行政制度的含义范文

导语：如何才能写好一篇行政制度的含义，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公文云整理的十篇范文，供你借鉴。

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自首的分类

1.自动投案。自动投案必须具备主观和客观的条件，主观指的是意识主动，客观指的是行为主动，只有两者同时具备，才可称之为自动投案。2.如实供述。这是对自首必不可少的一种行为要求。自首的犯罪人如果编造谎言对自己的罪行进行供述，并为庇护他人胡乱供述自己罪行的，即使这种供述是对自己不利的，也不构成自首。3.自己的罪行。如何理解“自己的罪行”呢？这在司法实践中具有重要意义。根据1998年4月最高人民法院《关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》的规定“共同犯罪案件中的犯罪嫌疑人，除如实供述自己的罪行，还应当供述所知的同案犯，主犯则应当供述所知其他同案犯的共同犯罪事实，才能认定为自首。”可见，如实供述“自己的罪行”，不仅包括自己本人的罪行，还可能包括同案犯的共同犯罪事实。所谓特殊自首是指被采取强制措施的犯罪嫌疑人，被告人或正在服刑的罪犯，如实供述司法机关尚未掌握的罪行，与司法机关已经掌握的或者判决确定的罪行属不同种罪行的，以自首论。在一般自首行为中，需要以自动投案作为条件，当犯罪分子被采取强制措施之后或在服刑之中，其人身自由受到不同程度的限制或被剥夺，此时就不存在自动投案的问题。但是，被采取强制措施的犯罪嫌疑人，被告人或正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的犯罪人的其他罪行，该行为表明其愿意对自己的罪行承担相应刑事责任，愿意受到司法机关的追诉，从本质上看，这种行为也应该认定为自首。1.设立目的其主要的设立目的是针对特殊的犯罪分子给以特殊的刑法处罚。这些犯罪分子所涉及的犯罪案件基本都具有案件危害性较大、案件查处困难、司法实践中证据很难收集的特征。特殊自首为司法机关节省查处成本、提高办案效率，尽早惩处更为严重的犯罪人提供了有力的条件。2.时间条件一般自首的发生时间必须在犯罪后，被采取强制措施之前，而特殊自首成立的时间是行为人在被追诉前交代其相关的犯罪事实。这里的“被追诉前”应理解为司法机关立案前主动交代案件事实的，可以适用特别自首的规定，予以从轻或是减轻法律处罚。具体而言，包括三种情况：一是行为人在犯罪后自动投案，如实交代特定的贿赂犯罪事实的。二是犯罪后在司法机关开始询问或采取强制措施之前主动交代特定的贿赂犯罪事实的。三是犯罪人被司法机关采取强制措施，或是正在服刑时，主动交代司法机关还未掌握的其所犯的特定贿赂犯罪事实的。这三种情况，行为人所犯的特殊行贿罪，必须处在其主动交代犯罪事实之前没有被司法机关追诉的情况，才可成立特殊自首。3.行为要求特殊自首与一般自首不同，它在行为要求中应该有其特殊性，即犯罪人在被司法机关追诉所犯罪行前，主观上必须基于悔罪的心理，而不是基于司法机关的强制措施才交代犯罪事实，反之，特殊自首则不能成立。但是，在司法实践中，司法机关很难用证据证明犯罪人是否是基于悔罪的心理才自首的，所以只能以犯罪人是否是在司法机关,对其采取强制措施之前自首来认定是否属于特殊自首。

我国自首制度的法律意义

惩办与宽大相结合刑事政策内容已经在我国1979，1997年刑法中得到了较好的体现，因此其传统内容已经法律化。一般认为，区别对待，宽严相济，分化瓦解，打击少数，教育改造多数是这一刑事政策的主要精神实质。区别对待是惩办与宽大相结合的政策的基本要求。它是指对犯罪分子要根据其犯罪行为的社会危害性及其犯罪程度和犯罪分子的人身危险性及其大小，实行区别对待，处理有轻有重。自首制度的设立就是给犯罪分子一个减轻刑法处罚的机会，让其感受到刑法宽大处理的政策，使其积极地配合司法机关办理犯罪案件，从内心深处悔罪。犯罪人犯罪后主动投案自首，节省了司法机关在人力和物力上的审判资源，这对于提高司法机关破案率有积极地推动作用。在实际的司法实践中，对于那些复杂的犯罪案件，如果犯罪人不主动投案，司法机关就必须投入大量的司法资源去侦破案件，即使这样，有些案件还是久查不破。在这种情况下，自首制度的设立能够有效促进案件结案，及时节省司法资源。自首制度对于打击犯罪，减少社会危害因素有重要作用。主要体现在以下几方面：一是可以有效分化、瓦解犯罪分子，打击犯罪现象。二是可以鼓励犯罪分子自动投案，争取减轻刑罚。三是能够在心理上威慑犯罪分子，阻止其继续实施犯罪行为，造成对社会的危害。特别是对于共同犯罪，犯罪分子自首不仅要如实供述自己的犯罪事实，还要供述其所知的犯罪同伙的犯罪行为，这对打击犯罪团伙有积极意义，有效遏制了共同犯罪，有利于社会的安定。

本文作者：王慧工作单位：辽宁广播电视大学

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关键词：如何；学习理解；掌握运用；国库集中收付制度

4.有利于建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架

我国财政改革的目标是构建与社会主义市场经济相适应的公共财政框架。公共财政的建立依赖于各项具体财政制度的建设，国库集中收付制度就是其中之一。该制度不仅构成公共财政框架下一项高效、规范的政府预算执行制度，也是其他一些公共财政制度得以顺利、有效实施的重要保证。如建立国库单一账户后，全面压缩了所有在途财政资金，并大大减少了推行政府采购制度的阻力。从这个角度理解，实行国库单一账户制度不仅仅是一项管理技术的革新，它同时也体现了改革和发展的要求，改革传统的分散收付制度，推行适合国情的国库集中收付制度对我国公共财政框架的构建和完善是极为必要的。

三、国库单一账户体系

1.国库单一账户体系由下列银行账户构成：

（1）财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，简称国库单一账户。

（2）财政部门在商业银行开设零余额账户，简称财政部门零余额账户。

（3）财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户，简称预算外资金专户。

（4）财政部门在商业银行为预算单位开设零余额账户，简称预算单位零余额账户。

（5）经国务院和省级人民政府批准或授权财政部门批准为预算单位在商业银行开设的特殊过渡专户，简称特设专户。

2.国库单一账户体系的管理

财政部门是持有和管理国库单一账户体系的职能部门，任何单位和部门不得擅自设立，变更或撤销国库单一账户体系中的各类银行账户。中国人民银行按照有关规定，对国库单一账户和银行进行管理和监督。这里所指的银行，是指由财政部门确定的，具体办理财政性资金支付业务的商业银行。

预算单位使用财政资金，应当按照规定的程序和要求，向财政部门提出设立零余额账户、特设专户等银行账户的申请，财政部门审核同意后，书面通知银行，为预算单位开设预算单位零余额账户，但需要开设特设专户的预算单位，需经财政部门审核并报国务院批准或经国务院授权财政部批准后，由财政部在银行为预算单位开设。一个基层预算单位开设一个预算单位零余额账户。

3.国库单一账户的功能

（1）国库单一账户。国库单一账户用于记录、核算、反应财政预算资金和纳入预算管理的政府性基金的收入和支出。银行应当按日将支付的财政预算内资金和纳入预算管理的政府性基金与国库单一账户进行清算。国库单一账户在财政总预算会计中使用，行政单位和事业单位会计中不设置该账户。

（2）财政部门零余额账户。财政部门零余额账户用于财政直接支付和国库单一账户清算。该账户每日发生的支付，于当日营业终了前与国库单一账户清算；营业中单笔支付额5000万元人民币以上的（含5000万元），应当及时与国库单一账户清算。财政部门零余额账户在国库会计中使用，行政单位和事业单位会计中不设置该账户。

（3）预算单位零余额账户。预算单位零余额账户用于财政授权支付和清算。该账户每日发生的支付，于当日营业终了前由银行在财政部门批准的用款额度内与国库单一账户清算；营业中单笔支付额5000万元人民币以上的（含5000万元），应当及时与国库单一账户清算。预算单位零余额账户可以办理转账、提取现金等结算业务，可以向本单位按账户管理规定保留的相应账户划拨工会经费、住房公积金及提租补贴以及经财政部门批准的特殊款项，不得违反规定向本单位其他账户和上级主管单位、所属下级单位账户划拨资金。预算单位零余额账户在行政单位和事业单位会计中使用。

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我国人多地少，土地供需矛盾日益尖锐。土地问题始终是现代化进程中一个带有全局性、战略性的重大问题，科学合理节约集约利用土地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基，因此，坚持最严格的土地管理制度，合理节约集约利用好土地，对油田企业具有重大而深远的意义。

建立健全土地管理的规章制度，提高土地管理的实效性。

为加强土地管理水平，合理使用土地资产，辽河油田根据《中华人民共和国土地管理法》等有关法规、政策，结合辽河油田用地实际情况，《辽河油田分公司新增建设用地管理暂行规定》，从而健全和完善了油田土地管理规章制度，理顺了土地管理程序，加大了土地管理力度，使油田的土地管理工作步入了规范化、制度化的轨道。同时，加强土地国情教育，增强土地忧患意识，使节地观念深入人心。运用各种宣传手段，大力宣传《土地管理法》、《城乡规划法》、《基本农田保护条例》、《物权法》、《农村土地承包法》等法律法规，教育广大干部职工充分认识到节约土地对油田发展的重要意义。

依法以规开展工作，尽力节约使用土地。

对新建项目用地实施全过程监督巡查，从项目的前期规划、设计、征地、施工及投产使用等各个环节，严格土地的规范使用，防止多占地，滥占地以及违法用地现象的发生。

自新《土地管理法》颁布实施以来，油田上下为了深入贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，在认真抓好宣传教育的同时，结合油田实际，制订了建设用地管理制度，逐步将土地管理工作纳入了制度化管理轨道。以降低建设项目用地标准，大力推行规范化施工为突破口，节约使用土地。在总结过去节约用地经验的基础上，结合推行项目法管理，制定了物探、钻井、油建、铺设管道、架设线路、试油作业和基础建设等8个方面35类施工建设项目的限额用地标准。为建设用地的管理、监督和考核，提供了操作依据。钻井工程是油田用地的大户，近几年来，辽河油田单井井场永久性占地3.9-5.4亩，借助新土地法实施的有利时机，油田土地管理决策者，在深入钻井一线调研的基础上，经过科学论证，大幅度压缩了井场征地面积，在全油田范围内统一统一征地的标准。全油田各单位，为把标准落到实处，积极想办法、出主意，推行规范化施工，采取有效措施，节约使用土地。物探施工，为了少碾压土地，不断总结节约用地的新经验。施工中普遍推行了“车走一条线，钻机背水罐，人抬肩扛放大线”的“一”字工作法。新增建设用地数量呈逐年下降趋势，通过压缩井场永久性用地，节约用地取得了显著的成效。

