关于农村土地征收赔偿规定范文

导语：如何才能写好一篇关于农村土地征收赔偿规定，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公文云整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

Abstract： Our country is at the hard time of industrialization, i.e. the time of promoting the industrialization through limiting the utilization of agricultural resources. The necessary capital of industrialization mainly comes from the land exploration in village. Most of lands in village are collective ownership, so collective-owned land exploration can support the industrialization, but is injurious to the peasants' interest. Under the guidance of scientific outlook on development and building a harmonious society, the key breakthrough of issues of agriculture, farmer, rural area is to balance the rural and urban economy, revitalize the rural economy all-round, coordinated and sustainable, and be oriented to peasants' basic interest. This article discussed the balance of collective-owned land exploration and peasants' interest compensation.

关键词： 集体土地；征收；农民利益补偿

Key words： collective-owned land; land exploration; peasants' interest compensation

中图分类号：C913 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2011）02-0324-01

1法律视域下的集体土地征收与补偿

1.1 土地征收制度土地征收指的是国家基于公共利益的需要，强制取得集体土地所有权的行为。与土地征用内涵界定不同，土地征收是强调所有权的收回，而征用往往是使用权。2004年的《宪法》修正案将土地征收与土地征用做了明确区分，将第l0条第3款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”，由此可以看出我国现阶段实行的是土地征收制度，而非土地征用制度。土地征收权是行政主体的一种公权力，它建立在国家的基础之上，来源于《土地管理法》的授权。其次，征收的对象是集体土地所有权和使用权。再次，土地征收必须基于“公共利益”。我国《宪法》、《土地管理法》都明确规定了国家征收土地的依据是“为了公共利益的需要”。最后，土地征收应以补偿为要件。《宪法》《土地管理法》和《农村土地承包法》中都规定了“土地征收应该给予补偿”，这是土地征收的法定要件。

1.2 关于征收补偿补偿与赔偿不同，补偿是使受损权益得到恢复和弥补的一种重要的法律手段，同时也是一项重要的法律制度。土地征收补偿既是补偿法律制度中的一项重要内容，也是土地法律制度中的一项重要内容。在土地征收中，征收补偿问题是一个十分重要的问题，甚至可以说是核心问题[1]。而补偿的原因主要是因为土地是农民最重要的生产和生活资料，也是农村集体经济组织最重要的资源，是他们基本生活资料的重要来源，也是他们从事农业生产经营活动的物质基础。土地一旦被国家征收，农村集体经济组织和农村村民便丧失了土地所有权，同时也丧失了基本生活来源和从事农业生产建设活动的物质基础。

2土地征收与农民利益补偿的现状分析

伴随近几年来的经济建设的快速发展和愈发加快的城镇化步伐，建设用地需求量大幅增加，征收农村土地的力度越来越大，由此引发了农村集体经济组织内部征地补偿费的分配，却仍然存在着分配方式各异、分配比例不合理、杂乱无章等问题，严重损害了被征地农民和农村集体经济组织的利益，影响了农村社会稳定和农村经济的健康发展，同时也阻碍了征地工作的顺利进行。我国《宪法》中规定只有对公益用地，才能进行征收，但是却没有对公益性用地进行明确的界定，而在实际上不论是国家公益性建设项目还是经营性项目或者是房地产开发项目，―律动用国家征收权，远远超出了“为了公共利益”这个范围。这种现象主要归因于我国现行法律对土地征收的“为了公共利益”界定不清以及关于土地征收权的规定相矛盾[2]。正是立法概念上的模糊，造成了执法过程中极大的可操作性，从而为利益分配不公埋下了隐患。

3优化集体土地征收和农民利益补偿关系

3.1 制度先行，建立健全补偿制度补偿标准的合理性需要在三个方面进行权衡考虑：第一，土地的市场价值；第二，农民因土地被征收而实际遭受的损失，农民从土地上可获得的收益、土地上的相关附属物等；第三，农民丧失土地后的生活保障。对于一定年龄界限（如50岁）以上的农民，应考虑其被征地后的生活保障。而在一定年龄界限以下的农民，则应考虑其就业培训费用及失业保障。

