省了土地出让金、增值税和房地产开发交易方面的税收等费用，所以与一般的商品房相比，价格较为低廉。统计显示，北京通州、顺义、怀柔等郊区“小产权房”房价在每平方米2500至4000元间，仅为相同地段的商品房价格的20％至30％。巨大市场的促动，明显的价格优势，再加上地方政府的监管不力、默许纵容，“小产权房”在全国范围内已经形成热销的局面。目前北京400余个在售楼盘中，“小产权房”楼盘占总量的18%，按每个项目平均10万平方米计算，共有700万平方米以上。北京房地产交易网上的数据显示，目前北京可售房屋面积约为2157万平方米，这就意味着“小产权房”项目面积相当于北京可售房屋面积的1/3［2］。

“小产权房”热销，引起社会广泛争论。国务院及相关部门已经明确表态，“小产权房”违法，禁止城市居民购买。2007年6月18日，建设部在其《关于购买新建商品房的风险提示》中明确表示：“城镇居民不要购买集体土地上建设的房屋。”2007年9月15日起，国土资源部开展了“全国土地执法百日行动”，“小产权房”被列入查处对象［3］。12月11日国务院常委会议会诊“小产权房”，其公布的《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》明确规定：“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到城市购买宅基地、农民住宅或小产权房。单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地搞房地产开发。”前段时间，中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在国务院新闻办公室的新闻会上指出：“小产权房不允许再建，已购者合法权利要受保护。”可以看出，国家对于“小产权房”从维护现有法律秩序出发，基本采取了否定的态度。相对应，购房者和集体经济组织、村民则主张将其合法化。对于购房者来说，“小产权房”价格低廉，可以实现多年来买房的愿望。对于村集体来说，可以通过出售“小产权房”增加收入，提高村民生活水平。对于房地产开发商而言，“小产权房”一定程度上打破了商品房高价垄断的局面，分享了本来应该属于自己的利益，所以他们坚决抵制。

二、现行法律框架下“小产权房”合法性分析

根据《宪法》规定，我国土地所有权包括国家所有和集体所有两种形态，相应的土地使用权可以分为国有土地使用权和集体土地使用权。从法理层面上讲，国家和集体作为我国土地的两个所有权主体，地位无疑应该是平等的，但实际上，与国家土地所有权相比，农村集体土地所有权的所有权权能不完整，多方面体现出名不副实的状况。《土地管理法》63条规定：集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；第43条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有土地的除外。“小产权房”建设并不属于建乡办镇办企业、集体成员建住宅、建公共设施和公益设施的例外情形。另外，根据《城市房地产管理法》第2条、第8条规定，房地产开发的前提是取得国有土地使用权，城市规划区内集体所有的土地，经依法征收为国有后，该幅国有土地的使用权方可出让。可见，我国目前在集体土地上进行房地产开发程序是先由国家通过一定补偿将集体土地征收为国有，然后再以土地出让金为对价出让给商品房开发商，开发商建成房屋后再出售给购房者。“小产权房”开发越过了国家对集体土地征收再出让的环节，明显违背了我国土地管理、房地产开发相关法律的强制性规定。

新颁布的《物权法》对集体建设用地使用权和宅基地使用权能否进入土地交易一级市场自由转让问题，采取了回避的态度。(注:《物权法草案》第六次审议稿规定：“宅基地使用权人经本集体同意，可以将合法建造的住宅转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住宅转让时，宅基地使用权一并转让，禁止城镇居民在农村购置宅基地。”在《草案》第七次审议时，有些常委会委员对“禁止城镇居民在农村购置宅基地”的规定有不同意见。对此，全国人大法律委员会反复研究认为，我国地少人多，应当实行严格的土地管理制度。目前，我国农村社会保障体系尚未全面建立。农民一户只有一处宅基地，农民一旦失去住房及其宅基地，将会丧失基本生存条件，影响社会稳定。为了维护法律和现阶段国家关于宅基地的政策，并为今后修改有关法律或调整有关政策留有余地，全国人大法律委员会又建议将该条修改为：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”)《物权法》第151条规定：集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理；该法第153条规定：宅基地使用权的取得、行使和转让适用土地管理法等法律和国家的有关规定。这就把《土地管理法》的相关规定引入物权法中，所以从新颁布的《物权法》的规定来看，“小产权房”也没有法律依据。所以，“小产权房”建设违法，这是不争的事实。

三、“小产权房”问题解决的路径选择――以利益衡量为视角

（一）“小产权房”利益主体及其利益结构

利益是社会领域中最普遍、最敏感，同时也是最易引起关注的问题。正如恩格斯所说：“每一个社会的经济关系首先是作为利益表达出来的。”［4］立法是认识利益、表达利益的过程。要调整好各种不同利益，首先要了解和认识利益，而认识利益必须区分有哪些利益主体［5］。与“小产权房”相关，存在着地方政府、集体经济组织、村民、购房者、房地产开发商等利益关联主体，所以“小产权房”主体的利益可以归纳为：地方政府的利益、集体经济组织利益、农民个人利益、购房者利益和房地产开发商利益。利益还具有层次结构，我国学者梁上上认为，根据利益衡量的需要，可以把利益分为“当事人的具体利益”、“群体利益”、“制度利益”、“社会公共利益”［6］。制度利益是指一项法律制度所固有的根本性利益，具体表现为该制度的合理性因素，对整个社会的价值意义。“小产权房”现象背后的制度性问题是法律对于集体土地使用权流转的限制，所以，在“小产权房”问题上，制度利益是指限制集体土地使用权自由流转体现的社会价值。社会公共利益是比制度利益更高层次的利益，反映了公平正义的法律价值观念，具体体现在诸如经济秩序、社会公德等方面。

