预算赤字十篇

预算赤字篇1

【关键词】高校部门预算 隐性赤字 原因探讨 对策建议

实现“权责明确、行为规范、管理严格、监督到位、运行有效、服务优质”是高校的发展目标，高校的预算管理在实现上述目标过程中占有十分重要的地位。但是，随着高等教育事业的快速发展，高校办学经费日趋紧张，经费供求矛盾日渐突出，经济活动日益复杂。因此，增强高校财务管理创新意识，探索建立注意效益、节约资源的财务运行机制，就显得非常重要。

为了加强高校的预算管理，强化预算的权威性和严肃性，充分发挥预算在资源配置中的主导作用，教育部、财政部颁发了《关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见的规定》。规定要求高校在编制学校预算时，应根据“量入为出，收支平衡，积极稳妥，确保重点，勤俭节约”的原则编制年度财务收支预算。高校的预算管理是高校财务管理的起点，也是高校财务管理的核心，是高校经济命脉的中枢神经。预算管理工作的好坏，直接关系到高校的日常运行和长远发展。因此，对预算编制方法进行改革，使用科学的预算管理方法进行预算编制，将对高校的财务管理工作产生巨大的积极作用。由于高校的预算在编制时由于按惯例编制，缺乏科学性和前瞻性，因此如何解决高校预算的隐形赤字，值得我们的思考和探索。

一、部门预算存在隐形赤字的原因

1.高校对部门预算编制的重要性认识不足、重视不够，缺乏科学性

高校的部门预算编制要应与部门的预算执行情况紧密衔接，高校的部门预算编制要有利于部门预算执行的可操作性和规范化。要想编准编好本部门预算，应该要有根有据，高校内部要高度重视，层层把关和落实，而且还需要校内相关的部门配合和支持。

2.高校部门预算的编制时间短，缺乏系统性和预算编制的严肃性

部门预算的编制不管是发达国家还是发展中国家，编制时间都要长达一年以上。充足的编制时间是保证预算编制质量的重要保证。然而，现在各高校编制部门预算的时间大约为6个月左右。高校部门预算的编制是一个系统工程，由于部门预算编制时间短，存在一些预算项目和指标论证不充分，缺乏民主程序和科学性，造成预算安排的先天不足，致使预算在执行中不断出现问题，追加经费的事情时有发生，冲击了预算的正常执行，严重影响了预算的严肃性。

3.高校部门预算编制存在潜在的隐形赤字

高校当年预算执行结果常常出现这样的情况:一是预算结余，即预算支出小于预算收入；二是预算赤字，即预算支出大于预算收入；三是预算平衡。但在部门预算的实际执行过程中，往往是存在将结余年份的资金抵补预算赤字年份的资金，虽然在资金运作上是处于一种收支平衡状态，但实际上这是一种潜在预算赤字。

4.高校的部门预算编制缺乏科学性和谨慎性

高校的部门预算编制包括收入预算的编制和支出预算的编制，收入预算主要包括国家财政拨款、事业收入、产业和附属单位缴款、其他收入等，由于有些收入的不可确定性，不应盲目的变大收入预算，缺乏科学性，造成收入预算在实际执行过程中收入不到位，完不成收入预算，造成预算赤字，高校在编制收入预算时应坚持实际情况与谨慎性原则相结合，应本着实事求是，科学准确完整的编制收入预算，如果收入预算实际执行过程中有新增收入，应根据高校的实际情况，根据轻重缓急的原则，再安排支出。

5.高校的部门预算执行不到位，缺乏管理、监督和约束

长期以来高校的部门预算在实际执行过程中，存在着高校的管理部门只重视支出预算而忽略了收入预算，年初高校编制的部门预算是一种在静态、理想状态下编制的收支平衡预算，但是部门预算在实际执行过程中，往往存在收入预算没有全部实现，支出预算却全部安排的情况，其结果往往导致预算赤字。

二、实现预算动态收支平衡的对策建议

1.高校应强化和规范部门预算编制，做到科学、准确、完整

高校部门预算的编制方法上可采取由上而下和由下而上结合的编制方法。在编制部门预算时应考虑各部门上年的实际支出情况和当年的事业发展，根据定额加专项实际编制好部门预算。做到部门预算审定、批准的程序要科学规范。在强化部门预算执行监督检查中，了解掌握部门预算的优点与不足，为提高部门预算质量提供有价值的改进意见或资料，促进部门预算的进一步完善，建立起部门预算编制、执行、监督的新体系，从而规范部门预算的全过程。

2.强化高校部门预算核定定额标准的科学性、准确性和前瞻性

从当前各高校在编制部门预算中的有关定额来看，由于教育部对高校的预算编制尚未有一个统一完整的标准和定额，高校在预算编制过程中对各部门核定定额标准时，大多数都是根据多年来在预算执行过程中的经验和惯例来确定的。

3．强化高校部门预算的严肃性、权威性

高校部门预算由于是在上一年度预计编制下一年度的预算，部门预算在当年实际执行过程中不可避免的存在支出没有安排的现象。高校在安排追加预算时，应考虑是否有收入预算作保证，如果有新增收入，根据新增收入金额，安排追加支出预算；如果没有新增收入，要根据轻重缓急统筹兼顾的原则，支出预算内部调整，真正做到预算的严肃性、权威性，实现真正意义上的收入支出平衡。

参考文献：

[1]邱晓菊.编制高校财务预算的原则与方法[j].理工高教研究,2007,(5).

[2]陈祖祺.提高高校预算编制质量的几个问题[j].预算管理会计月刊，2005,(4).

[3]王俊华.高校部门预算的编制对策与政策研究[j].巴音职教，2007,(2).

[4]周红军.高校预算编制方法探讨[j].事业会计，2007,(6).

预算赤字篇2

关键词: 预算平衡;总体经济平衡;法律促进;促进型经济法 

 

一、问题的提出 

 

预算平衡或称财政稳健是各国财政宪法和法律中最重要的基本原则,然而,近一个世纪以来,关于预算平衡的合宪性和合法性的讨论却从未停息。一般认为,财政收支平衡的预算案看起来似乎更合理、更合法、更合乎道德,然而,现实却往往并非这么简单。仅以美国2010年的财政赤字和公债规模为例:“预算总额高达3.72万亿美元,其中,财政赤字在西方国家,预算赤字与财政赤字的概念基本一致,但是,我国目前仍存在大量预算外甚至体制外收支项目,预算收支的范围要比财政收支的范围小一些,使用财政赤字的概念更能描绘我国的财政状况。预计达到1.56万亿,约占国内生产总值(gdp)的10.6%和预算总额的41.9%”,“截至2010年6月1日,公债余额高达13万亿美元,占gdp的90%”[1]。财政收入不足以支持财政支出需要而产生的财政赤字和由此累积的公债规模失控问题,已成为困扰现代国家政府的共同治理难题。美国向来以迅速解决经济与社会 发展 中的难题见长,也总是能作出最有效的制度性回应,其预算立法的纷繁复杂程度也不亚于其他法律领域,还制定了专门的赤字削减型的预算平衡规则。比起账面上的收支平衡,更值得关注的问题是:预算为什么不平衡?制度性成因何在?这么多规则为什么没有起作用,是规则本身不合理,还是规则的执行出了问题? 

以全面统一的预算和对预算的有效监督为特征的现代预算制度建立于20世纪初,根源于法治财政和民主财政的要求,其初衷就是为了解决各国相继出现且日趋严重的财政赤字问题,以防范或化解财政风险甚至财政危机。然而,预算制度后来的实践并未如制度初创者所设想的那样:财政赤字随之逐渐削减或消除。美国自1776年建国起至今的联邦预算,有一半财年出现财政赤字,其成因可能是战争或经济衰退,有时也没有明显的理由。20世纪30年代的经济大萧条,使主张赤字财政政策的凯恩斯主义渐渐成为主流,政府干预经济的力度、广度和频度加大,也深刻地影响着美国的财政政策决策和财税立法。自1985财年至今,除了1998-2002财年出现财政盈余外,其余财年均出现财政赤字。平衡是预算的题中之义,“某种意义上,平衡预算可以视为对现代政府的财政权进行更全面的宪法约束的第一步。”[2]如果预算不需要保持平衡、财政赤字可以随意编列,就没有编制和执行预算案的必要了。传统预算平衡理论强调财政赤字只能出现在战争爆发或经济衰退年份,为何财政赤字频现? 

除了美国,大多数oecd国家自20世纪70年代中期起,也几乎每年都会出现财政赤字。其中,固然有各国政府加强对经济的干预、通过编制赤字预算案来促进经济稳定增长和充分就业的因素,也跟各国预算过程的民主化、法治化,甚至说 政治 化、选举化的趋势有关。“不足为奇的是,财政责任的分工导致这些国家存在着经常性的财政赤字。花钱总比征税来得容易,没有什么有效的手段能够让财政政策的双方进行统筹安排。” [3]大多数国家的政府渐渐意识到财政赤字如此频繁再现,一定是哪里出了问题,而且,现实中的预算平衡并不那么容易做到。于是,很多政府想方设法重新平衡预算,特别是设计了很多方法来掩饰或加工预算数字,以回避真正削减财政赤字的困难:诸如玫瑰色的骗局(rosy scenarios)、短期行为(one-shots)、利用多个预算捣鬼(interbudget manipulation)、泡沫与支出时机的选择(bubbles and timing)、避重就轻(ducking the decision)、利用政府间体制作祟(play the intergovernmental system)和星号魔术(magic asterisk)等[4],但并未真正解决问题。 

预算之所以需要平衡,财政赤字和公债规模失控之所以备受质疑,源于人们对其可能产生的法律问题的担心,及其可能破坏经济与社会稳定发展趋势的忧虑。“预算平衡的规范——无论作为价值判断或理想的典范,还是作为政治符号或预算原则——经常出现在有关美国联邦预算和财政政策的 文献 和公开争论中。” [5]预算本质上是极其重要的政治问题,关乎民主的实质,反映了政府在未来一年或更长时期内,打算做什么、正在做什么和做了些什么。预算的实质是配置稀有资源,意味着在潜在的财政支出目标之间进行选择,并得到可能取得的财政收入的支持。与静态的预算平衡相比,对预算为什么不平衡的追问以及使之重新趋于平衡的法律对策更加值得关注:“平衡预算的政治并不围绕着使预算得以平衡的日常决定而开展,它更多地涉及预算如何和为什么会不平衡,以及一旦预算不平衡的话,应如何使之重新获得平衡。”[6]赤字控制与预算平衡是一个问题的两个方面。为了实现预算平衡的目标,必须基于财政赤字的类型细分对其进行差异有序的法律控制,这远比强求形式上的财政收支平衡来得重要。对于财政赤字的差异性法律控制包括提升预算法治水平、优化财税收支法律体系以及设计跨年度预算案等,本文的研究重点在于提炼法律促进预算平衡之基本原理。 

 

二、控制财政赤字:预算平衡之法律促进 

 

平衡的预算在实践中似乎越来越难实现,这可能与意识形态有关,也可能受到政治环境的影响,甚至存在财政支出过度扩张的某种政治上的偏差。“赤字是指在某一财政年度中开支超过收入的数额。”[7]只要经济持续增长、人民的生活水平不断提高,公众对于未来的经济与社会发展抱持良好的信心,合理限度内的财政赤字其实是可以接受的,也不会产生太大的财政风险。而每当财政赤字趋于恶化,政治过程的参与者特别是国会议员、总统,均会竞相提出各种法律措施来削减财政赤字、使之恢复预算平衡,以表现其对于财政赤字的关注和负责的态度。然而,想要真正削减财政赤字,并不是像国会议员或总统所设想的那样,可以任意决定,而总是受制于预算编制或执行当时的客观经济社会情势。某种程度上,财政赤字的出现并不完全取决于财政政策决策者的主观意志。人们之所以认为财政赤字是不道德的,更多的是出于对“其可能引发的公债往往是转嫁给日后财政负担”的疑虑。“公债是不道德的”这一隐含的假设是财政赤字必须通过法律控制的最大理由,惟其如此,才能实现预算平衡。 

政府主导型的预算模式,是各国预算法的主要制度模式,即政府在预算政策决策中事实上起着决定性作用。尽管,理论上说,由政府负责起草的预算案必须经过代议机关的批准才能生效,生效预算案由政府负责组织实施时必须受到代议机关及专门机构的监督。但是,预算安排本身的专业性,使得政府对于预算的编制和执行掌握着实质上的决定权。如果不强调预算法定原则、预算程序的法治性以及预算过程的透明度,就根本无法对预算的规则和运行进行实质性的改良,更无从实现预算平衡的财政稳健状态。代议机关对于预算事项的决定权包括对预算草案的审批权和生效预算案的监督权、以及将普遍适用的权义结构和程序规则制定为法律。预算的编制和执行能否符合现代预算制度的预期、起到监督政府的财政权运行的目的,不仅取决于预算案文本的精细化程度,而且决定于预算过程的合理化程度,这些都不仅需要预算法的法律文本予以实现,而且需要通过预算法治水平的提高来配合。当前,我国的预算过程存在着预算编制不尽合理、预算审批流于形式、预算执行不够严格、预算调整过于随意、决算数据并不完全反映客观事实等现实问题,而这些问题的存在,与现行《预算法》所确立的预算法律规则的疏失和财政收支结构的粗糙不无关系。提高预算编制的质量和执行的效率,必须有一部好的《预算法》——基于预算法治理路修订的《预算法》。

对于现代高风险社会而言,无论是预算平衡还是财政赤字,都不足以表明一国的财政是安全、低风险的,更加无法证明经济与社会是稳定发展的。“如果失业率高,为了刺激需求,编列预算赤字是切实可行的方法,这种理财方法有时称为功能理财——利用税收和赤字而使总需求保持在恰当的水平上,而不必担心预算本身的平衡。”[8]传统的财政健全原则强调保持年度财政收支平衡,不得在预算案中编列财政赤字,因此,要求财政收入和财政支出在财政资金总量上大体相当,即基本平衡。财政健全的制度理念在任何时候都应当强调,只是,在不同的经济社会发展阶段,财政健全原则有着不尽相同的具体内涵。“考虑财政本身的平衡问题没有意义,需要考虑的是财政赤字的编列对总体经济的影响。”[9]这样的概括和认识将大大推进有关预算平衡原则的研究,尽管财政赤字的出现有着一定的积极意义和必要性,但是,其可能产生的财政风险也是相当大的。因此,尽管财政赤字不绝于预算案,但是,财政健全理念仍然应当强调、甚至更加值得重视,只有这样,才能清晰地界分国民财产权和国家财政权,从而防范和化解财政风险,进而避免财政危机甚至主权信用危机的发生。 

在现代有宏观调控的市场经济中,各国政府经常制定和实施积极财政政策:通过扩大公共投资规模、创造更多的就业机会,并带动民间需求的增加、刺激经济恢复增长。在这样的客观合理性支持下,财政赤字的存在不仅有其一定的必然性,而且往往被认为是合理的。但如果财政赤字持续扩大、其与公债都累积到一定规模的话,则势必影响到一国财政的稳健程度。因此,无论社会经济发展情势如何,政府每年都必须进行艰难的财政政策决策,换句话说,即便财政收支平衡,也并不意味着所有潜在的财税法问题都得到了很好的解决。预算平衡只是一种简化了的判断标准,其实质上并不是为了解决、反而是为了逃避目前政府面临的很多制度上的困境、政治上的问题和经济与社会发展中的障碍。某种程度上,与其说预算平衡是一种标准,倒不如说这是一种价值——财税法领域一项很高的价值准则。从 历史 实践来看,财政赤字主要有三种类型:应付经济衰退、应对战争或灾难而安排的财政赤字以及由于减税、社会福利、公民权利性项目、增进就业和促进经济增长等财政收支结构长期不平衡而产生的财政赤字,这是根据直接促成财政赤字的事实原因划分的。如果说前两类是偶然发生的小概率事件,属于政府被动应对的,政府并没有任何政策上的意图的话,第三类则是结构性的、非周期性的、主动性的,是每个财政年度都会出现的,是政府主动实施积极财政政策而产生的必然结果,是政府有意为之的。 

随着预算制度实践的推进,国会议员、政府官员甚至学者、公众都渐渐意识到,财政收支平衡并不意味着财政是安全的。在预算编制时安排财政赤字,表面上看,有悖于财政稳健理念,却往往有来自受托于纳税人的政府的主张和代议机关的同意,形式上的合法性似乎并没有什么瑕疵。预算平衡究竟是预算编制时必须遵循的原则,还是预算执行时应当追求的目标?法律有必要、有可能控制财政赤字、促进预算平衡吗?诸如此类的制度诉求,都亟待财税法理论研究的回应。近年来,发达国家的财政赤字与其经济增长表现不佳密切相关,而我国的经济增长表现亮眼,却同样存在财政赤字——这是一种不同于周期性赤字的结构性赤字和管理性赤字。由于我国预算法治水平不高、政府仍需承担一定的经济建设任务、需要提供越来越多的民生性公共服务、来自结构性减税的财政减收压力以及财税法律制度体系的结构失当、经济发展周期性波动等因素,因此,与现行《预算法》确立的“收支平衡、不列赤字”原则形成鲜明对比的是,我国几乎每年的预决算案中都出现财政赤字。我国财政赤字的类型复杂多样,不妨概括为周期性赤字、结构性赤字和管理性赤字。三类财政赤字之间的界分有助于更好地理解不同财政赤字的制度性成因及构建差异性控制对策的必要。 