3.2 广惠于民，进一步扩大补偿范围这一点是比较明显的。在大力振兴农村经济的宏观背景下，不仅仅通过国家的政策倾斜、财政转移支付等政策，还要广泛的对被征地农民进行利益补偿。扩大补偿范围需要遵循这样几个原则：第一，被征收土地原用途的土地价格，即对于被征地农民的土地财产损失补偿；第二，被征地农民的社会保障费用，即对农村土地社会保障功能的补偿，以保证被征地农民长远生计有保障；第三，地上附着物补偿费；第四，土地征收造成不便于利用残余地的价值损失补偿以及相关损害补偿费；第五，被征地农民一定时期的失业损失费用和转业转岗就业培训费用[3]。扩大的范围不仅仅是农民的数量，还有补偿的项目，补偿范围的扩大可以视为补偿标准的宽容性降低。

3.3 对接市场，引进价格机制，促进补偿“合理化”既然土地征收所形成的利益补偿是既得利益对既失利益的一种价值转移，那么可以说，解铃还须系铃人。市场带来的问题就需要市场去解决，这也是维护土地征收和利益补偿平衡的最有效的配置方式。导入市场机制，确立“合理补偿”的原则针对我国目前对土地征收补偿原则的规定不明朗的现象，我国应当在借鉴大多数国家和地区做法的基础上，结合我国的具体国情，确立“合理补偿”的原则，以市场价格作为征地补偿的标准，以市场谈判的方式确定补偿费用。该原则的确立，一方面可以切实保护被征收土地者的合法权益，另一方也可以避免现阶段实行“完全补偿”可能给国家和社会发展带来的负担。[4]另外，在适当扩大补偿的范围的基础上，继续依照现实情况制定开发合理的补偿标准。为此，一方面土地征收补偿的标准要确保被征地农民的生活水平不降低。另一方面应当建立完善的土地评估制度和土地评估方法，在对被征收土地进行科学的评估后，以市价为基础。综合考虑国家、集体和个人三者的利益，合理地确定土地征收的补偿标准。为确保土地补偿费用的公正分配，一方面也要建立分配方案的合法性审批制度，防止村民会议自治权的滥用，另一方面应当确保村民会议的自治权。排除行政和司法的过多干预。

参考文献：

[1]王兴运.土地征收补偿制度研究[J].中国法学，2005，（6）.

[2]蓝威.论我国农村集体土地征收制度的立法缺陷及完善[J].2007，（20）.

篇2

关键词：农村土地 管理使用 法律法规

中国幅员辽阔，但是山地和水面占去四分之三，所以土地依然是稀缺资源。国家提出很多关于土地管理和保护的政策，但是还不能从根本上解决土地的问题。土地资源紧张的直接后果是导致农用地难以扩大，并且直接危害环境，影响经济发展，甚至影响和谐社会的构建，加剧民间矛盾的产生。我国是农业大国，9亿农民支撑着我国的农业发展，特别是农用地的管理涉及国民生存和发展。如何管理好农村土地，保证农民的利益，保证经济的发展，促进社会的和谐，是摆在各级政府面前的一个紧要问题。本文就农村土地管理中存在的问题和管理策略谈谈自己的看法。

1、农村土地管理中存在的问题

1.1土地管理机构不健全

随着城乡经济一体化的进程不断推进，我国农村土地的问题也日益多起来，各级政府相继建立了土地管理机构，由中央到地方，普遍建立了土地五级管理网络，但是在组织建设和机构设置等方面还存在着不够完善的地方，比如机构的生存问题，人员的编制问题，经费来源问题等，都困扰着管理工作的开展，尤其是面对的工作对象是知识水平不高的农民，土地管理人员的素质和职业道德都成为影响管理工作的重要因素。人员素质不高，机构不健全，是农村土地管理工作中一个重要的问题。

1.2各级政府违规征用土地引发的问题

第一，管理工作中没有很好地执行《土地管理法》，没有按照法律规定对征收征用土地做好赔偿。以租代征、私买私卖土地的现象是农村土地管理中的一大毒瘤，利益驱动政府和一些单位大力开发建设，农民赖以生存的土地被征用而得不到补偿，引发一些发生。