（二）两种路径下，相关主体利益的展开

1允许“小产权房”，使其合法化

“小产权房”合法化，最大的获利者无疑是集体经济组织和村民。如果不考虑集体经济组织在现实中存在的主体虚位、干部腐化等问题，该两者的利益是基本一致的。“小产权房”合法，集体经济组织和农民作为集体土地的所有权人，成了土地增值的最大受益者。集体组织直接在集体土地上进行房地产开发，除了安置本集体组织成员外，其余的出售给城市居民。“小产权房”的价格与商品房相比虽然要低得多，但由于开发过程中节省了占成本大部分的土地出让金和各种税费，集体经济组织还是有比较高的利润。(注:

前不久，一位房地产开发商透露：商品房开发20%是建设成本，40%是利润，还有40%消耗在处理各种关系中。不评价真实性如何，可以得出的是高房价中开发建设成本只是很小一部分。)对于农民来说，不仅可以从集体组织分得一部分收益，而且通过把多余的房屋出租或出卖给城市居民，还能获得所谓的“财产性收入”。“画家村”案中村民马某通过协议将房子卖给李某就属于这种情况。除了这些显性的财富增长外，通过集体土地上的建设，吸引城里人来居住、投资，能够促进农村第二产业和第三产业的发展，提高农村剩余劳动力的就业率，加快农村向城市化迈进的步伐和新农村建设的步伐。

对于购房者来说，“小产权房”使他们多了一个可以买到相对低价房的选择，可以解决一部分人买不起房的问题。“小产权房”价格仅为同类商品房价格的30％左右，对于城市中低收入者来说，无疑有着巨大的诱惑力。

“小产权房”合法化，对于地方政府的财政收入存在较大的影响。1994年税制改革后，税收在地方财政中的比例日益下降，(注:

据统计数据显示，1993年中央和地方的财政收入占全部财政收入比重分别为22%和78%，而到1994年这一比重分别变为了55.7%和44.3%，与分税制改革相比，地方财政收入下降了30%。在财政收入下降的同时，地方政府所要承担的事权并没有减少，这直接导致了分税制改革后地方政府事权和财权的不一致。)土地作为地方政府手中最大一块可以自由支配的经济资源，成为政府财政支出的保障。“土地财政”作为一种新型的政府运行模式在全国广泛开展［7］。以公共利益为名，低价征收集体土地，高价出让给商品房开发商，赚取的巨额差价已成为地方政府收入的主要来源。“小产权房”开禁后，政府垄断土地一级市场的局面被打破，开发商与村集体的直接合作或集体自行开发，绕过了地方政府这个“中间商”，这无异于断了地方政府的“财路”。

当然，“小产权房”合法化的最大“受害者”是开发商。目前，房地产业是众所周知的暴利行业，政府对土地的控制造成了房地产开发的垄断局面，房价的不断上涨催生了众多暴富的房地产商。“小产权房”推广后，房价体系将会出现“木桶效应”，市场上的商品房价格必将向“小产权房”看齐，这样靠攫取农民土地使用权而暴富的城市住房开发模式，将会面临被改写的命运。“小产权房”使得众多的房地产商失去了原本可以得到的利益。

2禁止“小产权房”，制止其合法化

“小产权房”因违法被取缔之后，集体经济组织和农民只能在目前国家有关土地管理法律和土地政策的指引下，开发土地的农业生产价值，或者被政府低价征收为国有，获得极少的征地补偿，最终导致农民因失去作为生产资料的土地而面临生活无着落的困境。有关资料显示，土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约得60%~70%，拥有集体土地所有权的村一级集体经济组织得25%~30%，农民只得5%~10%。由此可见，征地过程中产生的巨额增值收益，绝大部分被土地开发企业或地方政府所得［8］。同时，出外打工或者已经在城市生活的村民也难以处理自己在农村的房产（对外转让为法律所禁止，对内又很少有购买者），资源得不到优化配置。随着土地越来越少，城市人口越来越多，城市住房需求矛盾将不断加剧，房价也会水涨船高，会有更多的人因此而买不起房。

当然，对于地方政府和房地产商而言，“小产权房”的禁止意味着政府财政收入有了最大的保障，双方形成的利益同盟得到巩固，一个已经被公认为“新三座大山”的高房价的暴利垄断的房地产市场将会长久地持续下去。

（三）“小产权房”问题背后的制度利益及其评价

1法律限制集体土地使用权自由流转的制度性利益

“小产权房”不合法的关键原因是其开发未取得对所利用土地的合法使用权，而其合法取得土地使用权的根本障碍在于我国目前法律及政策对集体土地使用权流转的重重严格限制，因此，“小产权房”问题的本质是我国农村集体土地使用权流转问题，“小产权房”背后的制度利益体现为法律限制集体土地使用权自由流转所反映出来的合理性因素。主要包括：（1）集体土地的使用、处分，与国家的农业战略和农业政策密切相关，而国家的农业战略和农业政策又关系到国计民生和社会发展与稳定［9］。如果法律允许集体土地使用权随意流转，可能导致大量的集体土地被开发，耕地严重流失，进而危害国家的粮食安全，社会安定。（2）宅基地使用权是农民基于集体成员的身份而享有的福利保障，在我国社会保障体系尚无法覆盖广大农村的现实下，对农民利益的一种保障，解决了农民的基本居住问题［10］。宅基地使用权一旦开禁，农村宅基地可以自由流转，将导致农村的不安和社会的动荡［11］。从现实来看，其流转往往是由农村弱势群体流向城市的较强势群体，这样，可能会造成大量的农民失地，影响到其生存问题。