通过采用新技术，提升土地利用效果。

石油开发生产离不开土地，哪里地下有油，就要在哪里占地打井，这是油田生产建设用地的特殊性，石油开采占用耕地是无法避免的客观现实。因此，采取有效措施，集约高效利用土地，尽力减少耕地的占用，对油田落实好土地基本国策有着直接的现实意义。随着科学技术的发展，油田生产施工工艺水平不断提高，特别是上世纪九十年代以来，水平井、侧钻井和丛式钻井新技术的发展与应用，为节约用地，减少耕地的占用创造了条件。

为挖掘土地的使用潜力，更好地为生产建设服务，大有文章可作。油田地质、规划、土地、开发和钻井等部门，加强工作协调，对老油田实施综合调整改造。采用侧钻井新技术，在老井场上打侧钻井，既降低了油田生产成本，又有效地减少了新增用地。

强化油田土地监察、维护土地安全

油田土地监察按不同特点，可以按照以下方式开展。

按照监察时间分别开展事前监察、事中监察和事后监察：

事前监察是在监察对象进行某一行为之前所作的监察，目的是为了预防土地违法行为的发生。

事中监察也可称作日常监察，是在监察对象实施某一行为的过程中所作的监察。

事后监察是指土地违法行为发生后，依法对违法者进行惩处的活动。

当前，最积极、最科学的办法是加强土地执法监察活动中的事前监察和事中监察，尽最大可能预防和杜绝土地违法行为的发生，把土地违法现象消灭在萌芽状态。

按照监察的活动范围，开展普遍监察与专门监察：

普遍监察也称一般监察，是指监察主体对其工作管辖范围内的机关、团体、单位和个人遵守土地管理法律法规的情况和土地使用、保护、权属变更的情况实行普遍的监督检查，并不针对特定的对象。专门监察也称重点监察或特定监察，是监察主体对特定的监察对象所进行的监察。

普遍监察适用于对某项法律、法规、规章等普遍性的规范性文件的遵守与执行情况或者带有普遍性管理而检查内容又较为简单的行政监察领域；专门监察多适用于某个组织或个人可能有不符合法律的情形或是否执行具体决定、命令情况的监察，或者带有特定性而专业性又较为复杂的行政事项的监察。

按照监察的系统关系，可将土地执法监察分为自力监察和他力监察：

自力监察也就是自我监察，有两种情形：对使用土地的单位、个人使用土地的单位、个人的申报；同一土地管理机关内部各部门之间对贯彻执行土地管理法律、法规的情况进行互检互查。他力监察，是指土地执法监察主体对组织上不隶属于他们的监察对象实施的监察，即与前面所述的外部监察含义相同。

按照监察的目的，可将土地执法监察分为守法监察和执法监察：

守法监察包含对监察对象遵守土地管理法律、法规的情况实施监督检查和对违法者实施行政制裁的全过程。执法监察是指对监察对象执行国土资源行政主管部门的行政制裁决定的情况所作的监督检查.对监察发现的违法行为，要依据有关法律移交法律部门进行处理。

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关键词 行政事业单位 管理会计 环节

《财政部关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》中明确指出：“管理会计是会计的重要分支，主要服务于单位内部管理需要，是通过利用相关信息，有机融合财务与业务活动，在单位规划、决策、控制和评价等方面发挥重要作用的管理活动。”“党的十八届三中全会对全面深化改革作出了总体部署，建立现代财政制度，推进国家治理体系和治理能力现代化已经成为财政改革的重要方向；推进有关绩效管理，建立事业单位法人治理结构，已经成为行政事业单位的内在要求。”从而我们可以看出，推行管理会计的建设，是顺应国家财政制度，符合整体的趋势，是提升行政事业单位公共服务能力的具体方法和有效手段。

一、行政事业单位管理会计的基本含义

管理会计又可以称为内部报告会计，是企业会计中的一种主要形式。行政事业单位管理会计的功能在于通过对财务会计中种种指标的参考，其对企业当前的经营状况进行判断，并为企业下一步发展决策的制定提供参考。就目前的情况看，行政事业单位对管理会计的重视程度开始逐渐加深，这是行政事业单位整体发展水平提高的主要体现。

行政事业单位管理会计，应当将依法行政、建设法治型政府作为最终的目标，以提升行政事业单位向社会提供公共产品以及服务能力为最终目的，将行政事业单位的职能活动作为对象，通过对财务信息和其他信息的加工和利用，向内部管理提供有效信息，实现对事业单位职能活动的预测和决策，规划、控制、客观的分析和评价等职能的一个会计分支。

管理会计和财务会计也具有相通的地方，都是属于会计的范畴，起源相同，都是起源于企业生产管理，目标基本相同，只是提供会计信息的方向有所不同，但都是为了提升事业单位向社会提供公共产品和服务能力为最终目的的。

管理会计和财务管理的主要不同：管理会计是通过对行政事业单位职能活动中价值的形成和增值进行预测、决策、规划、控制、分析和评价，能够从各个方面对行政事业单位职能活动进行更好的定量分析，相比财务管理，更加侧重后面的分析和评价功能。而财务管理是以活动预算资金收支执行为工作的主线，主要任务是确保各种资产的完整性和系统性。可见，二者在工作的范畴和工作的职能上有明显的不同。

会计信息的使用者不同：管理会计提供的信息只能供内部管理人员使用，是不可外泄的。相比之下，财务会计提供的信息是相对公开的，利益相关方都可以获悉。同时，管理会计的对象是行政事业单位的职能活动，财务会计的对象是行政事业单位的资金流动。主体上也存在不同之处：管理会计是提供便于管理所需要的各方面信息，同时不局限于会计规则，不受会计规则的限制；但是财务会计必须以会计准则等为标准进行核算。同时，二者在计量单位上也存在不同。

二、行政事业单位实施管理会计的准备条件

行政事业单位实施管理会计需要在坚持法律有关规定的前提下来完成，这是保证管理会计严肃性和有效性的基础。目前，我国已经对会计法作出了修改，修改后的国家会计法规增加了对事业单位实施管理会计操作的相关法律法规，成为了推动财务会计转型同时实施管理会计的重要基础和外部条件。行政事业单位具体的管理会计功能的发挥，必须依据《会计法》的相关规定来实现，将财务会计核算的方法形成会计信息，依据相关的法规接受财政审计等国家监管部门对财务报告会计信息的评价和审查。也就是说，管理会计的工作中包含了财务会计的工作，管理会计也需要有相关会计法规的规定。

外部条件形成之后，行政事业单位内部控制的合理性和具体实施成了管理会计工作开展的内部管理条件。主要是能够为管理会计提供职能活动具体真实的财务会计信息，保证信息的真实性。同时，管理会计所使用的基本信息不仅仅来源于事业单位职能活动的财务会计信息，同时还来自非财务信息。管理会计在对具体信息进行收集时，一定要保证信息的完整性与真实性，要使其能够准确地反映行政事业单位的运营情况，如出现准确性不高的问题，要及时对其进行处理，这一点十分重要。

建立完善的适应当地行政事业单位实施管理会计需要的内部财务会计核算办法是其必要的支持条件。上文中我们提到，管理会计所使用的信息一部分来源于财务会计。财务会计所提供的信息，一部分可以直接使用，但是有的信息需要根据实际的财务状况进行调整和加工。因此，为了配合管理会计的工作，财务会计信息报告和工作要服务服从于管理会计的信息需要。

划分行政事业单位职能活动的基本项目，并确定成本归集方法、类别和性能，是实施管理会计的基本条件和前提。根据政府批注的职能配置等实际情况确定行政事业单位的基本职能，并且根据基本的职能划分活动的项目和基本责任单元。在责任单元中进行细致的划分和研究，仔细明确成本项目和归集方法。根据项目成本费用和任务涉及的范围大小确定项目的基本类别和属性。

三、行政事业单位实施管理会计的环节与技术方法

行政事业单位实施管理会计的环节以及技术方法与其他企业存在一定的相似点，同时又存在一定的不同。根据管理会计的工作内容和范畴，管理会计要在行政事业单位活动之前提供预测和专业的决策，即通过对财务会计中的信息的分析，判断出行政事业单位目前的发展状况，以此为基础，判断下一步活动的开展方式以及力度。在管理会计下，行政事业单位工作的开展必定能够更加规范化，同时也能够避免活动的盲目性，对于单位的长远发展具有重要价值。行政事业单位依据相应的规定和职能向社会提供必要的公共产品，并且开展相应的常规职能活动和专项的职能活动。在技术方法上，预测开展常规职能活动的成本时，可以根据活动的目标成本，采用相应的科学计算方法，比如移动平均法和时间函数法等科学的方法，对成本进行预测，依据这一点，在活动开展前，必须对管理会计的内容以及有关信息进行参考，以此确定成本。

事后的分析和评价环节以及技术方法在于：分析行政事业单位产出、成果与财政预算资金消耗之间的关系，从而确定成果的经济性、效益型。通过产出指标考察职能活动的数量和质量，通过效益指标衡量职能活动给社会带来的影响和结果，对职能活动进行全方位的客观评价。

（作者单位为子长县农村综合改革办公室）

参考文献

[1] 张瑶瑶.管理型会计人才是怎样炼成的[N].中国会计报，2013-10-18.

[2] 王泽彩，程瑜.绩效是改进预算制度的内在要求[DB/OL].中国管理会计网，2015-01-26.

[3] 从推进国家治理的高度推动管理会计发展[N].中国会计报，2014-11-28.

[4] 刘永泽，况玉书.论行政事业单位管理会计体系构建[J].会计与经济研究， 2014（2）.