第二，土地征用形式不规范。由于经济建设和经济发展的需要，被征用的土地在审批手续方面存在不规范的现象，政府默许一些不合理的征收行为，对于那些逃避监管，采取土地置换、以租代征、先建后报和私买私卖的违规行为采取睁一只眼闭一只眼的做法，纵容了其违规行为的发展。

第三，对农民失地补偿不足。《土地管理法》对征收农民土地有规定的补偿标准，但是这个标准没有与时俱进，和当前农民安置的需要相差很远，更有人为因素的作用，导致农民的补偿不足，不能满足农民安置所需。或者有征收补偿款不及时到位的现象，损害了农民的利益。

第四，不能足额发放征地补偿款。在征用土地中，农民的补偿款不能足额发放，土地补偿款的分配和管理不规范。土地补偿款应该在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配，而在实际中，存在集体经济组织甚至是一些县区、乡镇政府截留、挪用、挤占乃至私分补偿款的情况，侵犯群众利益。

2、做好农村土地管理的策略

2.1健全农村土地制度

没有规矩不能成方圆，农村土地管理需要与时俱进地创新管理制度，用规定和制度去约束政府和一些部门的行为。健全相关的制度，完善相关的规定，更进一步地约束政府行为，特别是在政府获取增量土地时容易出现的一些不规范行为。农村土地管理是个复杂的问题，涉及到国计民生，涉及到和谐社会的构建，因此必须要用制度约束行为。约束征用权，强化规划权等，这几项工作如果不在制度约束下，很有可能出现违规行为和不规范操作，所以需要用制度明确界定公益事业的范围，在制度上强化和完善征地的规程；科学和长远地考虑土地的规划问题，保证土地规划在科学性的前提下实施的强制性。

2.2加强土地管理的监督制约

加强监督管理是规范土地使用的有效措施，强化管理力度要实行“村级财务公开”和“村务公开”。在农民的监督下进行土地的征用和管理。尤其是征地款的监管、使用、审批等事宜，更要在农民的监督下实施。发挥乡镇政府农经和财政部门的作用，做好征地款的核算工作，保证征地款专款专用，从而保证农民的利益，避免挤占挪用私分的现象出现。

2.3严格管理加大惩治力度

强化管理是保证土地科学规划和使用的又一条重要措施，政府机关要制定国土资源动态巡查方案并严格执行，从县、乡镇、村等三级政府中入手，联合巡查，形成一个有效的监督网络，随时发现违法用地的行为，及时采取有力措施消灭在萌芽状态；另外还要严肃查处在土地权转让、使用、批租中的违纪违法行为，根据相关法律管理和监督，一经发现违规违法现象，立即移送有关部门追究法律责任。联合纪律检查和监察机构，从严管理、从严处理，保证农村土地在合理、科学、可持续发展的状态下进行。

2.4加强对管理人员和农民的法制教育

这个教育对象，包括两方面，一个是对工作人员的法律教育，一个是对农民的法律教育。执行管理者的法制教育，应该包括土地审批权、管理权、执法权的相关业务内容的教育，以及国情和政策法规的教育。提高管理者的业务素质和法律修养，从而提高土地管理的效率。

做好农村土地管理工作，不仅是保护国有土地、保护民众利益，而且也是促进和谐社会建设的有效途径。土地与国家、与政府、与农民都是极其重要的资源，管理不好，影响子孙后代，这是我们肩负的历史使命。

参考文献：

[1]刘权莹.探究农村土地管理制度的新改革[J].技术与市场. 2012（02）

篇3

【关键词】土地征收 补偿范围 间接损失 土地承包权 社会保障

征收补偿的范围是征收补偿制度的基本构成要素之一，也是征收制度中各种补偿原则的落实和具体化。征收补偿范围主要解决的是应对哪些方面的财产损害进行补偿的问题。

一、我国土地征收补偿范围存在的问题分析

根据我国《土地管理法》的规定，征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费；征收其他土地如林地、草地、水域、建设用地等，也应当给予补偿。土地补偿费。它是因国家征收土地对土地所有者和土地使用者对土地的投入和收益造成损失的补偿，补偿的对象是集体组织丧失的土地所有权。安置补助费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。安置补助费主要用于征收土地后农业人口的安置，因此，谁负责农业人口的安置，安置补助费就应该归谁。地上附着物的补偿费包括地上地下的各种建筑物、构筑物如房屋、地土地下管线等设施的拆迁和恢复费用，及被征收土地上林木的补偿或砍伐费等，其具体标准由各省、自治区、直辖市规定。地上物的补偿费是补偿被征收土地上附着物的直接损失。青苗补偿费是对被征收土地上处于生长阶段的青苗被毁坏后给与未能获得可预期收益的补偿。这种补偿也是农民在征地中的直接损失。

