人的城镇化十篇

人的城镇化篇1

一、目前城镇化进程存在的问题

改革开放以来，与中国经济高速增长相伴的城镇化加速发展，不仅对经济发展起到非常大的拉动作用，而且对社会的经济结构、组织结构和政治格局都产生了新的影响。城镇化让大量农民变成城镇居民，让广袤的农村成为都市。这样一个伟大的变革，对我国社会、经济、文化、思想、意识、社会生产力都将产生巨大的推动力，是中国具有历史性的重大选择。自1996年以来，我国城镇化进入加速阶段，每年新增城镇人口约2000万人，年均城镇化水平提高近1.5个百分点。2012年，我国城镇人口已经超过7亿人，城镇化率达到52.57%。

未来20年，将是中国城乡变动最为明显的时期。数据显示，到2030年，中国总人口将超过15亿，中国的城镇化水平将达到70%，届时，居住在城镇的人口将超过10亿。也就是说，未来20年，中国农村的人口将减少三分之一以上，将有3亿人由农村移居到城镇。

然而，在过去我国城镇化发展过程中，却出现了土地的城镇化快于人口城镇化的现象。一些地方政府在以地生财的利益驱动下，盲目拉大城市建筑框架，乱批乱占土地，热衷于扩大城区，增加开发区，土地利用十分粗放。一些地方政府人为地、机械地将非城市地区划入城镇，农村人口并入城镇人口，导致城镇人口规模短期内迅速增加。因此，现在所说的超过50%的城镇化率，只是统计意义上的城镇化，绝大部分被统计为城镇人口的农民工并没有在城镇实现永久定居。如果按户籍来算，人口城镇化率只有35%左右，远低于世界52%的平均水平。而现行户籍和土地制度，正是阻隔在城乡之间的主要壁垒。

现代化的城镇，不应是建筑和道路堆积而成的“水泥化”，而应是人与城镇、经济与社会、人与自然和谐统一的“生态化”。谁是城镇的主体？毫无疑问，是生活在城镇中的人。亚里士多德曾说过，人们之所以愿意来到城镇，是为了生活得更美好。城镇需要让人幸福！

二、新型城镇化的内涵

自党的十明确提出“新型城镇化”以来，这一词汇渐成社会各界关注的热点。中央政府提出新型城镇化战略背景之一是，过去将近30年，中国经历了一个快速的城镇化阶段，但遗憾的是，在这一过程中，虽然人口在空间上似乎实现了从乡村到城镇的转移，但这群人并没有真正融入城镇，实现真正的城镇化。于是，中国出现了世界上最大规模的流动人口（现在的统计是2亿多，如果未来城镇化政策得不到改善的话，这群人的规模将变得更大），这个群体的未来走向和归宿，将直接决定中国新一轮城镇化的走向和归宿。

新型城镇化是指坚持以人为本，从根本上保护农民利益，不能牺牲农业和粮食，更不能牺牲生态和环境，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、集群化、生态化及农村城镇化，全面提升城镇化质量和和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。

新型城镇化的“新”就是要由过去片面追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正使城镇成为具有较高品质的宜居之所。

城镇化的核心是农村人口转移到城镇，而不是单一地建高楼、建广场。农村人口转移不出来，不仅农业的规模效益出不来，扩大内需也无法实现。

新型城镇化的方向是让更多的人城镇化，而不是只解决土地的房屋化和扩大城市边界，其中更多的是要推进农业人口市民化，政府职能和市场应该发挥的作用需要重新厘清。

新型城镇化旨在不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。

正确理解“新型城镇化”的理论内涵，有必要对长期被扭曲的“工业化”和“城镇化”的概念进行反思。时至今日，还有一些人将“工业化”等同于“工厂化”；将“城镇化”等同于“城区化”、“非农化”，误认为“城镇化率”是没有极限和边界的，城区可以无限扩展，城镇化率可以无限提升。这就导致一些地方的“工业化”和“城镇化”基本上是靠“土地财政”为支撑，牺牲农业、农民和农村发展，不断强化城乡“二元结构”为代价的。

三、如何推进新型城镇化

我国的城镇化不能是人口简单地由农村向城市的空间转移，其背后涉及深刻的社会结构变迁，需要在社会关系的调整中逐步实现社会融合，并在一系列的制度框架下引导并实现社会平衡。不能只看单一的经济发展数字，而需要从人文视野关注公众的社会福利，尊重城镇化发展的长期性、渐进性规律。改变过去粗放型的发展模式，把发展重心从“城”转移到“人”上来。

值得肯定的是，目前，从决策层到学界，从媒体到公众，普遍的共识是：大规模的、有点流浪性质的流动人口的出现和存在，是不正常的，也充满不公平性。要改变这一现象，需要加速推动包括户籍制度、土地制度、中央和地方财税制度、高考制度、收入分配体制、养老统筹制度、医疗体制、行政管理制度等方面的改革。

新型城镇化实质上是人口和土地同步城镇化的过程。人口城镇化滞后所带来的经济、社会影响极其深远。农民工进城就业，出现留守妇女、留守儿童和留守老人等社会问题。而新生代农民工，对农业和农村比较陌生，却很难真正融入城镇。因此，新型城镇化要妥善解决农民人、地分开的局面，将地的城镇化与人的城镇化合二为一。地方政府必须改变过去土地融资的发展模式，千方百计让已经进城的两亿多农民工安顿下来，将农村留守的儿童和家属逐步向城镇转移。这就要求以制度创新来解决人口城镇化难题。需要制定国家层面的人口城镇化规划，明确提出人口城镇化及其需要的转型与改革的基本目标。从多方面看，“十二五”初步解决有条件农民工市民化的时机成熟、条件具备，且有望近一两年在发达地区率先取得突破。

四、深层推进户籍制度改革

人口城镇化改革有两个关键问题：以农民工市民化为突破口，加快城乡基本公共服务一体化进程，把城镇基本公共服务制度对常住人口的全覆盖作为“十二五”的约束性目标；以创新农民工土地制度安排为突破口，统筹推进城乡土地制度一体化。一方面要尽快剥离土地的社会保障功能，另一方面要切实保障农民的土地收益权。

新型城镇化是一场真正的改革。正如总理所指出，“城镇化是一个复杂的系统工程，会带来经济和社会深刻的变化，需要各项配套改革去推进。在推进过程中，还会遇到并且必须解决各种问题。”5月24日，国家发改委的《关于2013年深化经济体制改革重点工作意见》（以下简称《意见》）指出，推进城镇化健康发展，关键靠改革。围绕提高城镇化质量、推进人的城镇化，《意见》提出，要研究制定城镇化发展规划。以增强产业发展、公共服务、县人口、人口集聚功能为重点，开展中小城市综合改革试点。优化行政层级和行政区划。实施好经济发达镇行政管理体制改革试点。有序推进城乡规划、基础设施和公共服务一体化，创新城乡社会体制管理。《意见》明确，要根据城市综合承载能力和转移人口情况，分类推进户籍制度改革，统筹推进相关公共服务、社会保障制度改革，有序推进农业转移人口市民化，将基本公共服务逐步覆盖到符合条件的常住人口。

新型城镇化是一个促进经济社会更加协调发展的过程，更是城乡各方面利益关系大调整的过程。新型城镇化面临两大挑战，第一个挑战是如何实现已进城农民工平稳有序的市民化，第二个挑战是如何统筹城乡发展对人口和劳动力的需求。城镇化会导致大量的农民变成市民，被迫的城镇化对失地农民而言将是痛苦的。从农民到市民的变化不只是简单地改变称呼，而是涉及到户籍、就业、住房、医疗、养老、教育等方面问题，需要政府进行一系列配套的公共服务和社会保障等制度改革。其中，最为重要的是户籍制度改革，因为当前的城乡二元户籍制度已经严重阻碍了我国社会与经济的发展。

已经实行了近50年的户籍制度，像一条无形的带子，在相当程度上束缚着人们的自由流动。人们愈来愈强烈地呼唤彻底拆除户籍制“围墙”。户籍制度改革不该是一个形式，而应是城乡间利益和资源的一次实质性“重组”，也是政府部门间权利的一次“重组”。户籍制度是中国城镇化进程的一个门槛，是一个制度群，牵一发而动全身，需要中央政府进行顶层设计。户籍制度改革关乎公民社会权和民族国家的建构，不能仅限于地方制度的改革，中央政府应从国家建设和公民权的角度来制定相关法规。

户籍制度改革的内容，是由传统的城乡分割的二元户籍制度，过渡和改革为城乡统一的一元户籍制度，打破“农业人口”和“非农业人口”的户口界限，使公民获得统一的身份，充分体现公民有居住和迁移的自由权利，剥离、剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别功能，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等。这是现代国家社会管理效率的要求，是市场经济配置资源的要求，也是公民社会权益公平的要求。

人的城镇化篇2

[关键词]新型城镇化；核心；人的城镇化

中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2013）04-0063-06

中国的城镇化与美国的新科技被视作影响21世纪人类社会进程的最主要的两件大事。近期，新型城镇化成为热门词语，从中央政府的政策文件到学界的热烈争论，再到民间的热切期盼，都指向新型城镇化这个焦点。新型城镇化这个“扩大内需的最大潜力所在”作为中国发展方式转型的引擎已得到了公认，但对新型城镇化的核心是“人的城镇化”却有多种不同的解读[1]。本文试就新型城镇化的核心问题做一探讨。

一、新型城镇化的核心内容是实现人由“乡”到“城”的转变

城市化是一个涉及诸多方面内容的社会经济演进过程，不同学科有着不同的解读。人口学认为城市化主要是农村人口向城市的转移和集中及其带来的城市人口比重不断上升的过程，经济学认为主要是农村经济向城市经济转化的过程，社会学认为主要是城市社会生活方式的产生、发展和扩散的过程，地理学认为城市化主要是人口、产业等由乡村地域景观向城市地域景观的转化和集中过程。综之，城市化的核心内容就是实现人的生产方式、生活方式城市化，是人的生存空间、发展空间城市化。

“城镇化”一词出现要晚于“城市化”，这是中国学者创造的一个新词汇，很多学者主张使用“城镇化”一词。党的第十五届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》正式采用了“城镇化”一词。多数专家学者认为，城镇化就是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加、城镇规模扩大的一种历史过程。这一历史过程包括四个方面：（1）城镇化是农村人口和劳动力向城镇转移的过程；（2）城镇化是第二、三产业向城镇聚集发展的过程；（3）城镇化是地域性质和景观转化的过程；（4）城镇化包括城市文明、城市意识在内的城市生活方式的扩散和传播过程。概括起来表现为两个方面：一方面表现为人的地理位置的转移和职业的改变以及由此引起的生产方式与生活方式的演变；另一方面则表现为城镇人口和城市数量的增加、城镇规模的扩大以及城镇经济社会、现代化和集约化程度的提高。集中到一点，城镇化就是以“人的城镇化”为核心内容的包括就业结构、经济产业结构的转化过程和城乡空间社区结构的变迁过程。

新型城镇化目前尚未有标准定义。有学者根据党的十精神和中央经济工作会议的新思想，把新型城镇化道路的内涵和特征归纳为四个主要方面内容：（1）工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”协调互动，通过产业发展和科技进步推动产城融合，实现城镇带动的统筹城乡发展和农村文明延续的城镇化；（2）人口、经济、资源和环境相协调，倡导集约、智能、绿色、低碳的发展方式，建设生态文明的美丽中国，实现中华民族永续发展的城镇化；（3）构建与区域经济发展和产业布局紧密衔接的城市格局，以城市群为主体形态、大、中、小城市与小城镇协调发展，提高城市承载能力，展现中国文化、文明自信的城镇化；（4）实现人的全面发展，建设包容性、和谐式城镇，体现农业转移人口有序市民化和公共服务协调发展，致力于和谐社会和幸福中国的城镇化[2]。

这四方面内容归纳起来涉及两个方面问题：（1）城镇化的产业支撑和权益保障问题，就是如何解决农民进城后的安居乐业与基本公共服务全覆盖问题，实现职业上从农业到非农业、地域上从农村到城镇、身份上从农民到市民的转换；（2）城镇化的发展模式和路径问题，即如何以人为主体，走集约、智能、绿色、低碳和协调的可持续的城镇化之路。归结到一点，新型城镇化的核心内容就是实现人由“乡”到“城”的转变。