法律控制不同类型的财政赤字的目标,都指向预算平衡。基于财政赤字的类型细分而建立的差异性法律控制机制,包括三个方面:首先,对于由于经济发展的周期性波动而发生的周期性赤字,应当确立财政赤字和公债规模的安全上限;其次,对于由于财税法律体系的结构失当而发生的结构性赤字,应当确立合理的财政收支法律体系和规范的财政转移支付模式;再次,对于由于预算编制和执行不合理而发生的管理性赤字,应当提高预算的透明度、预算监督的有效性和预算执行的合理性。无论哪一种类型的财政赤字,直接的弥补方法都是征税、货币的财政性发行和公债借偿。其中,征税可能给纳税人带来过重的税负,过量的货币发行可能引起通货膨胀,于是,公债借偿成为最主要的方法。传统的程序控制型预算平衡规则,在防止编列财政赤字或尽可能减小财政赤字规模等问题上是有效的,但是,其无法直接减少已经形成的财政赤字和公债规模。因此,专门以削减财政赤字和公债规模为目标的新型预算平衡规则应运而生:“为立法方案而提出的一些建议更多地定位于收入约束和对政府增长的约束;另外一些建议则更是完全指向平衡预算和削减赤字。限制开支增长的建议不但在技术手段方面而且在范围上都是不断变化的。”[6]195避免财政赤字的产生或将其与公债规模控制在合理范围内,始终是促进各国财税法制度发展和经济法理论改进的重要线索。

美国预算法律体系错综复杂,其中,自20世纪20年代以来,联邦预算平衡规则的演进遵循着“预算控制(controlled by budget)”与“控制预算(controlling budget)”两条线索,并形成程序控制型和赤字削减型两种。由《预算和 会计 法》(1921)、《国会预算改革法》(1974)和《国会预算和扣押控制法》(1974)、《政府绩效和结果法》(1993)、《综合预算程序改革法》(1999)、《预算责任和效率法》(2001)等构成的程序控制型规则,反映了联邦预算权由国会独享发展到国会和总统分享、实质上却由总统主导的分享结构,充分贯彻了“授权——限权”的二元思维;由《平衡预算与紧急赤字控制法》(1985)、《预算执行法》(1990)、《平衡预算法》(1997)和《赤字削减法》(2005)等构成的赤字削减型规则,虽然起到了一定的削减财政赤字和公债规模的效果,却因其试图改变和突破联邦权力的分权制衡原则而经司法审查认定为违宪。法律促进预算平衡的措施,既有立法的努力,也有司法的有限参与。美国联邦预算平衡规则极具特色,其理论假设的周全性、规则设计的创造性以及制度实施之有效性,别具一格。自美国建国后,预算平衡理念一直被认为是其财政宪法的当然组成部分,联邦预算也能够在很长一段时间里保持平衡,直到凯恩斯主义兴起,废除了实质意义上的财政宪法的内容,使成文宪法产生了确认预算平衡原则的必要。 

 

三、预算平衡的法律意蕴:总体经济平衡 

 

财政赤字的编制历经政府起草预算草案和代议机关审批通过的民主过程,具备形式上的合法性,然而,事实上,并没有什么真正的力量促使预算非平衡不可。如果说统一的财政收支安排是为了约束政府的财政权,从而表现出财政收支平衡的特征,这种说法是成立的,但是,如果说财政收支安排就是为了财政收支平衡,则是很难自圆其说的。尤其是,当预算案的常态并非收支平衡,反倒是财政赤字,理论研究就不能视而不见。理论研究需要设定一定的假设,但是,这种假设必须有客观的事实基础支撑。理论上,要实现收支平衡并不困难,或者以财政收入配合财政支出的设计来筹集,或者以财政支出配合财政收入的预测来安排。无论是筹集财政收入,还是安排财政支出,都建立在一定的前提和假设的基础上。至于财政收支“以谁为前提、用谁作配合”更合适,则有待实践的检验。长期以来,我国一直将量入为出原则作为安排财政收支项目的原则,但是,实践证明,如果必要的财政支出无法压缩到财政收入能力之内,仍然可能出现财政赤字。“以支定收”也并不是要满足所有的财政支出需要,关键是要合理确定政府的职责范围、即政府的事权范围,安排财政支出时应当综合考虑一定的时空背景下的宏观经济发展水平和人们的税负承担能力。无论是“量入为出”和“以支定收”,强调的都是如何有效组织收入、合理安排支出,以实现财政收支的平衡。 

每一项法律制度背后都蕴藏着深刻的理论基础,预算平衡也有着其特有的法律意蕴。由国务院及财政主管部门负责编制、并经全国人大批准的预算案,无论其性质究竟属于法律、法律文件还是非法律行政行为,其法律效力都是毋庸置疑的。财政赤字与现行《预算法》确立的“收支平衡、不列赤字”的原则相抵触也是显而易见的。然而,由于《预算法》并未规定相应的法律责任,也缺乏一般性的违宪或违法审查机制,财政赤字的编列很难受到法律追究。我国是发展

grh法规定,如果总统和国会之间出现了严重的问题(全面撤销资金授权),双方将被迫进行合作,按照赤字削减目标削减赤字,直到完全消灭为止。grh法直接规定了一系列赤字递减的年度目标,并为保证这些目标的实现创造了一套自动递减程序。1986至1991年期间,1720亿美元的赤字每年要削减360亿美元,至1991年达到预算平衡。在任何预定年份,如果赤字超过总体目标,涉及多数预算项目的具有全面削减性质的扣留程序就会自动执行。之所以制定grh法,是因为国会议员也开始担心无力控制财政赤字失控的局面。grh法使国会议员和总统都必须承担平衡预算的责任。尽管grh法看起来很严格,却注定难以实施,也无法根本解决财政赤字问题。在grh法下,总统决定扣留国会已拨付资金方面的自主权大大削减。grh法最受肯定之处在于其将国会的部分权力让渡给了总统。该法也掩盖了很多深层次问题,造成财政赤字的很多原因被认为是难以控制或在 政治 上是超越界限的,其所设计的削减财政赤字的程序被很多人认为是很愚笨的,其之所以会在国会通过,某种程度上说,完全是因为国会议员厌恶了预算制定过程。该法甚至被认为是国会近年通过的法案中最有争议且最使人不可理解的法案,其最大的启发是:没有任何公式可以取代财政政策决策的共识。grh法的施行效果确实不佳,国会不得不通过新的赤字削减法——《预算执行法》(bea),寻求削减而不是消除财政赤字。 

1986年7月,美国联邦最高法院在“布尔舍诉西奈尔”[23]一案的判决中指出,grh法的关键规定“将财政赤字的自动删减权交由 会计 总署审计长来负责”违宪,该法违反了宪法上确立的分权制衡原则,削弱了其追求赤字削减的合法性基础。会计总署扣留已拨付资金的权力具有行政权的性质,尽管国会总署审计长必须同时向国会和总统负责,也违反权力分立原则。对于grh法的违宪审查是赤字削减型预算平衡规则的共同问题。最能证明这一论点的莫过于《择项否决权法》也被认定为违宪而宣告无效。最高法院在“克林顿诉纽约城”(1997)一案中,宣告该法违反美国宪法第1条所规定的三权分立制衡原则,最终使该法案失效。该法试图规范总统和国会之间有关预算权的竞争,对预算过程中总统与国会之间的关系产生了深刻的影响,但是,并没有得到司法上的认同。尽管历任总统和历届国会都认同削减赤字的重要性,但是,在 经济 发展 出现较大波动时,总统和国会还是毫不犹豫地选择了编列财政赤字。由于2008年至今的 金融 危机的影响,在布什和奥巴马两任总统的积极建议下,国会制定了《紧急经济稳定法》(2008)所规定的不良资产救助计划以及《美国复苏与再投资法》(2009)所规定的财政刺激计划,为恢复经济增长的动力,总统和国会依然选择了编列大规模财政赤字。尽管赤字削减型规则并不那么成功,这表明财政赤字的削减是很难通过 法律 预先设定规则的,但是,其对促进型经济法的理论研究而言,仍不失为极佳的制度范例。 

美国控制财政赤字的预算平衡规则的二分结构,统辖于预算平衡隐含的宪法性目标之下,尽管预算平衡的宪法修正案命途多舛、难以通过。国会创设的程序控制型规则和赤字削减型规则,对于财政赤字的限制或削减各有侧重。程序控制型规则藉由较为完备的预算程序控制财政支出,规定了赋予总统预算建议权、巩固国会的预算权以及限制总统的预算权的法律规则。程序导向型规则的具体条款反映了总统与国会在预算政治上的角力和平衡,创建了“总统提议”和“国会审议”这一值得称许的 现代 预算制度的基本法律框架。然而,预算权在国会与总统之间的分配规则设计得再完美,实践中仍不可避免地出现了财政赤字。而且,财政赤字和公债规模甚至在不断扩大,新型的赤字削减型预算平衡规则,正是在这种现实制度诉求下创设的,尽管赤字削减型规则的实践并不那么成功,效果也并不那么明显。可见,在开放经济条件下控制预算赤字是非常复杂而且困难的,这在很大程度上取决于良好的经济状况和宽松的政治氛围。国会与总统始终没有放弃平衡预算的努力,因此,在某种意义上说,预算平衡规则不断演进的过程,“可以被视为是一个寻求能够在对平衡概念没有清晰的定义的情况下,保持某种平衡而且在偏离之后又能回到平衡的制度的 历史 ”[5]25 

经济法、社会法乃至“促进型法”,都是法律有效发展的成果,都是典型的分配法,其发展历程中,涉及三条重要的路径:分配关系的调整、经济社会政策的变化以及相应法律随之发生的变化。“促进型法”是分配社会财富的法,是反经济周期的法,其表现出一定的周期变易,对经济的周期波动,国家力图通过经济政策、经济法律等手段的运用,来实现反经济周期的目标,从而使那些为反经济周期而实施的各类经济政策及其周期变化的研究价值也随之增加[24]“促进型法”把大量的经济社会政策及其手段法律化,从而具有突出的经济性和社会性,因而能够把积极的鼓励促进与消极的限制禁止相结合,从而具有突出的规制性,涉及对不同对象的发展选择和手段上的宽严取舍。经济法与社会法中能够直接促进经济与社会发展的、以法定的鼓励性与促进性为手段的规范类型的集合,可称为“促进型法”。“促进型法”属于发展法学的研究范畴,如果说经济法与社会法是部门法分支的话,促进型法则属于一种法律类型或称模块。“促进”或“进步”等类似概念已经在现代性法律中数度使用,并已相对成型。预算平衡规则的逻辑结构,涉及到对主体及其行为的规范、主体的权义结构安排以及责任承担等问题,都必须而且可以从“促进型法”理论中寻求支持。 

预算平衡规则在性质上属于促进型经济法的范畴。作为一种发展中的法律规范类型,“促进型法”为法律促进预算平衡之基本原理的研究提供了理论上的支持。预算平衡规则是一种权益分配规则,其实质是国家财政权和国民财产权及其利益的均衡分配。法律对于控制财政赤字和公债规模、促进预算平衡的实现有着独到的制度优势。为了实现总体经济平衡,预算平衡规则应具有特定的逻辑结构和规范体系。预算平衡规则具备特定的规范结构和促进功能,将“促进”的理念和精神体现在“促进型法”的调整目标、基本原则、主体架构、权义安排和行为规则之中,从而使“促进型法”符合现代性法律的目标宗旨、基本原则和调整手段,成为自成体系的一类现代性法律规范[25]。这也许能够为《预算法》为什么只规定了三条法律责任提供一定的解释依据。换言之,《预算法》的实施机制并不主要依靠司法,其更多地依赖于政府和代议机关具有谦抑性特征的自我实现。由于法律责任的弱化,预算平衡规则这一实质意义上的促进型经济法的实现机制,必然不同于传统的“限禁型法”中以损害填平和惩罚性责任为中心的司法实现机制。

五、结论 

预算赤字篇3

一、关于我国财政风险的现有分析与判断

至今为止的研究成果表明，源自国债和赤字的财政风险主要表现为两个方面：一是国债余额和赤字分别占当年GDP的比重；二是政府的隐性债务和或有债务状况。2002年3月，财政部在向人大做的2001年决算和2002年预算的报告中，明确公布了国债负担率和赤字率两个指标。2001年中央财政赤字2598亿元，占国内生产总值的比重为2.7%，债务余额15608亿元，占国内生产总值的比重为16.3%。从这两个指标来看，与国际上许多经济发达国家和发展中国家相比，财政风险并不是很大。从政府的隐性债务和或有债务来看，现有国内的研究成果和国际组织、经济学专家对中国的研究成果表明，这部分债务占GDP的比重约为75～125%左右（世界银行：1998年，刘成：2000年）。将这部分债务进行国际比较，隐性及或有债务的指标也不是很高。以美国为例，大致与我国公布的国债负担率和赤字率同一口径的联邦债务率，目前在50%左右，1993年底的联邦债务大约为3.2万亿美元，但是如果考虑隐性债务，联邦债务几乎是官方数字的3倍（哈维·S·罗森：《财政学》）。国内的研究成果反映，许多国家政府隐性及或有债务规模都很大（刘成，2000年），与此相比，中国政府的财政风险并不是很大。

上述的判断已经基本形成共识，无论从官方公布的数据，还是经济学界研究的成果，可以说已经为人所认识的政府赤字和债务表明，尽管随着债务的扩大，财政风险在积累，但是短期来看风险不大。

二、没有认识和计算的政府财政赤字

首先，需要从基本概念说起。重温什么是财政赤字和政府债务？现代经济学、财政学理论中的定义是，财政赤字是政府支出大于收入的数量。当政府形成财政赤字时，它就必须向公众举债来支付其款项。为了借债，政府需要发行债券，即用以承诺将来偿还的一种借据。政府债务指政府借款总额或累计额。理解赤字和债务的关键点在于：政府债务是政府应付款的存量，而财政赤字是政府支出大于收入而形成的新债务流量（保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯：《宏观经济学》，第16版）。我国自1993年起，规范了财政赤字的弥补办法，即全部由发行国债来弥补赤字，而不准许向银行借款和透支，自此上述定义完全可以适用于我国。

按照上述的定义，我们从下面的表格数据中会发现一个重要的矛盾和问题。

表1我国1998年以来的财政赤字、国债规模与增长率一览表

对于上表中的数据要做如下说明：表1中的财政赤字和国债的绝对量是中央财政和地方财政汇总后的数字，即不是中央财政赤字，国债中包括中央代地方发债的数量。另外，1998年和1999年的赤字数口径与2000年、2001年有不可比之处，原因是前两年的赤字中不含国债的利息支出，自2000年起，每年的国债利息支出改为列入财政支出，作为财政赤字。如果按照1998和1999年的赤字口径计算，将形成表2的情况。

表2按可比口径计算的财政赤字及增长率

从上述两个表的数据中，我们可以发现一个有趣的矛盾，财政赤字与政府债务呈现反向变化，即财政赤字的增长率自1999年起明显趋于降低，2001年甚至是负增长；而国债的增长率却呈现提高的态势。下面图形反映的更为直观。

图1赤字增长率与国债增长率

对于这个矛盾如何解释？从理论逻辑推理来看，国债发行的总规模包括弥补当年赤字和当年需要还本付息的数额，如果国债总规模扣除还本付息的数额后，弥补当年赤字的国债数应该与财政赤字数额大体一致。我们看一下表3。

表3扣除还本付息后的国债数额与财政赤字的比较

注：为了计算和比较的方便，小数点后四舍五入，不影响基本结论。

从表3中可以看出，历年的扣除还本付息后的国债数额都明显大于当年的财政赤字数额。那么这些差额应如何解释呢？显然，国债只能用于弥补财政赤字，按照基本的理论概念，我们只能推断，在年度的国债发行总额中有一部分赤字没有反映在财政赤字总额中。那么哪些国债没有反映为赤字呢？我们分析的结果是，由中央政府代地方政府发行的债务，反映在总债务规模中，但是这部分地方政府债务背后的财政赤字却没有反映在赤字总规模中。详见表4中的数字对比。

表4地方政府债务与表3中差额的比较

从表4中看到，除了2000年的差额数小于中央代地方发债的数额外（对此目前笔者还没有很好的解释答案），其余3年的差额数均大于中央代地方政府发债的数额。笔者认为，从理论上讲，中央代地方政府发债，实质上就是中央代地方政府打了赤字。这些赤字肯定没有记入中央财政赤字，关键的问题是它们有没有作为赤字在地方预决算中进行计算和汇总。我国历年来的地方财政汇总都是收支平衡或略有结余的，从来没有赤字。这里存在两种可能的情况：一是中央政府代地方政府发债的数量根本没有作为地方政府的赤字计算；二是已作为地方财政赤字计算后，地方财政汇总是平衡或结余的。从前面分析和表4的情况推断，笔者认为第一种情况的可能性很大，根据对财政机关的官员调查，证实了笔者的推断。由于地方债务计算在债务总规模中，而地方债务弥补的赤字没有计算为地方财政赤字，因此年度的政府债务总规模就大于了财政赤字规模。

如果上面的推断成立，那么我们可以得出两个相互有联系的结论：一是目前我国公布的中央财政与地方财政汇总后的财政赤字没有包括地方财政赤字，因此公布的赤字数和赤字占GDP的比重可能被低估了；二是地方财政的平衡或结余是虚，而存在赤字是实。

三、财政的风险将出在缺乏有效管理的地方政府赤字和债务

为什么不将地方发债计算为地方财政赤字？首先是在很大程度上受到《预算法》的约束。我国《预算法》中规定，地方财政必须实行收支平衡，不能出现赤字。排除近年来基层财政的债务等情况不说，仅就中央代地方发债而论，由于这笔债务的偿还主体是地方政府，即债务人是地方政府，其实质应作为地方政府的财政赤字。如果因为《预算法》规定的原因，将地方政府债务不明确作为地方财政赤字，这势必会人为地缩小国家财政赤字的规模。其次，与目前政府预算会计实行的是收付实现制，而不是权责发生制有关。由于收付实现制是以现金的实际收付作为确认当期收入和支出的依据，在这种记账基础下，财政收支只包括以现金实际支付的部分，并不反映那些当期虽已发生，但尚未用现金支付的政府赤字和债务。这样既不利于准确地反映地方政府财政的整体状况，更不利于防范财政风险（“我国预算会计制度的深化改革”，政府会计权责发生制课题组，2002年第5期《财政研究》）。