根据上述分析，土地补偿费、地上物的补偿费和青苗补偿费都是对土地征收的直接损失进行补偿，安置补偿费是对农民基于土地所产生的稳定的收益之损失补偿，体现了对农民生存保障的考虑。但是，我国这种补偿范围立法规定，无论是与外国征收补偿立法比较，还是从我国征收补偿制度的实践来看，都是值得仔细斟酌的。我们认为，我国征收补偿制度之立法，基于农村土地制度的现状，从不同角度进行分析，存在以下三个方面的问题：

第一、从被征收土地上存在的权利体系角度考察，可以发现我国征收补偿的权利损失仅限于土地所有权，根本就没有对农民享有的土地承包权等土地他项权利之损失给予补偿。然而，土地承包权却是农民对土地享有的最主要的权利，因为集体所有的土地实际上是不可能进行分割的，而在实质意义上由农民享有和处分所有权，所以，农民享有的土地所有权实际上一个虚有权，只有土地承包权对于农民而言才有实际意义。土地经营的目的是取得收益，土地承包经营权的实质是农民对其承包的土地的收益权。长期稳定的土地承包经营权获取的应是长期稳定的经济收益，包括直接耕作的长期收益和土地经营权流转的收益(转包费、租金、转让费)。承包土地的农民正是靠对所承包的土地的使用和经营取得收益而维系生存的。由此可知，长期稳定的土地承包经营权有其长期经济价值，是承包土地农民的重要财产权。但在目前的现实中，这种权利遭受征收制度侵犯时，国家却恰恰忽视对这个在农民看来具有实质性和决定性意义的权利给与补偿，结果出现一个奇怪的悖论：在征收中不对土地承包权进行补偿，似乎认为土地承包权是一个无关紧要的权利，然而这个土地承包权却是农民生存的根基之所在，国家也因此一再强调它的重要作用且不断强化对他的保护，如以《土地承包法》的出台来专门保障这种权利的实现。所以，当承包的土地被国家征用后，农民失去了对土地的承包经营权，失去了经营土地的长期的收益来源，国家应当给予失地农民充分合理的补偿。如果农民得不到合理补偿，则极易陷入生活无依靠的困境。

第二、从被征收土地的财产损害角度分析，征收补偿范围基本上只限于被征收人的直接损失，对被征收人的间接损失如残余土地补偿、工事费用补偿、移迁费补偿等等，则根本就没有考虑，这是我国征收补偿制度上一个明显的立法漏洞。即使是已经规定的关于直接损失的相关补偿费用，由于补偿标准过低，按照土地原用途进行计算而不是采用土地的市场价值进行计算补偿费，根本不可能对被征收人的直接损失实现全部补偿和全面补偿，只能达到一个部分补偿的效果。并且，在实际操作中，政府往往还极力地限制征收补偿的范围，加上补偿费的分配过程中的各种问题存在，使得被征收人能够获得的征收补偿费就更少。