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政府行为应当接受司法审查

政府行为接受司法审查，包括两层含义：第一，要建立、维持或指定能够对有关行政行为进行及时审查的裁判机构和程序。裁判机构和程序的设立，是我国政府的权力，但WTO要求裁判机构是公正的，独立于有行政执行权的行政机构，与裁判结果没有实质性利益关系。第二，这套独立、客观、公正的司法审查程序，要保证受到各种政府行为影响的当事人，有机会将案件最后诉至司法机构、享有请求司法审查的权利。在这方面，我国目前虽有行政复议和行政诉讼的法律制度，但这套制度是否已经达到了上述要求，以及是否需要建立一套新的行政案件裁判机制，值得讨论。

WTO所规定的司法审查的范围相当大，凡与贸易有关的和影响贸易的所有政府管理行为，均在司法审查范围之列。就是说，如果当事人对政府机构的贸易管理决定不服的话，都可以最终上诉到法院。为了适应WTO关于司法审查的要求，我国已经在2000年《专利法》的修改中取消了实用新型和外观设计的行政终局裁决权。目前，在知识产权领域仅保留了商标评审的行政终局裁决权。

我国《行政诉讼法》规定，抽象行政行为如行政法规、规章和其他规范性文件等，不在行政诉讼的范围之内。但在入世以后，行政法规和行政规章以下的行政规定就有可能会受到司法审查，不过这有两个前提条件：第一，属于执行法律、法规、规章和有普遍约束力的司法决定和行政决定的；第二，上述法律、法规、规章等是涉及WTO有关规定的。

总的来说，加入WTO给中国一个机会，可以重新讨论如何健全行政诉讼制度的问题，设立专门的行政法院有可能是一个思路。

转变政府管理经济的方式

WTO的各项协定、协议都是建立在市场经济、市场导向的基础之上，其目标是通过贸易自由化促进全球经济贸易增长。这就要求成员国家政府按市场经济规律管理经济，取消对企业的补贴和不合理的政府支持措施，尽可能减少乃至取消行政干预；保护知识产权，创造公平的市场竞争环境；履行透明度义务，按照法定程序制定和公布有关的法规规章，等等。加入世贸组织，对我国政府的机构、职能和管理方式都会产生极为深刻的影响，这将促进我国政府的进一步深化改革，建立符合市场经济发展要求的公正、透明、廉洁、高效的政府机构，各级政府的各种行政管理行为也将进一步规范化。

加入WTO后，规制政府行为的行政法体系将进一步发展，比如我国正在制定的《行政许可法》、《政府采购法》、《行政强制法》，即将制定统一的《行政程序法》。其中，《行政许可法》是对行政管理经济活动的革命性的改革，将大幅度降低政府管制的程度。政府管理经济的方法之一，是由当事人申请政府予以同意或许可而从事某种活动，但什么条件下政府可以设置某种许可、不能设置某种许可和怎样实施许可，缺乏统一的规范。《行政许可法》对许可设置的条件、原则和程序作出统一规定，将使行政审批大大减少，这对于推进经济活动的市场化，减少政府干预，具有革命性的意义。

WTO拒绝地方保护

我国在改革开放的20年里，向全球打开了大门，但是国内经济却因无所不在的地方保护主义措施而变得越来越支离破碎。地方保护主义会在中国加入WTO后，成为我们与世界发生摩擦的一个“导火索”。这是因为，WTO在有关商品、服务和资本运作的规定上要求，成员国必须确保其整个领土范围的市场准入。如果地方保护主义使来自其他成员国的产品、服务受到了歧视性待遇，将给国家和中央政府带来很大的法律麻烦，因为歧视待遇不管来自哪一级地方政府，在法律上都将被视为中央政府的行为，保证统一实施的责任在法律上是由中央政府承担的。

入世之后正确处理中央和地方的关系，对于落实我国对外承诺、保证WTO规则统一实施是非常重要的，特别是在对外贸易、投资、知识产权保护和其他需要全国统一管理的事项方面，如证券管理。今年4月，国务院颁布行政指令“严禁在市场经济活动中实行地区封锁”，中央政府决定的事情和承诺的事项以及需要全国各地都要执行的事项，一定要以法律的方式统一落实下去，各地不能各行其是。

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［摘要］我国公务员聘任制是招收公务员的途径之一，而公务员聘任结束后，需对公务员进行分类管理，但其使用的管理模式会受较多因素的影响，不利于改革实施。公务员分类管理是对每位公务员的职位进行划分，有明确的职务规范，但现行的聘任制公务员管理方式还不能完全满足工作要求，需在原有的管理方式上加以改革，并根据改革的现状，给出对策。

［关键词］聘任制公务员；分类管理；“鲶鱼效应”

［DOI］10．13939/j．cnki．zgsc．2017．30．120

［作者简介］井广一（1988—），男，黑龙江哈尔滨人，硕士，研究方向：公务员人事管理。

公务员职务的分类，是根据职能与职位，合理划分权力，用非人格化规则，组织现代人事行政制度的管理，以实现分类管理。随着时代的发展，分类管理也要随之改革，以积极应对时展对现代人事行政制度管理提出的挑战，加快改革的进程。

1 聘任制公务员分类管理的理论

1．1内涵

对于聘任制，专家、学者都有自己的看法，但把所有看法整合后，分析出其内涵包括以下几方面。

聘任主体：主体是国家机关，社会与市场不参与公务员的招纳。即公务员与企业员工的不同之处是，他们承担的社会职能是参与管理并提供公共服务，由国家管理，有一定的行政权力，不会直接创造经济和营业利润。而主体与个人职责的特殊性，决定这个群体具有特殊性。

人事管理方式更加灵活：该管理制度与同类型的管理制度相比，在人事管理上更加灵活，特别是人才的选择方式，既可以向社会公开招聘，也可以从合适的人群中选择，而它薪酬待遇灵活性的体现是，用协议工资的方式发放薪酬，打破了原有工资体系的限制，当公务员的任职期结束后，可以根据双方的意愿，选择是否继续聘任关系。

合同管理：用合同管理，可体现出人人平等的思想，以平等、资源为前提,由行政机关与受聘人签订合同，明确了双方承担的责任与义务，标明工作内容、薪酬待遇等。即关系既受法律保护，又可以从中体现出双方的意志。

1．2意义

聘任制下的公务员分类管理，是一项先进的管理制度，可为行政管理制度的改革提供助力，并增加机关的活力。

1．2．1完善公务员管理制度

2006年，《公务员法》中明确提出了把分类管理作为管理公务员的原则，规定了每种职位的划分，优化了聘任制。所以，落实公务员聘任制，符合国家政策提出的要求，也为《公务员法》的实施打好了基础，让公务员的管理向法制化转变，同时，加大研究力度，能够推进管理的改革，优化管理制度的建设。

1．2．2构建服务型政府

当下，人民的公民意识不断增强，政府职能也随之发生改变，把工作重心从保证政府权威转化为责任与服务，并要求不断提高公务员的个人素养。但传统的公务员管理方式是，从事不同工作的公务员用一张试卷答题，采用同一种培训方式，缺少针对性，不利于服务型政府的构建，限制公务员自身素养的提升，而公务员聘任制，可实现对公务员的分类管理，组建一支高素质的管理队伍，符合服务型政府建设的要求。

1．2．3解答行政管理体制的难题

出现行政管理体制难题的原因是：机构规模和职位数量不符，公务员的待遇与所在职位挂钩，为打破职位数量的限制，有些单位把某个部门拆开，增设一个新部门，导致职能交叉。这些制度与现象将为行政管理体制的优化增加难度，而公务员的聘任制，可以精简机构内职位的设置，减少胡乱增加职位现象的出现。

2 聘任制公务员分类管理改革存在的问题

聘任制公务员的分类管理，是我国传统公务员管理体制的创新，与“大一统”的管理方式有很大差异，是我国行政管理体制的完善。但这项制度仍是一项新的制度，并不完善，且公务员的分类管理较为复杂，在短时间内这项制度还无法做到全方面完善，需要用循序渐进的方式优化，并在过程中深化改革。

2．1“鲶鱼效应”并未充分发挥

公务员聘任制落实的目的是给机关增加活力，采用新的制度，优化机关内部资源的使用，并在公务员的队伍中，营造出良好的工作氛围，以提高机关整体的工作效率。但它实际落实时，作用没有真正发挥出来。其主要表现为以下几方面。

通过聘任制招收的公务员的比重在整体公务员的比重中较少。虽然一些城市已经开始用聘用制招收公务员，且政府对几批公务员寄予了希望，希望其充分发挥“鲶鱼效应”的作用，用自己的工作激情带动其他员工，增加整个队伍的活力。但其不得不面临的情况是，聘任制公务员的数量与委任制公务员的数量有明显的差距，“鲶鱼效应”无法真正发挥作用。

军队专业干部抵制该制度，影响制度的公信力。当聘任制真正落实后，很多干部都要求从聘任制转为委任制，虽然有的机构依然坚持，但最后因为压力较大，不得不接受。由此引发了其他利益群体向政府施压，进一步破坏了制度的公信力。

缺少明确的绩效考核机制。因为没有一个明确的考核机制，公务员的考核工作一直无法有序进行，且又会受“以和为贵”的思想影响，给绩效考核增加了难度，而很多文件也并未对绩效考核给出准确的界定，所以，其采用的是委任制公务员的考核方式。考核过程如下：首先，由聘任制公务员根据职位做书面述职，再由同事互相评价；其次，由所在部门的领导、分管领导写出评语，并由分管领导提出考核意见；最后，把所有文件上交给考核委员会，由其审定考核的等次，这种考核模式下，可能出现“老好人” 现象，让考核变成一种形式。

2．2不同的职位类型冷热不均

当公务员通过聘用制进入机关后，机关会根据不同的职业，为其提供晋升的空间，完善制度，优化改革，以实现公务员团队的多方面管理，构建新格局。但真正实践后，每种职位的热度不同，有的是大部分公务员的选择，比如综合管理，有些几乎无人选择，比如行政执法。其主要表现为以下几点。

综合管理类是公务员主要选择对象。根据相关文件内容的表述，行政执法类的职位与专业技术类的职位，都是非领导的职位，它会让将近70%的公务员无法担任领导职务，所以，很多公务员在职位的选择上，多倾向于综合管理类，由此，导致的结果是，限制机关选择人才的范围，同时，也可能出现暗箱操作的情况。

权力过于集中。基于上一段的论述，总结出行政执法与专业技术两类的职位，都不可以担任领导职务，所以他们没有权力，分类管理改革结束后，大部分权力都集中在综合管理类的职位中，导致权力过于集中，容易出现权力的滥用。一旦出现权力滥用，又没有权力制衡，会增加腐败现象出现的机会，影响公务员的整体形象。

行政执法类工作人员有明显的劣势。行政执法类的上升空间是综合管理类，但如果想要晋升，必须具备本科或以上的学历，符合入职单位提出的要求，并在原有的工作岗位上工作满2年，这些条件可以让公务员在岗位上专心工作，但也让他们有明显的劣势，即对某些执法人员有失公平，基层人力资源的分配缺少科学性。这种劣势条件最终导致的结果是，公务员长期的工作成果付之一炬，有利益损失。