从目前的地方政府财政状况看，我国许多地方政府尤其是中西部的地方政府可能将长期存在赤字和借债情况，这就需要各个地方政府在财政预算中对赤字及引发的债务实行严格和科学的管理，如同中央财政对中央债务的管理一样，要有相应的管理机构和一套专门的管理和运作办法。据我们2001年对江苏、陕西、山东、浙江、辽宁等省的初步调研，目前许多地方政府已经对其自身的政府债务管理引起了高度的重视，并采取了一些管理的办法。但是，由于预算法及现有预算会计管理制度跟不上新产生的政府借债融资的情况，多数地方政府的做法是将债务的借与归还在预算收支表的线下进行反映，财政厅（局）内也缺乏专门人才进行债务筹划和管理。

另外，地方政府的债务归还问题也需要引起高度重视。中央债务多数是通过借新债还旧债的方式归还的。地方政府没有举债权，目前中央转贷给地方政府的世界银行部分贷款已到期，许多地方各级政府是通过当地的税收、收费、以及出售政府资产来归还贷款。对于中央代地方发行的国债，投资有效益的项目，其收益可以作为还债的资金来源，但是有相当多的投资项目只有社会效益，恐怕还债的资金主要还是来自当地的税收或收费，或者采取出售政府资产、借新还旧进行运作。总之，地方政府在债务的归还上，与中央政府相比，其可操作的空间相对有限。这就更加提醒我们要关注地方财政的债务风险，既便目前仅就中央代地方发债这部分债务总量大约在1700～2000亿左右（不包括县、乡基层财政的债务），规模不是很大，但其积累的速度和由于体制、法律约束而造成的管理空隙，值得引起高度重视。否则，在中央财政风险不大的“高枕”上“无忧”，地方财政的潜伏风险一旦突发，带来的将是整个国家财政的风险。

四、建议

根据以上分析和结论，为了防范财政风险，特提出以下建议。

第一，修改《预算法》。由于近年来预算管理办法和体制的实际变动较大，现有《预算法》中的一些条款规定脱离了实际预算管理活动的需要，使得这些法律成为建立规范的新的管理制度的桎梏。规定地方政府要作到财政收支平衡、不准出现赤字就是比较明显的例子。为了增强地方财政收支的透明度，建立规范、严格的债务管理制度，防范地方财政风险，乃至整个国家的财政风险，应该对《预算法》中的相关条款进行修改。最起码，中央代地方的发债应体现为地方财政赤字，并且在中央与地方预算汇总时，这部分地方财政赤字也应计算在内。

预算赤字篇4

一、乡镇财政赤字和“消赤保平”工作现状

乡镇财政赤字，是指乡镇本年度内财政收入不够支出的亏空部分，其中包括挂账和负债。两年半来，虽然县政府认真贯彻县六届人大常委会的《决议》，投入满腔热忱和大量精力，采取多种措施，但消赤保平工作收效并不明显。从总体上看，乡镇财政赤字进一步加剧。经县审计局、财政局调查核实，2002年底全县乡镇帐面赤字为16209万元(不包括中小学校负债9255万元，下同)，隐形赤字5953万元，两项合计实际赤字为22162万元。有35个乡镇出现赤字，占乡镇总数的97.2%。其中：赤字在100万元以下的有12个乡镇(共601万元,占2.7%)，100万元到500万元的有16个乡镇(共3467万元，占15.6%)，500万元到1000万元的有3个乡镇(共2223万元,占10%)，1000万元以上的有4个乡镇(共15871万元,占71.7%)。2001年全县乡镇赤字总额为26511万元,比上年增长100%，2002年赤字总额比上年下降16.4%。2002年赤字比2000年增加200万元以上的有…….等乡镇，增加金额合计9183万元，2002年比2000年赤字增长两倍以上的有……..等乡镇，增加金额为8381万元。赤字资金来源：有金融机构借款9834万元，其他机构借款3220万元，个人借款1904万元，占用专项资金478万元，应付未付5264万元，其他渠道1462万元。

鉴于乡镇财政赤字的严峻形势，县委、县政府一直把乡镇消赤保平工作提高到加强基层政权建设，促进农村经济发展和社会稳定的高度来对待。2000年县委、县政府分别下发《关于进一步加强乡镇财政工作的通知》（×委发[2000]95号）、《关于加强乡镇财政预算管理，限期消化乡镇财政负债的通知》（×政发[2000]81号）等文件，要求乡镇加强财政管理，采取各种有效措施，逐步消化乡镇财政赤字。同年，县政府成立了“××县乡镇财政消赤保平工作领导小组”，县财政局成立了乡镇财政消赤保平工作办公室，具体负责乡镇财政消赤保平工作。2001年3月县财政局制定乡镇财政收入上台阶、消赤保平的奖励政策,决定对抓收入有成效、消赤明显的乡镇，分别给予收入上台阶、消赤保平和当年综合财政收支平衡等奖励，对赤字加剧的乡镇给予通报批评。三年来共兑现奖励资金314万元，下达困难补助资金351万元，并对消赤保平工作落后的乡镇予以通报批评。县财政部门组织业务培训，提高了乡镇长和乡镇财政所（组）有关人员的业务水平，树立了依法理财的观念，增强了消赤保平的责任感。

2002年县财政在我县实行农村税费改革和上年度多次增加机关和事业单位人员工资的大背景下，对县乡财政体制进行了重大调整，大幅调高乡镇人员经费支出标准。其中：行政人员和教职员工提高到20000元/年人，其他事业人员提高到16000元/年人；乡镇财政支出基数从2001年的12722万元提高到2002年的23924万元。2003年又进一步提高人员经费支出标准，乡镇支出基数又比上年增加了1500多万元，同时提高各项事业发展资金的补助标准。由于连续两年的重大调整，大大增强了乡镇财政可支配能力。为确保教师工资及时足额发放，2002年3月县政府发出了《关于批转××县中小学教师工资财政统一发放实施细则的通知》，从2002年5月1日起，对农村中小学校所有财政供养的在编在职正式教职工工资实行统一发放。为加强对乡镇财政资金运转进行事前、事中、事后的全程监督和管理，提高财政资金使用效率，实行了以财政电子计算机网络为依托，灵溪、龙港、金乡、钱库、宜山和巴曹等镇分别建立了镇预算会计核算中心，对所属预算单位实行财政集中统一核算。

2003，县委、县政府狠下决心，解决了历年来一直未能解决的临时工清退问题，共清退乡镇临时工349名，为进一步消化乡镇财政赤字奠定了基础。

二、乡镇财政赤字加剧的原因

既然县政府和财政部门认真贯彻了县六届人大常委会的《决议》，采取了各项有效措施，加大了乡镇财政消赤保平工作力度，为什么乡镇财政赤字状况依然加剧呢？我们通过调研，认为有以下几方面主要原因：

（一）多数乡镇财源萎缩，增收难度大

根据省委、省政府《关于全面进行税费改革的通知》（浙委[2002]4号）精神，我县从2002年开始在全县范围内全面实行“减调改稳、全理负担、转移支付、配套进行”为主要内容的农村税费改革，取消了乡统筹费；少数企业在竞争中没能适时抓住机遇，经营困难，效益下滑；一些企业向龙港、灵溪等中心城镇集聚，多数乡镇税源流失；前几年,我县房地产市场滑坡，土地价格回落,乡镇土地出让金分成大幅下降。加上计划生育依法行政的落实，乡镇预算外资金收入大大减少。这些就使得一般乡镇财政收入受到很大影响，财政功能日益弱化，政权运行和各项社会发展项目所需经费基本上完全依赖于县财政。

（二）乡镇财政财务管理不规范，预算约束力不强，领导使用经费与政绩考核相脱节

不少乡镇还未制定切实可行的财政财务管理办法，有些乡镇虽然订立了管理办法，但形同虚设，因此，资金使用随意性较大，乱支滥用现象时有发生。具体表现为：制度执行不严，超标准发放各种奖金、补贴；相互攀比，滥发钱物现象较为严重；专项资金的使用不够规范，经常移用；有令不行、有禁不止，擅自提高非生产性开支标准，扩大开支范围，某镇订阅报刊，一年支出18万元，某乡一般预算收入几乎为零，但2002年招待费支出近23万元，2002年全县36个乡镇招待费支出986万元，报刊费支出175万元，向非预算单位支出各种补贴103万元。乡镇财政作为政府的一级财政，本应规范、严肃，但年初预算流于形式。不少乡镇在安排日常支出时把预算放在一边，年度决算的实际支出与年初预算严重脱节。还有些乡镇的财政预算没有按时向乡镇人大报告并通过乡镇人代会审议，更无批复，失去了应有的监督。问题在下面，根子在上面。有些乡镇政府领导在经费使用上，法制意识不强，认为只要不中饱私囊，便可随意使用。他们只注重目前的所谓“政绩”，却忽视长期规划和今后乡镇可持续发展。上级组织没有把乡镇主要领导的经费使用成效列为考核干部政绩、升迁和追究的内容，不能不认为是导致乡镇财政赤字难以控制的一个重要因素。

（三）乡镇办学压力巨大

2001年以前县财政不是按教职工编制，而是按学校正式教职工实际人数下拨人头经费，故代课教师的工资性经费80%以上须由乡镇财政负担，越是经济落后的乡镇，代课教师越多，财政负担反而越重。2001年教育系统缺编760人，按人均6000元计算，需支出460万元。2002年我县实行农村税费改革，县乡财政体制进行重大调整，教育支出基数也相应得到大幅度提高，但县财政也只是保证教育人员正常的工资和福利所需资金，代缺经费只按人均7200元计算，乡镇财政还要承担着停征农村教育费附加而造成的教育建设投入巨大资金缺口的压力。现体制下县财政对农村中小学危房拆建补助标准为：一类乡镇500元/平米，二类乡镇400元/平米，按该补助标准测算的资金只够支付土建部分，项目的前期费用和配套资金仍无着落。

（四）县乡两级财政管理体制不尽完善

“保平”是“消赤”的重要前提，做不到当年的财政收支综合平衡，消赤无从谈起。现行的县乡财政体制虽然较大幅度地提高了乡镇财政支出基数，但由于责、权、利不统一，造成事权与财权的不匹配，乡镇财政不但正常的公用经费得不到保障，而且必须的人员经费还是得不到满足(如考勤奖、年度目标考核奖等)。此外，历史遗留的赤字需要每年支出利息680多万元，乡镇政府还承办着很多县政府委托但又没有资金保障（或没有足够资金保障）的事务，即例如农村低保、民兵训练、部门各项达标评比、报刊摊派等，都是造成乡镇财政赤字增加的重要原因。

三、下一步解决乡镇财政赤字的建议

（一）进一步提高对消赤工作重要性、紧迫性的认识，切实加强组织领导

乡镇财政赤字不但影响乡镇政府正常的办公秩序，而且严重损害了党和政府在人民群众心目中的威信。我县乡镇财政赤字进一步恶化问题，必须再一次引起县、乡镇政府领导的高度重视，把做好消赤保平工作提高到完成政治任务的高度来对待，从源头上加以解决。要加强领导，成立全县性财政工作领导小组，组织协调有关部门，形成合力，齐抓共管。县政府要把乡镇财政消赤保平工作作为县本级财政工作的重要组成部分来抓，列入政府工作的重要议事日程，认真总结几年来的经验教训，积极探索消化乡镇财政赤字的新方法、新举措。只要树立起消赤保平必胜信心，经过今后几年的努力，我县乡镇财政赤字问题将会得到较好的解决。

（二）加快经济发展，培植乡镇财源

发展是硬道理，发展是解决乡镇财政赤字问题的根本出

路。各乡镇要认真贯彻实施县委、县政府“跨越式发展”战略，努力改善投资环境，积极引进资金、技术和人才，立足实际，积极开拓市场，大力发展区域经济、特色经济，以培植财源，增加财政收入。欠发达乡镇要因地制宜发展有特色的农、牧、渔业和旅游业，培植新的经济增长点。

各乡镇要积极进行土地整理，共同为我县经济发展提供更多的用地指标。县政府应从经济强镇的土地出让金中统筹部分资金，用于对欠发达乡镇的转移支付，使他们也能参与分享我县经济发展的成果。

（三）加快乡镇行政体制改革，撤并乡镇及其机构，加大人员分流力度

“生之者寡，食之者众”这个现象不改变，乡镇财政赤字就很难彻底解决。要努力改变乡镇规模差异偏大，部分乡镇规模过小和乡镇政府“麻雀虽小，五脏俱全”的状况，减少政府运行成本。要合理调整乡镇布局，扩大乡镇规模，减少乡镇数量。

农村税费改革大大减轻了农民负担，也为乡镇事业人员分流创造了最佳时机。部分乡镇已经摸索出许多切实可行的事业人员分流措施，但由于缺乏全县统一的分流政策，乡镇在事业人员分流和降低经费支出方面困难重重。县政府要利用农村税费改革的契机，推广好的经验，制定全县统一的事业人员分流政策，加快乡镇政府机构改革和乡镇事业单位改革，将事业人员进行分流和归位。

要深化教育体制改革，按照“规模、效益”的原则，加快乡镇校网布局调整，适当合并，集中办学，并严格执行国家规定的中小学师生比例，对教职工中的富余人员予以分流或者辞退，集中乡镇财政有限的教育经费，逐步改善办学条件，提高教学质量。

（四）进一步完善县乡财政体制，加强财政、财务管理，积极推行乡镇财政“报帐制”改革

继续完善县乡财政体制，提高行政事业人员补助标准，全额保障各专项资金，不留缺口。按责、权、利统一的原则，凡属县政府承担的财政支出，县财政应积极筹措资金予以保障，不要换个形式转嫁给乡镇财政。县政府委托乡镇政府承办的事务，要足额安排对乡镇财政的专项拨款，不要要求乡镇财政安排配套资金。对现行不合理的达标升级活动和最低支出规定，应坚决予以取消。

无资金保证的建设项目是造成乡镇财政赤字最重要的原因。今后，乡镇政府要量入为出，考虑本乡镇的财力可能搞建设。县财政部门要严格把好资金审核关，县计划部门要严格把好项目审批关，对没有足够资金保障的乡镇建设项目坚决不予批准。

推行“零户统管”是规范乡镇财政财务管理，提高乡镇财政资金使用效益，杜绝部门摊派，摆脱乡镇财政困境的一项重大改革。财政收支规模较大、财政管理制度比较完善的乡镇要尽快建立乡镇预算会计核算中心，对所属预算单位进行集中核算。在综合考虑乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支规模等因素的基础上，保持乡镇财政的预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权不变的前提下，针对财力不能保证其基本支出的乡镇，根据“先试点后扩大”的原则选择四、五、六类中典型乡镇实行乡镇财政“报帐制”。继续保留乡镇财政机构，全部取消乡镇所属行政事业单位财务。取消原体制中一般预算收入超收分成。本着“基本满足工作正常开展”的原则，核定经常性经费，确定财政支出基数，具体项目资金另行追加。乡镇所属单位财务由县预算会计核算中心在经济片区中心镇设立分中心。改变原有国库库款流经环节，库款由县财政直接拨入预算会计核算中心。

（五）区别对待，逐步消化历年积淀的乡镇财政赤字

乡镇财政赤字日益扩大的事实证明，乡镇财政收入上台阶、消赤保平等奖励政策已经没有继续执行的必要，应予取消。对历年积淀的乡镇财政赤字，进行一次认真清理，然后区别不同情况，采取不同办法，予以消化。对四、五、六类乡镇(共28个)现有赤字(共5590万元)经清理确认后暂时挂帐，由县政府向银行贷款解决，县财政预算每年安排专项资金支付利息和部分本金，5年内消化完毕。从现在起乡镇不得再向社会借款。违者，除坚持谁借谁还原则外，还要视情追究有关人员的责任。对一、二、三类乡镇的财政赤字，通过发展经济、增加收入，加强管理、控制支出和加大转移支付等途径，由乡镇自行消化。

预算赤字篇5

关键词：财政赤字 形成原因 解决对策

经济基础决定上层建筑，经济发展的好坏直接影响到政权的稳定。同样，一个城市、县镇的发展也离不开财政经济的发展。县镇财政状况的好坏直接影响关系到乡镇政权的稳定和农村经济的可持续发展。为了更好地贯彻落实国家政策建设方针，就需要着重解决财政赤字的相关问题，找出成因，提出解决对策。

一、财政赤字的概述

财政赤字也称预算赤字，是指一国的政府在一年的财政年度开始之初，在编制预算时收支安排所出现的出入差距。如果财政实际收入大于支出，则称为财政盈余。财政赤字它反映的是一个国家政府的收支状况，财政赤字是财政收支不平衡的具体表现，在许多国家都会出现这类状况。

二、县财政赤字形成的原因

形成财政赤字的原因有很多，影响县的财政赤字的因素也很多。以下针对县镇财政赤字形成原因进行分析，可以总结出造成财政赤字的原因如下：

（一）县镇经济发展落后，经济基础薄弱

县镇经济发展和财政发展离不开关系，目前我国的大多数县镇财政经济发展都存在漏洞和不足，产业发展不平衡，导致经济发展滞后。例如在农业，工业等产业的安排上不科学，大多数的县镇依然以农业为主，没有固定的工商业税源，税源大多来自农业生产，农业生产又受到多种因素的影响，这些直接影响到财政税收，税收又是财政收入的主要来源，这样就间接地影响到县财政的发展，导致财政赤字。经济基础薄弱给县财政带来了很多不利影响，也是赤字形成的原因之一。