实现人由“乡”到“城”的转变主要包括三个方面。（1）不仅要提高人口构成中城镇人口所占比例，更要实现人的生产方式、生活方式、生存空间、发展空间的城镇化，是一种心理认同和融入的过程。（2）必须以人为本，让广大农民能够享受教育的城镇化、医疗的城镇化、社会保障的城镇化、公共服务的城镇化等，是要让广大农民能够享受到城镇化所带来的资源变迁、向上流通渠道的扩张以及对市场经济适应能力的提升。（3）更注重质的提高，亦即让城乡居民过上更加健康幸福的生活。城镇化进程实质上就是让更多居民成为享受幸福生活的市民化的过程，即不仅城镇市民更加幸福，而且农村转移人口市民化后也能获得同样的幸福感受，这就是以人为本的新型城镇化的最终体现。“城市，让生活更美好”，这是上海世博会的主题，也凸显了城镇化的核心――人的发展。

二、新型城镇化的核心价值取向是人本、公正与和谐

人既是经济社会发展的手段，也是经济社会发展的目的。反思传统的城镇化发展道路，就会发现它们都犯了同一个毛病，即忽视人的主体性和人的存在。与之迥然不同的是，新型城镇化的核心价值取向是“以人为本”的、追求人的自由全面发展的城镇化，是“质量型”的城镇化，是追求创新驱动的，经济、政治、文化、社会和生态建设协调发展的城镇化。新型城镇化之“新”就在于强调人本、公正与和谐，并在推进过程中力求实现三大转变[3]。

一是从人与社会之间的关系看，要从“物本”转向“人本”。经济社会发展的终极目标是“人”而不是“物”，经济社会发展必须服从于人的发展。经济理性驱使下的传统发展模式，把“人”这个主体驱逐出了发展的中心，使城镇化发展在一定程度上失去了人的价值。在这种情况下，回归尊重人、依靠人、为了人和塑造人的“人本”城镇化，是推进新型城镇化的必然要求。在传统城镇化中，由于偏离了以人为本的方向，从而产生诸多异化现象。（1）产城发展呈现结构失衡。产业和城镇的盲目发展导致工业化与城镇化协同关系的破坏：或者是城镇没有产业支撑，居民难以就业，成为“穷城”、“睡城”、“空城”；或者是进驻企业因为没有高质量城镇化基础的支撑，留不住人才，产业既不能扎根于此，也无力攀登技术制高点；或者是城镇的包容性差，外来人口长期无法融入，利益矛盾突出。因而产业和城镇看似在发展，但结构和质量均处于低水平。（2）实现集聚却变得很不便利。人口向城镇的集中原本是为了便于生产和生活，提高生产效率和生活质量。但是，无序的人口集聚和不善的城镇管理却使生产和生活越来越不便利。由于生活成本提高过快，生产服务和生活服务供应不足且水平低下，城市内部以及与其他城市之间的人流物流不畅，因而人们生产和生活充斥着无尽的麻烦，居民感觉办事难、出行难、就医难、处处难。（3）规避风险却变得危情四伏。人口进入城镇原本是为了减少灾难和风险，“城”的本意是对人和财产的护卫和防止祸害冲击。但是，由于城镇建设和社会管理的不善，却使城市生活的安全缺乏保障，反而成为高风险地区。例如犯罪、车祸、工伤、火险、环境污染、疾病传染、安全事故以及饮食不卫生、等，居民感觉生活在高度风险的环境中，农村居民进城更觉缺乏安全感。（4）吸纳人口却变得阻碍融合。城镇化原本是一个农业转移人口市民化的过程，城镇具有吸纳更多人口的吸引力和包容性，但由于种种物质上和制度上的缺陷，城镇化反而阻碍了社会一体化，导致人口社会性分裂和城乡差距扩大，等级压抑、制度歧视、贫富不均现象严重，由于公平公正的缺失而引发民众不满。（5）创造财富却变得失去幸福。工业化和城镇化原本是人类创造财富的伟大创举，但低质量的城镇生活却并没有让更多的居民更加幸福，甚至反而感觉不如乡村生活，尽管那里没有城市的繁华，但也不像城市生活那样使人抑郁、焦虑甚至愤懑[4]。因此，为了消除城镇化的诸种异化现象，必须尽快回归尊重人、依靠人、为了人和塑造人的“人本”城镇化中来。

二是从人与人之间的关系来看，要从“效率”转向“公平”。新型城镇化不能再一味注重追求速度，而要更加注重城镇化的质量和效益，更加注重公平优先原则，充分尊重居民的需求和发展权，实施均等化的基本公共服务供给，逐步缩小城乡差别，化解社会不公，实现公民身份权利平等。改革开放前，我国选择和推行的是重工业及城市优先发展战略。这一战略通过吸收农业剩余，为工业提供资本积累和对城市的市民进行补贴，意图迅速达到工业化。这种主要靠农业供给建立起来的资本集约型工业化模式，不仅对资金有着持久的巨大需求，更为严重的是其运行机制不能形成对积累源泉的保护和培养。当工业化、城市建设资金需求与农业积累能力之间的矛盾扩大后，国家就强化对农业提取积累的力量，并采取一系列强制措施，限制农业劳动力向非农业部门流动，用压低劳动机会成本的方式来保证这种机制的运行，从而形成了以城乡二元户籍制度为核心的包括二元就业制度、福利保障制度、教育制度、公共事业投入制度在内的城乡二元结构体制。改革开放以来，为适应市场经济体制的建立，尽管我们对这种体制进行了一系列改革，但并未动摇其根基，传统体制下形成的城乡二元分割局面仍然存在。这种分割式的城乡二元结构是二元经济结构与二元社会结构及二元管理体制的复合体，既非农民自主选择的制度性结果，也非市场经济优胜劣汰的市场化结果，而是行政强制的伴生物，是为了有效阻止农民进入城市分享城市文明成果而人为设计并赋予行政强制力的历史产物，更是优先发展城市经济或工商业产业政策的必然结果。以公民身份平等而论，上述制度严重违背平等原则，存在偏向性、世袭性、依赖性、强制性特征，农民事实上长期处于“二等公民”的地位。推进新型城镇化就是要实现城乡公民身份权利的一体化，让农民享有与市民一样的权利、地位、利益，真正获得《宪法》赋予的公民权利，给农民完全的国民待遇，建立以公平、平等为基本特征的新型城乡关系。

三是从人与自然的关系来看，要从“征服”转向“和谐”。实践表明，只有和谐发展，才能可持续发展。传统城镇化发展模式注重追求规模、经济、速度，不顾生态环境的承受能力，对自然一味改造、征服与攫取，最终导致生态环境恶化，反过来影响到社会经济的可持续发展。新型城镇化应以“和谐”为导向，对之进行改进。“和谐”城镇化就是把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的发展道路。所谓“集约”式发展道路，主要是推动城镇经济发展由粗放型向集约型转变，走布局集中、城镇密集、用地节约的城镇化之路。所谓“智能”式发展道路，主要是把通信、计算机网络等方面的先进技术相互融合、集成为最优化的整体，使其成为具有信息管理科学、服务优质高效、使用灵活方便和环境安全舒适等优势，并能适应信息化社会发展需要的智能化城镇。所谓“绿色”式发展道路，主要是让绿色农业、绿色经济、绿色科技、绿色规划、绿色教育、绿色市场等蓬勃兴起，让绿色产业成为主导产业和城镇化的驱动力。所谓“低碳”式发展道路，主要是一种以低能耗、低排放、低污染为典型特征的新型发展模式，这是经济社会发展的大趋势，也是我国新型城镇化推进的必经之路。只有低碳规划先行、高扬低碳发展理念、发展低碳产业、倡导低碳生活方式和消费习惯，才能保证我国新型城镇化高起点驶入科学发展的轨道。

三、新型城镇化的核心任务是推进农业转移人口市民化

新型城镇化是一项十分复杂的系统工程，也是一项十分繁重的艰巨任务。庞大的人口压力与城镇化同步、紧迫的生态文明建设与城镇化同步，合理的城镇布局与城镇化同步，科学的城镇管理与城镇化同步，显现出我国城镇化发展的特色性和复杂性、任务的繁重性和艰巨性。去年中央经济工作会议强调，要积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量，把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好。新型城镇化要由过去偏重速度向质量和效益提高转变，进入以推进深度人口城镇化为核心任务的、促进城乡一体化的新阶段。

有序推进农业转移人口市民化是新型城镇化的核心任务。2012年，我国的城镇化率达52.6%，而按城镇户籍人口计算的城镇化率仅35.3%，之间存在着17.3个百分点的差距。这说明2.5亿农民工和约7500万城镇间流动人口在城市还没有享受到与城镇户籍居民同等的公共福利。如果按照每年一个百分点的增长速度，2020年我国城镇化率将达到60%，意味着我国的城镇人口将会达到8亿人左右。进城的农民工将会在现有基础上再增加1亿人。如果不及时解决他们的公共服务和进城落户定居、就业问题，我国城镇化的质量将不会得到根本改善，反而会加剧未来可能出现的各类社会矛盾。新型城镇化的核心要求，就是要实现城镇化从数量型增长到质量型提升的转变，也就是说要解决农民工进城后公共服务均等化和定居落户难的问题。这也就意味着当前城镇化的重点任务是如何实现人的城镇化，如何坚定不移地加快推进农业转移人口市民化的进程。

一是尽量降低农民工城镇化门槛和积极推进公共服务均等化。只有降低进城务工、落户条件和推进公共服务均等化，将符合条件的进城务工人员转化为城镇人口，才能不断改变我国城镇化滞后、半城镇化和贵族化城镇化状况。（1）大幅降低农民工落户条件，允许符合条件的农民工市民化。可根据城市规模和综合承载能力，以就业年限、居住年限和城镇社会保险参加年限为基准，制定各类城市公平、公正的农民工落户标准，不仅要放开小城镇的落户条件，也要放宽大中型城市的落户条件。现在有3000万举家迁徙农民和7000万城市间流动人口，这类人在城市举家迁徙十几年、已经不是农民的所谓农村人口，已经具备了在城镇生活的一切条件，放开他们在城镇的落户限制对城市不会产生任何冲击，反而会促进他们在城镇的长期消费。（2）将农民工住房问题与城镇居民住房问题一并纳入当地经济社会发展规划和住房建设规划，支持农民工通过租、购、集体宿舍等多种方式解决住房问题；同时建立和完善保障性住房体系，逐步将符合条件的农民工纳入覆盖范围，完善覆盖农民工的住房公积金制度，鼓励招用农民工数量较多的企业在依法取得的企业用地范围内建设农民工集体宿舍。（3）逐步实现农民工子女学前教育同市民同等待遇，将农民工随迁子女学前教育纳入输入地城镇学前教育发展规划；将农民工随迁子女接受义务教育纳入各地教育发展规划予以统筹安排，把包含农民工子女在内的常住人口全部纳入区域教育发展规划，农民工子女义务教育发展经费全部纳入财政保障范畴；创造条件允许农民工子女异地参加中考、高考。（4）坚持输入地管理，以农民工需求为导向优化卫生资源配置，方便农民工在城市务工期间就近就医和及时补偿，确保农民工同步与其他居民享受大体一致的基本医疗卫生服务。（5）充分考虑农民工的实际情况，适时调整养老保险的缴费基数，首先解决广大农民工“参得起”保险的问题，然后才是提高参保率水平和提高享受待遇标准的问题[5]。

二是努力建设包容性城镇和大力实施“三融合”工程。“社会包容”是新型城镇化的前提和保障，只有做到所有的社会成员一起共享社会经济发展的成果，消除社会阶层、社会群体之间的隔阂和裂隙，使所有的社会成员都包容到社会经济发展进程中，才能实现真正的城镇化[6]。建设包容性城镇将有助于解决城镇内部由区域要素快速流动带来的社会“碎片化”问题。大力实施“员工融入企业，子女融入学校，家庭融入社区”三融合工程是当前建设包容性城镇的有效途径。（1）企业要适应农民工市民化的大趋势，适应劳动力供求关系变化的新形势，合理承担市民化成本，加强对新生代农民工的职业道德教育，增强其敬业爱岗的精神。同时强化和谐企业机制建设，健全工资协商机制、权益保障机制、劳动关系协调机制。推动和规范农民工加入工会工作，充分发挥各级工会在劳动合同、劳动工资、劳动条件和职业安全卫生方面的监督检查作用。（2）学校要将农民工子女与城市学生统一管理、统一编班、学、统一安排活动，在评优奖励、入队入团、课外活动等方面与城市学生一视同仁。注重因材施教，加强对农民工子女良好学习、生活习惯的养成教育。（3）构建以城市社区为依托的农民工服务和管理平台，让农民工家庭融入社区。完善社区公共服务和文化设施，向农民工平等开放，丰富农民工精神文化生活。发挥社区的社会融合功能，促进农民工融入城市生活，与城市居民和谐相处。逐步完善相关法律，保障在城市居住一定年限的农民工，拥有选举权和被选举权，参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，使农民工的利益有制度化的表达渠道[7]。