2．3改革缺少系统的规划，有待深入

首先，公务员晋升遇到的问题没有妥善解决。虽然改革后，扩大了公务员的晋升空间，延长了晋升的时间，但通过调查发现，这个问题还需进一步优化，比如街道一级执法者的晋升，其会受到名额的限制，即便会晋升，多停留在三级执法人员后，不再晋升。

其次，当干部退居二线后，把执法类公务员作为“养老院”。执法类公务员相较于其他公务员来说，工作内容虽然冗杂，却是公务员最多的选择，而它也是本次改革的重点，从原有的职能中剥离出来，有很大的晋升空间，这个空间内，很多人都可以通过工作积累实现晋升，这一安排是一项政策上的福利，但它实际落实后，衍生出了很多问题。比如有些公务员认为职位晋升后，地位也随之上升，不听从领导的安排，而一些公务员职位上升后，既希望得到现有的实惠，又希望保留原有的福利，成为让领导头疼的一个难题。

3 完善聘用制公务员分类管理的对策

目前，公务员的分类管理改革已经过很多年，中央与地方为改革的优化做了很多努力，也取得了很多成果。故对于以上改革存在的问题，可给出相应的对策加以完善。

3．1加大岗位的考核与合同管理的力度

聘任制公务员是公务员制度未来发展的方向之一，相关人员在研究与实践的过程中虽然进行了改革，但也存在很多问题，其中最突出的问题是合同管理，需用措施完善。其包括两点。

其一，建立完善的考核制度，优化岗位考核。因为机关单位内“老好人”情况的出现，使公务员的考核变成一种形式，造成考核的“无力”，而考核对公务员最直接的影响是，奖金数量的多少，基于这些情况，委任制公务员无须关心，但直接关乎聘任制公务员是否与机关续约。由此，要求考核时必须明确考核目标，保证考核内容与工作相符，并从过程中体现出民主性，即如果没有明确的考核目标，考核的意义也随之消失，使结果失去客观、公正。而考核内容与工作内容相符，是根据合同中的内容，分析公务员的工作能力，并给出相应的评价，另在程序中体现出民主性，可从不同方面给出公正、客观的评价。

其二，强化对合同的管理，建立末位淘汰制度。合同管理是制度改革的基石，如果合同管理失效，将直接影响改革目标的实现。对于这一情况，机关应加强日常管理，建立并落实警示制度，即为让合同管理全面落实，机关需加大管理力度，其包括两点：其一，主管部门加强对合同的管理，监督机关根据合同中标明的内容进行日常管理，对没有按照合同工作的公务员给予不同程度的处罚，其二，用人单位定期听取公务员的工作汇报，了解公务员的工作状态。

3．2建立完善的体制，使各类职位均衡发展

首先，其可以为行政执法、专业技术类职位提供激励机制。为解决各职位发展不均的问题，需从制度与政策的角度为这两类职位提供支持，即增加职位的设置，扩大执法员和主管级专业人才在所有公务员中的比重，并把晋升条件适当放宽，保持两个晋升通道的通畅，从而激发出公务员的工作热情。同时，根据这两种职位的要求，设计新的薪酬标准，并给予更多的利益和资源，扩大不同等级薪资的差距，提供不同数量的津贴，以强化激励效果。

其次，为三种职类公务员的沟通提供一个平台。如果对公务员的跨职类沟通设置限制，将影响人才的合理分配，以及人才的流动，限制公务员个人特长的发挥。对此，我们必须摒弃错误的观念，在底层开通一个三类公务员交流的通道，并考虑每类公务员工作的特殊性，用不同方式帮助公务员转职，对每个人在原来岗位上的工作业绩给予肯定，间接使三类职位同步发展。

建立交流的通道，放宽晋升条件，可淡化各职类公务员的界限，让他们互相融合，减少了综合管理类对另外两类的诱惑，实现发展的动态平衡，而其也可以增加公务员内部的竞争力，让他们努力工作，尽可能消除干部选拔的弊端，保证公平、有序。

3．3深化改革，破解改革的难题

改革是一个循序渐进的过程，虽然现在公务员的分类管理已经取得一定的成果，但也有很多潜在问题，而且有些问题是不易解答的难题。对此，我们可以从多方面管理，打破基层向上晋升的难题，并优化公务员内部管理与社会制度的衔接。

首先，需要做到淡化公务员“官本位”的思想，并建立基层公民管理体系。“官本位”思想导致的是很多公务员为了进入“官道”而努力，盲目追求，但除去官位带有的福利外，其本质依然是为人民服务，不可以利用官的权力，谋取个人利益，对此，要求机关用不同方式帮助公务员树立正确的就业观，不再对“官位”过度依赖。而基层公务员管理体制的建立，是对基层公务员以激励，消除晋升的困难，提高职业“天花板”的高度，实现制度的创新，并增加职位的数量，实现对职位的精细化管理。

其次，优化聘任制公务员分类管理的改革，涉及多方面的内容，利益关系复杂，所以，需要在公务员内部管理与社会制度间建立紧密的联系，出台相关的法律法规，以保持改革的平稳。即根据行政执法与专业技术类职位的特点，制定新的考核和培训方式，使其具有针对性，以满足时展提出的要求。其中，考核方式的选择，可以让考评工作规范化，只要公务员满足晋升条件，即可晋升，而教育培训方式与内容的选择，要具有科学性，且与公务员所在的职位相符，可让其了解更多的专业知识，有较高的工作素养与技能水平。

4 结论

本文对聘任制公务员分类管理的含义与实践意义简单概述后，对其存在的问题进行了分析，包括“鲶鱼效应”并未充分发挥、不同的职位类型冷热不均与改革缺少系统的规划，有待深入，分别对应的完善对策是加大岗位的考核与合同管理的力度，建立完善的体制，使各类职位均衡发展，深化改革，破解改革的难题。

参考文献：

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1、长垣河务局管辖范围内，简易水事违法行为特别是近堤取土现象相对严重，较大以上水事违法案件较少。基于水事违法案件发生的规律和实际情况，我局加大巡查力度和深度，采取经常性巡查、不定期巡查和定期巡查相结合的方式进行巡查，取得了较好的效果。

2、河道巡查与河道内建设项目的监管有机结合，实现两者的有机统一。

3、结合长垣实际制定了河道巡查网络图。

我局为加强黄河河道管理工作，及时发现、查处并有效预防违反水法律、法规的行为，根据局实际情况制作了长垣《黄河河道巡查工作网络图》。该图直观、整体、清楚明白地表现出了地理关系和级别关系，并明确表示出了各级负责人、责任人、责任段、职责范围，进一步增强了水政执法队伍的快速反应能力、提高了黄河河道监管水平。

4、结合长垣实际制定了水政工作征求意见卡。

巡查执法环境是困扰当前河道巡查和水行政执法的难题。为保障河道巡查工作的顺利进行，加强与相关单位的联系，根据专管与群管结合的原则，我局水政水资源科与有关职能部门、沿黄沿堤各派出所和行政乡镇等部门建立了齐抓共管的水法规宣传和水法贯彻落实运行机制。定期向沿黄沿堤各乡镇派出所、村委会及县相关职能部门发放征求意见卡，征求对我们河道巡查、水行政执法、水事案件查处、违章建筑拆除、河道管理范围内建设项目监管等工作的意见。通过设立水政工作征求意见卡，水政监察人员可以及时了解情况，最有效的遏制水事违法行为的发生，实现事前监督与事后处理的有机结合。

二、当前存在的主要问题

1、基层水政队伍的物质基础薄弱，客观制约着河道巡查工作的开展。河道巡查、水行政执法、普法宣传教育是三位一体的，三者的有效开展必须需要良好的物质基础支撑。但基层承担河道巡任的水政队伍的物质基础令人担忧。基层河道巡查队伍缺乏充足稳定的经费来源，交通和执法装备性能差且长期得不到更新，这很难满足河道巡查和处理水事违法行为快速反应，快速处理的需要。物质基础的薄弱也很难适应新形势下处理较复杂水事违法案件的需要。水事违法案件的发生主要通过河道巡查发现并由水政部门处理。但基层执法队伍缺乏必要的交通工具和先进的通讯、侦查装备。物质基础的薄弱极大的制约了河道巡查工作的的开展。以我局为例，我局水政科×××人，但只有一台电脑办公，一辆快被淘汰的昌河车同时没有配备必要的交通工具和勘测工具。这样的物质装备极大的制约了我局查处水事违法案件的及时性，客观上增加了收集证据的难度，不利于河道巡查工作的开展和水事案件的查处。

2、河道巡查的责任归属不清。基层养护单位对自己的职责认识不清，思想上不重视河道巡查工作。在工作实际中，承担河道巡查的基层养护单位思想上认为河道巡查不是自己应有的职责，自己是帮助水政部门做事，自己不承担河道巡查的责任，因此思想上不重视，行为上不积极，对发现的水事违反行为不上报、不及时上报或不采取有效措施防止事态的扩大。

3、我局所辖临黄堤××4公里，太行堤22公里，贯孟堤××8公里，×××座涵闸、虹吸，4处控导工程，点多面广，河道巡查易留死角。

4、“夜间现象”和“周末现象”。水事违法行为人为规避巡查和处罚，通常选择在夜间和周末进行水事违法行为。

5、水政制服的不统一，导致在巡查过程中着装各式各样，缺乏正规性，导致执法威信的下降。

6、水政队伍缺乏良好的外部执法环境。流域水政队伍缺乏与地方政府、公检法、相关政府主管部门的联系机制，信息资源缺乏共享。在流域利益与地方利益发生冲突时，难以及时有效的执法，难以保证河务部门的合法利益。

三、对发现问题的建议

1、上级领导部门要高度重视基层巡查的物质装备保障和经费问题，探求稳定的经费来源。建议在水行政事业收费中提取河道巡查活动的专项经费，专门用于河道巡查、办案、执法、改进物质技术装备，真正实现水事违法案件的快速反应。

2、进一步完善制定河道巡查责任制度，进一步明确责任归属和责任承担。制度可设立责任承担章节，对河道巡查不利的部门和个人可根据情节严重情况给予相应的行政处分。制度应明确水政部门和其他部门的职责分工。建议召开局长级的水政座谈会，对制度进行详细地解释和说明，进一步明确水政的概念和职责，改变主要领导对水政的意识，改变主要领导把水政当成“万能剑”的意识。

3、对“夜间现象”和“周末现象”巡查部门只能加大巡查力度，特别是基层巡查单位要克服困难，认真巡查。

4、购买发放统一的执法制服。可以采取类似检察院、法院的西服佩戴水政监察徽章。

5、建立外部联系机制。负责河道巡查和水行政执法的水政监察部门应该与地方政府、公检法、相关兄弟部门建立必要的联系机制，做好信息通报和信息沟通制度，建立有效的联谊机制，为水行政执法工作创造良好的外部执法环境。