（二）财政管理机制不完善

县镇财政赤字除了受到经济发展的影响之外，还与县镇财政管理机制有关，财政管理机制的好坏直接影响到财政发展的好坏，政府作为财政活动的管理机构，其日常管理关乎财政的发展动向，然而一些县镇在这方面存在许多不足，没有严格遵循财政预算发展的相关规定。大多数的县镇机关只是简单管理，预算管理流于形式，只是注重大致预算，忽视日常预算。例如一些县镇政府在财政预算大会中，只是对年度财政预算作出大致预算，这使得年度决算的实际支出与年初预算严重脱离。另外一些县镇预算的程序出现严重错误，在级别管理中出现严重纰漏，下级不向上级报告，也没有批复，使得财政预算失去了约束力。除此之外，日常财政管理的规范性法律法规也不完善，在规范管理中存在许多空缺，有些县镇虽然设置了法律法规，但是真正落实很难，形同虚设，这就导致财政运用上存在较大的随意性，资金流动性大。另外，县乡两级财政管理体制不完善也是影响财政赤字的原因之一，财政赤字中较大部分的资金支出的决定权在于县镇机关人员，现在的县镇财政体制属于“分灶吃饭”的体制，这就提高了财政支出基数，但由于责、权、利不统一，使得财政的日常公用经费得不到保障。这就在一定程度上提高了财政赤字。

（三）财政管理机构及领导人员的管理缺陷

财政管理机构的管理是财政赤字形成的重要原因之一，随着乡村机构的整改，部分县镇机构并没有向精简化过度，而是增加了相关的财政人员，这给财政支出带来了一定的压力，呈现膨胀和增长的趋势。人员的增加给财政带来了无形的压力，也造成了财政赤字。除了管理机构的决策外，还有一些人为因素，例如一些领导为了追求更好的政绩，人为的造成财政困难，从而使上级增加财政支出，盲目投入，形成财政亏空，这就造成了潜在的县镇财政赤字。

三、解决县财政赤字的对策及方案

面对县财政赤字带来的影响，我们需要及时分析造成赤字的原因，根据实际情况提出切实可行的解决对策，从而促进县镇财政的正常运行。

（一）促进经济全面快速发展，丰富财政收入来源

财政离不开经济的发展，只有经济发展稳定，才能为县镇财政提供稳定的税源，促进乡镇快速发展。要想解决财政赤字首先就是要提高县镇经济发展，如何提高经济发展就需要从县镇的自身特点出发，结合当地的具体特色和环境，努力改善投资环境，积极引进资金，完善产业结构，发展有特色的经济结构，除了大力发展农业之外还要积极发展工商业等新型产业，增加财政收入。为财政收入提供稳定的来源，减少赤字影响。

（二）建立健全财政管理机制

建立健全财政管理机制是解决财政赤字的关键环节，一个好的管理机制直接影响着财政发展状况，所以需要十分重视。在管理财政的过程中要做到全面严谨，不能只注重大范围的财政收支状况，还应当注重日常财政支出，及时的解决财政过程中的问题。另外在落实财政管理的法律法规方面，需要遵循法律法规的规定，不能只是流于形式，要落到实处。解决责、权、利不平衡的状态。建立健全财政管理机制，正确分配财政支出，使收支达到平衡。

（三）完善财政管理机构和领导人员

提高财政管理机构的水平，在人员选派上要做到精简，不能一味的增加人员，忽视财政支出。另外还需要提高领导人员的素质和休养，严厉打击作假违法行为。加强管理人员的职业道德和素质，提高综合素质。

四、结束语

县镇经济发展离不开财政的发展，财政赤字是财政发展的一个严重的状况，为了促进经济平衡，就需要解决财政收支平衡，减少财政赤字带来的不利影响。

参考文献：

预算赤字篇6

财政平衡与财政赤字

（一）财政平衡与财政赤字的概念

财政平衡是指财政收入与财政支出在总量上相等。如大体相等，可称为基本平衡。财政赤字是指财政支出大于财政收入的差额，会计上将其用红字表示，所以称为财政赤字。财政平衡和财政赤字通常按财政年度计算，我国的财政年度与日历年度相同。

财政收入与财政支出之间的数量对比关系一般有三种情况，一是收支相等，也就是财政平衡；二是收大于支，即存在财政结余；三是支大于收，发生赤字。从我国和其他各国的实践经验来看，在编制预算时，三种情况都可能出现，但预算执行结果收支完全相等、分毫不差的情况几乎没有，不是收大于支，就是支大于收。因此，只要收支相差不多，就可以看作财政大体平衡。

（二）赤字与赤字预算

财政赤字是一种统称，出现财政赤字又可以分为两种不同的情况，一种是编制预算时就是支出大于收入，留有一块缺口，这是事先有计划地安排的赤字，这种预算称为赤字预算；另一种是预算安排中并没有赤字或者赤字数额很小，而在预算执行过程中由于这样或那样的原因，使收入减少或支出扩大，结果出现赤字或增加了赤字的数额，这种执行中出现的赤字也称决算赤字。

预算是平衡的，决算出了赤字，一般来说只是个别年份因天灾或工作失误等而造成的。而赤字预算则一般是和赤字政策相联系的，因为有某种需要，政府事先有计划地安排了赤字的使用方向，以达到刺激经济发展、扩大就业等目标。

（三）长期平衡与当年平衡

一般讲财政平衡，多指当年的财政收支平衡。近几十年来，一些经济学家提出了长期平衡的观点，他们认为财政的运行不是孤立的，而是要与经济周期相适应，因此，追求财政平衡也不能只着眼于当年，而应着眼于长期的平衡，在一段时期内，有些年份出现赤字，而另一些年份有结余，从整个时期来看，只要总量大体平衡，就可以认为是财政平衡。

（四）财政赤字的不同口径

如何计算财政赤字的数额，不同国家使用的口径有所不同，最常见的有以下两种口径：

第一种：赤字（结余）：（经常收入+债务收入）-（经常支出+投资支出+债务支出）

这一公式又可表示为：赤字（结余）=（经常收入-经常支出-投资支出）+（债务收入-债务支出）

这里首先明确一下公式中的概念：经常收入是指政府通过税收等法定渠道所取得的财政收入；经常支出是发挥政府基本职能所安排的支出；投资支出是与固定资产形成直接有关的支出；债务收入包括国家在国内外发行的债券收入、向国外或银行的借款收入；债务支出是指还本付息的支出。显然这一公式所表示的赤字就是我国通常所说的“硬赤字”，即国家通过举债手段仍未能弥补上的入不敷出硬缺口。

第二种：赤字（结余）=经常收入-经常支出-投资支出

按照这一口径计算，如果出现了财政赤字，说明财政在其正常收入的数量规模之外，多支出了一部分资金，这部分资金通常是通过政府举债来弥补的，也就是我们所说的“软赤字”。

这两种口径的差别就在于是否把年度债务收支计入正常财政收支的范围。各国对债务收支的处理方法是不相同的，日本把国债收入列入国家岁入之中，而美国等西方国家大多不把公债收入作为正常的财政收入。1993年之前，我国是采用第一种口径计算财政赤字的。1993年以后，已经改为采用第二种口径了（但在付息支出的处理上仍与西方通行口径有差别）。

（五）中央、地方、全国财政赤字及赤字占gdp的比重

多数国家的预算是分级编制的，中央政府预算中的赤字，称为中央赤字；各地方汇总的地方预算中的赤字叫做地方赤字；全国财政赤字就是将中央预算和地方预算汇总后，将两部分赤字（结余）相加后的全国总赤字。

一般而言，各国中央财政出现赤字的情况很多，而地方财政出现赤字的情况很少。这是因为地方政府没有发行货币的权力，其借债能力也受到一定的限制，一旦出现赤字要通过以后年度压缩支出或增加税收来弥补。像美国，近十余年来联邦政府几乎年年是赤字，而州和地方政府则基本是略有结余的。按照我国《预算法》的规定，地方政府在编制预算时是不能出现赤字的，在实践中地方出现赤字的情况也比较少。

衡量一个国家财政赤字的多少、财政状况的好坏，进行财政赤字的年度间或国际间比较时，通常采用赤字额占gdp比重这一指标。

赤字额占gdp的比重，即是将赤字数额与gdp进行对比，它反映财政收支入不敷出的程度和财政稳固状态的区间。一般认为这一指标的警戒线是3％一5％。

（六）安排财政收支的原则

在编制财政预算，安排财政收支时，可以有两种不同的原则。一种是“量入为出”，就是根据收入能力来安排支出，“有多少钱办多少事”；另一种是“量出制入”，就是根据支出需要来组织收入，“要办多少事，去筹多少钱”。长期以来，我国一直把“量入为出”作为安排财政收支的原则。但在实践中，有时必要的支出无法压缩到收入能力之内，仍然会出现财政赤字，我国改革开放以后绝大多数年份出现赤字，就是这种无奈的结果。

因此，对“量入为出”和“量出制入”的理解不能绝对化。“量出为入”并不是要满足所有的支出需要，关键是要合理地确定政府的职能范围，安排支出时从当时当地的经济水平和人民负担能力等方面综合考虑。“入”应该是按照政府履行职能需要积极组织的收入。从逻辑上说，政府理财在收支规模方面第一个层次的原则应是在明确政府合理职能范围和必要支出任务的前提下设计筹措财力的通盘框架，即“量出制入”；而后，应在财政常规运转、安排落实具体项目的层次上量力而行，以收定支，即“量入为出”。这样，量出制入和量入为出是在先后两个层次上对立统一、相辅相成的原则，积极组织收入和合理安排支出实际是相互联系的，不可偏废。

财政赤字的弥补

（一）弥补财政赤字的主要方式

从世界范围来看，由于各国所处的经济发展阶段不同，所实行的经济制度各异，形成财政赤字的原因和赤字计算口径不一样，因而各国弥补财政赤字的方法也有差别。归纳起来，主要有以下3种：第一，用往年财政结余弥补；第二，向银行透支或借款弥补；第三，发行公债，以债务收支弥补赤字。

1.往年财政结余弥补赤字

“所谓财政结余，并不是结余钞票，而是结余相应的物资”。①运用上年结余弥补当年赤字，只要是真实的结余，便是一种最可靠的弥补来源。利用财政结余弥补赤字不会影响银行信贷规模和货币发行量，也不会引起债务负担。但从改革开放以来我国财政收支状况看，从1979年至今实际上只有1985年略有结余。因此利用财政结余弥补赤字在实践中无法实现。

①　《陈云文稿选编（1952-1962，人民出版社1980年版，第46页。

2.财政向银行透支或借款弥补赤字

财政向银行透支是指财政从银行取得资金用以弥补财政赤字的一种方法；财政向银行借款则可看做是有偿透支，即付息借款。在我国，两种方法的效应实质上差别并不太大。这种弥补方法具有三种运作过程和后果：

（1）如果银行是用压缩原有贷款办法或用银行存差向财政垫支，这种垫支都是有物质作基础的，货币发行可以保持在经济性发行范围内，对整个宏观经济的总供求平衡不会产生冲击。

（2）如果财政向银行透支或借款部分超过了银行承受能力，这时超出的部分将引致银行的非经济性货币发行，而这部分“财政发行”是没有物质保证的，这将引起需求总量膨胀的不良后果。

（3）如果财政向银行透支或借款，银行完全没有承受能力，这时，完全靠毫无物质基础的非经济性货币发行来弥补。这将造成流通中的货币量非经济增长，使社会购买力向银行透支或借款弥补赤字。

90年代初，考虑到银行业务发展情况和体制改革深化等因素，我国已明确规定不得再采用向银行透支或借款弥补赤字。

3.发行公债弥补赤字

通过发行公债弥补财政赤字，是现代各国的普遍作法。尽管各国财政赤字形成原因和发债自的是不尽相同的，但各国发行国债的绝大部分实际上都是用于弥补政府财政赤字。尤其是美国、英国、德国、日本等发达国家，完全依靠发行内债弥补赤字。一些发展中国家，由于经济基础薄弱，人口多，资源贫乏，生产力低下，仅靠国内筹集弥补赤字的能力有限，还向国外发债弥补赤字。用公债弥补财政赤字，实质上是将不属于国家支配的社会资金在一定时期内转为国家使用，是社会资金使用权在一定时期内的转移和使用结构的调整。以发行公债的方式弥补财政赤字，只要合理掌握，一般不会影响经济正常发展。这主要是因为：

（1）发行公债只是将部分社会资金的使用权暂时转移，使分散的购买力在一定期限内集中到政府手中，不会改变流通中的货币与可供物资的对应关系，因此，适度的国债不会导致通货膨胀。

（2）公债的认购通常实行自愿的原则，通过发行公债获取的资金基本上是社会资金运动中游离出来的部分，即社会暂歇的资金，将这部分资金暂时集中使用，不会对经济发展产生不利的影响。

但是，不能把公债视为可以无限制使用的弥补财政赤字手段。当财政赤字长期、连续、大量发生，债务规模超出合理区间，形成债台高筑局面时，就可能引出危机性的后果。而且，社会闲置资金是有限的，国家集中过多往往会侵蚀经济主体的必要资金，从而降低社会经济生活的活力与效率。

（二）我国财政赤字弥补的概况

1993年以前，由于我国的赤字是财政的经常性收入与债务收入加在一起之后，仍然入不敷出的硬缺口（硬赤字），当这种赤字发生时，因国债收入已经打入预算收入，弥补硬赤字只有两条途径。一是运用过去年度的财政结余，从我国实际情况考察，这种方式余地极小，因为1979年以后连续出现赤字，已经没有结余可利用。另一条途径是向银行透支或借款，这种弥补方式容易引起“赤字货币化”的通货膨胀。例如1979～1980年发生较高额的赤字，按硬赤字口径计算，1979年为170.67亿元，1980年为127.05亿元。1980年财政向银行透支额的年末余额为1 70.2亿元，引起了当年和下一年度的货币发行量较大幅度的增加和零售物价指数的上涨，1979～1980年零售物价指数共上涨8％。1994年，国家规定财政不再向银行借款用以弥补赤字，财政赤字完全依靠国债弥补，至此，我国财政“硬赤字”计算口径不再存在，结束了财政向银行透支或借款弥补赤字的方式。1994年以后的财政赤字全部以发行国债弥补。

财政平衡与社会总供求平衡

社会总供给与总需求的平衡是国民经济得以顺利运行的必要条件。它是一种复杂的动态过程，包括国民经济中的物资可供量（有效供给）与社会购买力（有效需求）数量相当、结构适应、流通顺畅。社会总供求的平衡是宏观经济理论的核心问题。

社会经济运行动态过程中，影响平衡的因素来自各个方面且千变万化，从哲学的角度来说，平衡只是相对的、暂时的，不平衡才是绝对的。我们的任务就是在这错综复杂的过程中，不断发现问题，解决矛盾，使之不断达到相对的平衡。

一般来说，企业和居民只能在自己的收入范围内安排支出，即使发生借款也只是收入支配权的暂时转移。能够创造购买力、影响需求量的只有两个手段，就是财政和金融。财政和信贷的收支都是货币收支，是整个社会货币流通和资金收支与分配的两道“闸门”。

在我国，一方面银行财政金库，财政的存款是银行信贷资金的主要来源之一；另一方面银行向财政缴纳利润或税收，并且购入财政发行的债券。社会再生产过程中的资金，相当一部分是由财政和银行共同提供的。不论是财政出现赤字，还是信贷出现了不平衡，都会影响到社会总供给的变化。所以要保持总供求的平衡，宏观层次上的关键就在于管好这两道“闸门”。当我国取消了财政向银行透支的渠道以后，实际上财政赤字已经不能直接引发总需求的扩张了。但这时财政赤字仍然可以通过各种间接的渠道，引起银行过多发行货币和需求膨胀。

应该看到，50年代的“收支平衡、略有结余”方针，是与我国当时实行的计划经济体制相适应的。1949年建国后，在当时特定的国际环境下，为了迅速医治战争创伤，恢复国民经济，加快工业建设的进程，国家只能把有限的人力、物力、财力集中起来统一调度使用，为此实行了高度集中统一的经济管理体制，整个社会的经济运行，从生产、流通到分配、消费，都是通过政府的计划直接进行控制和调节的。国民收入除了劳动者的必要消费部分外，绝大部分由财政集中起来统一分配，用于经济和社会发展各方面的需要。这种体制决定了财政对国民经济总量平衡有着决定性的影响。当时，只要财政收支能保持平衡，整个社会的总需求与总供给也就有了基础条件；而如果财政不平衡，就会很快引起社会总需求与总供给的不平衡。所以，在当时的计划经济体制下，财政坚持“收支平衡、略有结余”的方针，不仅是合理的，也是十分必要的。

通过二十年来经济改革开放的实践，我国经济与旧的计划经济相比，在很多方面已经发生了重大的变化：

（1）政府计划与调控经济的方式发生变化，指令性计划的范围已经很小，市场机制正在越来越广泛的范围中发挥着作用。

（2）企业作为独立的经济实体，在经济运行中自主经营，展开竞争。目前我国非国有经济成份在产值中的比重已经超过了国有经济所占的比重，国有企业正在实行以建立现代企业制度和调整结构为目标的战略性改组。

（3）通过对国民经济收入分配制度的改革，个人收入大幅度增长，城乡居民的个人消费和储蓄占国民收入的比重大大提高，已经对国民经济的总量平衡构成了不可忽视的影响。

（4）随着银行体制改革的不断深入，巳形成了中央银行调控下较完整的商业银行和非银行金融机构体系，信贷资金对国民经济的影响举足轻重，货币政策成为调控总需求与总供给平衡状况的有力杠杆。

（5）国际收支对国民经济的调节作用显著上升，随着对外开放，我国进出口贸易总额占gnp的比例巳由1978年的不足10％，上升到接近40％，1979～1997年间实际利用外资累计近3500亿美元，在这种情况下，国际收支和国际市场的竞争形势对国民经济及总供求产生越来越大的影响。

（6）随着市场化程度提高，市场经济运行中不可避免的周期波动“自然节律”因素，在我国表现得越来越明显。

正因为社会经济情况发生了这些重大的变化，财政虽然在国民收入的分配中仍然处于重要地位，但已经不像过去那样可以决定国民经济的总体平衡了。在社会主义市场经济条件下，财政政策与货币政策都是进行宏观调控的重要手段，两者应该、也必须互相配合，来调节社会的总供给和总需求的平衡，平抑经济周期性波动以尽量避免或减少其对经济和社会所带来的损害。因而，在这一总目标下，我们就不能孤立地追求财政的平衡，而是要特别注重财政与金融的协调平衡以及社会总资金运行与社会供求总量与结构的综合平衡。为了这个目标，有时还需要财政或银行在不同年度采取紧缩或扩张的政策，这与财政平衡方针的精神实质是一致的，而不是相互对立的。