四、新型城镇化的核心难题是调整农民市民化的利益格局

党的十报告和中央经济工作会议对城镇化发展的目标更加明确、方向更加坚定，但这其中确实面临着一些重要的问题。农民工市民化，就会带来原有市民和新市民利益关系、农民工与企业利益关系、流出地与流入地利益关系、中央与地方利益关系的调整。

新型城镇化作为一个重大的战略，也是中央政府力图推进的政策目标。但现实的城乡利益格局却把城镇化的道路限制得很紧，因为我们很难改变既得利益者城镇居民的愿望和呼声。更要注意到，所有的决策者、媒体、占有绝对优势的网民以及县级以上两会的大多数代表都是城镇居民，他们对政策的制定及执行有着绝对的优势权力，正是这样的一种固化的利益格局和群体优势，使所有可能要出台的城镇化政策都要面临严峻的考验。换句话说，城镇既得利益者大多不愿意自己的小区增加外来农民工的集中居住者，不愿意和农民工共同享受城镇的医疗卫生、公园交通等公共资源，城镇居民家长更不愿意自己孩子的学校和幼儿园增加一批农民工的孩子。从上世纪50年代及80年代以来，经过几十年的发展过程，工农产品剪刀差、土地增值收益（据测算，上述价值为46万亿～61.5万亿和30万亿元左右[8]）已经转化为工业投入、基础设施投入，转化为城市居民的一种公共福利，已经形成了固定的利益关系。从某种程度上说，城镇居民是主要的受益方。改革涉及调整城乡居民群体在利益分配上的格局，调整这种利益关系面临非常大的阻力[9]。

对企业来说，农民工的存在带来了大量的廉价劳动力，而企业不愿承担农民工医疗、工伤、住房等方面的保险支出，不少企业对由农民工转化而来的新产业工人缺乏起码的尊重和保护，导致农民工收入长期被拖欠。而给予农民工平等的市民权则意味着企业要提高劳动成本，产品将失去市场竞争力。

虽然农民工已在城镇就业，却只能分享城镇基础设施、公共交通、社会治安等非排他性公共服务，不能享有与城镇户籍捆绑在一起的政府补住房、子女在公立学校就学等排他性公共服务。农业转移人口要享有与城市居民相同的排他性公共服务，就必将大幅度增加地方政府的财政支出。随着农业转移人口规模的扩大，非排他性公共服务供给也必然大幅增加，但由于城镇公共服务经费依现有户籍人数而定，地方政府没有动力、很多地方政府也没有多大财力为农业转移人口提供公共服务。根据初步测算，实现一个农民工完全市民化，解决好包括住房、医疗、社保等方面的公共服务，需要投入10万～20万元。目前，这些成本主要由地方政府承担，这也是地方政府改革动力不足甚至“户改几乎遭遇所有市长的反对”的主要原因。在现行模式下，要“人手”不要“人口”仍是地方政府最现实的选择。

因此，推进新型城镇化的核心难题是调整农民市民化的利益格局，其中最现实的就是要解决“钱从哪里来”和“人到哪里去”的问题。即农民工市民化的成本由谁承担；如何处理农民工市民化与原有城镇居民的利益冲突以及地的城镇化与人的城镇化、中央与地方等利益关系。妥善处理好“钱”与“人”的问题，根本出路仍在于加快相关制度的改革，发挥改革的红利。

一是深化户籍制度改革。必须以城乡一体化、迁徙自由化为目标和方向，在中央的统一规划下加快剥离户口所附着的福利功能，恢复户籍制度的本真功能，同时改革嵌入户籍制度中的其他二元制度，分类整体推进。（1）剥离户籍制度的福利分配功能，恢复其本身的管理功能。要打破城乡分割的农业、非农业二元户口管理结构，建立城乡统一的户口制度。（2）建立健全深化户籍制度改革的配套制度。这也是户籍制度改革的难点所在。要继续弱化直至最后消解城市户口的附加利益，必须同时解决土地制度、劳动就业制度、社会保障制度等的配套改革问题。户籍制度改革的终极目标应当是实行与自由迁徙相适应的、开放性的、城乡统一的以身份证为准的“一卡通”式管理模式，彻底打破所谓“农业户口”与“非农业户口”的界限，消除依附在户籍上的特定的经济和社会利益，最大限度地削弱户籍制度的限制，使户籍恢复其只承担单纯人口基本信息统计功能的“庐山真面目”，最终形成中国公民在境内享有同等待遇的统一的户口信息登记制度。

二是深化土地制度改革。土地是农民最基本的生产资料和维持生计的最基本保障，也是农业转移人口市民化的最大资本。必须以土地物权化为重点，以保护农民的土地财产权利为核心，深化农村土地管理制度改革。要对农村土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权确权到户，颁发证件。应通过市场化手段，将农民在农村占有和支配的各种资源转变为资产，并将这种资产变现为可交易、能抵押的资本，让农民带着资产进城；应规范公用地征用程序，保障农民在土地使用权流转中的谈判权，规范土地转让价格的形成机制，真正按照土地的市场价值对被征地的农民进行补偿，让农民带着资本进城，作为他们进城定居的部分资金来源。

三是建立比较合理的财政分摊机制。解决农民工市民化的成本，要发挥中央政府的资金引领作用，并以此为契机加快财政体制改革，合理界定中央与地方的事权和支出责任；建立以常住人口作为财政分成依据来调整各级政府之间的财政分配关系，解决城市人口增加所需的公共支出增大问题；设立农民工专项资金转移支付制度，完善分摊机制，通过按常住人口安排财政转移支付和增加直接税等改革措施，形成地方政府吸纳外来人口的激励机制，对吸纳流动人口较多的城市补助建设资金，支持城市建设更多面向流动人口的社区医疗卫生、义务教育和职业教育设施[10]。鉴于地方政府解决跨省流动农民工的积极性不高，中央政府应重点支持跨省农民工集中流入的地区。以专项转移支付为主要手段，并将目前教育等领域的“以奖代补”方式改为“增量调整、奖补并用”，从中央对地方转移支付专项补助的增加额中，将一定比例转移于农民工集中流入地区，并在此基础上对成绩突出的城市给予一定的奖励。

四是加快政府机构改革和税制改革。（1）政府尽快转换职能，最大限度地精简机构，尽可能把“三公消费”等各类应该压缩的行政支出最大限度地转化为民生支出。（2）在整体减税的基础上进行税收结构调整，通过强力征收房产税、遗产税、资源税等有利于收入调节的税种来增加财政资金来源。（3）逐步实现从生产型增值税到消费型增值税的转变。改变现行发展模式，促进生产型税收向消费型税收的转变，逐步使消费税成为主体税种，改变地方政府要“人手”不要“人口”的倾向。基本方向是减少间接税，增加直接税；减少来自于企业缴纳的税，增加来自于居民缴纳的税收等，鼓励地方提供良好的公共服务，并吸纳更多人口。

五是实施人地“挂钩”政策。当前城镇化中最大的问题是人口城镇化和土地城镇化的脱节，土地城镇化速度大幅快于人口城镇化，这与近些年来推行建设用地增减挂钩直接相关，因为这只在土地上做文章。本来不是要拿土地与土地挂钩，而是要拿土地与农民进城取得户籍落户挂钩，要明确土地制度改革受益的主体应该是宜居城镇的外来人口，因为他们是城镇化的主力军，其中首先是农民工和他们的家属，土地制度改革不是给城中村和城郊已经很好的农民继续锦上添花，土地制度改革受益主体应该是农民工和家属。因此，在可控的基础上，可根据各城市实现农民工市民化的数量，在每年的用地指标上增加一部分指标，用于解决农民工的住房、基础设施、公共服务设施的用地问题；实行地区之间人地挂钩“政策”，城市建设用地的增加规模要与吸纳外来人口定居的规模“挂钩”。“挂钩”指标收益在确保农民工市民化有稳定可靠保障和居住条件的基础上，收益剩余部分全部用于城市基本公共服务建设，用于扩大城市基础设施和公共服务容量。对于外来人口多的城市，可以给外来人口解决户籍等相关福利，让外来人口拥有住房，而他们在原籍的土地由国家有偿收回。同时，中央根据收回土地的指标，给解决农民户籍的城市一定的建设用地指标。这样，户籍制度改革与土地制度改革也就联动起来了。

参考文献：

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[8]储著胜.以承担市民经济成本来补偿农民历史性贡献[N].证券时报，2013-03-28.

人的城镇化篇3

2016年7月，住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部三部委联合颁布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，明确提出，到2020年，要在全国培育1000个特色小镇。特色小镇由此成为风口，在全国各地蓬蓬勃勃、各具特色地设计、建设。

早在此前一年，“特色小镇”建设热潮就席卷整个浙江，2015年04月22日浙江省政府出台《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》，2015年5月，在考察浙江时，对特色小镇给予充分肯定，同年12月，在中央财办报送的《浙江特色小镇调研报告》上作出重要批示，强调抓特色小镇、小城镇建设大有可为，对经济转型升级、新型城镇化建设，都具有重要意义。

伴随中央的认可与推广，特色小镇工作在全国迅速开展。

何为特色小镇？

在浙江，特色小镇不是行政区划单元上的“镇”，也不同于产业园区、风景区的“区”，而是按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，建设成产业特色鲜明、体制机制灵活、人文气息浓厚、生态环境优美、多种功能叠加，“产、城、人、文”四位一体的特色小镇。其要求，规划空间要集中连片，规划面积控制在3平方公里左右，建设面积控制在1平方公里左右，建设面积不能超出规划面积的50%。但特色小镇并非浙江原创，北京、天津、黑龙江、云南、江西南昌等地都曾提出建设特色（小）城镇并在持续培育。

由于地域辽阔，各地经济背景迥异，特色小镇在不同省份、地方也有不同的模式和界定方式，最终，在各地推荐的基础上，经专家复核，由住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部共同认定得出第一批127个中国特色小镇名单。

何为特色小镇？目前并无明确的概念定义，但按照住建部、发改委、财政部关于开展特色小镇培育工作的通知，特色小镇应具有特色鲜明、产业发展、绿色生态、美丽宜居的特征。

特色小镇应该是坚决贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，因地制宜、突出特色。特色小镇不是“镇”，它不是单纯的行政地域划分，不是行政区划单元，这也是浙江省在评选特色小镇时没有把乌镇、西塘等传统小镇列入特色小镇创建名单的原因。特色小镇也不是国内近几年兴起的各类产业园区、功能区块的单一划分，更不是“产业园或风景区+博物馆+学校+医院或养老机构”这种机械相加的“大拼盘”。

特色小镇是相对独立于市区，具有明确产业定位、文化内涵、绿色宜居、旅游和一定社区功能特征的发展空间平台。显现出在产业上“特而强”，功能上“聚而和”，形态上“精而美”的独特魅力。

加速全国新型城镇化进程的助推器

特色小镇因地制宜，重点培育特色产业，汇集周边区域劳动力，是搭建城乡发展一体化平台的有效举措，是破解城乡二元结构的重要抓手，也是满足群众过上美好生活新期待的迫切需要。特色小镇可有效依托乡村文化和环境本底，促进城乡要素互动，加速实现农业现代化，缩小城乡差距，全面提升城乡统筹发展水平，加快推进全域公共服务均等化进程，实现区域联动融合发展，形成设施互通、产业互融、功能互补的城乡一体化发展格局。

改革开放以来，中国城镇化经历了三个阶段：

20世纪80、90年代，以小城镇为主的城镇化阶段。这一阶段是中国内生型工业化和城镇化加速起步发展时期。小城镇经济为中国经济最为活跃的因素，随着内生型经济飞速发展，各地城镇化呈现相对有序发展状态，工业化与城镇化良性互动、同步发展，一些内生型企业不仅为所在小城镇提供城镇化原动力，而且小城镇与内生型企业相得益彰，小城镇因内生型企业而发展，内生型企业因小城镇良好的社会环境而壮大。