6、改革创新水法的宣传形式。水法宣传必须与河道巡查、水行政执法三位一体，其中水法宣传是最有效的预防违法行为的方式。只有使水法观念深入人心才能有效的预防和减少水事违法行为的发生，才能增强沿岸群众同水事违法行为作斗争的勇气，才能更好的保障河务部门的合法权益不受侵犯。水法宣传形式不仅要采取原来的撒传单、广播等形式，更要创造性的利用网络等形式进行宣传。另一方面，抽象的法律概念不容易引起沿岸百姓的共鸣，宣传应注重以案讲法将抽象的法律概念具体化，使沿岸百姓认识到法的重要性和严肃性，使其认识到违法的严重后果，使法对其产生威慑性，使其因畏惧违法的不利后果而不敢轻触法律。

7、建立激励机制。随着社会的发展，激励机制已经成为行政管理理论和实践的核心问题之一，在行政管理中起着十分重要的作用。对于河道巡查工作人员来说，风里来雨里去，作出的义务和承担的义务性工作较多，激励就更具有作用。激励是激发河道巡查工作人员积极性、创造性的需要，是推进河道巡查发展进步的需要。黄委应建立起河道巡查的激励补助机制。

四、社会效益分析

(一)、沿黄群众法律意识提高

通过河道巡查、水行政执法和水法宣传教育的有机结合，特别是重视以案说法、以点带面的水法规宣传，我局管辖范围内沿黄群众的法律意识得到提高。

我们在河道巡查过程中首先向群众中广泛宣传水法规，在群众中牢固树立水法意识，让他们知法、懂法，这样群众违法的事件就会大大降低。这比先让群众犯法，再去严格惩罚效果好得多。

群众具有较强的法律意识，能提高其守法的自觉性，积极利用法律保护自身的合法利益，减少或预防水事违法行为。群众具有较强的法律意识，增加与水事违法行为作斗争的自觉性，能够增强群众同水事违法行为进行斗争的勇气和决心。群众具有较强的法律意识，就能够积极配合河务部门的各项工作。

(二)、执法人员法律意识提高

在提高人民群众法律意识的同时，我局水政人员加强了自身的业务理论学习，提高自身的法律意识。通过深入理解理解法的本质、作用和目的，弄清各种法的规范的真正含义和内容，深刻领会法的精神、法的含义，提高水政执法人员的法律意识，提高了依法办事的自觉性，真正作到有法必依、执法必严、违法必究，对外树立水政监察人员的良好形象。

(三)文明执法，树立河务部门的良好形象

水政监察人员是河务部门的对外窗口，水政监察人员在河道巡查和水行政执法过程中的表现，直接关系河务部门的对外形象，关系行政相对人对水行政执法的认识问题。我局水政监察人员严格按照《水政监察人员工作守则》、《水政监察人员行为规范》、《水政监察工作纪律》等制度的要求，在执法过程中依法办事，不吃法、拿、卡、要，文明执法，以理服人，依法服人，使行政相对人充分意识到我们执法不是为了经济处罚，而是为了挽救行政相对人，从而使行政相对人自己认识错误并自觉改正错误。通过水政监察人员的文明执法，树立了河务部门的良好形象，在河务部门需要帮助的时候，沿黄群众都意识到河务部门是在为他们做好事，积极的配合河务部门进行工作，保障我局各项工作的顺利开展。

(四)设立水政工作征求意见卡，为河道巡查、水行政执法创造良好和谐的外部环境

设立水政工作意见卡，加强了与相关单位的联系，在征求意见的同时向他们宣传水法规，实现水法规宣传与贯彻落实的有机结合，争得了各部门的配合为河道巡查活动创造了良好的外部环境。

七、经济效益分析

(一)河道巡查与工程监管有机结合，防止危害防洪防汛安全的违法施工现象的发生。

在河道建设内建设项目施工许可证办好以后，我局及时将施工许可证和相关材料送达申请单位并向其负责人告知施工以后的注意事项，提前预防危害河道安全、影响防洪安全等事件的发生，做好事前监督预防工作。施工开始后，水政人员在河道巡查的同时定期、不定期的对工程建设进行检查，发现不按照审查同意书和施工许可证组织施工的，要求建设单位立即进行整改。

(二)、互动实现双赢

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论文摘要:行政合同旺盛的生命力决定了其必然存在于广泛的行政治理领域。行政合同具有行政性和契约性两大基本要素,行政性与契约性的良性互动是行政合同的生命意义之所在。

行政合同,是指行政主体以实施行政治理为目的,与行政相对一方就有关事项经协商一致而达成的协议。尽管行政合同在行政法中的地位仍有争议,但是,现代行政治理需要行政合同,且行政实践中大量行政合同被广泛应用,并对各国经济发展起了一定的促进作用,这是不争的事实。

一、命令行政向合同行政的转变

任何行政合同的内容都必然涉及国家和社会的公共事务。由于行政主体在行政合同中的直接目的是为了维护社会公共利益,因而,行政合同不论是在行政主体之间,行政主体与其所属机构、工作职员之间,还是在行政主体与行政相对人之间签订时,均显示出行政主体在实施行政合同行为时享有一定的优益权,这一现象学理上称之为行政主体的行政特权。法国行政法视行政性为行政合同的第一内在属性,行政机关享有法定的单方特权,这种特权的行使无需向行政法院申请判决,更无需同相对方协商,只需建立在行政机关对于“公共利益需要”的主观判定上即可。

英国20世纪70年代推行的欧洲最为激进的政府改革,改变了阶层官僚管制方式,将政府合同作为实现公共服务职能的普遍方式和管制职能的重要手段,从所谓的“行政国”转型为“合同国”。

我国经济体制改革的推进可称是从命令行政向合同行政转变的过程,并广泛使用“承包”或“责任制”作为行政合同的表达方式。承包或责任制不仅限于农村土地使用权改革和城市国有企业改革,而且还扩展到国民经济治理以外的其他行政治理领域,如行政机构使用协议方式治理环境保护、社会综合治安治理等。政府出让行政特许权、出让国有资产使用权,还有已被纳进公共财政制度改革的政府采购合同,都普遍采用了合同方式。合同法律制度在经济、政治、文化等领域的广泛渗透与推行,必然对在社会生活中确立私法观念和合同精神产生影响。私法中的意思自治原则反映了对人的意志自由本质的尊重,保障了当事人以合同形式从事各种活动时的意志自由,以对抗国家权力和他人的非法干涉,并在此基础上建立同等、自愿、老实信用等契约精神。在行政合同中,行政特权与意思自治是并行不悖的。

我国的行政合同法律制度还不完善。在行政合同权利义务的分配上,存在着极大的不公道性:行政相对人处于弱势地位,往往***接收一些不公道的条件,特别是在政府与国有企业的承包关系中,企业的义务多得超乎异常。更有甚者,行政主体以公共利益为名,滥用特权或侵害相对方的个体利益;混淆自身利益与公共利益,以自身利益取代公共利益。

二、行政合同的行政性和契约性

政府的主要职能在现代社会是实现社会公共利益,这已成为不争的事实,行政合同则是政府以公共利益为目的而干预社会经济的重要方式之一。在这个过程中,政府为了实现其目的,不可避免地要将自己的权力意志渗透其中,因此,行政合同的性质之一就首先表现为行政性。

第一,行政合同的主体特征表明了强烈的行政性。行政合同的主体与民事合同的主体不同。行政合同的主体一般都有行政主体作为至少一方确当事人。行政主体包括了国家行政机关和法律、法规授权的组织以及行政机关委托的组织,它是作为一种上风地位确当事人签订行政合同的,而不是以机关法人即同等民事主体的身份成为合同当事人的。而行政主体的上风地位就表现在它是拥有行政职权确当事人,这也表明了行政合同始终是与行政职权联系在一起的。

第二,行政主体一方享有“行政优益权”。行政机关对其与公民、法人或其他组织签订的合同,可以根据国家行政治理的需要,单方依法加以变更或解除,但作为当事人的公民、法人或其他组织不享有单方面的变更和解除权,这就是“行政优益权”,它也体现了行政合同强烈的行政性。国家为了保障行政机关有效地行使职权,履行职责,往往赋予行政机关很多职务上的优益条件,以保证行政合同制度的正确执行。行政优益权也要受到严格的限制。首先,这种权力的行使必须是于法有据,不能违法越权行使此种权力;其次,必须有合乎合同原则的理由、情况出现而需要变更或解除合同的,应当给予公道的赔偿。

第三,行政合同是以业已存在的行政法律关系为基础,是实现具体的行政法律关系的行为形式。行政合同订立的目的就是为了实现国家的行政治理之需要,行政机关与相对人之间订立行政合同围绕的目的始终是如何实现行政治理的目标,履行行政机关的职责,行政法律关系是他们订立行政合同的基础。行政合同所确立的双方之间的特定的法律关系要受到当事人之间已经存在的行政法律关系性质的制约,有什么样的行政法律关系,就会有什么性质的行政合同。如政府与相对人之间才有可能签订政府采购方面的行政合同,私人之间就不可能签订。行政合同的行政属性不仅表现在合同与赖以建立的行政法律关系上,还表现在行政合同是将这种行政法律关系通过合同的形式具体化、特定化,使双方当事人之间在合同所涉及的特定事项和范围内,建立起一种具体的行政法律关系,终极实现行政目的。

第四,行政合同是执行公务或履行行政职责的手段。行政合同总是与它在整个执行公务或履行行政职责的过程中的地位、作用和目标相适应的,它必须按照行政法的规定和行政法律规则而签订和履行。行政合同的兴起是政府治理方式从“硬性行政”到“柔性行政”转变的重要标志,目的是为了更好地实现行政治理的目标。行政合同是一种具体的行政治理行为,是一个特定的法律行为,而不是泛泛意义上的行政治理。

行政合同的另一个重要的性质表现在它所具有的契约性之上,这也是行政合同与其他行政行为的主要区别。行政主体在执行公务时需要与相对人相互协商,经双方意思表示一致后才能实施。行政合同主要通过订立契约的方式将国家所要达到的目标固定化、法制化,并用合同规范双方当事人的权利和义务,比单方面的行政行为更能充分发挥相对人的积极性和创造性。具体表现在:

第一,行政合同以契约的形式确立行政主体和相对人之间的法律关系。由于行政机关与相对人选择了契约的形式来确立彼此之间的法律关系,那么契约就应当成为规定双方基本权利和义务的基本框架,对于双方确当事人来说就应该按照合同来行事,处于上风地位的行政主体固然享有“行政优益权”,但这项权力并不能被滥用,要受到严格的限制。在一般情况下,行政主体也应该和相对人一样受到合同条款所规定的权利与义务的约束,不能随意违反合同,应该恪守诚信原则。