2法律限制集体土地使用权自由流转的质疑

随着时间的推移，限制集体土地使用权自由流转的合理性不断受到质疑。首先，耕地流失与集体土地使用权自由流转并无必然联系。因为在法律不允许农民集体土地自由转让的情况下，政府也在通过征收补偿的方式，将大量农村集体土地转为国有土地，并出让给开发商用于商品房开发；而且，随着农业现代化，单位集体土地上农作物生产效率不断提高，农产品数量大大增加，在这种情况下，仍然以耕地保护和粮食安全为由来阻止农民充分行使土地权利似乎缺乏说服力。其次，改革开放30多年后的今天，我国的经济总量和社会制度都发生了翻天覆地的变化，农民的生活水平已从温饱向小康迈进，很多农民家庭的主要收入来源于外出经商或务工所得的时候，依然强化和固守宅基地使用权的社会保障属性，显然也不尽合理［12］。

集体土地使用权不能像国有土地那样自由流转，还导致了许多现实问题的产生：（1）对两种土地所有权区别对待，规定了不同的交易方式，形成了两个土地使用权交易市场，人为地把城市和农村割裂开来，不符合“城乡一体化”发展趋势；（2）法律对集体土地使用权流转的限制，集体土地入市的惟一途径就是通过国家征收，改变土地所有权性质，恰恰是在土地征收过程中，由于我国土地征收制度固有的缺陷，农民的土地财产权益受到了集体性的侵害。

3相关制度间的利益冲突

（1）违背《物权法》平等保护原则

集体土地所有权与国家土地所有权之间不存在派生或者隶属关系，也不存在等级差别，两种土地所有权的平等性是我国土地所有权制度的基本原则［13］。《物权法》第4条明确了国家、集体、私人等不同物权主体享有平等的权利，这就是平等保护原则。在我国，国有土地和集体土地的不平等关系长期存在，国有土地的所有权、使用权分离后，使用权可以转让、抵押、出租的，即法律按不动产用益物权的模式设计其运作，而农村集体土地（尤其是非农建设用地）却不然，至今不能自主地流转，不能享有用益物权的处分权能。这种长期存在的不平等关系，最终在我国形成“两种土地权利、两个土地市场”的二元结构。在平等原则下，作为土地所有者的农村集体和国家一样享有土地所有权，也就应该和国家一样享有对自己所有的土地在合法范围内与国家对国有土地所有权完全平等的占有、使用、收益和支配的权利［13］。也就是说，既然都是所有权人，就理所应当享有同样内容的所有权，而不应该因为所有权主体身份不同有所差别。允许集体土地使用权自由流转是物权法平等保护原则的应有之意。

（2）与集体所有权制度的冲突――集体所有权权能的缺失

所有权者，乃于法令限制范围内，对于所有物永久全面与整体支配之物权，所有人对于标的物，得全面及概括的占有、使用、收益及处分［14］。处分权能是所有权的核心，集体经济组织作为集体土地的所有者，理应享有该权利。正是法律对于集体土地制度使用权转让的限制，造成了集体土地所有权处分权能的缺失，才导致了类似小产权房现象的不合法。

（四）利益的具体衡量

综上所述，“小产权房”问题下的相关利益可以通过下表反映：

从这个表中，我们可以发现：从利益主体上来分析，如果“小产权房”合法化，则集体经济组织利益、农民利益、购房者利益得到了保护，而地方政府利益和房地产商利益没有得到保护。“小产权房”被禁止，则出现相反的结果。很显然，在目前的社会生活中，政府拥有国家权力，房地产商控制了大量的社会财富，两者处于优势地位，而集体经济组织、农民、购房者（主要是城市中低收入者）处于劣势，法律保护有必要向弱势群体倾斜；“小产权房”关乎购房者居住生存利益，集体经济组织和农民的不动产利益、宅基地利益、社会保障利益，而房地产商的利益仅仅是商业利益，对于政府来说其所得利益也最终会转移到社会成员身上。所以，两者相比，购房者、集体经济组织和农民的利益更有保护的必要。

从利益层次结构上来分析，“小产权房”合法化虽然破坏了法律对于集体土地使用权流转限制的制度利益，但是保护了物权法平等保护制度及集体所有权权能的完整性，同时也符合社会公共利益。法律的制定是各种利益衡量的结果，这种结果凝固在具体的法律制度之中，并通过制度利益表现出来。所以，一般来说，制度利益总是符合公平、正义的观念。对集体土地使用权流转附加的诸多法律限制，在当时的社会背景下或许是合理的，对于保护耕地、维护粮食安全、保障农民的生存条件起到了举足轻重的作用，符合社会公平、正义。但是，社会总是走在法律的前面，对制度的处理不能僵化，要放到整个社会中去考察［6］58。判断法律制度的制度利益是否值得维护的依据是看该制度是否有利于资源的优化配置，是否有利于维护和促进经济的发展，是否仍然符合整个社会的趋势。目前而言，随着城市化进程的不断加快，大量的农民逐渐摆脱土地的束缚，越来越多从事第二、第三产业，农村出现了大量的闲置土地、房屋。全国2.4亿亩村庄建设用地中，“空心村”内老宅基地闲置面积约占10%~15%，而北京郊区村庄房屋的空置率则一般在15%左右。这些土地资源不能自由流转，物尽其用，造成了大量的资源浪费。把集体土地流转和国有土地区分开来，形成两个土地使用权市场，人为把城乡割裂开来，不符合“城乡一体化”的趋势。再者，允许集体土地使用权进入土地一级市场自由交易也符合市场经济的发展规律，符合等价交换的原则，相对于国家征收获得微不足道的补偿金相比，更符合公平、正义的价值理念，符合社会的公共利益。