21世纪初，进入以大中城市为主的城镇化阶段。2001年中国加入世界贸易组织后，进入了全方位开发开放阶段，中国城镇化重点转到了大中城市。一方面，大中城市通过各种开发区建设，获得了发展空间和行政资源，许多城市经由开发区发展为行政区，这使得城市空间越来越大；另一方面，土地招拍挂制度的实行，使得各级政府获得了在土地倒卖上的巨大收益，同时，土地级差地租的存在进一步推进了各级政府开发大中城市的积极性。由此，中国城镇化转到了以大中城市为核心的道路上来。

目前，中国城镇化进入到以城市群为核心的城镇化阶段。小城镇建设已远离了孤立建设的发展时期，所以必须通过差异化定位谋求在城市群中的发展地位，避免走同质竞争发展的老路。

推动经济社会转型的新动力

我国新型城镇化重点要突出实现人的城镇化，强调以人为本的可持续发展。特色小镇建设将通过产业聚集，以生态文明理念推动农村户籍人口城镇化、非户籍常住人口市民化，科学、合理地引导有能力在城镇稳定就业和生活的农村人口向城镇转移，有序推动人口流动、增强城镇人口吸纳能力，形成常住居民。常住居民的各种需求，又将促进地产、金融、公共基础服务等配套设施产业的发展，因此特色小镇是促进就近就地城镇化的重要载体，进而推动新型城镇化架构的形成。

在我国经济步入新常态的大背景下，传统的低成本劳动力密集型产业已很难大规模可持续发展，同时过去粗放式的生产模式造成的弊端和对社会环境的压力开始突出。我国经济社会发展迫切的需要新的增长点，提供有效供给推进供给侧结构性改革。特色小镇就是将过剩的产能和大量积压的厂房、土地、设备和劳动力等生产要素，从过剩领域流到有市场需求的领域、从低效率领域流到高效率领域，提升资源配置效率。特色小镇通过对传统资源和高端要素进行配置重组，从供给侧和需求侧双向发力，既激活了本土特色产业和文化内涵，同时提供了高端要素资源配置的空间产品，满足了人们多角度、多层次的差异性消费，搭建了有效供给和有效需求对接的平台，为我国经济社会转型增添了新的动力。

人的城镇化篇4

一般来说，城镇人口和农村人口比重标志着一个国家或地区经济、文化和社会的发达程度。城镇人口首次超过农村，对于中国这样一个自古以农立国，长期以来农村人口占多数的发展中国家来讲，意义重大无疑，这是中国近30年城市化进程之后的巨大拐点与转折，是中国发展道路上的里程碑。

在“中国速度”惊艳世界的同时，必须看到，

“粗放式去农村化”尚不能与现代化画上等号，城乡人口比例逆转更需要中国全社会对城市化进程“并发症”治理的思考。

近年来，城市化成为中国经济高速增长的最大动力。城市人口的增加，形成一个巨大的房地产市场。房地产一度成为国民经济的支柱产业，其起伏波动，已经日益影响中国的整体经济结构；人口城市化带来了巨大的“人口红利”。大量的进城务工农民为中国经济高速增长奠定了坚实的劳动力基础；由于城市化所生发的“土地财政”模式，给地方政府经营城市、提升城市现代化水平提供了雄厚的财力；城市化水平的显著提升，也极大地刺激了城市消费市场的勃兴，从而形成了一种经济循环增长的可能。

于是，不少喜欢打造政绩工程的地方政府乐意在城市化快速进程中寻找经济增长的附加值，而农村就成为他们眼中盯住的目标。在一些地方官员的沙盘作业中，许多村子一夜之间就变成了城市的“街道”，出现了赶农民上楼、进城的怪象。相应的则是城市面积在扩张，GDP在增长。有报道说，在中国662个城市、两万多个建制镇中，约有1／5的城镇建设存在诸如“现代化国际大都市”、“高尔夫球场”和“百里长廊”等政绩工程，其主要资金来源是政府负债。

仔细检视数字之后耸立的事实，会发现在一些地方，农民只是名义上、理论上转化成了城里人，与之相应的医疗、养老、住房、教育等生活保障却没有到位。他们户口本上的身份已经是市民，却并没有完成经济形态、社会管理以及个人素质方面的全面跨越，他们仍然只是城市的边缘人群。在这种粗放式城市化的浪潮中，有些农民还没能享受做市民的乐趣，就遭遇了生计方面的困难：原先当农民的时候，他们吃穿用度开销都着落在土地和林木上，现在失去了土地和林木成为市民，并没有凭空生出其他的谋生技能，其收入一下就失去了保障。

世界城市化进程中曾普遍出现过“贫困窟化”。由于贫富分化带来的各种“蚁族蜗居”、

“民工群居”、

“贫困阶层陋居”等现象，在中国城市化快速发展过程中正在不同程度地发生。如何应对一个困难的“城市贫困化”现象，值得反思。

从本质上来讲，城镇化的进程既是经济发展的标志，也是源于经济的发展内生动力，应由市场去完成。而如前所述，在中国的市场化进程中，掺杂了太多的非市场因素，因此其代价也特别高昂。因此，中国在庆祝其推进城市化、改善民生的过程中，也应尤其注意城市化带来的中国式难题――勿让农民成为城市化的牺牲品。

人的城镇化篇5

关键词：人的城镇化；发展观；生产主义；人的全面自由发展；经济社会发展阶段；政治经济学逻辑

中图分类号：F290文献标识码：A文章编号：1005―2674（2014）07―019―07

充分释放城镇化带动经济增长和扩大内需的潜力，需要转变以往的城镇化发展理念和模式，需要在科学发展观指引下，切实地将人的城镇化作为新型城镇化的核心和重点，让人在新型城镇化进程中得到全面自由发展。然而，作为一项系统工程，人的城镇化需要统筹推进、循序渐进，需要客观认清人的城镇化推进所面临的现实障碍，需要在系统的框架下对推进人的城镇化的每个环节给予把握和分解，以便高质量地将人的城镇化扎实推进。所以，从对发展观的审视人手，考察城镇化推进的历史进程，有助于全面厘清人的城镇化的本质内涵，明晰人的城镇化所需要解决的课题，以便切实地将人的城镇化落到实处。

一、城镇化推进历程的发展观审视

城镇化是现代化的必然要求和主要标志，推进城镇化是我国实现现代化的重大战略选择。作为操作层面的实践活动，城镇化的推进深受发展观的影响，不同的发展观，会使得城镇化的发展路径不尽相同，从而形成颇具差异性的发展绩效，进而使得人的全面自由发展程度表现为巨大的差异性。因而，厘清人的城镇化的本质内涵，理解人的城镇化的逻辑起点，需要从对发展观的审视人手，考察以往的城镇化推进历程。

1.城镇化的历史阶段性特征：发展观审视

物质资料生产是人类社会存在和发展的基础，生产力是人类社会发展的基本内容和根本动因，一切人类社会问题的解决都离不开生产力的发展。即“人们所达到的生产力的总和决定着社会的状况，始终必须把‘人类的历史’同工业和交换的历史联系起来研究和探讨。”这表明，要充分重视生产力是社会发展的最终决定力量的基本判断，以及围绕人类社会发展所形成的发展观要将生产力及其发展视作基本的理论内核。在不同的经济社会发展阶段，人们所关心的发展议题不尽相同。随着人们认识的不断深化，人们所形成的发展理念、发展价值以及发展手段表现出历史演进性特征，由此使得发展观呈现出历史阶段性。

在生产力水平较低的经济社会发展阶段，如何生存是人类面临的首要问题。人们普遍追求物质财富的增加，并将其视为经济实践活动的指挥棒和价值目标。在这个阶段注重物质资料的生产，具有第一性。在生产力水平较高的经济社会发展阶段，如何生活是人类面临的首要问题。人们普遍追求人的自由能力的提高，并将其视为经济实践活动的指挥棒和价值目标。在这个阶段注重每个人以及一切人的自由发展，具有第一性。这表明，在不同的经济社会发展阶段，发展观的内核不相同。合意的发展观应与其所处的经济社会发展阶段相匹配；抛开经济社会发展阶段特征来评价发展观的好坏都极为不可取。

与生产力水平较低的经济社会发展阶段相匹配的发展观，注重于追求物质财富的增加以及促进物质生产力的极大发展，而对物质财富追求的异化就是生产主义。生产主义以物的拜物教为特质，对物质财富及其生产表现出无批判的膜拜和狂热，以GDP的增加作为衡量一切经济工作好坏的唯一尺度，由此使得但凡能增加物质财富数量的经济实践活动广被接受。在这种强调物质财富增加的生产主义立场下，经济实践活动表现为生产动机上的“贪婪攫取性”、生产机制上的“泰罗――福特制”和生产手段上的“去道德化”，这在最大程度上钳制了人类的自由本质，使得人存在于一个被殖民化的生活世界里。

2.传统城镇化：生产主义特质

作为一个落后的发展中国家，提高生产力发展水平、实施赶超战略、缩小与发达国家的经济社会发展差距，是我国实现现代化进程中的重要议题。城镇化作为现代化的应有之义和基本之策，其推进应嵌入到其所处的经济社会发展阶段之中。考察我国城镇化的发展历程，生产主义几乎全方位地影响了以往的城镇化发展实践，无论是从推进城镇化的目的、还是实施城镇化的手段、抑或提高城镇化水平的主体性等方面，传统的城镇化都深深地打上了生产主义的标签。

（1）推进城镇化动机的物质财富扩张性。实施城镇化战略，首先需要回答推进城镇化的动机是什么。以往的城镇化发展历程表明，我国的城镇化更多地注重于物质财富的增加，将城镇化视作增加物质财富、提高物质生产力发展水平的主要动力，以至于过于强调城镇化促进经济增长的工具价值，而没有考究城镇化作为促进经济增长主要手段背后的价值性。特别是在传统的经济增长动力机制面临严峻挑战后，则将推进城镇化视作实现新阶段经济增长的动力源泉和发动机。显然，这种对城镇化功能的定位，极易将城镇化的出发点和落脚点聚焦于如何促进经济增长，从而热衷于物质财富的增加，而全然不顾及城镇化促进经济增长的价值意蕴。城建扩张、产城背离和基本服务缺失的城镇化发展实践，就是物质财富扩张性的城镇化的真实写照。最终，这样的城镇化会因其追求物质生产力发展的单一性和至上性，使得物质生产力的发展缺失人的生产力发展的基础性而造成不可持续性。

（2）实施城镇化手段的不以人为本位。实施城镇化战略，同样需要回答实施城镇化的手段是什么。作为现代化的应有内容，城镇化具有自发演进性，在不同的经济社会发展阶段，城镇化的侧重点有所不同，所依靠的参与主体也不同。由于将以往的城镇化定位于促进经济增长的动力源泉，并将物质财富的扩张视作推进的基本动机，这使得实施城镇化的手段在本质上服务于并服从于物质财富的丰富和增加，以至于将人视作实施城镇化手段的支撑工具，甚至在一定程度上完全不顾及人的主观意愿和发展诉求，并在相当程度上遮蔽了人的存在性。只注重政府自上而下的强力推进性而不顾及农民自下而上的自发主导性；只注重地方官员的而不考虑农民的主观意愿；只注重生活方式的改变而不顾及生产方式的制约的城镇化推进战略；就是实施城镇化手段的不以人为本位的现实样本。最终，这样的城镇化会因其以人的工具性遮蔽人的目的性，使得城镇化的推进缺乏广大农民的合作而造成非和谐性。

（3）提高城镇化水平的资本拜物教逻辑性。实施城镇化战略，还需要回答提高城镇化水平为谁的主体性问题。仅就推进城镇化的动机和实施城镇化的手段而言，为谁提高城镇化水平的主体性更具本质性。对于为谁而推进城镇化战略的不同回答，使得城镇化的发展方向截然不同。在这个意义上，推进城镇化的主体是谁，决定了城镇化推进的方向在哪里和实施的手段依靠什么。我国城镇化的发展历程表明，在生产力水平没有高度发展和社会产品没有实现极大丰富的前提下，人的存在方式从彼此的依赖关系走向人的全面自由发展，离不开以物的依赖性为基础的独立性阶段，由此使得实现资本的逐利与增殖成为了城镇化推进的主体性命题，以至于在极端层面上人与人的关系被物与物的关系遮盖，让资本价值增殖成为了推动城镇化发展的主体。资本饥渴症、贪欲心所表现出的利润贪求的生产动机对人与自然和谐相处的危机，自私本性、侵略基因所表现出的利己的个人中心主义对他者的存在合法性的否认，钳制人的自由、缺少人文关怀所表现出的人类生产的自我否定性对人的自由全面发展的遮蔽，就是资本拜物教逻辑对城镇化发展的异化。最终，这样的城镇化会因其对人本身是目的的异化，使得城镇化的推进没有立足于人的解放而造成非自由性。