第二,行政合同的订立需要贯彻当事人意思自治原则。意思自治原则是民法中的经典原则之一,也是合同法的重要原则。在行政合同签订的过程中,合同的条款、内容要由双方当事人协商达成,原则上不能由一方将自己的意思强加于对方当事人。行政合同的内容涉及个人利益和与行政职权相关的利益两个方面。对于前者,当事人当然可以自主选择,题目主要在于对后者来说,与行政职权有关的权益可否进行协商。笔者以为,这需要进行具体分析,就其中行政机关自由裁量权来说,在

——职权的行使方式、手段、期限、具体目标等方面有一定的自由度,这种自由度就给双方当事人自主协商提供了客观的可能性。可见,从行政合同所涉及的内容上看,固然有些条款会受到法律规定与行政机关行政优益权的限制,但仍然可以有双方当事人协商的余地。

三、完善我国行政合同的思考

1.建议正在酝酿制定的《行政程序法》中单列一章专门规定行政合同

有关行政合同的立法应当涵盖下列内容:行政合同的含义、原则、成立要件、行政合同的无效、行政主体在合同中的地位、合同的变更和解除及补偿、违约责任、争议纠纷的处理等八个方面。最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干题目的意见(试行)》的第1条规定“具体行政行为”,是指国家行政机关和行政机关工作职员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政治理活动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项,作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。而学术界的通说是:行政合同这种具体行政行为是双方行为。不知立法者是无意的,还是确实不知道,而把“行政合同”排除在“具体行政行为”之外,乃至于行政诉讼范围之外。立法上的错误轻易造成理论的混乱和无谓之争。现在有的学者已就行政合同是双方行为还是单方行为展开了质疑研究。具体行政行为是指行政主体针对特定行政相对人所作的行政行为。笔者以为这个定义下得比较科学宽泛,不会导致理论和实践上的裹足不前。

2.完善行政合同的司法救济制度

我国的司法救济制度可鉴戒国外的一些经验。法国具有独立的行政法院受理行政案件;德国在联邦和州设立行政法院,在《联邦行政法院法》和《联邦行政诉讼法》中具体规定了行政诉讼制度;英国通过普通法院和各种行政裁判所进行行政诉讼。行政合同纠纷可以适用调解,这是由于行政合同是基于当事人意思表示一致而成立的,这种合意成了对行政合同纠纷进行调解的法律基础。建议修改《行政诉讼法》,在行政诉讼法中专门规定解决行政合同纠纷的特别规则,包括答应行政机关的条件、调解原则、举证责任、确认合同效力以及对合同责任处理的判决形式等,这些要与酝酿中的《行政程序法》中的规定相一致。

3.加强预防行政合同订立及实施中的***

目前,行政合同的订立方式主要有三种:招标、拍卖、直接磋商。这几种方式在我国的实践中或多或少地存在着弊病,在实施中一定要留意预防***。建议逐渐取消直接磋商,由于缺乏透明度,任意性太大。重点运用招标、拍卖的方式,但也必须加强监控。行政主体若在招标时泄露秘密、触犯刑律的,应当受到刑法处罚。

参考文献:

刘志坚,程雁雷.行政法与行政诉讼法学.人民法院出版社,中国社会科学出版社,2003.

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关键词 次对，转对，听政，变迁

中图分类号 K24 文献标识码 A 文章编号 0457-6241（2013）12-0033-07

当前唐宋史研究中信息通进问题受到重视，与学界关注较多的文书流通研究相比，讨论奏对这种君臣当面交流方式的成果还不多，笔者此前曾分别撰文对唐代次对制与北宋转对制进行了探讨。①这两种奏事制度在渊源上一脉相承，都是一定级别的官员借由某种朝会听政仪式，每回轮次几员面对或递呈奏章。可是名称与程式的差异还是反映了它们在性质、意义上的区别，具体来说，唐以来的次对是一必要行政环节，是皇帝解决现实需要的调整性办法，更多着眼于政情；宋代转对则是辅求言议政渠道，是士大夫追求理想目标的原则性设计，主要受政风影响。那么，应当如何理解这种差异，它是如何形成的，原因何在？正如目前学界所批评的，对唐宋制度之不同不应满足于简单的类型比较，更要从变迁的具体过程来把握。由是之故，笔者试图考察中唐至五代时期转对制的前后衔接与微妙变化，在弄清制度发展全貌与时代互动细节基础上，发掘唐宋之间五代的价值、意义，从而为把握唐宋政治运行方式变迁提供有效观察视角。

次对这种新兴奏事制度的产生与唐代朝会形式变迁有关。②从安史之乱开始，原来的常参制遭到破坏，相对简易的延英殿听政兴起。③后者本来只是临时性召见宰臣议论政事，其举行场所仅为一偏殿，①但到唐德宗时期它已逐渐成为最为重要的决策会议，替代了以往常参听政在中央决策中的位子。可是，随着延英听政重要性的提升，其具体操作形式并未得到相应发展。当时主要参与者仍然是宰臣，其他官员的参与只能是临时召对与请对，这便引发了扩大皇帝听政接触面、协调政治参与权的要求。为了应对这一问题，贞元七年（791年）唐德宗下诏，“每御延英，令诸司官长二人奏本司事”，不久“又敕常参官，每一日二人引对，访以政事，谓之巡对”。②尽管上引文字没有出现“次对”字样，但一般还是认为这便是该制创立的标志，③因为唐顺宗朝李■奏罢常参官巡对时说：

准贞元七年敕常参官并令依次对者，伏以朝夕承命已有待制官两员足备顾问，今更置次对恐烦圣听，敕宜停。④

所谓“并令依次对”是指，常参官两人奏事是根据次对这种奏事方式设立的，而次对就应当是“诸司官长二人奏本司事”。当然， “次对”一词早已存在，如德宗即位之初曾对陆贽说：

朕嗣位，见言事多矣，大抵雷同道听，加质则穷，故顷不诏次对。⑤

这指的是召对臣僚或允许官员请对，⑥并非一种稳定的制度性规定。所以，只是在贞元七年诏书将这种奏事固定化，规定相应参与人员，作为一种奏事制度的“次对”才算真正建立。

对于学界聚讼纷纭的次对、巡对具体含义和两者关系，笔者此前曾指出，巡对仅指常参官引对，次对原意为奏对顺序上的依次而对，而非传统观点“亚次”某官。可是次对涵盖范围怎样，诸司长官奏事是否就是待制，则没能做出具体说明。为了讨论方便，先列学界主要观点如下：

如上表所见，学界能够达成共识的只有巡对，对次对、待制及两者关系的认识存在分歧，且都没作明确说明。实际上，中晚唐为时不短，各种制度随时而变，上表所列各家观点都较笼统，其正确性往往只局限于某一时段。

要解决上述问题，首先必须弄清待制奏事制。待制之名由来已久，待制奏事兴起时间却在唐德宗时期。唐前期待制主要指一些官员轮流担任皇帝顾问，⑦安史之乱后，由于听政与决策方式的转变，待制的功能定位也随之变化。大历十四年（779年），因战乱停废的“直日待制”制度得到恢复，“待制”职责定位仍是“以备顾问”。⑧建中二年（781年）唐德宗试图进一步改革此制，他希望在“中书门下两省，分置待制官三十员”。⑨这便将待制官变成常侍、谏议、补阙、拾遗一类专职官员，不再是部分官员的临时职责，或长期兼职。⑩由于这一举措将会带来官僚队伍的膨胀、增加财政压力，在臣僚反对下德宗放弃了这一念头。贞元元年（785年）八月，德宗令：

每日待制官各陈所见一条，仗下后封进，观古略兼补阙、拾遗，有足匡时，固宜无隐。如事烦细，非理道所切者，不须。①

这便将待制职责扩大到必须上章奏事，而非以往只是被动地作为皇帝咨询对象。此后这一规定被很好地继承下来，待制奏事一直都作为皇帝朝会听政的组成部分。②

将德宗时的待制奏事与前述诸司长官奏事相比较便可发现，两者是完全不同的制度。首先，创立时间有先后之别，待制此时尚未被要求面对奏事，还不能算是“对”的一种。其次，待制官言谈内容被规定为“观古略兼补阙、拾遗”，这与诸司长官奏本司事并不一样。第三，唐顺宗停次对时不少人持次对与待制重复、“难议两置”的观点，③这说明两者虽功能相近却不是一回事。所以，德宗时期次对具体内容包括常规化的诸司长官奏本司事、常参官引对（即巡对）、临时性的皇帝召对以及官员请对，待制奏事并非次对一种。

在唐顺宗朝的短期停废之后，唐宪宗时期次对制经历了重建与动荡，“待制奏事”因改为面奏被整合到次对之中。元和元年（806年），根据御史中丞武元衡的奏请，宪宗令每坐日尚书省六品以上，诸司四品以上职事官，东宫师傅、宾詹及王傅等两人待制，延英候对。④松本保宣特别强调元和待制官是一个很敏锐地观察，与之前只是“六品清官”充任的待制官不同，它的参与范围较广。唐德宗初年恢复的是玄宗时“文官一品以下更直待制”的规定，此后待制充任范围缩小到“六品清官”的缘由，很可能与其功能相近的次对奏事建立有关。次对在顺宗朝由李■奏罢，唐宪宗为了更多的获取信息、接触群臣，一般臣僚想要参与政治，势必都不得不求助于尚存的待制制度。待制参与范围的重新扩大，实现形式由上章改成面对，都与这种现实政治需求息息相关。同时应注意到，新的规定完全依据次对模式制订，似可看成诸司长官奏本司事与常参官引对的结合，而这在待制制度变迁史上的意义不言而喻。同年九月，宪宗又规定中书、门下两省官“每坐日一人对”，⑤这样在待制奏事的基础上，官员中参与次对的范围又进一步扩大。

宪宗以后，虽因时局的变动，参与人员、举行形式或有改变，次对一直是朝会听政的重要组成部分，且核心参与人员比较固定。概言之，次对从“对”的形式上说，是与宰相集体奏事不同的大臣依次而对，所有除宰相外的面对奏事都可称“次对”。在不同的朝会仪式参与次对的核心人群又有区别。朔望日入■仪中有待制与刑法官，该制后来只在月朔举行，参与人员又增加了谏官。⑥隔日举行的延英听政中是两省官与尚书省、寺、监官，后者参与权不太稳定。由此看来，松本保宣的次对见解就值得商榷。⑦因为充任待制官的人员时有变化，而中书、门下两省官“每坐日一人对”的规定执行初期或有动荡，此后却相当稳定，另外，“入■”时还有刑法官奏事。应该说是这三类人群共同构成了次对参与核心人员。