第三、从土地上所承载的功能角度分析，我国农村土地上不仅是农民的生活来源和收益来源，更是我国农民的社会保障基础。因为我国农民在目前没有被纳入国家的社会保障体系，不能像城市人口一样获得失业救济金、最低生活保障、基本医疗保障和养老保障等社会保障制度的救济，生活在农村的农民的社会保障基础，全部依靠在其享有权利的土地之上。现行征收补偿范围中的安置补偿费，实际上是按照城市的失业模式而采取的劳动力货币安置方案，但是对于社会保障中的基本医疗保障和养老保障却没有给与考虑，而这恰恰是农民所最关注的两个方面的保障问题，农民的养老问题和医疗问题一直是三农问题中的焦点和难点所在。可见，在征收补偿范围上，我国立法缺乏从功能角度的考虑，对农民土地上的社会保障功能之补偿极不全面。因此，从土地承载的功能角度，征地补偿需要把农民的社会保障利益纳入补偿范围。与西方国家征地补偿范围不涉及社保利益补偿问题相比较，这是我国征地补偿制度中比较特殊的地方。因为西方国家社会保障制度健全，土地不需要承载社保功能，但由于我国农村社会保障机制没有建立起来，因此，农村集体土地对于农民而言，不仅有收益功能而且还有社保功能。

二、完善我国征收补偿范围的立法对策

我国现行的土地征收制度在市场经济条件下，却仍然采用计划经济条件下的低补偿标准和很窄的补偿范围，这种征收补偿范围和标准都已经不能适应经济发展的需要，需要按照市场经济的要求进行全面的变革。根据上文指出的三方面问题，从相应角度来完善我国征收补偿范围的立法规定。

（一）把农民的土地承包经营权纳入征收补偿范围

土地承包经营权的实质是农民对其承包的土地的收益权，因为农民种植和经营土地的目的是取得土地收益。长期稳定的土地承包经营权获取的是长期稳定的经济收益，包括直接耕作的长期收益和土地经营权流转的收益(转包费、租金、转让费)。承包土地的农民正是靠对所承包的土地的使用和经营取得收益而维系生存的。由此可知，长期稳定的土地承包经营权有其长期经济价值，是承包土地农民的重要财产权。因此，从土地上财产权利体系角度而言，当国家征收农民承包经营的土地时，实际上发生了既直接征得了发包方的土地所有权又直接征得了承包方的土地经营权两个法律后果。显然，政府征用农民承包的土地，在直接向农村集体经济组织支付对所有权的土地补偿费的同时，亦应直接向农民支付对承包经营权的土地补偿费。然而，很多地区的实际情况是，政府仅把土地补偿费支付给了农村集体经济组织，农民承包者并未得到应得的土地补偿。征收土地承包经营权给予的补偿难以落实的理由在于，我国至今延用的只对农村土地所有者——农村集体经济组织进行土地补偿，不对土地承包经营者——农民进行土地补偿的计划经济的征地补偿制度。实际上，在实行农村土地承包以后，土地承包经营权的权利属性显现，使得被承包的土地出现了作为所有者的农村集体经济组织和作为承包经营者的农民两个权利主体；土地承包经营权的价值属性，使得土地所有权的价值和土地经营权的价值亦对应着作为土地所有者的农村集体经济组织和作为承包经营者的农民两个主体。此时，国家征用土地的受偿主体已经不是农村集体经济组织独家，而是同时包括被征地的农民承包者，支付的土地补偿费已经不单是对集体土地所有者土地所有权的补偿，还应包括对土地承包经营者的土地承包经营权的补偿。

我国关于征地补偿制度的立法规定与其他现行法律的一些条文规范是存在矛盾和冲突的。现行的征地补偿法律制度主要体现在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中，这些专门规定对于农民土地被征收时其土地承包经营权如何受到法律保护，如何对农民的土地承包经营权直接进行补偿并未做出规定。但《农村土地承包法》和《农业法》都明确要求对农民的承包土地给与补偿，如《农村土地承包法》第16条规定了“承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”，《农业法》也有相似规定。但问题是，在《农业法》、《农村土地承包法》通过或修改以后，《土地管理法》和《土地管理法实施条例》并未进行同口径修订，没有规定土地承包权被一并征收时应给与补偿和明确相应的补偿标准，由此形成土地承包权补偿方面的法律冲突。这些冲突使已经生效的《农业法》、《农村土地承包法》关于征地补偿的规定成为一纸具文。

为保护被征地农民的合法权益，迫切需要改革现行的征地补偿制度。第一，要明确土地承包经营权作为农民的财产权在法律上的地位，确立对农民集体所有的土地所有权和农民的土地承包经营权同时进行补偿的并行补偿机制。其次，确立被征地农民基于土地承包经营权而享有依法取得土地补偿费的受偿主体地位，由有关部门直接对被征地农民予以征地补偿登记，对农民直接支付土地补偿费，而不是由农村集体经济组织转交或在农村集体经济组织和农民之间分配。