二、人的城镇化的本质

1.人的城镇化：传统城镇化发展的价值转向

提高我国城镇化的水平和质量，必须转变以往的城镇化发展方式，将城镇化由注重规模扩张的“土地城镇化”转向着眼于人的全面发展的“人的城镇化”，将人自身生产力的发展视作人的城镇化的起点和终点，并摒弃那些限制和约束人的全面自由发展的错误的指导思想和发展路径。传统的城镇化模式，过于注重追求物的发展、忽视人的发展，过于注重数量的增加、忽视质量的改进，这导致土地城镇化明显快于人口城镇化，农民并没有在城镇化进程中获得应有的福利改善和自由能力范围的拓展，导致城镇化质量难以提升。为此，需要转变以往的城镇化发展思路，树立以人为本的发展理念，将人的全面自由发展作为城镇化的核心和重点，构建以人为本的发展机制，积极稳妥地推进人的城镇化工作。

全方位地推进人的城镇化，就是将城镇化看作是经济发展的结果，而不是经济发展的手段的自然历史发展过程；就是强调人自身生产力发展的第一性的本质特征，为人的全面自由发展创造积极有利的条件，并通过有序性、全面性、合理性和集约性的城镇化道路，为人的全面自由发展提供现实基础和有效保障。

2.人的全面自由发展：人的城镇化的本质内涵

人的城镇化是新型城镇化的核心要求，就是以人为核心、提高城镇化的质量，将城镇化的主要目标放到造福百姓和富裕农民上去，将城乡居民的利益置于首要位置，实现居民的生产方式与生活方式的双重匹配性转变，并最终融入现代化的文明体系中。

（1）人自身生产力发展是发展观的历史阶段性特征要求。发展观具有历史阶段性特征，在不同的经济社会发展阶段，发展观的理论内核不尽相同。随着我国物质生产力的快速发展和物质财富的极大丰富，我国经济社会发展阶段的时代性课题发生了转变，人的生存性问题不再是首要问题，人的生活性问题成为了关键问题。在生存性阶段，物质资料的生产、从而物质生产力的发展具有决定性，由此使物质财富的增加成为城镇化推进的根本动机。在生活性阶段，个人的充分发展，从而人自身生产力的发展具有决定性，由此使人的全面自由发展成为城镇化推进的本质内涵。

就城镇化推进而言，促进物质生产力的发展和人自身生产力的发展具有天然的必然性，只不过是在不同的经济社会发展阶段的侧重点有所不同。需要提及的是，无论是对于物质生产力的重视还是对于人自身生产力的关注，都不能无视两者的辩证统一关系而将两者割裂开来。即便是在注重物质生产力发展的生存性阶段，人自身生产力的发展仍具有本质性和第一性；以及在注重人自身生产力发展的生活性阶段，物质生产力的发展仍具有支撑性和基础性；即物质生产力的发展是手段，人自身生产力的发展是目的。也就是列宁所指出的：“全人类的首要生产力就是工人，劳动者。”

（2）人的全面自由发展是人的城镇化的终极价值指向。在人的城镇化过程中重视人的全面自由发展，实际上是体现了人的城镇化的终极价值指向。也就是将每个人的充分的、普遍的发展，以至于一切人的全面自由发展看作人的城镇化的起点和终点。具体而言，人的全面自由发展表现为两个方面：一是重视物质生产力的发展，但不能遮蔽人自身生产力的发展。重视物质生产力的发展要凸显其主体性，把人的能力得到发展视作本质目的，并突出强调人在生产力发展过程中的主体性、主要性和主导性。二是强调人的全面自由发展的历史演进性。以往城镇化的生产主义特质所造成的物质生产力与人的生产力关系的异化，具有历史必然性和非跨越性。只有在物质生产力发展水平的极大提高和传统城镇化弊端日益凸显的前提下，人自身生产力的发展，从而人的全面自由发展，才会被纳入到城镇化的视野内。

3.农民的主体性：人的城镇化的现实指向

人的全面自由发展的本质，要求人的城镇化必须更加注重于提高农民的福利水平，拓宽农民的能力范围，并围绕农民的主体性，加快实施相应的配套措施。具体而言，在现实层面凸显人的城镇化的农民的主体性，应围绕三个维度展开：一是有序推进农民的市民化。农民进城及农民市民化是城镇化的核心或实质，就是实现农村转移人口的市民化，并让进城农民真正融入到城市经济生活中，让进城农民的生产方式和生活方式发生根本性的转变。二是切实赋予农民广泛的参与权。确保农民成为城镇化主体，需要切实赋予农民富有保障的参与权和决策权，尽量避免农民被排斥在人的城镇化的进程之外，不能让农民成为城镇化过程中被忽视的群体。这就要求人的城镇化的推进，要注重规范程序、倾听民意、维护诉求和提供监管，从而让农民的主体性真正落到实处。三是构建包容的利益分配机制。推进人的城镇化，实现农民的市民化，需要充分发挥城镇化对农民的拉动力和推动力，让农民能够离开农村、进入城市，并能够在城市中留下来和获得更好的发展机会。为此，需要赋予农民充分的且富有保障的财产权利，将相应的资产转化为能带来收入流机会的资本。与此同时，还要在“四化”同步发展的前提下，大力发展与进城农民人力资本结构相匹配的主导产业，让市民化的农民持续获得稳定的收入。显而易见，关注人自身生产力的发展，不仅是发展观的历史阶段性特征的必然要求，更是转变传统城镇化发展路径，提高城镇化质量的革命性要求，需要在实践层面注重树立农民的主体性地位，让农民成为人的城镇化的主角。

三、推进人的城镇化的政治经济学逻辑

人的城镇化是转变经济发展方式背景下的一个崭新的大战略。注重从生产方式与生活方式的辩证统一角度来理解农民市民化后的存在方式，并将对农民的存在方式的把握置于人的城镇化推进过程中的每个环节，将生产力的生产性和再生产性统筹考虑，由此呈现出如下的政治经济学逻辑特征：

1.谁拥有什么？就是从产权制度人手，分析其所呈现出的人与人之间的社会关系，并剖析在该产权制度下生产与再生产资料是如何被分配的。具体言之，就是通过产权制度体系的构建与完善，包括中央政府、地方政府、基层集体经济组织、农民、投资者等利益相关者能够在人的城镇化进程中拥有什么样的资产，并能够将其转化为通用的资本且能获得相应的收益。

2.谁从事什么？就是从社会关系人手，分析每个人在实现生产力的生产与再生产过程中所要求的社会分工格局下从事什么样的活动。也就是在人类社会发展的分工格局背景下，人的城镇化所涉及到的利益相关者具体从事什么样的活动。比如，农民被转移到城镇后从事什么样的工作，新引进的工商资本所有者的经济活动边界在哪里。

3.谁得到了什么？就是在社会分工的前提下，以产权制度体系为切入点，分析经济主体凭借其拥有的资产和获得的资产转化为资本的能力，能够分配到多少与之相匹配的收益。具体言之，就是经济主体在城镇化前后获得的收益有何区别，是否拥有收入的可持续性或在现有的生产方式和生活方式下支出的低成本性。比如，分析农民市民化后所获得的收益，还应该充分考虑其生活在农村时所拥有的“庭院经济收入”，以及用于自我消费的无工资性收入的劳动成果。

4.用获得物做了什么？就是考虑消费、再生产和积累的辩证统一关系，分析经济主体凭借其在社会关系中的地位所分配到的社会产品的使用和积累，并在多大程度上能够实现自身生产力的稳步持续性和和谐性再生产。具体言之，就是经济主体如何将其获得到的收益进行消费、再生产和积累的结构性安排，并在这种结构性安排中实现资产进而资本的再增殖。比如，分析现有的收益分配机制，在多大程度上能够确保市民化后的农民具有可持续的收益获取能力和机会，并进行资本性的再生产。

如上所分析的四个特征，就是人的城镇化的政治经济学逻辑所涉及到的四个关键性问题，这其中谁拥有什么具有基础性，它决定了谁从事什么，从而谁得到了什么，进而他们用获得物做了什么。显然，这四个关键性问题所隐含的顺序性，决定了人的城镇化的推进应具有先后的次序性，以及所实施的战略措施应具有全面系统的层级性。

四、积极稳妥推进人的城镇化的战略举措

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作为新型城镇化的核心和重点，人的城镇化的践行，依赖于系统性明显的和针对性较强的战略举措。只有这样，才能积极稳妥地将人的城镇化付诸实践，并通过提高人的全面自由发展能力，使其成为扩大内需和促进经济增长的主要推动力。以人的城镇化的本质内涵为切入点，立足于现有的经济社会发展阶段特征，着眼于解决传统城镇化存在的问题，推进人的城镇化需要实施如下战略举措：

1.促进产权制度变迁，赋予资产正规的产权体系表达

在直观层面上，人的城镇化表现为农民由农村向城市的转移以及相应的所从事的职业的改变。但是，在本质层面上，人的城镇化却是农民改变户籍身份后的福利状况的改变以及相应的处理资产能力的提升。归结到根本性层面，就是农民在城镇化之前和之后分别拥有什么样的资产、两种状态下资产收益的大小以及农民将资产转变为资本的能力。农民也是理性的经济人，会对两种状态下拥有资产、进而资本的能力的大小进行权衡取舍，并将其作为是否参与城镇化的衡量标准。由此可见，推进人的城镇化的首要工作，就是对农民所拥有的资产进行正规的产权界定，充分提取资产的经济潜能，实现资产可交换的合法性，并降低调动和使用资产的交易成本，最终提高农民作为产权所有者的主体性地位，并通过稳固的人际关系网络的建立和扩张，不断地提高农民市民化后处理资产的能力和获得资本化收益的可能空间。

（1）有序推进土地确权工作，提高农民的产权实施能力。产权的清楚界定是市场交换的前提条件，作为一种经济权利，产权能规范经济主体的行为边界，降低行为的交易成本，让经济主体形成稳定的预期，不断地扩大和稳固市场交易的范围。土地确权是农村改革的首要内容，其本质是赋予农民完整的财产权利，为农民的财产提供充分的保障，增强农民处置资产的能力，加快促进农民成为理性的市场经济主体。首先，明确土地确权的方向。与土地登记和颁证相比较，确权是核心，确权方向是关键。依据现行的土地管理制度，农村集体经济组织是土地的所有者，农民是土地的使用者；而在现实经济运行中，农村集体土地所有者的虚置和模糊化，造成了侵犯农民土地权益的行为时常发生，引发了层出不穷的冲突和矛盾，这直接弱化了农民的土地产权行使空间，并限制了农民的土地产权实施能力。为此，需要赋予农民充分且完整的土地产权，以便全方位地保障农民的土地财产收益。在当前，土地的所有权不应该是确权的核心，使用权以及一系列其他衍生的有助于农民获取财产性收益的权利才应当是重点。其次，保障土地产权权能的细分。产权是一个多种权能构成的复杂结构，在不同的经济社会发展阶段，产权的结构不尽相同，特别是随着经济的发展和社会的变迁，产权的权能会不断地细分，相关的权利主体拥有相应的产权，并按照收益最大化的原则实施自己的权能。叫改革开放以来，家庭联产承包责任制的实施，实现了所有权和承包经营权的分离；随着人口流动的增强和就业结构的转换而产生的土地流转，实现了所有权、承包权和经营权的分离。推进土地确权工作，应该切实地保障土地产权权能的细分，为每一个分离出来的产权权能的有效运行提供保障。

（2）规范土地确权的程序，减少利益相关者间的冲突。程序是否规范，直接影响到土地确权的效率。要充分考虑每个利益相关者的利益诉求，降低土地确权可能造成的冲突。首先，充分地保障农民广泛的参与权利。在信息公开、土地测量、监督监管等方面，倾听农民的意见和利益诉求，避免政府单向地强行推进，有效保障农民的自主参与权利和空间，实现确权工作的出发点和落脚点都是为了保障农民的土地权益。其次，创新争议解决机制。土地确权直接决定了农民的土地产权实施边界，从而再分配土地产权的资本化收益，这就不可避免地会在土地产权的模糊地带产生冲突。对于这类争议的解决，要有创新性思路，尤其是要注重发挥村里具有威望的老人的话语权，让农村能人、有威望的人成为矛盾或者争议解决的主体；还要有效尊重村里历史上存在的非正式制度，在最大程度上发挥习俗化解争议或矛盾的作用。