四、“小产权房”的合理出路

（一）现有法律框架下“小产权房”问题的解决――类型化处理

在法律未作修改的情况下，“小产权房”的开发违法，买卖合同也不受法律保护，如果任由其发展，不但于国无益，于民有害，同时法律也丧失了权威性。既然“小产权房”问题错综复杂，不能一刀切，应该具体问题具体分析。Larenz教授曾言，“当抽象、一般概念及其逻辑体系不足以掌握某生活现象或意义脉络的多样表现形态时，大家首先会想到的辅助思考形式是‘类型’”［15］。对于不同类型，不同建设阶段的“小产权房”给予不同的处理，会显得更加妥当。具体分类及处理如下：1已经开发而未建的“小产权房”。这类“小产权房”比较容易处理，因为尚未投入较大的成本，可以直接确认为违法，要求停工停建，恢复土地的本来用途。2已建未售的“小产权房”。如果此类“小产权房”质量存在比较大的瑕疵，有可能危及人身安全的，确认违法，直接拆除。如果质量达到居住要求的，又可以区分为两种情况：一是符合土地利用规划、城镇规划的，政府通过对这片土地进行征收，转化为国有土地，收购其上面的“小产权房”作为经济适用房、廉租房，以满足此类房屋的供应，同时由国家房管部门为此类房屋颁发相关的权属证书；二是未经审批，不符合土地利用整体规划的，对于这种类型，也应该确认为违法建筑物加以拆除。3已建已售的“小产权房”。对于此类房屋，可以参照情况2的方法处理。

（二）解决“小产权房”问题的根本出路――集体土地使用权制度改革

1集体土地使用权流转改革的立法建议

如前所述，“小产权房”建设违法的本质是法律对集体土地使用权流转的限制，因此若要从根本上解决“小产权房”问题，还有待于集体土地制度的改革。《宪法》、《物权法》对集体土地使用权流转没有明文限制，主要是引入《土地管理法》来规范，这也为改革提供了便利。目前比较可行的做法是通过全国人大常委会对《土地管理法》的相关条文进行修改，允许集体土地使用权自由流转。并在各地试点(注:近年来，针对集体土地使用权流转，国土资源部在广东、安徽、江苏、浙江进行试点工作。广东省于2006年10月颁布了《集体建设用地使用权流转管理办法》，实现集体土地与国有土地“同地、同价、同权”。)的基础上，尽快制定全国性的法律法规――《集体所有建设用地使用权流转管理办法》、《宅基地使用权流转管理办法》，解决集体土地在流转中的无法可依现象。这些规定主要是对集体土地使用权进行界定；规定集体土地使用权进入市场的条件、范围；进行流转的程序、审批规定、流转形式和以登记为核心的管理规则；流转的合同样式及管理；流转收益分配的基本原则和具体操作办法等；还要规定相关的违法交易及相关问题的处理办法等。

2相关配套制度建设

当然，任何改革都会有代价存在，集体土地使用权制度改革打破了原有的平衡，会产生一定的“副作用”，因而相关配套制度建设必不可少：第一，允许自由流转之后，必然引起大量集体农业用地的非农化，国家必须加强农业用地的管制，切实落实好耕地保护制度，以防耕地面积锐减；第二，现实中集体组织虚位，许多地方村干部成为了事实上的土地所有者，把处置集体土地使用权的收益中饱私囊，即使允许流转，农民仍得不到实惠。因此，有必要完善集体所有权制度，使其主体归位；第三，集体土地使用权自由流转之后，政府垄断土地一级市场的局面被打破，引起既得利益的损失，对于这一点，可以借鉴西方国家征收物业税的做法来加以平衡；第四，不断加快社会保障体系建设和完善，以解决因集体土地使用权自由流转农民失地问题。

结语

“小产权房”现象是一个典型的中国式问题，其成因是中国独特的城乡二元土地制度，究其本质是集体土地在非农化过程中增值利益分配问题。目前的集体土地开发模式固然合法，但从利益分配的角度而言却不尽合理，小产权房的出现正是对原有利益分配格局的突破。我们应以解决“小产权房”问题为契机，在兼顾各方利益的基础上，推动集体土地制度改革，允许集体土地使用权自由流转，实现与国有土地“同地、同价、同权”。在转型时期的中国，类似“小产权房”的现象还会不断涌现，一个妥善的应对之策是在依法治国的前提下，对现有的制度和法律加以适当突破，以达到资源优化、社会和谐的目标。

参考文献：

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［14］谢在全民法物权论（上册）［M］北京：中国政法大学出版社，1999：119～120［15］卡尔•拉伦茨法学方法论［M］陈爱娥，译北京：商务印书馆，2004：337

To Solve the Problem of “the Small Property Right House”: from the View of Interest Measurement

REN Hui

(Guanghua Law School of Zhejiang University, Hangzhou 310008, China)

小产权房转正篇8

2007年12月11日，国务院常务会议要求城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”，单位和个人不得非法租用、占用农民集体土地搞房地产开发。

2007年12月17日，国家发改委强调：城镇居民不得购买“小产权房”

2007年12月27日，国土资源部表示小产权房业益将无法保障。

2008年1月5日，国土部部长徐绍史表示：要让保护小产权的地方政府付出沉痛代价。

所谓“小产权房”，是指一些乡镇、村庄在农村集体所有的土地上开发的房地产，并销售给城市居民。按照1999年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》的明确规定：农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。因此，“小产权房”并不具有真正的产权，无法得到法律保护。“小产权房”这种物业形式，在北京、上海、深圳、成都、郑州、石家庄等地都可以见到。据有关部门统计，北京“小产权房”曾经一度占北京房地产20％的市场份额……

“小产权房”满足购房者基本需求

按照现有的城镇居民住房水平，要到2020年实现城镇人均35平方米建筑面积的住房全面小康的指标，需要每年提供至少17亿平方米左右的新建住房。但在现时的房地产市场下，使得中国城镇居民正常的住房消费被大大压抑。从全局看，并不是因为开发商供应不够，而是老百姓买不起，开发商卖不掉。从国家发改委和统计局每年数次传出来的统计数据都表明，在开发商仅仅提供社会正常需求三分之一还不到的情况下，全国商品房的空置面积还都在上亿平方米以上。在现在的开发商暴利高房价下，买不起房或改善不了住房条件的城镇居民，已经远远超过半数以上。