2、应该把土地上的农民社会保障利益纳入补偿范围

现阶段农村居民应对生存风险的基本方式是家庭成员之间的互助。制度化的社会保障如养老、医疗保障及社会救助，在农村社会保障中只占极小的比重。家庭保障作为一种古老的保障模式，是通过家庭成员及其亲属之间的物质互助和情感、精神层面的交流而实现的。传统上作为家庭保障的物质基础的土地。仍然是现阶段农村家庭保障的重要的物质或资金来源之一。实行以来，农村居民以家庭为单位承包一定数量的土地，由家庭中有劳动能力的成员经营，取得的收成或收入成为家庭成员的基本生活来源和应对生存风险(年迈、疾病、灾害等)的物质来源。在国家征收他们的土地后，他们基本上就丧失了社会保障的基础，因为现在农民所获得的征收补偿费，在不断上涨的社会物价与消费面前，是很难保证他们能够获得一个基本稳定的生活状态的，特别是在子女的教育费用及医疗费用不端攀升的情况下，靠这些征收补偿费来保持目前的生活水平都是问题，何况谈失地后的社会保障问题。因此，从这个角度而言，国家在征收土地过程中，有必要解决他们的社会保障问题，以求保证失地农民在遇到风险时有最基本的继续生存条件。这应当是国家在征收补偿中更应该考虑的问题。

另外，从社会学角度而言，在国家实施征收土地行为前，农民和农村在生活逻辑上，实际上处于一种农耕社会的生活模式，但在征地后，农民直接面对的高度发达的现代化的工业社会，他们将要适应的是市场经济体制下的社会运作方式和生活模式，这是一种与其祖祖辈辈所生存的农耕社会完全不同的生活模式，他们在这种突如其来的生活模式的巨变中，有一个较长的适应过程。当农民在这个转变过程中不能很好地适应社会体制的转换时，他们会怀念或者试图退回到以前旧体制的生活模式中，但旧体制在征地过程中已经被破坏了，被征地的农民就会出现在新旧体制中都不能很好适应社会的情形，从而形成在“两个体制”中都不沾边的边缘群体。我们认为，解决被征地农民的社会保障问题，就是解决他们努力去适应新的市场经济运行体制的问题，因为社会保障机制为农民适应市场逻辑过程中提供了坚实的后盾，使他们没有后顾之忧了，也就是解决了征地农民的行动空间与“退路”问题。另外，从社会结构层面来看，把征地农民纳入社会保障系统，是把他们重新组织到社会经济结构当中来的重要举措。征地农民在土地被征收后，由于没有了土地，实际上他们已经脱离了原来的农业社会结构，但是他们又没有获得像城市人口一样的地位，即没有社会保障、也没有最低失业救济金。实际上，失地农民此时已经被强制性的抛在了社会经济结构之外，既不能继续保留在传统的农村社会经济结构中，也不能被新的市场经济结构所认可和容纳，处于极端不利的夹缝之中。这正如有的农民所说的：“论身份，我们是农民但没有地种；论生活，我们像城里人但没有社保。”因此，对失地农民实行身份转换——“农转非”，再把他们纳入城市社会保障体系范围，是对农民进行再结构化，使之融入新的社会经济结构的做法。同时，也是把他们所处的社会运行逻辑，从前工业社会逻辑转向工业社会或后工业社会运行逻辑的有力措施，使之更好地适应新的社会体制、社会经济结构的要求，融入新的生活共同体。

因此，根据劳动体制改革的现状与经验，取消劳动力安置补助费，而直接设立农民社会统筹保险基金，并在土地补偿费中留出一定数额直接转为被征地农民的社会统筹保险的做法，无疑是使失地农民生活的更好的一种策略，也是避免他们被沦为在社会转型时期不能被社会体制和经济结构所接纳的弱势群体。