简而言之，实施人的城镇化战略，必须开展土地确权工作。明晰农民对土地的产权，保障农民对土地的合法权利，有效地压缩征地空间，并避免权力租金对权利租金的替代，以及在地方政府、基层政府、集体经济组织和农民之间合理地分配土地资本化收益。

2.发展合意产业，让农民获得稳定的收入

对于农民而言，从农村转移到城市，参与城镇化，不仅仅是生活方式的改变，更是生产方式的改变。并且在他们看来，生产方式的改变更具有根本性，生活方式服从于生产方式。如果进城后，农民没有稳定的收入来源，那么他们就会选择继续留在农村。所以，推进人的城镇化，转移农民不重要，关键是要确保农民在城市有适宜的工作可以做，并且持续地获得稳定的且高于从事农业生产的收入。

（1）考量农民的人力资本素质，发展就业导向型产业。不同的人力资本素质，决定了不同的就业可能性，进而不同的收入水平。由于历史原因，我国大部分农民受教育水平较低，在高技术产业就业能力不强。农民进城成为市民后，就远离了原先颇为熟悉的农业产业，这就使得原先基于农业生产所形成的人力资本能力无从发挥。就业机会的减少，就会降低农民市民化后的收入水平，这就需要结合农民原有的人力资本素质结构，围绕农业产业链，发展能够充分施展农民以往的人力资本素质，但又具有工业化特征的产业。当然，发展那些适宜发挥市民化后农民的人力资本素质的产业，并不一定意味着低端和低附加值。当农民获得的收入水平远高于农业收入时，他们才会切实地体会到城镇化带给他们的福利增加，并增强对城镇化的认可程度。否则，进城后就面临失业，以及新的生活方式所带来的生活支出的高成本，会造成他们对城镇化的抗拒，这显然不利于人的城镇化的推进。

（2）着眼于人力资本素质的提高，开展职业技能培训工作。产业的发展需要考量农民的人力资本素质，但是，这并不意味着农民的人力资本素质就不重要。恰恰相反，政府职能部门以及非政府组织，应以提高农民市民化后的人力资本素质为目标，结合不同年龄段的新市民的职业发展诉求，有针对性地开展多层次的职业技能培训工作。之所以强调人力资本素质的提高，是因为农民只有在拥有了较高的人力资本素质之后，才会拥有较多的产业选择空间和就业机会，从而拥有更多的收入来源和更高的收入水平。这样就会降低他们进城后对政府的依赖性，并不断地增强自身的独立能力和发展能力，积极地通过自身的努力改变经济收入状况，进而更好地融入到城市生活中。提高职业技能培训，需要转变以往的工作思路，充分地考虑社会分工带来的效率改进。一方面政府职能部门可以作为职业培训的直接提供者；另一方面政府职能部门也可以向市场经济主体购买相应的职业技能培训产品，由后者向市民化后的农民提供职业技能培训。

3.加快户籍制度改革，完善公共服务体系

传统城镇化面临的主要难题，就是长期居住在城镇的农民工，因户籍制度的制约未能以城镇居民的身份享受到城镇的社会保障和公共服务，由此造成了他们的不断流动，最后又不得不回到农村。实施人的城镇化战略，必须实现转移出的农民享有与城镇居民同等的社会保障和基本公共服务，而不能让农民成为城镇中的贫民。为此，需要破除现有的制度障碍，在战略高度上为转移到城镇的农民提供必备的社会保障和完善的基本公共服务体系。

（1）加快户籍制度改革，推动农民市民化。人的城镇化的重要特征之一就是农村人口向城镇的转移和集聚，以及享有与城镇居民相同的福利水平，这就必须将户籍制度改革纳入到人的城镇化进程中。鉴于户籍制度背后的福利差异，我国各个地区在推进人的城镇化过程中，可以结合本地区的经济社会发展实情，有针对性地、有步骤地加快户籍制度改革。既要解决已经转移到城镇就业的转移人口的落户问题，又要全面地放开建制镇和小城市的落户限制。与此同时，还要结合中等城市和大城市发展目标以及承载能力，有序地制定落户的条件和标准。对于户籍制度改革的难度要做充分的估计，但更要破除思想观念上的障碍，将附着于户籍制度上的利益进行重新分配，真正地实现农民的市民化。

（2）促进基本公共服务广覆盖，实现基本公共服务均等化。要让农业转移人口享受到与城镇居民相同的基本公共服务，必须积极稳步推进基本公共服务向城镇常住人口全覆盖。一方面，将农业转移人口纳入到城镇住房和社会保障体系中，特别是要妥善解决在农村参加的养老保险和医疗保险向城镇社保体系的接人。另一方面，要将农业转移人口的子女纳入到城镇基本公共服务体系中，让他们享受到城镇的教育和医疗等公共服务。最终的目的，就是借助广覆盖的城镇基本公共服务体系，实现农业转移人口家庭的市民化，提高整个家庭的生活水平和福利水平。

4.优化收益分配机制，提高农业转移人口的可持续发展能力

城镇化会改变农业转移人口的收益水平。合理的收益分配机制，既要确保农业转移人口享受到完整的土地财产权收益，又要立足于长远让农业转移人口获得可持续发展的能力，而不是暂时的收入水平的提高。

人的城镇化篇6

1、通过新型城镇化扩大内需，是立足长远的战略选择

中国当前正处于经济发展的关键期，由生产大国向消费大国进行转型，以人为核心的城镇化过程正是努力为消费大国搭建舞台，通过建设以人为核心的城镇化，可以加强扩大内需，是我国的一项重大、长远的战略选择。

2、新型城镇化为发展转型升级提供强大动力

当前，我国正在升级转型，政治方面向民主法治化转型，经济方面向可持续发展转型，社会方面向包容型转型。以人为核心的中国新型城镇化建设要求不断推进农业人口的市民化，不断提升东部地区城市发展，提高中西部城市率，建立协调发展的机制，积极促进城市化进程中大中小型城市之间的协调发展，推进城市与农村一体化的发展，要不断改革完善发展体制中不合时宜的机制。总之，发展以人为核心的城镇化必将为发展转型提供强大的动力。

3、新型城镇化促进“新四化”的快速融合发展

当前，我国经济发展的主要工作方向就是努力做到“新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化”，“新四化”这四个方面的相互融合，相互关联。工业化是主导，是发展的动力；新型农业现代化是根基；信息化是条件；新型城镇化能够以一拖三，有利于其他三化”的协调发展。以人为核心的新型城镇化，可以破解中国经济不可持续发展的问题。

二、当前我国城镇化发展面临的困境

1、土地城镇化快于人口城镇化

当前，我国土地城镇化速度太快，已经大大快于人口的城镇化。一般来说，土地城镇化与人口城镇化这两方面比较重视的是人口的城市化，即一个地区常住于城镇的人口占该地区总人口的比例。而我国很多地方的主要做法是大搞土木工程、盖高楼，搞形象工程，农村居民并并没有受益，这是我国城镇化进程中存在的一大问题。1980年我国城镇化率为19.39%。30年多间，城市建成区面积扩大了9倍多，但城镇常住人口仅增加了不到3倍。

2、农民未能及时转变为市民的“伪城镇化”

2014年，我国城镇化率己经达到54.77%，在这个高度城市化的背后，并没有相应的城镇人口作支撑，我国的城市中的户籍在户人数仅仅占总人口的36.9%。这就说明，在城市中的大量的农民工并没有实现身份和地位的转变。城市化仅仅是表面的城市化，其实城乡二元体制还存在，“城市化”了的农民还有有迁徙的自由，更不具备城镇居民的各种待遇，享受不到城市的公共服务。农民在城市化过程中并没有发生本质改变，是被迫的“伪城镇化”。

3、产业与城镇不结合的“被城镇化”

从产业结构来看，城镇化要求第二、第三产业不断发展。但是在我国一些城镇化过程中，出现了很多没有产业支撑的新城，没有产业支撑，造成大量的“鬼城”，如昆明、郑州、鄂尔多斯等地都出现了这样的不科学的城镇化现象。居住的小区城不像城、乡不像乡。居民感到生活很不方便与舒适。因此，产城结合，不断更新产业链，将成为新型城镇化的关键所在。

4、缺乏绿色先行的“不可持续城镇化”

我国城镇化过程中出现了工业污染越来越严重的现象，城镇化过程极不健康。当前，我国城镇化水平每提高一个百分点，就会导致生态环境质量综合指数下降约0.0073%。按照估计，到2020年中国城镇人口达到8亿，那就将产生交通拥挤、疾病流行、用地浪费等“城市病”。

三、推进以人为核心的新型城镇化的改革建议

1、大胆推进土地制度改革

城镇化过程中，要在坚持土地国家所有、农村土地集体所有的前提下，积极发展多元化经济模式，摆脱传统思想观念的束缚，从实际情况出发实现土地多元化，推进土地交易市场化。要勇敢冲突既得利益集团干预网、始终坚持从国家利益、民族利益、人民利益出发，不断推进中国的土地制度的改革。

2、改革城乡户籍管理制度

为了推进新型城镇化，中国必须要对户籍管理制度进行改革，逐步放宽农民向城镇户口的迁移政策，甚至不再设置限制条件。深化户籍管理制度改革，简化户籍的承载功能；要克服各种干扰，允许人口自由准入，实现城市人口的自由流动；要建立以居住地为主要依据的人口管理制度改革，顺利推新型进城镇化。

3、统一社会保障制度

人的城镇化篇7

关键词：以人为核心；新型城镇化；内在动力；体制机制

中图分类号：29921文献标识码： A文章编号： 02575833（201）0300550

作者简介：庄荣盛，中共上海市委党校经济学部教授（上海200233）

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”。本文就如何推推进以人为核心的新型城镇化谈点学习体会。

一、 旧的或传统城镇化存在的主要问题之一就是土地城镇化快于人口城镇化

2012年10月31日，中国科学院可持续发展战略研究组在京《2012中国新型城市化报告》。 报告指出，从1991年到2010年，城市建成区面积扩大了212倍，而城市化水平仅仅增加了089倍，土地扩张速率是人口城镇化速率的238倍，城市土地扩张与城市人口密度相背离。最近清华大学中国经济数据中心的中国城镇化调查大型数据显示，中国户籍城镇化率非常之低，非农户籍人口占全国总人口的比例仅为276%。该数据显示，过去二十年内农转非的比例

仅增长了77个百分点。且这一数据与第六次人口普查数据吻合。在国家统计局第六次人口普查数据中，户籍城镇化率是277%，与清华调查数据基本吻合。

我们知道城镇化有三维转换：一是从农村到城镇的地域转移，二是从农业到非农产业的职业转换，三是从农民到市民的身份转变。现在大量的农民工实现了地域转移和职业转换这两维转换，但是没有实现从农民到市民的转换。2亿多生活在城镇里的人没有城镇户口和享有城镇居民待遇，很多农民工出现“就业在城市，户籍在农村；劳力在城市，家属在农村；收入在城市，积累在农村；生活在城市，根基在农村”的“半城镇化”现象。随着新生代农民工的大量涌现，过去“候鸟型”的人口迁移，变成“移民式”的迁移，大量人口从农村向城市涌进，并且不再挣了钱回乡置业，而是开始扎根做城里人，这个城镇化模式变化带来的挑战是非常巨大的。如果不能在未来若干年内初步解决农民工市民化问题，恐怕将带来一系列的经济社会问题。