据国家发改委、国家统计局的数据显示，北京的新房价格涨幅连续数月超过10％。北京我爱我家房地产经纪公司分析认为，2007年前北京周边郊区的商品房价格也不过每平方米两三千元，比“小产权”房高不了多少；而时隔一年的时间，商品房价格急剧攀升、二手房交易税费逐渐完善，“小产权”房的价格优势一下子就凸显了出来，“小产权房”已渐成为除商品房、廉租房、经济适用房、限价房和单位集资建房外的另一种城市房屋供应类型。小产权房之所以倍受普通百姓的欢迎，就在于它有着开发商所“惧怕”和“痛恨”的“基本属性”，这就是它的价格特别的低。由于“小产权”楼盘大多由村、镇自己开发，不存在土地出让金、土地征用费、耕地占用税等成本，且没有缴纳房地产开发相关的各项税费，因此与普通住宅商品房价格相比，价格十分低廉。按照媒体的有关调查，有些小产权房的房价，甚至低到只有周边开发商的商品房价的三分之一左右。加之小产权房一般位于郊区，以往因为地理位置比较偏僻，一般人不太容易接受。近年来，随着房地产开发步伐的加快，以及轨道交通的发展，小产权房与一般商品房已经连成片，交通条件也大大改善。可以说，小产权房的出现，使中国城镇、尤其是大中城市的普通居民，近几年来第一次有了“买得起房、住得好房”的“机会”。

“小产权”房，有的以农民安置房的面目对外租售，有的则直接以房产项目对外销售，这些价格诱人的“超低价”房子，产品形态也很丰富，既有多层项目，也有高层的电梯房，还有别墅。据北京“链家地产”统计显示，北京“小产权房”主要集中在通州、顺义、怀柔、密云等远郊区，房价多在每平方米2500元至4000元之间，仅为四环内动辄上万元的商品房价格的25％至30％。

“购买理由就是两个字：便宜。”北京知名房地产律师秦兵在接受媒体采访时说，“居住是公民的基本需求，当一部分人无法承担过高房价时，就只能选择虽然风险高但价格低的“小产权’房来‘自救’了。”关于“小产权房”存在风险的说法一直存在，很多法律专家于2007年年中对“小产权”房的合法性提出质疑，提醒广大市民谨慎购买。但权威部门和权威专家的提醒似乎有些一厢情愿，“小产权房”的审批、建设、交易、转让、买卖依旧在有条不紊地进行着……

“小产权房”背后透出的商业玄机

解决住房的基础是土地。当下全国土地分属于两种所有权名下：由政府所掌握的国家土地所有权，和由村民集体所掌握的集体土地所有权。名义上法律规定，这两种土地所有权是平等的，《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》均体现了这一点。禁止农民将土地用于收益率较高的工业和住宅用途，可以保护农地，从而保证粮食安全，而粮食安全乃是关系国计民生的大事。

暂且放下“小产权房”的合法性不谈，“小产权”房带来的利益之说确实被很多人看好。首先，便宜的“小产权房”参与到市场竞争中，提供了很好的基础数据，会起到拉低房价的作用。以它价格为参考，加上土地成本后，便知商品房的合理利润、不合理利润大致有多少。如果给“小产权房”一定空间，利用它刺破大产权的价格坚冰，说不定比国家一系列房价政策都有效。其次，对农民来说，作为集体土地主人，小产权房将使他们而不是开发商，成为土地增值最大的受益者。农民在搞“小产权房”租赁同时，自己也逐步走向了城市化。

然而“小产权房”必然会在利益上对某些方面产生伤害。首先，被小产权“伤害”最深的，应该是大产权，最大的“受害者”是开发商。农民抢了他们的蛋糕，合法化后他们更加“岌岌可危”。其次，部门利益和官员利益将由于“小产权房”的出现而大打折扣。很少有人想到，房价越高，会给房地产局、建委、土地和规划局等这些部门带来什么“真真切切”的实惠。小产权房的出现，无疑要打破了高房价下这些部门和官员利益的“潜规则”。

在“小产权房”的背后，隐藏的是城乡土地的“不平等”权益。由于在城市化、工业化进程中需要大量土地。这些新增土地必须是国有的，可是，在城市的国有建设用地已完全走向了市场化的情况下，而包括宅基地在内的农村集体土地却不能自由流转，因而首先得由地方政府征用农民的土地，然而在这个过程中，在一些地方，农民的合法利益未得到合理保障与实现，一些地方政府赢取了巨额“土地财政”，开发商赚得钵满盆溢，而失地农民往往蒙受了巨大损失。这在很多媒体报道中屡见不鲜。另一方面，地方政府掌控着国有土地的使用和释放节奏，致使国有土地的出让价格迅速攀升。造成国有土地和集体土地这两种土地的价差极大。

在土地问题上，可以说，一些地方政府是以商人的心态来看待土地和农村，而不是以公共管理者的身份对待农民。在那些地方相关官员的眼里，土地是唯一的财富，是推动地方经济发展的主要乃至唯一动力。商业理性计算不仅推动一些地方政府目前积极查禁“小产权房”、强化不合理的城乡土地分割制度，也会诱惑各地政府未来频繁地对私人已经购买的国有土地的建设使用权

进行强制交易。因为，只有经过这样的强制交易，这些城市政府才能够定期收获国有土地升值的收益。

“小产权房”合法性之争

由于商品房整体价格的急剧攀升，再加上随着国家各项税费的不断完善，二手房的价格与一手房相比也几乎没有什么明显的优势。所以，一部分因为房价高涨而无法释放的住房需求，自然流向小产权房。两相价格的比较，小产权房的绝对价格优势受到了人们的热情关注，人们把住大房子的梦想寄托在小产权项目上。二三十万就能买到一百平米以上房子的诱惑，使得许多人甘愿冒险一试。2007年6月后，北京市国土资源局局长安家盛透露，北京将在全市范围内调查所谓“乡产权、小产权”等违规土地开发建设，部分小产权房地产项目面临停工停售。“小产权房”的处境有些尴尬，主管部门不欢迎，而购房者却极力追捧，如何很好地解决这个问题，有人提出了“小产权房”转正。有关“小产权房”合法性的争议席卷全国。