3、应把被征收人的间接损失纳入征收补偿范围

间接损失与直接损失的区分标准有两种学说，一种借助因果关系的观念区分二者，认为“着眼于损害之引发，谓损害事故直接引发之损害为直接损害，非直接引发而系因其他媒介因素之介人所引发之损害则为间接损害。另一种以行为结果的时间性关联为判断标准，认为“着眼于损害之标的，谓损害事故直接所损及之标的，其损害即直接损害；其他之损害，则为间接损害。在征收所造成的损害问题上，一般而言是采用的后一种标准，即征收行为给被征收人带来的直接财产损害是直接损失，如土地所有权或使用权的丧失以及土地上的附着物损失补偿等；而征收给被征收人带来的间接损失补偿包括残地损失补偿、工事费用补偿、移迁费补偿、营业损失与租金损失补偿等。我国目前的征收补偿制度范围仅限于补偿直接损失是不妥的，我们认为，征收制度的补偿范围，不仅应包括直接损失补偿，也应包括间接损失的补偿。

关于我国征地中形成的间接损失的补偿项目之规定，可以参照日本土地征收法和我国台湾地区的相关规定。一般而言，以下几项内容是比较重要的间接损失补偿项目，残地损失补偿、工事费用补偿、移迁费补偿、营业损失与租金损失补偿等，国家应当考虑给与补偿。（1）残地损失补偿。残地损失是指由于土地征收而给被征收地块之外的残留地所造成的间接损失，是易被忽视的一项重要补偿内容。土地征收给残留地造成损害极为常见，如征收导致土地分割，形成不经济的土地规模，造成土地利用效率的损失；另外，被征收土地的新用途也可能降低残留土地的生产力，比如噪音污染等都可能降低农作物的产量及额外增加农地投入成本。（2）工事费用补偿。在征收土地后形成残地状态的，国家还应该给与工事费用方面的补偿，以使被征收人的财产能够恢复到基本适用的状态。工事费用补偿是指因收用属于同一土地所有人的一整块土地的一部分致使残余地须为通路或挖沟渠、修建墙垣等工作物时所需费用的补偿。(3)移迁费补偿，包括建筑物和动产的迁移费补偿等。（4）营业损失与租金损失补偿。（5）对于被征收人的其他间接损失的补偿，立法者也应考虑给与补偿，如暂时居住费用补偿与生活再建补偿等等。只有国家对被征收人的直接损失与间接损失都给与补偿，才能把失地农民的损失降到最低，其补偿范围才合情合理。

三、结语

征收补偿范围的大小决定着征收补偿制度的广度，也体现着对失地农民的损失补偿到何种程度。我国现行的征收补偿制度，无论是从土地权利体系，还是从土地的相关损失及土地的功能角度来分析，都有征收补偿范围的现行立法不能涵盖并给与补偿的地方。我们应从这三个方面来完善我国土地征收补偿范围方面的立法，以尽可能地弥补失地农民在征地过程中的损失。

注释与参考文献

季秀平．物权之民法保护机制研究［M］．北京：中国法制出版社，2005．287．

李迎生．市场转型期的农村社会保障制度建设：进展与偏差［J］．中国人民大学学报，2005，（4）：23

李友梅．制度变迁的实践逻辑——改革以来中国城市化进程研究［M］．桂林：广西师范大学出版社，2004，108．

曾世雄．损害赔偿法原理［M］．北京：中国政法大学出版社，2001，137．

篇4

(安徽师范大学历史与社会学院，安徽芜湖241000)

摘要：随着城市化进程的的不断加快，农村房屋拆迁的过程中出现了各种各样的冲突与纠纷，使得农村拆迁成了近几年社会矛盾最集中的领域之一。不同视角下的农村拆迁暴露出了不同的问题：法律与制度上的不完善、政府角色的错位与缺失、补偿方式的单一等因素造成了政府、开发商、农民三者之间激烈的利益博弈。而从根本上解决拆迁中所产生的问题需要从国家法律明确公共利益这一概念，以此限制行政权力，保障拆迁中农民的根本利益。

关键词 ：农村拆迁：博弈：公共利益

中图分类号：F299.2 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2015） 08- 0086- 03