二、 新型城镇化的核心是人的城镇化

土地城镇化快于人口城镇化的问题日益凸现，为解决这些问题，中央提出走中国特色新型城镇化的道路，明确提出新型城镇化核心是人的城镇化。

党的十政治报告提出：“有序推进农民市民化 ”随后召开的中央经济工作会议进一步指出：“要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好”。2013年中央1号文件又明确提出：“有序推进农业转移人口市民化，把推进人口城镇化特别是农民工在城镇落户作为城镇化的重要任务”。刚刚结束的党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”。中央以上一系列的决策对近十几年来城镇化发展存在的问题可谓切中时弊，给新型城镇化发展指明了方向。但是地方政府有没有推进以人为核心的新型城镇化的内在动力呢？我们知道近十几年来中国的城镇化发展速度惊人，是因为地方政府有强烈的内在冲动，其动力就是巨大的土地财政。1999年至2011年，这十三年是中国土地资产化最为迅猛的年代，全国土地出让收入总额约1275万亿元，几乎年均1万亿元，纯收益约过半。 2011年我国土地出让金的收入已经超过315万亿元。财政部的《2011年公共财政收支情况》显示，2011年，全国财政收入10370亿元，其中，地方本级收入523亿元。这显示，2011年地方土地出让收入占当年地方财政收入的60%。2012年全国土地出让收入2701066亿元，下降186%，年地方财政收入61077亿元，土地出让收入也要占当年地方财政收入的%。传统的城镇化是地方政府赚钱的城镇化，而现在中央政府大力推崇的以人为核心的新型城镇化是要地方政府大量贴钱的城镇化。每一个农民工转化为市民，按照最低标准计算，地方政府要支出10万元人民币，按2亿人口计算，地方政府需支出20万亿元人民币，本已捉襟见肘的地方财政肯定承担不起也不愿意承担。传统的城镇化是传统体制机制的产物，旧体制机制不铲除，新体制机制不建立，就只能走城镇化的老路，以人为核心的新型城镇化只能作为口号喊喊。

三、 建立以人为核心的新型城镇化的体制机制

1 把消除城乡二元户籍制度作为突破口和切入点。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了户籍改革的路线图，“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”。

但是，仔细分析这张户籍改革的路线图，我们会发现理想和现实严重脱节。我国现有建制镇（含县城所在地城关镇）接近2万个，调查显示，农民大多数愿意进城，而且其中76%愿意进县城和重点镇。但是，目前，中小城市发育不够，小城镇数量多但规模小，集聚产业和人口的能力十分有限。近2万个建制镇建成区平均人口仅7000多人，相当多的镇不足5000人。而能够提供就业岗位的，一是工厂，二是服务业。如果工厂和服务业都在大城市，却让农民到小城镇去，显然是不可行的。目前我国约有2亿的外出农民工，其中六成多在地级以上城市，两成多在县级城市，不到一成在小城镇。所以中等以上城市户籍不放开，只放开建制镇和小城市户籍实际上是杯水车薪，难以解决问题。

如果要建制镇和小城市吸引农民工真正可行，就必须改变现在投资和基础设施建设重东部沿海轻中西部、重大城市轻建制镇和小城市状况，加大对中小城市和小城镇基础设施投入和建设，改善中小城市和小城镇的投资环境，增强中小城市和小城镇产业发展，促进中小城市和小城镇吸纳人口的能力。

195年日本战败时城镇化率只有28%，而到1955年就上升到56%，2005年这一数字达到86%。根据有关统计，2011年，日本的城镇化率为913%。在这一进程中，日本主要是依靠工业化的强有力推动。政府发挥作用的方面，只是针对大城市带发展过于集中而中小城市和农村地区出现“过疏化”的现象，日本政府在工业化成功后投入大笔资金在全国进行基础设施建设，促进中小城市和农村地区的发展；并积极制定了大量法律法规，积极通过工业化和城市化发展引导农村人口向周围城镇集中。

在城镇化历史进程中，欧洲各国政府均很早就将控制大城市规模迅速增长、引导产业和人口向落后地区流动作为城市规划的主要目标。尤其特别重视通过经济手段、技术手段实现城市的可持续发展，比如重视公共交通规划、鼓励土地综合利用开发等等。

2 “建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制”。要想调动城市政府在户籍制度改革中的积极性，就必须将户籍制度改革与财税体制改革有机地结合起来，在未来的分税制调整、转移支付政策调整中，应该充分考虑户籍制度改革给城市政府财政带来的压力与负担，使城市政府获取解决问题所带来的收入，这样才能破除户籍改革最大的障碍。可以探索建立农民市民化的专项转移支付；探讨中央、省、市之间承担市民化成本的合理机制；探索建立政府、企业、个人共同参与的市民化成本分担机制；试验“在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系”等机制。

3 建立城镇建设用地指标与农业转移人口市民化挂钩机制。由发改委牵头，包括国土资源部、住建部等在内的十多个部委共同参与编制的城镇化发展总体纲要《全国促进城镇化健康发展规划（2011―2020年）》已经编制完成。应尽快探索实行“人地挂钩”的政策，即城乡之间城镇建设用地的增加规模与吸纳农村人口进城定居的规模相挂钩，地区之间城镇建设用地增加规模与吸纳外来人口定居的规模相挂钩。

尽快落实“赋予农民更多财产权利”，让农民带着财产进城。一个普遍的看法认为，转移人口市民化的最大障碍在于成本无法负担，但事实并非总是如此。转移人口与城市居民的最大差距并非流量的工资性收入，而是财产差距，财产差距难以破除的关键原因并非农民没有财产，而是财产无法通过市场途径变现。目前来看，农民的财产分为三类即耕地使用权、宅基地使用权、房屋所有权，这三类财产若能市场化变现，人均资产性收入将会明显增加，可以在很大程度上覆盖转移成本。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“赋予农民更多财产权利”，而且进一步明确“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”；“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”；“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。这一系列赋予农民的财产权利，将使农民财产大量增值，带着财产进城的农民必将受到城市的欢迎。

5 地方政府要正确认识到劳动力和人口增加给城市带来的正能量将会超过负能量。长江流域的铜矿产业中心铜陵市希望转型为一个制造业中心，但缺乏一个关键要素：稳定的工人供给。因此该市采取了中国许多地区不愿采取的措施，那就是邀请农民及其家人前来定居，给与他们与城里人同等的教育、医疗和居住权利。2010年以来，这个尘土飞扬、有75万人口的城市已经将户籍制度改革作为其经济战略的中心部分。2008年至2012年期间，安徽省人口数量下降2%，而铜陵市人口小幅增长0%。2010年至2012年期间该市工业利润增长了6%，低于全球金融危机前繁荣时期的增速，但在该市经济转型之际仍实现了正增长。

农民无法在城市落户已经成为推进以人为核心的新型城镇化的最大障碍，农民进城落户难的最大障碍，又被认为是政府付不起所增加的社保福利支出，从中央到地方，各级政府都为此问题而纠结，许多城市对农民落户唯恐避之不及。然而，铜陵市政府似乎相反，他们不仅主动邀请农民来本市落户，并且给与其与原市民同等的各种福利政策。铜陵市政府可能想明白一件事，即劳动力与人口的增加对一个城市来说，所带来的正能量将会远远超过负能量。人不仅能创造出更多的财富，同时可以带来聚集和分工效益。在刘易斯拐点到来之际，城市吸纳劳动力能力可能将会成为城市具有竞争力的重要指标。各级地方政府官员应该适时转变观念，主动做好农民工转化为市民的工作，推进以人为核心的城镇化。

以人为核心的城镇化能走多远，取决于我们改革城乡二元制度的力度，取决于建立新制度的强度，取决于付之实践的速度。

人的城镇化篇8

一、对城镇人口进行统计的原因

通常情况下，国家有关部门进行城市规划，制定社会经济发展政策所依据的主要内容就是城镇的人口数量。目前，我国的经济正由传统的计划经济向市场经济转变，因而加快了竞争的激烈程度，城镇人口问题也随之显现。对于城镇管理者来说，扩大城市规模是他们最主要的工作任务，所以各个城市的管理者为了提高城镇化水平会产生激烈的竞争，不利于社会的和谐与稳定。另外，统计部门进行人口普查时，由于不同城镇适用的统计概念存在差异，并且随着社会经济的不断变革，进行人口统计时的统计口径也会发生变化，因而降低了历史统计成果的保存价值，不利于后续管理者制定经济的发展战略，降低了我国整体经济发展水平。

二、在城镇人口统计过程中存在的一些问题

一般来讲，国家统计局通过人口统计得到的人口数据与实际的人口数据存在一定的差距，此种现象是在多个因素的影响下而出现的，主要包括可避免的人为因素和不可避免的根本性因素。为了降低城镇人口统计的误差，笔者通过国内的城镇人口统计范例来分析城镇人口统计不规范的原因，力求提高城镇人口统计的规范性以加快我国的城市化进程。

（1）不同城镇进行人口统计时使用的概念的统一性较差。对于城镇人口规模来说，主要由人口概念和空间概念这两方面概念组成。人口概念就是指城镇人口的种类，空间概念就是指城镇人口所在的区域。根据相关统计资料可知，不同城镇在进行人口统计时应用的概念存在很大的差距，并且种类繁多，增加了统计的难度。比如说，进行人口统计使用的人口概念由总人口、常住人口和若干个分类人口等概念组成，空间概念则由市区、中心区和规划建设区等组成，在进行统计时，如果将两种概念叠加起来，就会使得统计工作更加复杂，相关部门为了防止这一现象的发生，已出台了相关规定，但是在实际的人口统计工作中，仍然无法准确把握“城镇人口”这一概念，并且统计人员也无法正确表达城镇人口规模，因而降低了人口统计的准确性。

（2）进行人口统计时统计的口径不同。统计局在进行城镇人口统计工作的时候，除了要使用种类繁多的统计概念之外，还要明确各类人口的统计口径。然而根据我国历次的人口普查资料可知，进行人口统计的统计口径存在着较大的差异。以暂住人口为例，某些地区将暂住时间为三个月以上的作为暂住人口，二某些地区却将时间定为半年以上或一年以上。在这种情况下，统计局进行的历年人口普查数量的可比性将降低，城镇管理者也不能正确了解本地区人口规模的变化情况，因而制定的方针和政策的适应性就会降低，不利于本地区经济的快速发展。

三、提高城镇人口统计规范化的主要方法

（1）实现不同城镇进行人口统计时运用的概念的统一。在进行城镇人口统计的时候，要想提高统计的正确率，首要解决的问题就是概念混乱以及概念不合理使用的现象，对此，国家有关部门必须要对一些常用的概念进行界定，然后明确这些概念应用的情景。举例说明，城镇总人口、中心城区和常住人口等常用概念必须要进行正确的界定或划分。另外，随着经济的不断发展，城乡之间人口流动的速度较快，如果采用传统的按户籍登记地点来界定城镇人口，就是失去人口统计的意义。以深圳这个经济发达地区来讲，此地区的外来人口较多，外来人口返回原籍的次数较少，为了准确表示城镇化水平，统计人员可以根据人员的居住时间来确定成镇人口的数量。

（2）实现城镇人口统计中统计口径的一致。要想实现城镇人口统计的规范化，有关部门必须实现统计口径的一致。对于我国来说，导致人口统计中城镇人口规模出现差异的主要原因是暂住人口的统计口径存在差异，对此，国家统计局已经更改了人口计算所使用的方法，要想提高人口统计的准确性，有关部门必须要加大相关规定的执行力度。在具体的人口统计工作过程中，统计人员的首要任务就是要清楚城镇人口限定范围，然后在第六次全国人口普查的统计口径的下统计城镇常住人口数，进而提高统计数据的准确性，确保城镇管理者指定的方针政策的科学合理性，以此来加快地区的经济发展速度，最终提高我国的整体经济水平。

人的城镇化篇9

从政府角度讲，更重要的工作是通过户籍、社会保障、廉租房、技能培训等一系列社会制度改革，来帮助农民落脚城市。

人的城镇化，相比起之前的城镇化无疑是一个进步。但我们更要认识到：人的城镇化是一个需要经过两三代人的长期过程。

这里有两个例子。一个例子是上世纪初的上海。作为远东重要的大都市发展迅速，吸引了很多周边的人口进城。除了从广东跟洋行一起过来的大班买办之外，主要是从江浙农村来的劳动力，以宁波人为代表，先当伙计，然后做账房先生，再当职业经理人。陈云就是这样，家是青浦农村的，到上海来当伙计，接受新思想开始干革命。余秋雨家也是这样，父亲一个人到上海谋生活，他跟母亲一直在宁波余姚桥头镇上生活到十几岁，父亲说可以接来上海上中学了，才见到陌生的老爹。上学、工作到现在，余秋雨就成了名副其实的“阿拉上海人”。