在物权法制订过程中，许多人期望物权法能够允许农村集体土地自由流转。但遗憾的是，由于分歧巨大，物权法最终没有作出任何突破，无论是宅基地使用权问题，还是集体土地建设用地使用权问题，都规定适用土地管理法等法律以及国家相关规定。北京房产律师秦兵认为，物权法给土地承包经营权人设定了相当大的权限，“小产权”房转为真正拥有产权的房屋将是大势所趋。

《每日经济新闻》首席评论员叶檀认为：以非法之身在市场热销的“小产权房”无意间挑开了高房价真相。叶檀认为：对于“小产权房”应该如何处置?堵不如疏。呼吁建造中国的莱维特小镇，满足民众的住房需求，现在，中国的莱维特小镇从民间出现了，政府不如顺势而为，让这些住房尽快合法化。

知名学者易宪容在接受媒体采访时明确表示，将不合法变为合法，将小产权变为大产权，制定法律出来保护是一个必然。他表示，小产权房和我们现行法律是不相容的，但为什么还这么盛行。应该看到，这个小产权房出现以后对谁最有利。如果商品房的价格在一个很低的水平上，小产权房会出现吗?如果政府生产一些中低端产品，小产权房的利润变得很低，开发商自己也就不做了。如果对买不起高价房的百姓有利，政府应该修改现行法律。政府一定要维护民众的利益，妥善处理小产权房。

京城房产大腕孟晓苏也认为禁止并不是最好的做法。他认为，虽然目前“小产权房”仍处于法律的灰色地带，但历史证明，推倒制度樊篱的往往是最广大的人民群众。改革开放过程中，土地承包制与农民集体进城，最初便都是违法的，而事实证明，这种违法行为恰恰推动了中国经济社会的快速发展。具体到土地产权流转方面，未来的方向便应该是打破政府的独家垄断，实现多元经营，以实现土地价值的真正回归。

但也有法律界人士提出了不同的观点。上海君悦律师事务所律师许海波认为，只要城乡土地二元制管理制度没有消除，乡镇集体土地转为城市用地，就没有相应法律依据，这也就是说，“小产权房”转正将会非常困难。

小产权房转正篇9

政府行为深圳市于2009年6月2日《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》(以下简称《处理决定》)，普通民众将此处理决定视为小产权房“转正令”，认为小产权房即将获得合法地位。《处理决定》将“全面推进农村城市化历史遗留违法建筑的处理工作”，所谓“农村城市化历史遗留违法建筑”，其相当一部分为小产权房。国土资源部于2009年6月9日指出，“小产权房”实质是违法建筑，违反土地管理法律，违反建设管理、城乡规划的法律，违反相关政策，深圳小产权房转正属误解，应坚决制止。此事件引起人们对小产权房问题再度空前的关注。一、小产权房的相关概念（一）小产权房

“小产权房”也称“乡产权房”，不是一个严格的法律概念，是指由乡镇政府而不是国家颁发产权证的房产。它是在利益的驱使下，由村集体组织或者地方房产开发商，以新农村建设等为名号，建筑在农村集体土地（拥有使用权而无所有权）的“商品房”。它的产权似乎归于“乡镇”、“村”、“农村集体”，但实质上并不合乎中国关于房产产权的法律规定。（二）小产权房的法律问题

第一个问题是，小产权房到底是不是合法建筑？答案是明确的。小产权房的合法地位的确立，受到了相关审批手续的阻碍。审批手续上阻碍源于其销售行为，只拥有使用权而非所有权的集体土地住房是否可以买卖呢？虽然依据物权法规定，乡村集体土地可以建造住宅。但建造的住宅归谁使用？乡镇或者集体是否具有小产权房的支配权，这是必须考虑的问题。

第二个问题是，小产权房是否可以论文联盟买卖、转让？根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。乡镇集体或者开发商以农村建设名义建造的住房，显然利用了法律的空隙，试图以“利用在农业建设”上这一无从验证的名义，来明确小产权房的合法地位。既然农民集体所有的土地使用权可出让、转让或者出租用于农业建设，那么小产权房是否是应用于农业建设呢？其买卖的行为关键取决于销售对象。于是，销售对象资格的认定将是小产权房合法地位确立的关键所在。什么样的购买对象合法，什么样的购买对象不合法？这是一个新的法律问题。这也为小产权房的法律地位确立提供了空间。二、小产权房的发展现状

《每日经济新闻》曾对深圳的农民房做过调查报道。深圳向北，出梅林关，金地梅陇镇、深物业新华城等一批知名楼盘集中坐落于此。在这些大型花园社区附近，矗立着一些“农民开发商”建设的“集资房”，即所谓的“小产权房”。梅龙苑便是其中一家。这个高达20多层的小产权房为高层电梯，配套齐全，实行小区化管理，一系列“高标准”堪比中档电梯公寓。据悉，在其他多数城市，农民开发的小产权房也早已是遍地开花，已经形成了开发、中介、销售等完整的产业链。三、小产权房的特征与风险

通过以上法理分析不难看出，由于小产权房特有的法律属性，导致其难以取得由国家承认的房屋所有权证书。同时，对于销售者和购买者来说，他们目前尚且没有足够的信心认为小产权房的销售和购买的交易符合法律规定，但是由于小产权房的价格优势明显，有利可图，还是愿意冒险。（一）价格风险

小产权房与大产权房（即商品房）同样是普通住宅房，从买卖手续来看，小产权房没有缴纳商品房买卖的契税，没有国家颁发的土地使用证和预售许可证，这就构成了小产权房投资的风险。而在质量等方面并无太大差别，两者最大的的差别就是价格。然而小产权房的低价却同时蕴含着巨大的风险。（二）法律风险