经济的市场化以及经济情况的复杂化，决定了今天综合平衡的调控手段要由过去的直接调控为主转变为间接调控为主，调控对象也要由过去对实物形态的指令性安排为主转变为以价值形态的杠杆调节为主。但是，这些并不能否定综合平衡思想的内核。

回顾建国以来经济发展的历程，可以看到这样一种现象，当国民经济的供求平衡关系遭到破坏，出现较大波动的时候，人们就肯定和重视综合平衡的理论，并据以进行经济调整；当经济调整恢复了平衡，国民经济顺利运行并取得重大成就的时候，就往往出现否定和抛弃综合平衡理论的倾向；当因此而使平衡关系遭到破坏，便又开始一轮新的循环。这种历史现象，一方面说明社会总供求平衡与宏观经济综合平衡的理论，反映了社会化大生产的客观规律，显示出它的生命力；另一方面说明，人们主观认识上的片面性和局限性，容易导致国民经济出现反复，甚至付出高昴的“学费”。

在我国已经走向市场经济的情况下，“经济周期”已经成为不可忽视的问题。如何熨平经济周期波动，减少它带来的损失，即实行“反周期”的宏观调控，是我们必须着力探讨的重大课题，并且要跳出计划经济下固守年度财政收支平衡的框子，把眼界进一步扩展到跨年度、跨经济周期的相机调控及动态中与货币政策、国际收支政策、产业政策等的全方位协调配合。西方各国在财政政策和货币政策互相配合实施反周期调节方面的经验，值得我们借鉴。90年代中期我国实行适度从紧的财政、货币政策成功实现国民经济“软着陆”，和1998年实施积极财政政策、与货币政策配合增加投资扩大内需的实践，是在新时期通过宏观调控寻求总供求平衡的典型事例。

财政赤字对经济的影响

（一）关于财政赤字对经济影响的基本观点

关于财政赤字对经济的影响，人们的认识一直存在较大的分歧。

1.西方经济学对财政赤字经济影响的不同论点

凯恩斯以前的经济学家认为赤字对经济会产生“坏”的影响，因此对赤字持否定态度，认为赤字是战争、自然灾害使经济遭到破坏所产生的结果，财政赤字只是加大了政府的非生产性支出，沉重的赤字拖累迫使国家滥发铸币和纸币，造成的后果，一是赤字会降低资本积累，减缓经济发展过程；二是赤字会引起货币贬值，使人民蒙受灾难。凯恩斯及其追随者却认为，在经济萧条时期，有效需求不足，大量失业者存在，因而执行赤字政策，扩大支出刺激有效需求，实现充分就业，可以达到促进经济发展之目的。他们认为赤字财政是一种财政政策工具，当经济周期处于谷底状态时，政府可以通过反周期的赤字财政政策，使经济爬出谷底恢复繁荣。从资本主义实践看，凯恩期主义理论确实拯救了30年代陷于“大萧条”中的资本主义经济。

而70年代以后，由于资本主义经济中滞胀的出现，新的一些经济学派又开始否定凯恩斯的理论，认为财政赤字是一种公害，它引起通货膨胀，抬高利率，导致贸易经常项目的逆差，对私人投资具有排挤效应等。直至目前，对财政赤字的经济影响仍是众说纷纭，褒贬不一。

2.我国理论界对财政赤字对经济影响的看法也存在分歧

持否定态度的认为，财政赤字有百害而无一利，它导致通货膨胀，形成虚假购买力，加剧消费与积累比例的失调等等。另一种意见认为，上述认识过于绝对化，无法解释我国近二十年间连年赤字但经济改革和经济发展仍取得重大成就的现实。对财政赤字的利弊不能一概而论，对财政赤字是否导致通货膨胀，是否能成为调节总供给的手段之一，等等，都要进行具体分析。在一定条件下，财政赤字也有积极作用的一面。

（二）财政赤字对经济影响的一般分析

1.财政赤字与货币供给

很多人用“财政有赤字，银行发票子”这句话来形容财政赤字与货币供给的关系，而事实上，赤字与货币发行并不一定存在这样的因果关系，财政赤字对货币供给的影响虽可能与赤字规模的大小有关，但更主要的还取决于赤字的弥补形式。

（1）财政赤字由银行透支或借款弥补对货币供给的影响。

财政向银行透支是当财政出现赤字时靠银行资金来弥补，财政对银行既不还本也不付息。“借款”是指财政与银行之间形成资金借贷的权责关系，即有借有还，并支付利息，但实际上80年代以来我国财政向银行借款后主要是支付一定的利息，尚未还本，因此，在我国财政透支与借款实质上差别并不大。

第一，财政发生赤字向银行透支或借款会增加中央银行准备金从而增加基础货币。我国财政向银行透支或借款是发生在由中央银行国库职能的情况下，也就是说根据制度安排，财政的一切收支都是通过中央银行帐户入库和拨付的，出现财政赤字意味着财政收进的货币满足不了必需的开支，这部分货币差额需向银行“借”。比如财政向银行透支或借款100亿元，在财政借款帐户的借方记100亿元，在国库存款帐户的贷方记100亿元。这样就可以安排100亿元支出，并通过各种用途分别形成企业存款，居民储蓄或手持现金。可见，财政向银行透支或借款会增加中央银行的准备金从而增加基础货币，这是毫无疑问的。

第二，财政向银行透支或借款是否会引起货币的非经济发行从而导致通货膨胀。我们知道，随着经济的增长，货币的需求量也必须要增加，货币供给量就必须与之相适应，在新增的货币供给中，有一个由货币系统决定的基础货币增量，在这个限度内货币的发行都属于正常的经济发行，是有物质保证的。财政透支或借款如不超过这一限额时，就不会发生货币的非经济发行，也不会引起通货膨胀。但如果财政透支超过了这一限额，超过的部分必然会引起货币的非经济发行，即成为没有物质保证的空头票子，财政用这部分借款安排支出，无疑会造成社会需求总量的膨胀导致通货膨胀，物价上涨。在现实经济生活中，赤字并非是通货膨胀的唯一因素，信用膨胀同样会造成通货膨胀，因此，我们不能简单地将财政赤字与通货膨胀划等号。

（2）发行公债弥补财政赤字的货币效应。

发行公债弥补财政赤字的货币效应，应视不同的债权人而定。

第一，当购买公债的是居民个人或企业，包括商业银行时，一般来说只是购买力的转移或替代，这种公债的收入是实实在在的收入，是债权人把属于其支配的商品物资转移给政府支配的货币收入，是有物质保证的，因此不会产生增加货币供给的效应，不会造成通货膨胀。如果国家把公债投向国民经济急需的“瓶颈”部门和基础设施建设，一般来说将有利于改善总供给，促进国民经济的发展。

但是，这里还有一个细节需要进一步分析，当居民或企业用储蓄或定期存款m2购买国债，通过财政支出转变为m1时，虽然m2口径的货币供给规模不变，但其中m1的规模却增加了，这种结构性变化，对市场均衡产生一定的影响。

第二，中央银行购买公债实际上是货币发行，效应相当于“向银行透支”。它的传导过程是，中央银行认购政府公债，财政将公债收入用于支出，则中央银行的财政金库存款减少，商业银行的存款准备金相应增加。商业银行有超额储备，就可能用以扩大贷款规模，增加货币供给。如果商业银行在存款增加的同时并不扩大贷款规模，或中央银行认购公债的同时，相应地压缩对商业银行的贷款规模，也不会扩大贷款规模，于是就不会导致货币供给的增加。

2.财政赤字扩大需求的效应

凯恩斯主义所奉行的财政政策是运用政府支出和税收来调节经济。在经济萧条期，总需求小于总供给，经济中存在失业，政府通过扩张性的财政政策刺激总需求，以实现充分就业。增加政府支出，减少政府税收的扩张性财政政策必然出现财政赤字，因此，赤字就成为财政政策中扩大需求的一项手段。

财政有赤字，必然扩大总需求，但其扩大总需求的效应有两种，如前分析，一是财政赤字可以作为新的需求叠加在原总需求水平之上，使总需求扩张；二是通过不同的弥补方式，财政赤字只是替代其他部门需求而购成总需求的一部分。它仅仅改变总需求结构，并不直接增加总需求规模。

完全以国债收入弥补的“软赤字”，只要不超出适度债务规模，其扩张效应一般可被控制为良性的，即可以有意用作反经济周期的安排，在经济萧条阶段刺激需求，“熨平”周期波动，一般不致引起严重的通货膨胀，这对我国的经济是有现实意义的。

3.财政赤字的排挤效应

财政赤字的排挤效应一般是指财政赤字对私人消费和投资所产生的排挤影响。当政府因支出庞大产生预算赤字时，一般需发行公债向公众借款。发行公债是国家信用的一种形式，在货币市场上，如果私人储蓄量不变，则政府债券与企业债券等有价证券将共同竞争市场上有限的资金。当公众出于对国家债券的高度信任而争购公债，政府在总储蓄的占有上便处于优势。政府发债占总储蓄的比重越大，就会有越多的非政府借款者因筹不到资金被挤出货币市场，加上赤字支出促使利率上升，必然会排挤出一部分非政府投资，从而抵销政府赤字支出的部分扩张性作用。但这种结果并不是绝对的，一方面政府赤字的排挤效应会被政府扩大投资支出所产生的“乘数作用”所抵销；另一方面，“排挤效应”如果与政府有意进行的经济结构合理化调整结合起来，则可以改善资源配置，对国民经济产生有益的影响。

我国改革开放以来，由于种种原因造成财政困难特别是中央财政困难，在基本建设投资资金来源中预算内投资的比重已显著下降，1996年和1997年仅为6.3％和6.4％，而企业自筹资金的比重1996年为45.7％，1997年为46.5％，国民经济的积累率与80年代初相比也不相上下，这说明在改革中通过多种措施扩大了非政府投资比重，尽管改革20年来连续出现赤字，但财政赤字的“排挤效应”并不明显。

（三）对我国改革开放以来财政赤字的经济影响的再认识

在计划经济体制下，社会再生产的生产、流通、分配和消费都是由国家计划统一安排，与此相适应，一向是执行年度财政收支平衡，略有结余的方针。在传统财政观念中，财政赤字被视为资本主义经济的特有现象，在我国即使偶而出现，也不过是经济工作一时失误的后果。事实上，改革开放以前，财政赤字也只是在少数年份出现。改革开放后，1979年出现了巨额赤字1 70.67亿元（硬赤字）和以后多年连续出现的赤字，以及不得不在年初编制预算时就打赤字，开始引起理论界和政府的关注。连年财政赤字形成的原因和财政赤字的经济影响，一直成为经济理论界和实际工作者探讨的热点。

预算赤字篇7

十八届三中全会对全面深化改革做了总体部署，财政被定位为国家治理的基础和重要支柱，并对全面深化财税改革提出了明确要求。其后财税改革加速加力推进。

本轮财税改革有两个突出特点：一是全面推进。预算、税制和财政体制同时展开。以往财税改革主要围绕一两个方面进行，比如1994年的财税改革是财政体制和税制两方面推进。再如2001年-2007年的财税改革，重点是构建适应社会主义市场要求、符合公共财政特征的 预算制度。二是站在新的历史起点上向纵深推进。

本轮改革是接续过去已经完成的财税改革向深水区挺进。所谓站在新的历史起点上，意指改革是在社会主义市场经济体制已初步建立、经济总量已位居全球第二位、信息化社会和老龄化社会已显雏形条件下的改革。所谓向深水区推进，意指改革既要解决过去想办而难办的事，又要适应时代要求推出新的改革举措。时至目前，预算、税制和财政体制三方面先后推出了系列改革举措。 （一）

预算管理改革目前已经做了三件事：

一是建立了规范的地方政府债务管理制度。改革明确了地方政府可以举债和怎么举债，实行了自发自还、公开透明的债务发行机制，确定了债务额度的管理机制，形成了中央统一领导、分级管理的债务管理体制。这不仅抑制了财政风险，也规范了政府行为。

二是建立了政府预算公开制度。预算公开是过去没有的改革举措。2014年新修改的《预算法》明确要求四本预算全部公开，同时规定了预算公开的时限、内容和法律责任。这意味着预算公开步入法治化轨道。

三是在公务支出管理上进行了深度改革。公务支出一直是社会公众关注的热点和焦点。人们观察政府、评价政府，往往从三公支出上入手。

根据八项规定精神，近年来预算改革在这方面做了大动作，建立了新的严格可行的公务支出管理制度，出台了会议费、因公临时出国费、公车运营和维护费、培训费、接待费、差旅费等管理办法。同时还快刀斩乱麻推出了公车改革、办公用房改革。这些改革目前都已落地，赢得了社会好评，提高了政府公信力，而且还为预防腐败创造了条件，推动了政府作风转变。

在税制改革方面，根据十八届三中全会的要求，强力推进营改增、资源税、环境税等改革。目前增值税扩大征收范围，实现全覆盖，取消了营业税。资源税改革已完成预期目标的三分之二，环境税立法进入征求意见阶段，消费税调整了税目、税率。在两年时间里，税改任务完成已接近一半。

与西方国家比，中国税改速度较快，西方国家的税改大多只在某一税类上，通常为时五年以上才完成。比如美国上世纪80年代里根政府推行的所得税改革为期十年。我国近年来税改涉及的税种的收入占总体税收的比重近70%，波及面如此大的税改在两三年完成，并不容易。

在财政体制改革方面，做了两件事：一是与税制改革相衔接，对政府间收入划分做了调整。增值税全覆盖以后，国内增值税收入在中央和地方间五五分成。二是对转移支付制度进行初步改革。首先是整合了转移支付结构。过去专项转移支付比重高，一般性转移支付比重低，经过调整后，目前一般性转移支付占整个转移支付的比重已经达到60%。目前中央政府对下的转移支付占整个财政支出比重近28%，如果把省、市两级对下的转移支付考虑进来，上对下的转移支付占财政支出总额的比重已近40%。这是中国财政体制上的一个特点。在同样的中央政府收入集中率水平上，西方国家财政转移支付的比重没有中国这么高。

在一般公共预算里，我国中央占比47%左右，在这一水平线上，我国转移支付的规模世界最高，有的国家转移支付规模大，但是它的中央收入集中率也高，能达到60%-70%，如法国、澳大利亚，美国中央占比接近60%，但是对下的转移支付比重没有我国高。

其次，建立了城市外来人口转移支付制度。在城市内部建立基本公共服务均等化制度是我国转移支付制度设计理念的变化。着眼全国统一市场，更多考虑人口流动因素，根据人口流动特征建立城乡基本公共服务均等化机制是实现共享发展成果的关键改革举措。建立城市外来人口转移支付制度是这一战略的基本保障措施。

有必要指出，近年来的财税改革是在实行积极的财政政策的背景下进行的，这与过去大不相同。上世纪80年代和90年代的财税改革都是在适度从紧的财政政策背景下推进的。2001年-2007年的预算改革是在稳健的财政政策背景下推进的。

反过来，改革又确为积极财政政策落地生效提供了制度保障，没有改革不可能实施力度空前的支出扩张计划的政策。因为恰恰是增值税改革为大规模减税提供了基本制度保障。

也恰恰是地方债管理体制的改革使赤字猛增未引发财政危机。在进行财税改革时，把宏观调控因素充分考虑进来，把相机抉择的反周期政策和制度变革有效地结合起来，是中国的优势。

值得注意的是，目前发达经济体在推动经济增长时所采取的财政政策已超越教科书定律。按教科书的说法，在经济低迷时，政府应当扩大支出来刺激总需求，进而拉动经济增长。但现实是发达经济体普遍在紧缩支出甚至加税。

究其原因，主要是福利支出扩张快已导致高额债务危机。这说明凯恩斯主义原理是有历史局限性的。我国的特点是在实施稳增长时通过制度变革建立财政制度反周期长效机制。

比如增值税改革，通过减税把当期总需求扩张起来推动经济增长，只是增值税改革预期效果之一，更深层次的目的是通过增值税改革打通抵扣链条，实现增值税中性，剔除重复课税，实现行业间和企业间公平竞争。

也就是说，无论经济形势好坏，重复课税都应该消除，一个国家的税制最根本的素质是公平。资源税改革也不是简单的短期政策，税负平移不能增是当期要达到的效果，但最根本的意义是抑制污染和能耗，为经济社会可持续发展创造条件。 （二）

“十三五”期间，财税改革有很多难点和需要研究的问题，以下做扼要分析。

如何继续实行积极的财政政策是首先要研究的问题。近年来积极财政政策不断加力，2016年减税规模达5000亿元，赤字为21800亿元，比2015年增加了5600亿元，增长率达到30%。现在我们面临的问题是今后如何实行积极的财政政策。当前人们最为关心的问题是赤字率走势。

确定赤字率有三个具体问题需要研究：一是如何看待赤字率的口径。现在的赤字率口径是一般公共预算赤字比上GDP。但实际上支出扩张远不止21800亿元。支出扩张指支出超过当期收入部分。比如2016年还有4000亿元的专项债，按照《预算法》不计入赤字，以相应的政府性基金收入作为偿还来源之一，用在当期必须上的但没有资金来源项目。这些债务没有算进赤字率。30000亿元的置换债也没有算进赤字率。置换债是将以前到期的债务从银行债置换成政府债，其实也属当期的支出扩张。

还有一块支出扩张是动用历年的存量资金和预算调节基金，也没有算进赤字率。我国的政府预算体系包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算。按照《预算法》，除一般公共预算外，其他三本预算都不能有赤字。

但事实是政府总收支差额远不止一般公共预算赤字额。多出的这一块算不算赤字。

从理论上说，应该引入综合赤字率概念，存量资金、预算调节基金可不算赤字，但从政府当期收支缺口角度看，置换债和专项债应该算。综合赤字率是当期政府支出扩张度的全面反映。如果从这个角度衡量赤字率，就不是3%的问题，而是7%左右。