最后补充说明一下巡对与转对。巡对作为次对构成部分之一，不是与次对并列的概念，唐德宗之后也未再出现。至于转对，唐代已出现，《新唐书·郑畋传》提到，“故事两省转对延英”，⑧晚唐诗人郑谷有《忝官谏垣明日转对》一诗。⑨宋代对转对的解释是轮转而对，可见转对与次对一样都是就“对”的次序而言。但在唐代，两词不可等同，它们是从不同角度称谓同一制度。次对是就同一天在宰相外参与奏事的官员依次面奏而言。转对则指待制或两省官等奏事人群，在其系统内需要轮转于不同的日子奏事，比如郑谷作为谏官并不是每次举行次对时都能奏事，必须是所有谏官中轮转到他才可以。

五代政局长期动荡，朝会听政制难以正常运行。且不说中唐以来隔日视朝开延英规定，即便唐昭宗那种简省成每月一度入■，九开延英的听政模式都难以坚持。①后梁开平元年（907年）确立的听政常式是“每月初入■，望日延英听政”。②不过，后唐明宗扭转了这一局面，他尝试创立新的朝会形式。据《五代会要》所载：

后唐天成元年五月三日敕，今后宰臣文武百官除常朝外，每五日一度入内起居，其中书非时有急切公事，请开延英，不在此限。③

相对这条简略的记录，李琪请罢此制的奏章提供的信息更为丰富。④他猛烈地批评了新创的内殿起居制，认为其初衷虽有“切于百司各言于时政”的意愿，⑤但实际情况却是限于朝仪拘束，朝臣纵有公事要言也无法上陈，结果造成百司无由举职，两史无以记言。此外，李琪还在与入■仪、延英听政比较的基础上指出，起居制“外则因此废待制次对之官，内则无以分延英众人之别”。这种批评表明创建之初的起居制，仅仅是臣下对皇帝探视、问候的制度，⑥作为单纯仪式，并没有听政功能。这一点需要了解当时入■仪、延英听政才能有更为清晰的认识，下面且分别予以讨论。

上文提到晚唐入■日先后有待制官及刑法官、谏官入对，这一制度大体为五代所继承。《五代会要》所记此制奏事程序是：朝参仪式完毕，然后依次是待制官入殿奏事、刑法官上殿奏事。⑦故“外则因此废待制次对之官”指入■应无疑问，称之为“外”，实因五代时入■改为出御前殿（正衙），与内朝举行的延英听政相对，而“废”字表明，因内殿起居，入■仪及其相关程序已不再举行。另就延英殿听政来说，《五代会要》的记录是，“延英毕，次两省官转对”，然后是“次对官御史中丞、三司使、京兆尹并各奏所司公事”，最后为合赴延英中谢官上殿。⑧与前面提到的唐代制度相比，变化主要在两省官转对之后的次对官一环。唐代参与此奏事环节的机构很多，各机构间是在不同日子轮流面奏，此时限定到三个具体部门，不存在各机构间的轮转。这比较接近宋代一般奏事流程，⑨都是几个重要部门享有每次朝会固定奏事权，反映了制度在运行中的调试与发展。

随着内殿起居的创立，固定开延英也被取消，只是在有“急切公务”时才临时举行。对于两者的优劣，李琪看法即“内则无以分延英众人之别”。延英听政是轮次入对，既有利于政务的保密，也明显区分了官员间的尊卑之别，而百官一同朝见且不奏事的起居制显然没有优势。对此李琪提出的建议是，每月朔望两次入■，每五日一开延英殿：

如陛下切于群臣所有敷陈，即乞因宰臣五日一度延英之际，班行内有要奏事者，临门状到，便许引入。

这一务实建议获得了中书门下的赞同，⑩入■、开延英制度的复兴似乎已无疑义。可是大臣在抱怨起居破坏行政运行的同时，忽略了其加强君臣间联系的“礼仪—象征”功能。而明宗则显然看重这一点，这甚至是他创立该制的重要缘由。面对内殿起居所得不胜所失，朝臣普遍支持罢废的情况，明宗选择折中了办法。他在强调“五日起居，吾思所以数见群臣也，不可罢”的同时，允许“五日一度起居之际，班行内要奏事者便出班奏对”，？輥？輯？訛同时恢复了朔望入■之制。？輥？輰？訛不久在曹琛的建议下，明宗又作了进一步完善，朔望入■及五日内殿起居都要求三署、寺、监官轮次转对奏事。？輥？輱？訛这样起居制成为兼有朝仪、朝议两方面内容的完备朝会形式。？輥？輲？訛

从制度设计看，此时内殿起居囊括了朝会可能实现的所有功能，典礼、出班奏事、百官转对三大组成部分确保了这一点。可是制度设计的完美，在现实运作效果的反衬下却又虚弱、空洞。关于明宗时起居制中出班奏事与百官转对，特别是后者，能起到的积极效果，时人批评颇多。《册府元龟》记载说：

百官五日内殿起居，以所言事形于笺奏，录在笏记，明扬于殿庭，而素无文学及不闲理体者，其文句鄙陋，词繁理寡，敷奏之际，人皆窃笑，然以次第当言，无所辞避，而冗散之徒，或行路假手■，供职愁苦无■。①

天成二年（927年）右拾遗符蒙首议罢转对，他认为：“五日转对无献替之风，虚渎圣聪，请罢之。”②不久中书舍人封翘也提出：

切见五日转对于事太繁，所见或有短长，不当空烦圣览，请此后只于入阁（■）者，依刑法、待制官例次对。③

当年七月，明宗罢五日起居，只要求每月朔望入■。符、封二人及《册府元龟》言论表明问题主要出在转对奏事，④明宗为何要将整个起居制废除？这可能与明宗即位之初希望“数见群臣”加强联系、巩固自身权位的目的已经达到，百官转对运行尴尬，恢复入■在一定程度保证了君臣相见次数等因素有关。长兴二年（931年）明宗下诏：

文武百官五日内殿起居仍旧，其轮次转对宜停，若有封事，许非时上表。朔望入■，待制候对，一依旧制。⑤

这里明宗虽然没有恢复转对，许非时上表及入■待制候对两项措施从用意上与转对一致。可见，中唐以后的封闭政治结构，始终需要加强皇帝与庶臣联系，保证他们一定的政治参与权，同时也增加皇帝的信息渠道。

到后唐末帝时，因为延英殿制度的停废，五日起居势必要承担更重要的角色，于是出班奏事得到恢复。此时奏事效果还是难如人意，末帝向宰臣卢文纪等人抱怨，“每一相见，除承奉外，略无社稷大计一言相救”。卢对此的答复是：军戎、钱谷皆非职分，“苟陈异见，即类侵官”，虽然于起居之时“略获对扬，兼承顾问”，但面对“卫士周环于阶陛，庶臣罗列于殿庭，四面聚观，十手所指”的状况，也难以敷陈。他建议：

臣窃奉本朝政事，肃宗初平寇难……每正衙奏事，则泛咨访于群臣；及便殿询谋，则独对扬于四辅。自上元年后，于长安东内置延英殿，宰臣如有奏议，圣旨或有特宣，皆于前一日上闻。对御之时，礻氏奉冕旒，旁无侍卫。献可替否，得曲尽于讨论，舍短从长，故无虞于漏泄。……伏望圣慈，俯循故事，或有事关军国，谋系否臧，未果决于圣怀，要询访于臣辈，则请依延英故事，前一日传宣。或臣等有所听闻，切关利害，难形文字，须面敷扬，臣等亦依故事，前一日请开延英。⑥

自中唐以来，奏对逐渐由公开场合走向私密空间，限制政治信息流布、注重保密性成为重要原则。到五代时这已成为“旧制”被君臣所推重，明宗无意识地将部分奏对公开化，本已显露弊端，现在卢文纪等人据此要求重兴延英殿制度，要将听政由正式场合改成内廷便殿。⑦可是作为“先皇垂范”的五日起居，末帝并不愿轻易放弃，他坚持认为：

旧制五日起居，百僚俱退，宰相独升，若常事自可敷奏，或事应严密，不以其日，或异日听于■门奏■子，当尽屏侍臣于便殿相待，何必袭延英之名也。①

正是由于末帝的坚持，五日起居最终取代了延英听政之制，尽管与其类似的御便殿召议重臣制度还存在，但已退出政治结构和决策过程中心位子。这是中唐以来听政奏事制度的一大转变，起居与常参替代了其功能，皇帝听政空间完成了向正式场合回归。然而，这种空间意义转换，并不意味着行政公开性提升，“俟百僚之俱退，召四辅以独升”，显示了对保密性的重视，政治空间封闭性并未改变。②于是，让一般朝臣参与其中的奏对形式仍有存在的必要，入■次对被保留下来，参加者还是晚唐规定的待制官与刑法官。③

内殿起居转对复行是在后晋天福七年（942年），该年三月石敬瑭下诏：

今后百官，每五日一度内殿起居日，轮差两员官具所见，实封以闻。④

这个规定很值得玩味，当庭面对既然难以施行，因噎废食限制一般臣僚与皇帝交流亦非良策，采取上封章办法确为不错解决方案。但不久石敬瑭便身患重病难于视朝，五日起居已改成“宰臣一员压百官班”，转对上封章在仪制上也稍有变化，要求“其转对官两员封付■门使引进，本官随百僚退，不用别出谢恩”。⑤

后汉承袭了起居转对制，但因给事中陶■的奏请，乾■三年（950年）该制被废止。在陶■看来：

五日上章，曾非旧制，百官叙对，且异昌言。徒■天聪，无益时政，欲乞停转对。在朝群臣有所闻见，即许不时诣阙闻奏。⑥

可见转对言事质量，并非有改行封章这样形式上的变化所能扭转，而有所见可非时上奏的规定，也未让百官完全失去言事权力。陶■的主张能被采纳并写入本传，可知时人对此多持赞赏态度，《册府元龟》就说，转对行，“时议者以为不便，后竟罢之，始知李琪所奏，深达治体矣”。⑦

数月之后，后周太祖即位，他以允许群臣有所见非时上章的方法表明自己欲开言路。当时诏书对转对的态度是：

如闻累朝旧制，咸令转对上书，百辟相循五日为准，然或权臣惜短，时主多猜，不敢深切为言，恐以伤触获戾，至有搜罗鄙事，蔓延虚辞，徒牵率以为劳，于裨补而何取？⑧

在转对上书与非时上封事间选择后者，反映了两者在当时的效果差异，尽管周太祖承认转对的确是一项旧制，然而在其完全不能发挥作用的情况下没有理由坚持。不过这两种举措具有塑造帝王虚怀听纳形象、确保普通臣僚参与核心政治、扩充皇帝信息渠道等一系列功能，是当时政治结构中不可或缺的部分，政治结构没有发生变化，执政君臣就必须对其加以利用。最后值得一提的是后周世宗对入■制进行了部分改革。显德四年（957年）世宗下诏：