小产权房与普通商品房在使用性质上并没有差异，但小产权房不具备普通商品房的法律性质，购房人仅拥有房屋的使用权而不具有所有权，购买小产权房相当于一次性付款租赁房屋，那么在拆迁补偿等情况发生时，小产权房的处理问题将是一个大的难题。而且，依据中国相关法律，农民仅拥有使用权的宅基地及其宅基地上的房屋时不能向城市居民出售的。这样一来，小产权房的出售行为就是不合法的，小产权房的法律地位就得不到保障。（三）政策风险

小产权房转正篇10

关键词　小产权房；原因；建议

一、问题的提出：小产权房问题大量存在而且波及面广

所谓的小产权房是一些村集体组织或者开发商出售其在集体土地上建设的房子。目前的小产权房，一种是在村集体所有的集体建设用地和宅基地上建成的房子；另一种是占用耕地违法建设的。我们在这里讨论的主要是在集体建设用地和宅基地上建设的那些小产权房。从价格上看，小产权房价格只有同样位置商品房价格的40％～60％。

小产权的房屋由于没有完善的销售手续，因此数量很难统计，但一些机构、专家的抽样调查却显示，小产权房屋的数量惊人：有人估计北京大概占了20％左右而且已售和在建的小产权房很快就会超过1000万平方米，在西安估计已经占到25％～30％，深圳这样的城市占的比重就更高，有的可能高达40％～50％。而根据济南市有关部门的统计，该市小产权项目总面积仍有1000多万平方米。

小产权房不仅大量、广泛地存在，同时还牵涉各个方面的利益。

首先，建设小产权房的村镇集体和村民都可以通过小产权房的建设在房地产市场的发展和城市化进程中分得一杯羹，也使得大量集体土地进入市场流转起来，创造了更大的收益。

其次，城市居民可以购买到价格相对合理的住房，在一定程度上缓解了住房难的问题。

小产权房的出现与我国现行的土地管理体制、房地产市场一般的交易秩序相矛盾。因此，国务院曾经多次以会议和通知的形式要求城市居民不要购买小产权房，特别是2008年1月8日国务院办公厅又下发了《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》。国土资源部也多次发出“风险提示”。可见中央政府相当重视小产权房问题。

对于地方政府来说，小产权房在其建设与交易过程中没有经过国家征收等程序，因此各级政府很难针对小产权房的开发过程征收相应的税费或获得土地出让金。因此，有些严重依赖“土地财政”的地方政府对小产权房的开发加以不同程度的限制。例如北京、济南等城市都拆毁了部分小产权房建设项目。

但是，到目前为止，中央政府和地方政府出台的各项针对小产权房的政策都没有取得预期的效果。市场上仍有许多小产权项目正在进行建设和交易。由于小产权房问题涉及利益面很广，广泛存在，而且是关乎国计民生的一个重大问题，因此值得我们进行深入的研究，提出相应的对策建议。

二、催生小产权房的主要原因

(一)城市房地产价格居高不下。

小产权房最吸引人的地方就在于其价格优势，这从另一个角度也说明了现在全国许多大中城市高企的房价正是催生小产权房的重要原因之一。2006年和2007年我国的房地产市场价格经历了一次全国性的上涨。根据国家统计局的数据，2006年全年，全国房价平均上涨5.5％。北京、深圳是房价上涨最快的城市，分别达到10.4％、10.0％。截至2007年6月，北京普通住宅开盘整体均价10280元／平方米，比5月份上涨了20.4％。虽然年后稍有回落，但据预测，2007年北京市房地产均价仍上涨了11.74％。由于我国经济社会发展并不平衡，若干大城市的房价长期快速上涨，远远超出了当时当地一般就业人员的收入水平。与此同时，政府经济适用房、廉租房的建设却始终无法满足这些住房需求。小产权房存在着大量现实的购买群。

(二)土地制度安排留下了农村集体建设用地流转的空间。

《中华人民共和国宪法》第8条中明文规定：“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山”。其第10条中也明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”而《中华人民共和国土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”其第62条规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”

根据以上法律规定，在农村集体所有的宅基地和集体建设用地上，农民可以自行经营，而且农民自建的住房也是可以进行交易的。

国土资源部的一位副总督察曾特别指出：“建设使用农村集体土地，法律规定只有四种情况：一是农民的宅基地；二是农村公共设施的用地；三是农村兴办的村办企业或者联营企业：四是根据担保法，使用农村集体用地抵押权实现的时候可以允许。除此以外，都是现行法律不允许的。”从另外一个方面来解读，这就意味着在这四种情况下建小产权房，就不涉及所谓的“违法”问题。这里还有一个核心，就是只要不是占用耕地，办好相关小产权房建设用地的手续，就不应该存在什么大的原则问题。

正是因为政策法律规定中存在很多模糊不清的地方，在合法与非法之间给小产权房留下了一个擦边球的空间，才导致了各地小产权房建设的泛滥。

(三)农地制度安排中的不合理因素导致了农民在土地增值的利益分配格局中没能得到合理的价值补偿。

农村集体建设用地和城市建设用地产权地位的不平等表现在：城市国有建设用地有正式的土地使用权拍卖市场，实行市场定价，而农村集体建设用地流转的使用权市场体系和价格制度一直没有建立起来，以致造成“同地不同价”；城市建设用地使用主体有使用权证，可以抵押到银行等融资机构进行再融资和资产评估，而农村建设用地没有使用权证，也不能进行上述的抵押和融资行为，不具有资产功能。同时国家对农村集体建设用地的用途还进行了严格的规定，一旦转变用途还需要经过国家相关部门的审批和征收。这直接导致了农民在土地快速增值的过程中没有得到合理的利益补偿。根据国研中心课题组的调查，在目前“合法的”房地产开发过程中，土地增值部分的收益分配，只有20％～30％留在乡以下，其中，农民的补偿款仅占5％～10％；地方政府拿走土地增值的20％～30％；开发商则拿走土地增值收益的大头。占40％～50％。