第二个需要研究的问题是中国为了什么事打赤字？中国现在的赤字跟过去的赤字有所变化，属于福利建设混合型赤字。过去我国的赤字纯粹是建设性赤字，为搞建设筹钱，增加支出。

2000年后我国进入福利扩张高峰期。2000年-2010年财政收入增速年均高达20%，基本公共服务供给水平抬升财力保障基础增强，所以当时并未感到收支矛盾尖锐，但要看到，即便是在那个时期一般公共预算也有赤字。2010年后我国成为世界第二大经济体，经济规模达到10万亿美元。国家经济规模越大，怎样进行再分配问题就越来越突出。西方国家在“二战”后GDP规模突破1万亿美元，建立起了完整的高水平公共福利制度。

再往前看，西方国家社会矛盾尖锐期是工业化推进和工业化初步完成时期。当时各类思潮迭起，很多学者认为经济增长成果享用不均，资本主义制度必须大修改，著名者如空想社会主义代表人物欧文。

我国现在实际上正处于增长成果再分配力度加大期，要建立新的公共福利保障制度，加快实现城乡之间、社会群体之间的基本公共服务均等化。2010年后公共服务再度扩围提标，扩围是扩大公共服务均等化范围，如建立城市外来人口公共服务市民化制度；提标是指提升民生支出标准，如低保水平。城乡公共福利水平同步提升带来了巨大支出压力，必须不断增加赤字。另一方面，中国的政府职能宽，还要保经济增长，财政支出中投资性支出又必须扩张，这肯定要把赤字推向高峰。

第三个需要考虑的问题是风险如何防范。衡量财政风险不是仅仅看赤字率高低，还要看债务利息支出占财政支出比重。我国债务利息支出占中央财政支出比重从2009年的9%上升到2016年的12%，从全国数据来看，今年1月-9月债务利息支出猛增，9月当月占比达到48%。利息支出占支出比重是财政风险高低的突出表现。

因为本金支出可以发新债还旧债，但利息必须以当期收入支付，进而挤占其他支出迫使赤字再增加。西方国家债务危机加重过程就是利息占支出比重提高的过程。中国的财政风险总体可控，但债务利息支出占支出比重抬升必须高度警惕。

实行积极财政政策为时已八年，外加近三年债务加速膨胀累计的巨额利息负担要在未来几年集中偿还。这对中国是一个严峻考验。显然，未来实施积极的财政政策关键是找准切入点，提高资金使用效率，防控财政风险。

我们现在提积极财政政策要加力增效，人们往往关心加力的问题，没有关注增效的问题，今后真正应当关注的是如何增效。赤字可以扩大，但至为重要的是重点保哪一方面支出。在基本公共服务支出和投资性支出两相权衡的时候，应更多地保基本公共服务支出，降低投资性支出比重。同时，提高资金使用效率，整合资金，防控财政风险，降低综合赤字率。

第二方面是深化税制改革。我国税制改革已进入深水区，重要标志是下一步的改革方向是注重社会各个利益集团的利益调整。前期进行的税制改革调整的是政府和企业之间的分配关系，如增值税、资源税、环境税。下一步改革涉及到社会各个群体税收负担调整，核心问题是谁为公共产品买单。

房地产税改革难题是住房保有环节要不要课税，如果课，课多少，怎么征？个人所得税改革难题是从哪个收入阶层拿税、拿多少？是增加纳税人，还是减少纳税人？

目前个人所得税纳税人占劳动者比重10%左右。这一局面要不要调整？其中关键的认识问题是把个人所得税视为一般性税收还是收入调节性税收？我国财政民主化程度已大大提高，公众呼吁税收法定。要求行使税收决定权，这是过去改革没有遇到过的情形。个人所得税改革方向是从分类计征转为综合与分类相结合计征。

其中存在三大难点：

一是哪些收入综合课税，哪些收入分项课税。

二是综合课税费用扣除额俗称起征点怎么确定、怎么扣，综合扣除和分项扣除怎么配比。住房贷款应属专项扣除。但究竟是扣除利息还是本息需要全面分析，应是否全国统一扣除标准，也需要研究。赡养系数也应列为专项扣除，扣除的难点是如何测定老人和小孩的基本生活费用及如何区别老人和小孩的收入能力。

三是税源信息怎么获取。假如把劳务、工薪所得、劳动报酬等归在一起综合课税，如何获得收入信息就成为制度设计上的难点。现在实行源泉扣缴，在哪个单位获得收入哪个单位代扣，税收信息明确。综合课税与单位代扣代缴存在信息不对称问题。

比如某人在广东讲课拿了一笔劳务，甘肃出版社又给他寄了一笔稿费，收入发放单位不一定把信息传递给就业原单位。这将使综合课税流于形式。这三个难题表明个人所得税改革不能急于求成，必须分步实施，必须在配套改革条件相对成熟且实证分析充分的条件下才能推出。房地产税改革走法制道路非常正确，对住房保有课税必须慎之又慎，一定要详细论证。

其中核心问题有三点：

一是如何确定纳税人。目前中国有商品房、公房转为产权房、农民自建房和小产权房四类房产，对哪种房产划在征税范围内本质上是对既得利益的深度调度调整。

二是如何核定税率。低税率是必然选择，但问题是低到什么程度。事实上关键是怎样计算税率。解决好这一问题应找准税率决定因素。从我国情况看，可把个人可支配货币收入增长率、居民储蓄率、恩格尔系数、房产评估值等列为税率决定因素套入计量模型测定税率。

三是如何分配税收管理权限。房地产税属于税基属地化税收，地方政府应有较大税政权。在税率计算方法全国统一的前提下，地方政府应拥有一定的税率决定权。

下一步财政体制有两个大改革需要推进。第一个是事权和支出责任划分究竟怎么做，第二个是收入划分。

事权划分分为行政事权和财政事权，应依不同原则进行。从理论上看，与人口流动关系紧密的事适合于中央管，涉及公民基本素质的事也应该中央管。从公共产品提供便利角度看，地方公共物品应由地方政府提供。支出责任划分调整最为复杂。中国的特点是任何一项事权到了中国可能都不是一级政府独家拿钱能办得了的。

西方国家人口少，德国8000万人在欧洲算多的，剩下的五六千万，一项事权涉及到的人口没多少，一级政府单独拿钱即可了事，中国则不然。

比如义务教育，有1亿多在校生，跟外国没法比，一级政府拿不出这么多钱，特别是人口大省在校生上千万，只能是多级政府共同负担，但今后比例怎么配是个大事。收入划分也很复杂，既要考虑与支出责任划分对应，还要考虑统一市场的形成、税基流动等因素。调整政府间收入划分要从宽口径看问题，不能仅从税收角度作决策。

预算赤字篇8

2016年阳春三月，如何稳定中国经济增长再成核心议题。在央行货币放松的同时，加码积极财政成为多数共识，财政赤字率适度提高呼之欲出。

《财经》记者从不同渠道获悉，多个权威研究机构和专业人士均建议，2016年“两会”政府工作报告能够采纳几项重要经济指标：全年GDP增长目标在 6.2%至6.5%之间，货币政策进一步适度宽松，更加积极的财政政策需要加码，财政赤字率扩至3%至3.5%左右，为此需增加国债发行规模，确定地方政府新增债务限额。

根据中国2015年的GDP测算，中国的财政赤字率每提高1个百分点，意味着政府可支配6700多亿元的财力。根据此前公开的数据，2015年中国的财政赤字率从2014年的2.1%上调为2.3%，但一些研究机构的最新测算表明，实际财政赤字率可能早已突破3%，有的测算认为或已达到3.5%。若如此，2016年财政赤字目标上调为3%至3.5%，亦不意外。

近日，多位财政金融领域的权威人士对提高中国财政赤字率相继发声，这些论述或研究并非官方文件，但外界对中国财政政策走向、特别是多年来相对稳健的财政赤字率的关注度空前提高。在中国央行货币政策呈放松趋势之际，更加积极的财政政策令人期待。

“在目前情况下，最好实施扩张性财政政策。”2月27日，在二十国集团财长和央行行长会议（简称“G20”）上，中国财政部部长楼继伟表示。而在此前一天的高级别研讨会上，他就明确提出：“中国目前还有财政空间，今年赤字率会进一步扩大。”

从去年下半年开始，财政金融权威人士就吹风不断。中国财政部副部长朱光耀曾表示，当前全球经济面临2009年以来最为严峻复杂的形势，从金融危机的教训中，需要考虑传统的经济学理论是否要做调整，“3%的财政赤字率红线、60%的负债率红线是否可以反思调整”。

无独有偶，中国人民银行调查统计司司长盛松成在今年2月底发表了一份研究报告，题为“可较大幅度提高我国财政赤字率”，其中详细阐述称：经对中国政府负债率测算研究，未来一段时期，可将中国财政赤字率提高到4%，甚至更高水平。虽然该报告强调并不代表央行观点，仅是作者及其研究团队的个人看法，但这是迄今为止有关提高中国财政赤字最明确的权威性研究成果。令人关注的是，许多金融界人士对此分析表示相当程度的认同。

《财经》记者近期接触的市场人士普遍预期，面对中国宏观经济下行压力，财政收支矛盾以及平抚去杠杆、去库存、去产能、降成本、补短板，即“三去一降一补”的变革阵痛，诸多因素导致“阶段性提高财政赤字率”，或正成为决策高层的一个重要政策选项。

亦有声音对此表示担忧，他们的疑问是：将中国的财政赤字率提升到3%以上的依据是什么，突破此前国际公认的 3%马约警戒线（即欧盟在1991年签署《马斯特里赫特条约》时规定的财政警戒线），相关风险是否可控？

一位接近财政部门的权威人士告诉《财经》记者， 欧盟当年确定的3%赤字率红线和60%负债率红线，对中国有参考和警示，但各个国家的情况不一样，不同发展阶段的挑战与压力也不一样，无需始终拘泥于此。目前中国政府的债务绝大部分为内债，外债占比1%左右，这使得中国政府债务面临汇率冲击、挤兑冲击的风险较低。同时，中国短期债务占比较低，中长期债务占比较高，债务的稳定性相对良好，适当提高赤字率水平，风险可以控制。

对于隐性债务的风险和影响，仍存在争议。有人担心政府患上“赤字依赖症”，债务越来越多。多位财税专家告诉《财经》记者，财政赤字率的提高需要审慎，虽然当下中国的直接赤字率和负债率并不高，但可能存在数目庞大和不透明的或有债务及隐性债务。

3月2日，穆迪将中国政府信用评级的展望从“稳定”调整为“负面”，其中一条理由便是“财政指标趋弱及或有负债庞大”。这引发了中国有关人士和机构的反驳。

面对2016年全新的财政盘子，权威人士希望“盘存量，控增量”是主要的财政政策取向。全国政协委员、华夏新供给经济学研究院院长贾康表示，赤字作为政策工具有“双刃剑”特点，如安排不当，其负面作用（风险因素）主要表现为两条：一是使政府支出扩张过度，造成过大扩张因素和政府行为的“越界”与对民间投资的“挤出效应”;二是资金安排不合理，未能有效优化结构甚至会加剧结构矛盾和社会矛盾，与应有的绩效导向背道而驰。

“扩赤字”的宏观逻辑

多位接近决策层的权威人士相信，为托底下行通道的中国经济，今年中国宏观经济政策有望采取积极的财政政策和稳健偏宽松的货币政策基调，扩大财政赤字率堪为相机抉择。

“采取扩张性的财政政策，不要害怕财政赤字扩大。”中国社科院学部委员、央行货币政策委员会前委员余永定对《财经》记者表示，这对恢复市场信心非常重要。但不应像2008年那样直接刺激经济，而是通过政府发国债，为基础设施投资融资。同时，货币政策偏宽松，保持低利息率，使得国债融资成本不至于太高。通过扩张性的财政政策和稳健偏宽松的货币政策配合，执行更灵活的汇率政策，从而减少人民币波动。余永定相信，若上述举措得当，今年中国宏观经济的底可以稳健托住。

数据显示，中国2015年GDP增速6.9%，为最近25年来相对较低的水平。2015年，全国居民消费价格总水平（CPI）上涨1.4%，这是2010年以来首次回归到“1”时代;工业生产者出厂价格（PPI）在2015年同比下降5.2%，PPI连续第46个月为负，可以说，虽然官方统计数据表明，2015年中国经济实现了6.9%的同比增长，但中国经济的上空，弥漫着日趋低迷的通缩隐忧，增长乏力的警示如影随行。

因此2016年的政策取向至关重要。结合实际效果来看，经济专家们相信，“货币政策像条绳子，只能拉，不能推”。中国央行在今年采取相对宽松的货币政策，目标锁定在降低实际利率，减少企业的债务风险和地方政府的还款负担，避免发生金融系统性风险。

中国央行采取多次降准、降息，不是为了直接刺激经济增长，而是让企业的还款负担减轻，地方政府到期债务负担减轻，从而托稳经济根基。与此契合，实施更加积极的财政政策，则可以针对性地向实体经济输血，让更多企业恢复元气。专家们相信，这或许是决策层今年会首先考虑的宏观取向，若如此，通过提升财政赤字率，实施扩张性财政政策，就应当成为中国在经济低迷时期政府采用的重要反周期策略。

同时，中国的财政收支也面临压力，需要通过增加税收或扩大赤字来输血。中国财政部国库司此前的数据显示，2015年中国财政收支差首次突破2万亿元大关，高于年初预算设定的数字，财政收入增速也创下1988年以来最低，提升财政赤字率几无二选。

中国财政部公布的2015年财政数据显示，全年财政支出的速度，远超财政收入增速。2015年1月至12月累计，中国一般公共预算收入152217亿元，同比增长8.4%，同口径增长5.8%，增速较2014年下降2.8个百分点。在财政支出方面，却出现了两位数的同比增长。2015年1月至12月累计，全国一般公共预算支出175768亿元，同比增长15.8%，同口径增长13.17%，入不敷出的局面在进一步延伸。

从财政刚性支出看，2015年全国教育支出26205亿元，增长8.4%;文化体育与传媒支出3067亿元，增长9.3%;医疗卫生与计划生育、社会保障和就业、城乡社区、农林水、节能环保和交通运输支出增幅均为两位数，分别达到17.1%、16.9%、11.5%、16.9%、26.2%和17.7%，财政“一增一减”的收支反差，彰显财力窘境。

有权威人士特别提到，中国正在进入20多年财政超收转换到收支反转的关节点，为了托举低迷的经济，今年又将实现局部减税向全面减税转换。减税清费必将带来财政减收，也将更加凸显中国的财政收支矛盾。

《财经》记者初步测算的中国减税账本表明：2015年支持“双创”减税约3000亿元。其中，落实小微企业和个体工商户起征点政策及小型微利企业所得税减半征收政策减免税近1000亿元;落实高新技术有关税收优惠政策减免税1400多亿元;落实促进高校毕业生、失业人员、残疾人、随军家属、干部、退役士兵等创业就业税收优惠政策减免税180多亿元。

今年将全面推开营业税改增值税（简称“营改增”）改革，若将营改增推到建筑、房地产、金融和生活型服务业涉及800多万户企业的四大行业，营改增减税规模将进一步扩大。

根据瑞银报告估算，2016年“营改增”减税规模约为3836亿元，社会保障相关费用减税规模约为2403亿元，再算上小微企业减税等项目，2016年中国合计减税规模约7437亿元。

复旦大学经济学院教授韦森表示，当前，国内经济下行压力不断增大、企业特别是制造业效益持续恶化，为企业特别是大量民营企业减轻税费负担、增强企业的生存能力，是当务之急。除了通过货币政策为企业降低融资成本，全面减税则是积极财政政策的本源之策，亦是宏观调控政策的第一要务。

按照中央此前的部署，2016年是中国经济“供给侧”改革元年，“三去一降一补”意味着更多的财政刚性支出。要完成大量“僵尸企业”的清理工作，解决好下岗职工的安置、培训和再就业，都需要大笔开支。“仅广东就有2000家僵尸企业待清理，全国大约有2万-3万家僵尸企业待破产，对应的下岗安置、再培训等支出不是小数。”独立经济学者何志成表示。

面对政府财政吃紧，越来越多权威人士将赤字率视为打破僵局的一剂良药。他们相信，推行更加积极的财政政策、将赤字率突破3%甚至更高，将是政府今后维持经济稳定的政策工具之一。“多重压力下，提高赤字率势在必行。”中国社会科学院财经院研究员杨志勇对《财经》记者表示。

《财经》了解到，目前市场对如何运用财政政策托底经济仍有分歧。是运用赤字财政来扩大政府的项目投资，还是通过减税来支持实体部门的发展，这是两条不同的路径。韦森更强调“全面减税”。他认为，如果政府能真正采取供给学派的减税政策，就能大幅度地减少企业的负担。大量企业活了下来，熬过经济困难时期，中国经济才有未来。

梳理近年的数据可以发现，尽管经济增速下滑，企业负债较重，但政府的财政收入增长目标仍然偏高：前几年定为8%左右，去年中国的财政收入增长目标仍为7.5%，但GDP实际增长6.9%，政府税收的弹性系数仍大于1。因此，多位专家呼吁，考虑到相当一部分企业经营较困难，2016年的财政收入目标应适度调低，并真正实现全面减税。

贾康对《财经》记者分析，面对通缩压力，货币政策这一根绳子推动经济作用有限，需要配合积极的财政政策“刺激”。“现在说的供给侧改革并不否认需求端，只是需求端管理有一定的局限性，因此需要在扩大总需求的同时加大供给侧改革。”贾康认为需要各种组合，货币政策降准降息通道继续操作，财政政策通过机制制度增效组合在一起，才能见效。

马约3%警戒线争议

根据1999年实施的欧盟马约标准，政府公共债务不能超过GDP的60%，财政赤字不能超过GDP的3%。但法国巴黎银行首席经济学家陈兴动认为，从中国政府债务余额空间看，将赤字率提升到3%-4%比较安全，所谓“马约警戒线”并不是绝对的。