今后每遇入■，其待制官、候对官及文武臣寮非时所上章疏，并须直书其事，……其待制候对官，今后于文班内轮次充，不在只取刑法官。⑨

于是“入■”这一政治空间，更大程度地向臣僚开放了。

上文梳理了唐代次对、巡对、转对的关系，对转对在五代的变迁作了历史性考察，下面拟就五代转对特点作进一步发掘。

首先，转对这一名称使用更为广泛，逐渐替代次对一词。⑩其原因可能是入■与延英举行太少，比较频繁的内殿起居奏事不存在太多班次，加之有资格参与官员多，轮转时间长，奏事者关注点从奏事当日班次的“依次”转到奏事日期的“轮转”，故称为转对，并逐渐运用到代称入■次对。

至于这种变化的具体内容，从形式上看，五代转对与唐代相比在“场合”上已有很大不同，入■转对虽然仍被执行，转对主要举行空间却由延英殿改为内朝正殿，所依附仪式也从延英听成内殿起居。与此同时，转对参加范围被固定在一个较大范围，于是，对单个官员而言，奏事权力被稀释，对转对制度而言，重要性在下降，容易成为简单的求言途径，而这正是北宋对转对制的一贯定位。

再就内涵上说，与单纯的听政形式开延英不同，内殿起居仪式特征更为突出。于是，依附其间的转对也与唐代产生了距离。唐代最初创立的次对中议政、批评式的巡对部分很快被取消，次对长期以沟通、商议的性质存在。随着晚唐听政制度的衰败，五代转对其实是“添注涂改”式的重建，虽袭转对之名，形式上也算接近，视其为一新制度也未为不可。它从设立之初就是为了加强君臣联系，被当做一种求言方式、朝政点缀来加以运用，并不存在唐代那种强调皇帝听政接触面，分配政治参与权的要求，其作为行政必要流程特征也大为削弱，所以其实现方式易于从“面对”变成“上章”，并与“封章言事”发挥相似的功能。

下窥宋代，上述这些特征在宋初多被继承延续。在庆历政风变革以后，因士大夫参政热情提高，能够与皇帝当面接触、畅所欲言的转对言事制度越来越受到重视，士大夫希望它可以转化为一种稳定的议政权力，使自己对现实政治产生影响。显然，没有五代转对的意义与形式变化，唐代那种只能谈论本司公事，作为行政流程的次对制，实在难以满足宋人“思出其位”、热议时政的要求，更不要说承载帝王广听、公议得进等愿望了。

【作者简介】陈晔，男，1984年生，重庆大学人文社科高等研究院讲师，主要研究方向为唐宋史。

A Study on Ci-dui and Zhuan-dui System from Middle Tang Dynasty

to the Norm of Daily Life in Five Dynasties

Abstract： The source of Zhuan-dui system could be traced to the metaphase of Tang Dynasties， which was important component in hold court of Yan-ying and Ru-ge of emperors. Five Dynasties period was troubled times， and the meeting of hold court was damaged. Mingzong of Late Tang Dynasty set up the norm of daily life in adytum to call in ministers. But norm of daily life did not relate to administration， Zhuan-dui must request Politically-Criticizing， so communicates face-to-

篇10

【关键词】小额信贷 发展模式 金融生态

我国是一个农业人口大国，农业是国民经济的基础。农村小额信贷作为一种专门为农村居民提供资金支持的信贷方式，是在大量农民处于信贷服务边缘和政府扶贫贴息政策失效的背景下产生的，是支持“三农”经济发展的重要手段。因此，借鉴国外小额信贷运行的成功模式，探索适合我国农村小额信贷可持续发展的路径，具有重要的现实意义。

一、小额信贷的含义

关于小额信贷的含义，国际国内有多种表述。Morduch（1997）认为，小额信贷是一种向贫困农户提供较高利率的无资产担保的小额贷款并保持了高还贷款率的扶贫到户方式。杜晓山、孙若梅（2000）认为小额信贷是指转向低收入阶层提供小额度的信贷服务活动。世界银行扶贫协商小组(CGAP )认为，小额信贷是在一定区域内，在特定的制度安排下，按特定的目标向贫困人口直接提供贷款资金及综合技术服务的一种特殊的信贷方式。

二、我国农村小额信贷发展存在的问题

我国最早的小额信贷从1981年联合国农业发展基金（IFAD）在内蒙古8旗（县）开展的北方草原和畜牧发展项目开始。2001年，中国人民银行发起在全国推广农户小额信用贷款业务，我国正规金融机构开始大规模介入小额信贷领域。从农村小额信贷发展的实践来看，存在以下几个方面的问题：

（一）营运资金不足，资金来源渠道单一

我国公益性小额信贷机构的资金来源受到严格的限制，目前唯一被默许的资金来源渠道是国外和国际组织的资助和部分扶贫贷款，缺乏可持续发展的能力。对于商业性金融机构开办的小额信贷业务，虽然金融机构可以吸收储蓄存款，但是由于农村的金融资源通过各种方式改变流向，农村资金严重外流，难以有更多的资金用于小额信贷。

（二）法律制度不完善

我国的公益性小额信贷机构不能取得合法的金融机构地位，极大地限制了它们筹措资金的能力，影响其正常发展。同时，由于缺乏相关法律制度对农村小额信贷进行规范监管，使得金融机构的小额信贷业务以及地方性、民间性的小额信贷机构的业务发展缺乏规范性的指导与约束，限制了业务的拓展。小额信贷的运作缺少有效的补偿机制。

（三）信贷产品与服务品种少

小额信贷只有创造出合适的信贷产品与服务，才能帮助农民发展生产，改善收入，归还贷款，服务“三农”。合适的信贷产品与服务值适合的贷款利率、贷款期限、贷款额度、还款机制和其他服务，比如，提供农产品需求信息、提供农产品种植技术、提供业务咨询与理财顾问等。

（四）面临多种风险

小额信贷面临信用风险和利率风险。由于我国的农村征信系统建设不健全，对农户的失信行为缺乏必要的约束力，部分农户的信用观念较差是形成小额信贷信用风险的主观原因；自然灾害和农产品市场波动是形成小额信贷信用风险的客观原因。小额信贷实施利率优惠，由于小额信贷的笔数多、金额小、客户分散，管理成本相对较高，往往因为利率不能覆盖成本，形成经营亏损，影响到金融机构发放小额信贷的积极性。

三、国外农村小额信贷发展的成功模式

（一）孟加拉国乡村银行模式

孟加拉国乡村银行（GB）创建于1974年，属于非政府的小额信贷组织，20世纪80年代在政府支持下逐步转化为一家独立的银行。其经营的首要目标是促进社会发展和消灭贫困，主要特征如下：属于非政府组织模式；资金来源于成员存款、经营收入和批发资金；贷款发放对象为贫困农户，以农村妇女为主；按照不同贷款种类实行不同利率；5人小组贷款模式，“2—2—1”顺序贷款方式；强制储蓄，建立风险基金。

（二）印度尼西亚人民银行模式

印尼人民银行(BRI)是印尼主要的国有商业银行之一，成立于1895年，是印度尼西亚国有商业银行中唯一从事农村金融业务的机构。主张走商业化道路，通过监管将小额信贷机构纳入整个金融体系。经营的主要特征如下：属于正规金融机构模式；资金来源于资本金、公众存款和批发资金；贷款对象为农户和城市中的中低收入人群以及中小微型企业；利率市场化；采用按月等额分期还款方式；采用村银行模式，对村级银行和贷款客户提供有效激励；努力降低贷款交易成本和管理成本。

（三）国外小额信贷发展模式的经验借鉴

从GB模式与BRI模式的经验来看，有以下几点经验值得借鉴：一是实行利率市场化。合理的利率定价是小额信贷实现自负盈亏和自我发展的动力；二是丰富资金来源。通过吸收储蓄存款，贷款者偿还贷款的同时存入更小金额的存款；三是确定合理的贷款额度，实行分期还款机制。贷款额度小，但当贷款人及时归还贷款，以后的贷款额度就会逐渐增加；四是针对工作人员和贷款客户，建立激励机制。

四、推动我国农村小额信贷持续发展的政策建议

在我国，推动建立小额信贷持续发展的平台，为农村低端收入群体提供具有长期性、高效性、稳定性的融资渠道，是社会主义新农村建设的现实需要。

（一）营造良好的农村金融生态环境

建立与各级党政部门的沟通渠道，把“信用村（乡、镇）建设”作为农村综合改革的重要内容；正确进行舆论引导，大力弘扬信用观念，利用多种形式开展金融知识宣传活动；进一步加强“农村信用工程建设”，全面推进农村征信体系建设；打击逃废债行为，采用法律或行政制裁的方式，维护良好的信用环境。

（二）拓宽小额信贷资金供给渠道

允许经营良好的小额信贷机构进入资本市场，对有条件参与同业拆借市场的小额信贷机构，鼓励他们从同业或相关金融机构之间进行资金余缺调剂；建立小额信贷机构资金批发机制；政府通过鼓励资金整合，建立社会性的“小额信贷基金”，按比较规范的小额信贷模式运营。

(三) 加快小额信贷立法

建议国家制定《民间借贷法》、《融资法》等，依法规范农村金融市场，综合运用支农金融资源，全面提高农村金融服务水平；加快农业保险和农村保障制度建设。

（四）拓展小额信贷服务的内涵和外延

拓宽小额信贷服务对象，将服务对象扩大到农村多种经营户、个体工商户以及农村各类微小企业；灵活设定小额信贷期限与额度，根据农业生产的季节特点、生产项目的不同周期和农户实际经营状况确定贷款期限与额度；加强与农业科技部门、贸易部门等的联系，为农户提供技术与信息支持。

（五）建立适合小额信贷发展需求的监管方式

从金融监管方面来讲，小额信贷在风险划分标准、从业人员履职以及各时期的信贷政策调整方面都具有特殊性，因此，监管方式也要因地制宜、区别对待，采用适合小额信贷发展需求的监管标准和监管方式。

参考文献

[1]张转方.农村信用建设与小额贷款[M].北京:中国金融出版社，2008.

[2]张艳花.关注农民资金互助合作组织的发展[N].金融时报，2007-06-04.

[3]焦瑾璞.探索发展小额信贷的有效模式[J].中国金融，2007(01).