而小产权房则是农民集体直接自发在其集体所有的集体建设用地和宅基地上建设的房产，不需要缴纳类似开发商为获取土地交给政府的土地使用权出让金(其中包括由政府出面征收农民集体土地支付的征地费用)；此外，由村集体牵头开发，也省去了开发商；而建筑商就是当地农民。如此一来，小产权房的开发就又省去了基础设施配套费等市政建设费用。另外工程设计建设的投入、配套开发建设费用(如学校)、应缴纳的税款、营销费用等房地产商的成本费用也都大大节省。因而其开发成本，相比真正的商品房成本能低过1／3。这也是小产权房市场价格低廉的决定性因素。而在这一开发过程中，农民集体通过出售小产权房获得的收益远远高于政府征收土地的补偿金额。

三、若干建议

对于那些违法违规占用农地开发建设的小产权房项目要坚决地予以取缔。要加强农村集体所有土地的审批力度，对以租等违规使用土地的现象要坚决予以制止。但是对于那些在农村集体建设用地和宅基地上建设的小产权房，在政策上则要加以区分，要尽量利用经济手段、用科学发展的长远眼光来提出对策，解决问题。

(一)从短期看，政策要承认现实，平衡各方利益。

从短期来看要承认事实。有些小产权房是村集体之间通过整合集体所有的建设用地和宅基地，然后再在整合之后的集体土地上建设的。这事实上是对集体土地有效入市流转的一种尝试。这类小产权房不仅解决了城市居民住房难的问题，也实现了农民增收，在一定程度上缓解了民生问题。因此，在短期政策层面我们建议：

1　小产权房在很多城市大量存在，很多城市居民都已经购买了这类房产，这也证明了小产权房的确是存在一定的供求市场的。因此，除非严重影响国家和城市的统一规划，对于那些合理合规合法建设的小产权房，在补办相关手续、补交相关费用之后应当给予相应的正式产权，或者政府通过收购等方式将这些小产权房转变为经济适用房或回迁房。为了防止不纳入规划建设房屋现象的进一步蔓延，对于正在建设和新建的小产权房则要抓紧纳入城市统一规划当中。经过合理的审批程序予以确认或者制止。不能因噎废食。

2　现在国家颁布的各项政策，都是全国一刀切的行政命令，而对于集体建设用地上建设的这种小产权房，如果能够形成市场交易和合理价格就应该努力运用经济手段进行调控，而不是单纯运用行政手段甚至进行大面积的拆毁。这样可能会激化社会矛盾，把好事变成坏事。

其一，只要政府能够有效地遏制城市房地产价格特别是住房价格不合理的上涨，推出大批廉租房和经济适用房，何以会有大量城镇居民到农村去买房?

其二，只要严格土地用途管理，确保城乡建设规划落实不走样，又何必限制集体建设用地用于商品住宅开发，又何必担忧城镇居民到农村购房?

其三，只要集体建设用地能够有序合法地进入市场，只要集体建设用地的所有权能够在经济上合理地实现(流转价格公平合理)，只要农民的宅基地能够实现有偿使用和有偿转让，农民又何需自行在建设用地或宅基地上建造商品住宅?

其四。如果政府给予农业有力的保护，对种粮农民给予合理优厚的补偿，保证用于农业的土地收益不亚于非农业用地。农用地非法违规转变成非农业用地的现象自然会减少。

短期的经济手段应注意以下两个方面：首先，小产权房的建设可能的确会导致地方政府土地出让金收入的缩减，中央在多次利用货币政策调控房地产市场的同时，也应该考虑利用财政政策，通过加紧改革现行税收体制中央、地方分成不合理的问题来缓解地方财政过度依赖于土地收入的问题。根据国研中心课题组公布的实地调研数据：在东部一些县市，除了难以准确统计的土地收费，土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收就占地方预算内收入的40％，而出让金净收入又占政府预算外收入的60％以上。现阶段随着地方上医疗、住房、社保等各项公共产品提供力度加大和地方经济增长，中央和地方在税收体制上的分配格局应当尽快加以合理的调整。如果能够有效压制住土地财政日益泛滥的势头，再加强对开发商的规范和监管，商品房的价格就会趋于合理的空间。其次，在我国税收收入逐年稳步递增的情况下，中央和地方都应加大财政转移支付力度，尤其应当主导建设更多的经济实用房、廉租房和限价房。如果政府能够提供足够数量、价格合理、区位适宜的此类公益性住房，并且形成合理有效的分配机制，那么小产权房就不会具有如此的规模和吸引力。

(二)从长期看，要深入进行土地产权变革，给予农村土地真正完整的产权。

《土地管理法》第10条对集体土地产权作了如下规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理：已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。

从上述规定中，我们不难看出，集体土地产权有三级主体，产权主体不清晰。由于产权主体不清晰，集体土地的处分权和收益分配权究竟应该由谁行使就很难说得清。我们讨论的小产权房是村集体或者乡镇集体领导村民在其集体所有的建设用地上开发的，但是却是“小产权”甚至“无产权”的房子。政府对农村集体土地的用途、转用征收都做出了限定，其实这种集体产权是一种不完整的产权。同时城市国有土地的产权却相对比较明确，国有土地和农村土地其实是同地不同权。而在现行体制下，除非根本不能反映土地稀缺性的集体内部交易，农村集体土地希望进入市场进行交易就必须通过国家征收，这样农民就无法得到土地增值的巨大收益。

因此，从长期来看我们提出如下建议：

1　各级政府要制定出具有相当前瞻性的城市规划，先有统一和相对稳定的城市规划，房地产市场才能顺利地进行交易。