贾康也认为，赤字率3%并不是所谓“国际公认的警戒线”，只是当年欧盟成员国为协调各国的财政纪律以约束不同利益取向，形成的一个整数量值，只反映相关谈判主体的经验与妥协。2008年世界金融危机发生后，这一预警线在欧盟实际上已经全面失守，德国、法国相继突破;在欧盟以外，美国和日本纷纷突破3%的赤字率。

贾康认为，在中国经济走向新常态的阶段，有必要打破这种简单化的思维框架，研究更灵活审慎地掌握赤字率和防范风险的宏观调控要领。

美国彼得森国际经济研究所高级研究员尼古拉斯・拉迪也对《财经》记者表示：全球赤字率都在提升，但赤字扩大是否有债务风险，要看宏观经济条件以及债务可持续性指标。中国在经济下行压力较大时，采取稍高一些的财政赤字率是好事。

对比测算表明，中国的宏观杠杆率在全球主要经济体并不突出，一般认为中国的整体债务水平占GDP250%，与美国相当，而日本已达400%。

再看中国的实践，2015年新预算法开始实施，意味着地方政府借的债务要纳入财政预算。2015年之前政府公布的赤字率，仅仅是中央的赤字率，其中增加了帮地方的地方债部分，但是地方政府从银行、信托借的债务没有包含在赤字率当中。

中国社科院财经战略研究院财政审计研究室主任汪德华测算，如果把地方每年的债务增量加进去，赤字率和公布的预算、决算赤字率会不同。近几年的加上地方债增量的赤字率已在3%以上，有时甚至超过4%。

他对《财经》记者坦言，2015年将地方债务纳入财政预算，这时公布的赤字率就包含了所有地方政府债务增量。按照这一口径，之前年份实际上都是超过3%甚至超过4%的赤字率，2015年仅确定为2.3%的赤字率，显然是不够的。“经济下行还是很严重的情况下，应该是加赤字，怎么可能减赤字呢？2016年也一样，现实经济运行需要赤字率不能低于2013、2014年的力度，即要高于3%。” 汪德华说。

根据中国经济的现实情况，赤字率应该提高到多少合适，是否有一个天花板？多位专家表示，赤字率的增幅应该由经济增长速度和负债率决定，按照财政可持续的要求，测算使负债率保持在一定程度内的赤字率，作为赤字率实际应遵从的警戒线。

盛松成在其撰文中披露的测算表明，假定2015年末中国政府负债率为39%，未来十年每年的本币债务利率为4%，GDP增速保持6%不变，结果显示，即使赤字率达到4%，中国十年后的政府负债率也仅为68.9%，低于大多数国家的负债水平，不会带来较高偿债风险。

当然，多位专家也提醒，提高赤字率的直接风险有两方面：债务风险和通胀风险，而间接风险则是扩大赤字的投向所带来的风险。

中国社科院财经战略研究院2015年的中国政府资产负债表显示，截至2013年底，中国政府负债超过56万亿元，同比增长近两成。与此同时，中国政府2013年资产总额111.9万亿元，同比增长近一成，增速远低于负债增速。

财政部财科所金融研究中心主任赵全厚提醒记者，当大家都默认3%警戒线的时候，评级公司也将其纳入评价一个经济体财政能力的指标当中，赤字率超过3%过多，也意味着风险更大，国家信用评价会下降，借钱不那么容易，利率也可能更高。

3月2日，穆迪将中国政府信用评级的展望从“稳定”调整为“负面”，其中一条理由便是“财政指标趋弱及或有负债庞大”。

穆迪解释，中国的财政实力预计会下降，政府债务已显著增长。根据其测算，政府债务占GDP的比例从2012年的32.5%升至2015年底的40.6%。他们预计到2017年该比例将进一步升至43%，原因是宽松的财政政策立场，可能导致政府支出增加及整体减税。

更重要的原因是，中国的资产负债表因地方政府、政策性银行和国有企业 （国企） 而面临或有负债。经济及金融体系杠杆率的提高及国企承受的压力表明，部分或有债务成为政府资产负债表上真正债务的可能性逐渐上升。

当被问到穆迪是否会因为中国财政赤字率的提高，而调整对中国的信用评级时，穆迪高级副总裁Marie Diron书面回复《财经》记者称，他们采用一系列指标评估财政实力，其中包括预算赤字和政府债务占GDP的比例。此外也通过政府利息支出占GDP或政府收入的比例，来考虑政府的债务负担能力，他们综合考虑这些指标的当前水平、过往趋势和对未来发展的评估，而不是依赖于某些具体指标的临界值。

穆迪称：“对于中国来说，大规模的或有负债意味着政府债务存在显著上升的风险，而不仅仅是赤字占GDP比例持续在3.5%左右所显示的债务逐步增加的情况。”也就是说，作为评级机构，穆迪并不只是关注赤字率以及其警戒线，反而更关注政府的或有债务。

穆迪的地方政府和公共机构部副总裁诸蜀宁向《财经》记者表示，中国的中央政府债务和地方政府债务负担占GDP的比重接近41%，这从全球的角度看是很小的，扩大赤字率短期对中国政府负担的影响不大。

诸蜀宁同时提醒称，外国投资者更关心中国的或有债务，即地方政府融资平台、国企债务等，这些虽然没有直接纳入地方政府债务，但和地方政府有千丝万缕的关系。若考虑这些或有债务，中国财政赤字率是否扩大就需要慎重。

他直言，官方公布的2014年底的债务余额是大约24万亿（其中16万直接债务限额），但是如果考虑财政部公布的35万亿地方国企债务，总额会更大一些。“但是国企这些债务也不完全是净债务，因为国企也有相应的资产，所以关键要看资产的状况。但是因为国企的情况不透明，因此国际投资者对中国实际的负债率有不同的估计。”

外界担心，财政赤字扩大导致中国的通胀风险和挤出风险问题，汪德华认为大可不必，因为市场利率有下降的趋势，有些金融部门还有贷款放不出去的情况，即使以后出现通胀苗头，货币政策可及时跟上，灵活调整配合。

2万亿赤字盘子怎么花

根据有关研究机构的测算，若2016年的赤字率为3%，则意味着财政赤字规模大约为21700亿元，与2015年财政赤字规模16200亿元比较，赤字将增长5500亿元。在如此大规模的赤字安排背后，财政支出的效率问题引人注目，“这个盘子的支出取向是什么”，“如何监督才能花得有效”，成为2016年全国“两会”代表委员们热议的话题。

3月4日，国务院总理在看望出席全国政协十二届四次会议的经济、农业届委员时说，今年赤字率会有“比较大幅度的提高”。新增赤字将主要用来为企业减税，同时部分用来保障民生。积极的财政政策会更加有力，稳健的货币政策要松紧适度。

一位经济学者表示，中国扩张财政支出，不是政府再铺摊子、上项目，更不是各级政府再现“大干快上”、“大手大脚”刺激内需的情况，这均会产生无效或低效的财政资金运用，他们提醒，财政赤字盘子的监管要实现“花得最好”。

余永定表示，这一次财政投资应汲取2008年应对金融危机的刺激政策得失，在执行中要比上次更加谨慎，设计更好，挑选好项目，掌握好节奏，不要太着急。具体投向哪些领域？他建议，公共设施建设等领域有大量可供投资项目，尤其是城市公共设施如地下管线，还有长江生态保护、农村基础设施建设等，这些投资将改善中国的经济结构。

《财经》记者梳理从今年已经披露的政府支持的方向，财政投资集中在棚户区改造配套基础设施建设、城镇污水处理设施配套管网、地下综合管廊试点及铁路建设等领域。

多位学者表示，财政赤字创造的支出空间，应当不会简单地通过直接投资加码，而是侧重支持“三去一降一补”的供给侧改革。韦森表示，强调供给侧改革，不是再来一轮大规模的靠政府设计和引导的人为产业转型升级，再搞高投资率刺激经济增长，或靠政府推动的投资试图维系超高增长速度，这只会把中国经济推向大萧条。

根据2015年中国GDP约67.67万亿元的规模测算， 中国的赤字率每增加1个百分点，财政可望增支6767亿元。赵全厚对《财经》记者解释，这笔钱不是用于减税，便是用于开支。如果是用于扩大政府投资，正如1998年和2009年两次扩大赤字率所投向的方向一样，投到铁路、公路、基建的“铁公基”建设当中，则有可能会带来需求的增加，补齐建设的短板，但也可能导致政府投资过旺带来的产能过剩和挤出效应。

《财经》记者接触的多位权威人士表示，针对企业的结构性减税，则可以直接增强企业活力，降低企业成本，让更多企业有利可图，从而鼓励企业投资，保持并增加就业。

杨志勇也提醒，要严格把控投向，严格监督项目，重视项目可行性评估。财政部财政科学研究所研究员文宗瑜告诉《财经》记者，透明而科学的监管，才是财政赤字去向的关键。

“把赤字盘子放在明面上，通过人大等机构的评估、监督、跟踪，理清每一笔支出的账目。” 陈兴动对《财经》记者表示，扩大赤字是权宜之策，这种反周期措施并非常态，因此2015年底的全国财政工作会议提出，要“阶段性扩大赤字”。

各级政府的节支、节流也是弥补财政支出缺口的源泉。这些年各级政府在国库账户的结存资金结余有多少？韦森的测算表明，近几年中国的财政资金结余部分，也就是没有支出的约在4万亿元以上。这几年，每年4月份到7月份，都会有一两次国务院常务会议，讨论如何盘活“国库库底资金”的问题。

2015年4月，在一次国务院常务会议上强调，要盘活政府存款和国库存量资金，并提出了新的要求：如果有的单位库存资金总花不掉，要么行政问责，要么调节给其他单位用。财政部也曾下达文件，敦促相关机构有效使用库底资金，减少存量。楼继伟在部署今年财政工作时强调，要加大统筹财政资金和盘活存量资金力度，把资金用在刀刃上。

专家们提醒，盘活各级政府几十万个“财政专户”中的存款结余，可以减少政府行政经费开支，从而减少政府财政赤字，避免“赤字依赖症”。

有专家测算，18个省本级政府设立的财政专户多达480个左右，存款余额相当于其国库存款的44%，如何让这些沉淀的财政资金被有效利用，是提高财政政策效率的关键问题。

政府减少行政开支，节支、节流也是重要渠道。韦森强调，把政府财政赤字做得很大，当然可以刺激经济。但这是卯吃寅粮，把税收负担推到下一代。

楼继伟也曾表示，中国正通过提高特定国有企业利润上缴比例等方法弥补财政缺口。同时，财政部还强调将推广PPP模式，吸引社会投资。更加积极的财政政策还可依赖地方债务的置换、杠杆比例的提升等方式来实现。

文宗瑜告诉《财经》记者，2015年1月1日，新的预算法实施，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的“四本预算”纳入全口径预算体系。国有资本经营预算、政府性基金预算可以补公共预算的缺口。并逐步减少财政支出，尤其是政府“三公”支出等，比如，目前进行的公车改革就是政府的节流。

预算赤字篇9

关键词：时间序列分析；生态足迹；生态承载力；生态赤字；可持续发展

中图分类号：F062.2

文献标识码：A 文章编号：1672-1101（2016）03-0034-07

Abstract： In order to find out the characteristics of evolution of the ecosystem in Huaibei City along with the economic and social development of Huaibei City， to lay the groundwork for the sustainable development of economy and ecology in Huaibei City， By using the theory of ecological footprint and the method of time series analysis studies the ecological footprint of Huaibei City from 2007 to 2013. The results have shown that the ecological footprint of Huaibei City has cumulatively expanded on a yearly basis； the ecological carrying capacity increased after falling at the beginning； ecological？deficit is on the rise every year； the ecology in Huaibei is unsustainable with the intensifying ecological problems . In order to promote the sustainable development of Huaibei City， the recommended measures are as follows： reducing the ecological footprint by changing the way of energy utilization， optimizing the industrial structure， controlling the population size appropriately， and promoting a life style featuring low carbon， improving the ecological carrying capacity by protecting natural resources and improving the production efficiency of all kinds of resources， strengthening education on ecological protection， strengthening the mechanism construction， and so on.

Key words：time series analysis； ecological footprint； ecological carrying capacity； ecological deficit； sustainable development

党的十提出了建设生态文明的发展战略，为“美丽中国”建设指明了方向。安徽省淮北市位于安徽省北部，1960年因煤建市，是华东地区重要的能源基地，是我国典型的煤炭资源型城市，是我国规划建设的14大煤炭生产基地――两淮煤炭基地的所在地之一。多年的煤炭开采和利用，导致淮北市生态环境破坏严重，每年因采煤塌陷土地约500公顷，全市已塌陷面积15 000公顷[1-2]，给淮北地区的生态文明建设带来了巨大的挑战。

为了解淮北市生态环境随国民经济发展的破坏情况，为淮北市生态治理和可持续发展提供相关依据，本文拟采用生态足迹理论和时间序列分析法，对淮北市生态足迹的相关指标进行计算分析，找出淮北生态足迹的发展演变特征，为淮北市制定生态经济可持续发展对策服务。

一、理论基础

（一）研究方法

生态足迹理论由加拿大的William教授和Wackernagel博士于20世纪90年代提出[3]，用于定量评价某一地区的生态经济可持续发展水平，是近年来区域生态可持续发展的有效度量工具。该理论的核心思想是：通过计算某一地区的生态足迹、生态承载力、生态赤字/生态盈余三个指标，进而判断该地区的可持续发展水平。

如果某地区生态承载力大于生态足迹，判定该地区处于“生态赢余”状态，表明该地区生态处于可持续发展状态；如果某地区生态承载力小于生态足迹，判定该地区处于“生态赤字”状态，表明该地区目前处于不可持续发展状态。

（二）生态足迹模型的计算

1.生态足迹指标。生态足迹是指某一地区人们对各类物品的消费量所需要的生物生产性土地面积。其计算公式如下：

式中：ED>0，表明该地区生态表现为盈余，该地区处于生态可持续发展状态；ED

二、淮北市生态足迹时间序列分析

（一）研究方法的选取

在生态足迹模型中，各指标的计算是基于现有的经济统计数据，是一种静态的分析方法，它能做到的仅是“反馈”，而不是“前瞻”，无法预测研究区域未来的发展趋势，因此加强生态足迹模型的动态研究非常必要。

采用时间序列分析法对淮北市生态足迹进行研究，可以有效规避生态足迹模型“静态”分析的不足，发现生态足迹各指标随时间变化的趋势和演变的特征，为制定淮北市生态可持续发展服务，因此本文选用时间序列分析法进行研究。

（二）数据采集说明

1. 指标选取依据。生态足迹的计算分为3个部分：生物资源消费账户、建筑消费账户、能源消费账户[8-9]。在历年的《淮北统计年鉴》[10]上可以查阅各类生物账户的名称和年消费量。具体数据如表1所示。

对应淮北市各类商品消费量的世界各类产品的产量来源于世界粮农组织数据库（http：///home/E） [11]。由于世界粮农组织数据库能查寻到的最新产量数据为2013年的，故淮北市生态足迹时间序列分析的数据期间选用2007～2013年。

2.指标计算说明。在生态足迹指标的计算过程中：①部分生物账户项目的计算直接采用生态足迹理论公式进行。如大米、面粉、薯类、干豆及制品、其它粮食及制品、蔬菜（鲜菜）、瓜类、食用植物油、茶叶、鲜果类、水产品等消费品的计算；②对猪肉、禽肉、禽蛋、牛肉、羊肉、奶等生态足迹的计算，采用谢鸿宇等学者的部分研究成果，转化为单位商品需要消耗的农产品和牧草进行转化计算[8，12-13]；③化石能源账户的计算，根据学者谢鸿宇、王羚丽、杨木壮、陈贤生等众多学者的研究[12]，可以得到消耗单位化石能源产生的森林足迹、草地足迹数据，在此基础上计算淮北市化石能源产生的人均生态足迹。

生态承载力、生态赤字/盈余指标的计算依据公式进行。

（三）计算结果分析

1.生态足迹指标分析。根据生态足迹的计算公式，用采集到的淮北市2007～2013年的各项数据，对淮北市的生态足迹进行计算，得到的结果如图1所示，对2013年度的生态足迹构成进行分析，结果如表2所示。

根据图1可知：

（1） 2007年～2013年，淮北市人均生态足迹呈缓慢上升趋势，表明淮北市人均消费量所需要的生物生产性面积逐年增加，这符合人民对生活水平提高的正当需求。

（2） 由2007～2013年的生态足迹数据，可以得到淮北市人均生态足迹与年份之间的函数关系表达式为：y=0.3948+2.1794，该函数方程拟合优度为R2=0.9952，表明拟合程度较好，用此函数预测淮北市未来的生态足迹可信度非常高；

（3） 根据预测函数，预计到2020年生态足迹达到7.7Ha；2025年达到4.281913Ha，这种不断扩大的生态足迹应该引起当地管理者的高度重视。

由表2可知：

（1） 2013年，淮北市人均生态足迹为：4.88678Ha/Cap，表明为满足淮北市一个人的消费需求，需要4.88678全球公顷的土地产出做支撑；

（2）淮北市2013年人均生态足迹中，人均耕地、草地、林地、建筑用地、水域、化石能源用地产生的生态足迹构成比例分别：5.3682%、0.9488%、0.1022%、1.1598%、0.0486%、92.3764%。

数据比较表明：淮北市生态足迹中，人均消费的化石能源产生的生态足迹最大，其次是耕地和建筑用地，对草地和水域消费产生的生态足迹相对较小。这也从侧面印证了淮北市在区域经济社会发展中，对煤炭这种传统能源的高度依赖。

2.生态承载力指标分析。根据生态承载力的计算公式，用采集到的淮北市2007～2013年的各项数据，对淮北市的生态承载力进行计算，得到2007～2013年淮北市生态承载力。具体如图2所示。