还有个例子是上世纪50年代，全国“156”个工业大项目上马，两千多万农民进城做工人。这批人大多数都在城市留了下来。为什么他们能留下来？有三个关键因素：第一有工作机会，这是工业项目带来的；第二是有落脚的地方，单身提供集体宿舍，结婚后有家属楼，虽然几家人共用一个厨房、卫生间，面积很局促，但毕竟可以落脚，可以安家，工厂还有幼儿园、学校、医院等，子女顺理成章成了城市居民；第三是提供了相应的技能培训，技校、夜校，使这些洗脚上田的年轻人很快掌握了工作的基本技能，成为素质不错的劳动力，担当起建设新中国的重任。

这是两种城镇化道路：一个是非常典型的自发式城镇化过程，靠个人努力、乡亲提携，一个人先去城市打拼，老小留在乡下，两栖生活，逐渐过渡；一个是国家在计划经济背景下做出的系统安排，从招工到配套，吃喝拉撒睡都考虑，虽然被说成企业办社会，效率不高，但是有合理性。这些年很多发展中国家，如印度、土耳其、印尼，这些地方多是自发的过程，缺少有形的手的干预，结果并不像有些人想象得那么美好。

无论哪一种道路，都要一两代人的过程，希望十年、八年就完成这个过程，要么是假的，要么后患无穷。从个人角度讲，许多人可能要像余秋雨他们家一样，很长一段时间往返于城与乡之间，要经过两三代人。我们应该鼓励、保护、尊重并协助农民的选择。在高速公路、铁路交通网络逐渐完善下，就近寻找机会，往返于城乡之间，这种两栖的城镇化作为一种过渡形态既符合经济规律，也符合中国的发展阶段，均好性是最好的。

从政府角度讲，除了促进经济发展，提供工作机会外，还有很重要的工作是通过户籍、社会保障、廉租房、技能培训等一系列社会制度改革，来帮助农民落下脚来，获取技能，融入城市。

人的城镇化篇10

关键词：城镇化；农业转移人口市民化；海口

中图分类号：F323.6 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）01-0-02

十报告提出：要“有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。这是解决“三农”问题的根本途径。城镇化是指农业人口不断向非农产业转移、使城镇人口比重提高的历史过程。农业转移人口市民化，是指让已进入城市从事非农产业的农民，在身份、工作、生活和交际方式上向市民转化的过程。

一、城镇化进程中的海口农业转移人口的基本现状

去年末，海口按户籍计算的城镇化率为60.1%，按常住人口计算的城镇化率为75.48%。目前海口农业转移人口的现状与城镇化进程极不协调。

海口农民工的基本现状：一是人数多。国家人口计生委的《中国流动人口发展报告2012》指出，我国农村户籍流动人口约占流动人口总量的80%。依此计算，目前海口的农民工约42万人；二是工资水平偏低，欠薪严重。今年初，592海口招聘网，根据海口18542个招聘信息提供的薪水数据统计，得出海口职工的月收入是2559元，而农民工的月收入仅是城镇职工的60%，即1500元左右；2011年未，海口劳动用工监督部门就为2437名劳动者追回拖欠工资181万元；三是基本享受不到城市的公共服务。农民工子女难以享受到城市的义务教育；居住条件较差；社会保障普遍缺失；基本上没参加当地的选举等民主活动；医保参加率不足30%；四是劳动环境较差。农民工干的是城里人不愿干的活；五是受教育程度较低，专业技能较欠缺；六是农民工身份转换难。

二、海口城镇化质量不高的主要表现及不良后果

当前海口城镇化质量明显不高，主要表现在：

首先，城镇化粗放低效。去年末，海口按常住人口计算的城镇化率比全国高出22.91%，但海口的人均GDP却还比全国的平均水平低133元；城镇居民的人均可支配收入，更是比全国的平均水平低了近10%。其症结是它不合理的产业和就业结构。海口市去年一、二、三产的比例是：7∶24.6∶68.4。如此经济发展水平，凸显服务业占比过高，但也多是传统服务业；二产占比低，在全国省会中排末位；农业产值占比小，但农业人口却占全市户籍人口的39.9%。其次，土地城镇化快于人口城镇化。海口城市建成区面积由2002年的62.64平方公里扩大到2012年的123.6平方公里，十年增长了197.3%，而同期城镇人口只增长了46.1%。再次，户籍人口城镇化慢于常住人口城镇化。十年来，海口以农民工为主体的非户籍常住人口以年均6.4%的速度增长，而户籍人口年均增速仅为1.6%。

海口农业转移人口市民化滞后于城镇化，引发了诸多不良后果。

首先，削弱了城镇化对内需的拉动作用；一方面，削弱农民工因生活方式转变带来的巨大消费需求。据测算，一个农民工转为市民，每年会增加1万元消费。如果将海口42万农民工及其随迁家庭成员的消费都算上，新增的消费额在百亿以上，可占到海口去年社会消费品零售总额的24%。另一方面，农民工市民化，会带来大规模基础设施和住宅的投资需求。我国“在城镇打工的2.6亿的农民工中，真正在城市购房的还不足1%”。以去年海口商品房均价9402元/m2及城市居民人均住房建筑面积29.79平方米来计算，42万的农民工及其随迁家庭成员如全部转成市民，可带来2800亿左右的住宅投资需求；其次，阻碍企业积累人力资本和可持续发展；再次，影响社会和谐稳定；最后，不利于推进农业现代化和城镇化发展。

三、海口农业转移人口市民化的主要制约因素

1.经济总量小的制约。去年海口市GDP为820.58亿元，在全国27个省会GDP排名中，倒数第二；在2012年省会人均可支配收入排名中，海口市也是属于最后梯队。较小的经济总量削弱了城镇对农业转移人口的吸纳力。

2.过高的房价，阻挠了农民工长期在城市安居乐业。

3.偏见与素质偏低，致使农民工收入和工作不稳定，难于融入市民社会。

4.各项配套制度的制约问题。（1）农村土地非市场化流转问题：农民工缺乏退出土地和农业的市场机制。目前海口农村的土地流转仍处于小规模、自发和无序的状态，致使农民缺乏退出土地和农业的市场机制。（2）户籍问题：城乡有别的户籍制度安排，是造成农民工受到不平等待遇和难以融入城市的制度。（3）社会保障问题：农民工缺乏社会保障。与二元户籍制度对接的城市社会保障制度具有封闭性，没有将农民工纳入城市社会保障体系。现行的海口市居民社保待遇存在着低水平问题，也影响了农民变市民的积极性。

四、有序推进海口农业转移人口市民化的对策

海口要求得经济的超常发展，未来城镇化的重点应转移到提高质量上来。第一步是用3年时间，把已在城镇内有稳定职业和住房的、自愿的农民工及其随迁家属转为城镇户籍居民；第二步是用5年时间，初步解决存量与新增的农民工市民化。为此，应采取以下对策。

（一）以新型城镇化理念，加速提升海口城镇经济实力

1.以科学、集约、个性、智能和绿色的理念来做大做精主城区。海口的产业和就业结构存在农业就业人口占比高、第二产业占比低和低层次服务业占比高的问题，要在提高城镇化质量进程中加以调整改善；在适度扩大海口建成区规模、提升中心组团功能、加快长流组团、江东组团的开发过程中，要把生态文明理念融入城镇化全过程，以形成三个智能型城市发展驱动核心，使主城区成为海南国际旅游岛建设综合服务保障的重要平台；在征占用地搞建设的同时，增强对农业转移人口的吸纳能力，并将区域内的农民直接市民化。

2.以优势产业为支撑，做强做特中心镇。在政策上应做好以下工作：一是合理引导，科学规划。对设定的十个中心镇要按照主体功能区划、高起点修订总体规划，力争到2020年，使中心镇具有发达产业、功能完善、辐射带动能力强和可持续发展的小城市。二是坚持扩权强镇。按照“权责一致、能放即放” 的原则，扩大中心镇的经济社会管理权限。三是依托资源优势，发展特色经济。海口镇域经济的发展，要依托资源优势和产业特色，优势互补，大力培育“一镇一品”“一镇一业”，推动二、三产业向镇墟发展，促进农业转移人口就地市民化。四是用好“国土20条”，突破镇域发展空间瓶颈。目前海口市多数镇存在集体建设用地匮乏的现象，要突破镇域经济发展的空间瓶颈，海口市可依照建设用地总量不变、占补平衡的原则，通过对农村宅基地、集体建设用地及农地的整治，调整建设用地的结构、布局和时序，增加重点镇、村的建设用地，减少资源环境差的边远村镇的建设用地，土地保留集体建设用地性质或征收为国有，再划拨给镇、村集体经济组织长久使用。镇、村可通过设立集体资产管理投资开发公司，通过建设用地抵押融资、入股合作联营、使用权招拍挂转让等途径来筹集发展资金。对被征占了土地的农民，除了安置补偿和安排就业外，还要把它们转为城镇居民，并进入城镇社保体系。

（二）深化各项配套制度改革

1.尽快实行户籍居住一元化管理及积分落户制度。对本市农民工以常年居住地为户籍登记地，并最终建立以身份证为核心，集居住、婚育、就业、纳税、信用、社会保险与子女教育等信息于一体的居民信息管理系统，推进户籍居住一元化管理；对外来农民工建立积分落户制度，统一审核标准及信息管理，对职业、工龄、工资、住房等条件综合打分，达到规定分值即可申请落户。

2.以市场化为导向，创新农村土地流转和征占用制度， 使农民工有退出农村的机制。在我国尚未突破“农村集体土地所有权不能买卖，但集体土地承包经营权可以流转” 的情况下，海口可通过下面几点来创新农村土地流转和征占用制度，为农民工退出农村创造条件。一是确权。尽快把承包经营权证和宅基地使用权证，发放落实到所有农户手中，而且要把集体资产量化到人。二是建立一所集中有序的农村产权电子交易平台。让所有想转让和租赁农村产权的农民和农业社等个人和法人，能够简便快捷地完成交易。对已在城镇落户的农民工，既允许他们以多种形式转让土地经营权、宅基地、股权等资产，也允许他们长期拥有这些资产，但不能继承。三是政府采取多种有偿手段处置农民工的农村资产。 如置换或回购土地、实施“新居工程”、享受廉租住房、自主购房补贴等，引导农民工向市民转化。四是实施镇域之间人地“挂钩”政策，探索设立农民工落户“土地基金”。 在可控的基础上，实行镇域之间人地挂钩“政策”，促进用地指标的空间转移，城镇建设用地的增加规模要与吸纳外来人口定居的规模“挂钩”。 五是争取中央土地管理部门给海口增加建设用地指标，以解决外来移民市民化问题。

3.加快实现公共服务均等化。海口市政府可以考虑建立以常住人口为依托的公共服务提供体系。一个人只要在城市有稳定的住所和工作，并且居住超过一定年限，就可享受到和城里人相同的待遇。

4.制定促进就业的相关政策。首先，对吸纳农村劳动力较多的企业，实行税收减免等优惠政策；其次，鼓励有实力的农民在城市自主创业，提供农民创业启动基金；再次，制定相应的职业培训政策，提高农民就业技能。

5.加大财税金融的改革支持力度。一方面是探索以政府投资贴息、资本金注入和补助等方式，引导、激活民间资本、技术和人才等资源下乡，支持镇村经济发展，有效提升耕地和宅基地的价值；另一方面是通过对农户的财税金融支持，尝试让农业转移人口以土地承包权等资源来抵押筹措资金，用以在城镇中置业安居或创业谋生或扩大现代农业生产；尝试建立农村土地银行，盘活农村财富资源。

（三）加快推进城乡基础设施一体化和公共服务均等化建设

1.高起点编制镇村总体规划及加强配套设施建设。目前海口多数村庄存在规模小、布局分散和较偏远的问题，致使水、电、路、医疗、教育等公共服务成本太高。为此，要按照“规划先行、相对集中、群众自愿”的原则， 以政府引导为主，以镇为依托，以集中建设公共基础设施和农民新村为落脚点，将位置偏远、发展条件差的镇村撤并；引导面积小、人口少、地域相邻的村并点，向新型农村社区集中，促进农民就地市民化。

2.创办乡镇特色工业园和发展现代都市农业。要在传统农区规划和建设一批乡镇特色工业园，推进乡镇企业向园区聚集；积极发展现代都市农业，引导农业生产由家庭经营转向产业化经营、农民向农业产业工人转变、农产品收入向工资收入的转变，为农民市民化创造条件。

3.加强农业转移人口的组织培训力度。利用龙头企业的特色优势，发展企业实地培训，创新就业模式；加强政府对农村劳动力的培训、转移、组织及监督工作，为农民工稳定就业提供保障。

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