由图2分析可得：

（1）2013年，淮北市人均生态承载力为0.42137Ha/Cap，表明淮北市能够提供给当地每个人生存的最大面积为0.42137全球公顷；

（2）2007～2013年人均生态承载力总体上呈先下降，后上升趋势。人均生态足迹先由2007年的0.43489全球公顷下降到2011年的0.408825全球公顷，然后又上升到2013年的0.42137全球公顷，表明淮北市人民平均占有的生态资源在政府部门采取相应对策后，人均生态承载力在逐年增加；

（3）根据2007～2013年的生态承载力数据，可以得到淮北市人均生态承载力预测函数表达式为y=0.0014x2-0.0145x+0.4517，该预测函数的拟合优度R2=0.8117，拟合程度较高，表明预测具有较高的可靠性；

（4）根据淮北市人均生态承载力预测函数，预计2020年淮北市人均生态承载力为：0.5972 Ha生态承载力将增加。这是由于随着淮北市土地利用规划（2006-2020）的实施，土地利用效率提高，同时，科技进步、采煤塌陷改变土地利用结构等因素综合造成的，导致淮北市生态承载力呈现出一定的上升。

3.淮北市生态赤字/盈余分析。

（1）整体分析。根据生态盈余/生态赤字的计算公式，用采集到的淮北市2007～2013年的各项数据，对淮北市的生态盈余/生态赤字进行计算，具体结果图3所示。

由图3可得知：

① 2013年，淮北市人均生态状况表现为赤字，赤字额为4.40795Ha/Cap，表明淮北市人均消费产生的生态足迹超过了人均生态承载力，淮北市处于生态不可持续发展状态；

② 2007～2013年的生态赤字呈现逐渐加剧趋势，表明淮北市人均消费所需要的生物土地面积越来越大于淮北市所能提供的生物土地面积，淮北市生态的发展处在持续恶化的不可持续发展状态；

③ 根据2007～2013年的人均生态赤字数据，可以得到淮北市人均生态赤字的预测函数表达式为：y=0.0025x2-0.4186x-1.6551，拟合优度R2=0.9948，拟合优度好，表明预测具有很高的可靠性；

④ 根据淮北市生态赤字的预测函数，预计到2020年淮北市生态赤字将达到7.2655 Ha，淮北市人均生态赤字呈逐年增多的趋势，表明淮北市处于加速不可持续的发展状态，应引起淮北市政府相关管理部门的高度重视。

（2）分类指标分析。根据生态足迹理论，在生态足迹核算中，根据生产力大小差异，生物生产面积主要考虑以下 6 种类型：可耕地、林地、牧草地、建筑用地、水域和化石燃料土地。在淮北市生态足迹演变研究中，将生态足迹、生态承载力、生态赤字/盈余三个指标进行按照生物生产性面积分别计算，得到各类生物生产性面积的生态状况如图4所示。

由图4可知：

① 2007～2013年，淮北市耕地、建筑用地处于生态盈余状态，而牧草地、林地、水域、化石能源用地处于生态赤字状态，表明淮北市耕地、建设用地处于可持续发展状态，而其他用途的生态资源已经处于不可持续发展状态。

②在生态盈余的资源里，耕地的人均生态状况总体上呈减少趋势，如果不采取相应的控制措施，耕地方面的盈余将转变为生态赤字，而建设用地的人均生态盈余总体上呈缓慢增加趋势，表明建设用地向好的方面发展；处于生态赤字的资源里，牧草地和水域的人均生态赤字呈缓慢增加趋势；化石能源用地呈现线性增加趋势，表明淮南市经济社会的发展对煤炭、石油等化石能源的高度依赖。

三、结论与建议

（一）研究结论

本文以生态足迹理论为指导，采用时间序列分析法对淮北市生态可持续发展问题进行了研究，研究发现2007～2013年淮北市生态足迹演变的特征为：

① 2007～2013年淮北市人均生态足迹呈直线上升趋势，且上升趋势符合函数关系：y=0.3948x+2.1794，该预测函数方程拟合优度高，预测到2020年生态足迹达到7.7全球公顷，这种不断扩大的生态足迹符合人民对生活水平不断提高的消费需求。

② 2007～2013年淮北市人均生态承载力总体上呈先下降，后上升趋势，该变化趋势符合函数关系y=0.00145x+0.4517，该函数的拟合优度较高；预计2020年淮北市人均生态承载力将增加至0.5972 全球公顷。

③ 2007～2013年淮北市人均生态状况总体呈赤字状态，且生态赤字呈现线性加剧趋势，表明淮北市在研究期间内一直处于不可持续发展状态，且这种不可持续发展状态在加剧。淮北市人均生态赤字的预测函数表达式为：y=0.0025x2-0.4186x-1.6551，拟合优度好；预测到2020年淮北市生态赤字将达到7.2655 Ha，这应引起淮北市政府相关管理部门的高度重视。

④ 虽然淮北市生态状况总体上表现为赤字，但淮北市耕地、建设用地的人均生态状况表现为盈余，耕地资源呈下降趋势明显；而其他资源的人均生态状况表现为赤字，其中化石能源用地赤字线性增加趋势明显。

（二）相关建议

为促进淮北市生态的可持续发展，改善逐步恶化的生态赤字现状，应主要从减少生态足迹和增加生态承载力两个方面着手采取措施。主要建议如下：

预算赤字篇10

一、政府官员自利倾向导致的“经济人”行为是产生财政赤字的主要原因之一

财政赤字的产生有理性的原因和非理性的原因。前者包括政府调节经济周期波动、实现社会收入公平分配以及债务利息支出等，这些因素虽然在客观上导致了政府收入减少和支出扩大，但它们导致的财政赤字是政府履行财政职能必须付出的代价，且大多数对经济的发展有着积极的作用。而非理性的财政赤字主要由政府官员的某些不负责任的败德行为导致。由于进行市场干预的政府官员也是普通人，在缺乏有效约束机制下，他们往往也追求自身利益最大化，具有“经济人”的行为特点，加上信息不对称因素，他们在财政资源形成和分配过程中的利己倾向会加重财政赤字状况。需指出的是，政府官员的“经济人”假设并不是绝对地适用于每一个政府官员，文中只是对现在各国普遍存在的这种现象进行客观描述，对这些政府行为中的道德失范现象进行剖析。

1.对民意和政绩的争取导致财政支出膨胀。在政治市场上也存在着竞争，如同经济市场上生产者争夺消费者一样，为实现晋升，政府官员必须得到民众的支持以及做出政绩获取上级部门的注意，这种政治压力往往转化为政府公共支出的扩张，形象工程越来越多，甚至出现公共支出超过公共物品和服务的实际需求的现象。当公共物品和公共服务的供给不是由公众的需求引起的，或没有按照公众需要的重要性排序给予，以赤字为代价提供的公共物品是低效率的，有损资源的合理配置。

2.对自身效用最大化的追求导致预算规模和财政支出的扩大。通常情况下，预算规模的扩大可增加政府官员的财政资金支配权。正如尼斯卡宁（W.Niskanen，1973）指出：“有几个变量可能进入官僚的效用函数，它们是：薪水、公务津贴、公共声望、权力、庇护、机构的产出、变革的便利性以及管理机构的便利性。我认为，除最后两个变量外，所有变量都是机构总预算的正单调函数。”[1]由于以上大多数变量的增加都能提高政府官员的个人效用，而这些变量都仰仗预算的支出规模扩张。因此，政治家在做决策时，总是会有意偏向扩张预算支出。通过模型分析，尼斯卡宁得出了政府官员会产生把公共部门的产出扩大到社会最佳产出水平两倍的规模的结论。虽然这个分析结论的准确性还有待研究，但它揭示的应加强政府官员权力约束的道理是可取的。此外，由于政府官员的效用与公共资源使用部门的使用权力紧紧相连，租金收入、回扣和贿赂的欲望可以击破政治公德心的防线，从而出现缺乏财政职业道德的从业者进行权钱交易、权权交易等行为。这导致了公共支出总量扩张或财政资金投入到不该去的领域，最终造成财政资金的低效率，损害了公共利益。

3.财政资源分配的信息不对称弱化了政府官员财政资源使用的责任感。哈耶克认为，市场经济最重要的道德基础就是“责任感”，这种责任感源于每个人对自己行为的一切后果负责。政府行为也不例外，对财政资源的使用其实也需要责任感。但事实上，财政资源分配的信息不对称会弱化政府官员、公共资源使用单位的责任感。一方面，财政资源是由上级政府向基层单位层层下放，具体的投放量主要由资金使用者申报决定（编制预算），决定资金投放多少的上级单位往往不了解基层实际情况，资金使用上存在信息的不对称，下级单位对资金多多益善的追求甚至财政资金倒逼做法使得支出存在扩张态势。另一方面，财政资金管理者并不是资金的创造者，纳税人利益代表处于缺位状态，因而即使有议会或人民代表大会，资源具体使用的监督作用事实上是很弱的，当预算的外部监督者被监督者操纵时外部监督的效力更是乏力。因此，财政资源使用时不可避免地出现了道德风险。这是世界各国的国有企业大多亏损，都普遍存在公共工程低效益现象，都有或有债务的原因所在，也是财政支出容易超出合理使用规模的主要原因所在。

二、缺乏监督的金融机构在财政赤字弥补时有赤字货币化倾向

在各国，财政部门与金融管理机构作为政府主要公共机构，两者关系非常密切。当出现金融危机时，政府可以发行国债或对外贷款，以政府债务承担金融损失。而央行也可以通过货币发行，化解财政赤字。正是两者存在如此密切关系，越是金融机构缺乏监管机制的国家，财政赤字就越容易产生道德风险问题。

财政赤字弥补的主要方式是发行国债和货币融资。由于货币发行弥补财政赤字的方式不必为增发的货币支付利息，在央行缺乏独立性的情况下，自然受到财政当局的欢迎。而且长期的财政赤字多带来利率上涨，过高的利率降低了私人部门的资本积累率，带来了货币当局的压力，而金融官僚也追求个人效用最大化，膨胀性货币政策更易获取公众与政治家的欢迎，因此中央银行必然也有通货膨胀倾向。伯恩德和德禾安（Bernd Jan Sikken and Jakob　 de Hann，1998）认为[2]，由于公众决定着预期通胀率，货币决定着即期通胀率，为了降低附息公债的实际价值，政府就有可能被引诱去通过货币政策操作来创造较高的通胀。当名义票面利率固定的长期公债占公债余额的份额较大时，政府由通胀创造中得到的“资本收益”或“通胀税”会更大。这样，由于中央银行和财政部门都摆脱不了政治压力的影响[3]，财政赤字隐含了货币化倾向。也就是，财政当局制定长期政策时，对赤字的弥补倾向于货币发行，难免出现原定的公债发行最终被货币发行所取代。总之，财政的需要助长了中央银行的通胀倾向，双方不负责任的选择使得公众在被征收了铸币税之后又被征收通胀税。

政府公共机构道德风险带来的代价是很大的。通胀带来政府公债实际值缩减和通胀初期失业率下降，同时也形成了政府信誉或信用度下降的长期成本。阿比迪安和比格斯（Iraj Abedian & Michael Biggs，1998）[4]认为，通过提高货币发行的增长速度或降低实际利率，政府能够将其公债融资货币化，从而产生较高的铸币税，但同时也会引起较高的通胀率。虽然政府会获得较高的通胀税，但由此引致对经济增长的稳定性产生的负效应会超过该项政策在政治上带来的收益。

三、财政赤字会削弱“官商”的贷款责任感

政府以财政赤字换取金融和私人部门经济稳定的做法，会由于政府干预经济或政府对这些经济部门的过度保护导致金融中介机构和私人部门的寄生性，从而使微观经济主体也产生道德风险。在政府过度干预的情况下，会形成克鲁格曼（Krugman）1998年指出的“官商”（elite）[5].“官商”是指一些特权阶层，包括一国的大型企业集团、金融中介等，它们是经济中能够进入外国资本市场的人，能以常数利率从国外借人资金，再把资金供给自己所有的国内企业。当这些“官商”出现偿债困难时，政府往往会对之进行财政援助，而不惜以增加财政赤字和政府债务为代价。正是这种政府与经济特殊阶层的高度相关关系和公私不分，往往导致这些企业不管是否会受到市场约束而盲目投资，经济行为变得不理性。此外，由于政府完全掌握了货币信贷政策而形成“官治金融”体制，也由于金融中介机构与政府形成了互惠的制度安排，造成信贷市场严重扭曲，银行缺乏自我约束。有了政府保底，一大批金融机构得以继续生存和发展，也淡化了整个社会的金融风险意识。

在开放经济下，当存在政府与私人部门之间公私不分，即使财政赤字不一定很高的情况下，往往因为市场对政府财政增收能力的信任危机导致货币危机。Krugman（1998）[6]、Corsetti（1999）[7]等人分析指出，亚洲金融危机产生的主要原因是政府对金融部门大量的贷款进行担保。由于存在政府帮助企业还债的预期，国外债权人愿意为无利可图的工程和缺少现金的企业投资，这很容易造成企业过度借债。危机发生以后，由于政府不能提高税收或降低财政支出来减少财政赤字，因此市场预期政府采取适当的国内改革或通过铸币税来弥补一部分赤字，这就导致今后会产生高通胀率和对本币需求减少的预期。而且，由于国际投资者预期该国财政收入将不足以偿还相关债务，他们将拒绝为该国金融中介机构的短期亏损融资和为他们的债务延期，大量投机性资金外逃，引发流动性危机，贷款者集体行为（collective action）造成的国际金融市场内在的不稳定性导致了危机的发生。最终，高政治风险预期（财政赤字风险）导致了金融恐慌。

所以，当存在政府干预和财政赤字预期时，这些特权企业会权利膨胀，缺乏资金偿还和严格贷款审查的责任感，从而产生道德危机，动摇市场信心。

四、我国财政赤字中的道德风险及其影响

财政赤字形成过程中的道德风险问题在我国是存在的。首先，由于我国地方政府在财政资金的使用上有较大的权力，政府官员为追求政绩越权干预经济的现象不少。我国20世纪80年代普遍存在的重复建设和盲目投资就与政府官员的好大喜功和财政资源使用和分配的随意性较大直接相关。目前财政稳性债务（隐性赤字）中很大一部分是由地方政府越权担保造成的。其次，我国不少的政府官员也追求自身效用最大化。由于从事有损公众利益的活动而被查处的可能性小以及公共工程投资活动主要由政府部门垄断包办，国有项目负责人办事的公正性和提高国有资源使用效率的责任心大大降低，带来道德风险。这突出地表现在诸多“形象工程”是豆腐渣工程、政府采购长期缺乏公开性和透明性和制度外收入成为“第三财政”等现象上。此外，我国地方政府藏税于己的政策偏好也会加重中央财政赤字。由于地方政府与地区经济主体联系更紧密，对微观经济主体的纳税能力更了解，这样就难免出现财政博弈行为：地方政府和企业合谋，企业享受税收政策优惠减少中央税上缴；地方政府擅自采取税收先征后返政策，财政账面上的收入“虚增”增加了地方政府官员的政绩和实惠而减少了中央财政可支配收入；地方政府用以费代税等隐蔽形式获取预算外甚至制度外收入……地方政府的利己倾向最终加重中央财政困难。

对财政赤字的依赖事实上削弱了我国微观经济主体的道德约束。受到政府保护的国有企业是我国的特权阶层，他们对财政的依赖带来的道德风险实际上是非常大的。例如，1999年我国相继成立四家资产管理公司实施国有企业债转股以后，银行的逾期贷款就不正常上升。我国国有企业普遍有债务豁免预期，“赖账经济”在我国十分泛滥。这些现象都充分说明了财政赤字的大包大揽会使财政资源使用主体在使用过程中缺乏使用责任约束，成为败德者。

我国金融机构信贷自律的责任感不强，也与存在财政救险预期有关。从我国各大国有商业银行坏账率居高不下、财政部发行国债注入国有银行增加其资本金、广信事件发生后中央政府的态度以及各种基金非法筹资问题最终由政府财政解决等事件可以看出，我国银行债务最终向财政债务转化，银行负债实际上由政府负担。正是有这种依赖，金融机构没有真正做到加强自身管理，用财政赤字解决金融问题的做法实际上减小了金融机构的责任约束。

综上所述，我国目前财政赤字虽然规模不算太大，但财政赤字中的道德风险并不小。我国各类负债可以通过各种途径汇集为财政负债，而政府又可以通过货币发行解决赤字问题，最终损害的是债权人利益。从而，财政赤字的形成和弥补过程中的道德风险带来宏观经济主体和微观经济主体行为的不规范。更重要的是，由于收入分配的微妙变化，违背道德伦理的人往往获取风险收益并成为既得利益阶层，并通过收入再分配与广大人民拉开收入差距。财政赤字中的道德风险不仅降低了道德标准，还引起了收入分配的不公正，对经济的有效健康运行造成不可弥补的损害。中国已经加入WTO，市场的竞争更加激烈，政府的行为也更要与国际惯例接轨，国有企业、国有银行以及地方政府部门中的这些道德风险不赶紧控制和消除，不仅会吓跑国外投资者，也会带来货币危机、财政危机甚至政治危机。当前除了提倡“以法治国”和“以德治国”并举，加强国民的德育素质教育以外，制定规范的预算制度，提高败德者的预期成本，创造有利于道德伦理健康成长的体制环境等举措也十分必要。

「参考文献

[1]　斯蒂格利茨。公共经济学[M].上海：上海三联书店，1997.393.

[2]　Bernd Jan Sikken and Jakob de Hann.Budget deficits，mone-tization，and centralbank independence in developing countries[J].Oxford Economic Papers（1998），Oxford University.

[3]　袁东。公共债务与经济增长[M].北京：中国发展出版社，2000.205.

[4]　Iraj Abedian，Michael Biggs.Economic Globalization and Fiscal Policy[M].Oxford University Press，1998.

[5]　胡乃红。政府保护下的道德风险影响机制分析[J].金融研究，2000，（3）。