一、引言

当今中国的城市化进程不断的被推进，城市的发展也不断的被加速，而这一过程中产生的一个直接的结果就是对土地的需求越来越明显而人口的聚集和膨胀导致了城市建设用地的规模越来越小。在城市规划区被冷落的农村集体所有的土地逐渐显现出了巨大的优势，这一优势正好解决了城市发展建设用地不足的困境，这也就导致了越来越多的农村土地和房屋面临着征用和拆迁。农村土地的房屋的拆迁工作与国家的经济建设有着密切的关系，只有在拆迁工作中保证农民的切身利益才能够顺利和谐的解决城市建设用地紧缺的问题，同时也能够保障新农村建设的稳定。

二、国外对于拆迁问题的研究

（一）关于拆迁补偿制度的研究

David Adamsa通过介绍香港的机构更新转变过程，认为拆迁比项目的完成更加的困难，因为城市拆迁不仅仅要求政府正确的定位自己的角色，尤其是内部的机制起主导地位的前提之下更不能按照指定的计划生搬硬套。Bettina Reimann在对东柏林的拆迁中指出房子的产权重新掌握在个人手中对拆迁的进行以及房屋的重建有着重要的推进作用，他还同样指出不同的财产其属性不同因此赔偿的标准也应该随之与之适应。这些不同主要包括房屋拆迁中财产所在城市的真实价值。

（二）关于拆迁对社会的影响研究

pengjunZhao, Bin Lu，JohanWbltjer认为城市的边界问题在解决农村征地拆迁纠纷占据了重要的地位，他提出应该有效的控制城市的边界的进一步扩张才能有利于解决农村纠纷问题日。seong -Kyu Ha认为在伦理学上韩国的拆迁补偿标准低于正常的标准，这使得很多人居无定所，同时这不但没有提要数以万计的贫民的居住水平还是有违人权的。

（三）关于拆迁、土地、环境三者关系的研究

Jose Antonio PuPRm de oliveira认为在不同的环境政策和土地权利两重作用下会在东亚马逊流域引起各种的纠纷，这种纠纷既可以发生在政治上也可以发生在社会上，从而会引起进一步的土地上的纠纷和水土流失。Cynthia Sorrensen指出巴西政府处于对环境的保护，政府对于燃料用地的严格限制引起了大规模的冲突事件。

三、国内对于拆迁问题的研究

（一）关于拆迁政策的相关研究

首先是拆迁政策的研究，李江涛认为：对于城郊集体土地上的拆迁，我国现在都没有特定的法律去规范其拆迁的行为。有一些法律虽然涉及到到了城郊土地拆迁的一方面，但是依然没有具体清晰的作出规定，相反大多都是比较简单笼统的规定，同时还有许多问题在法律上是空白的。

其次是现行拆迁制度的利弊方面，姚从容认为导致拆迁中的各种纠纷的原因是复杂的，首先应当指出的是我国的土地制度、征地制度和社会保障制度这三方面存在着缺陷：土地的所有权、使用权、收益权和处置权日。同时征地执法过程中的非人性化，非市场化以及社保制度的缺乏都是引起拆迁纠纷的原因。而这些并非是农民失地问题产生的根本原因。我国现在实行的土地产权制度与社保制度已经使农民远离了社会。

最后是在拆迁的性质方面，胡信彪指出有关农村拆迁的法律法规在法的性质上来说应该是先征地后拆迁而不应该是拆迁法律法规和征地法律法规相独立的。从农村的整个拆迁过程来看，政府由于用地需求按照正规的程序征用农村的集体土地，在这个过程中农民的房屋作为附着物”连同土地一起被征收。其实这就是土地从集体变为国有这一过程的结果，这个过程中法律是禁止先拆迁后转化土地所有权的。

（二）关于不同视角下的拆迁问题研究

首先在利益博弈的视角下，杨华指出征地拆迁的过程是一种利益博弈的过程，利益相关者之间进行激烈的博弈，然而博弈带来的直接后果就是各种冲突和拆迁纠纷，宄其根源是由于各个利益相关者都想在政策允许的范围内进行利益最大化的博弈。在这个过程中政策的限定和具体的操作空间决定了征地拆迁的纠纷来源，并且为了减少由此引发的各种拆迁纠纷问题政府应该减少利益博弈的空间。施建刚，朱杰对征地拆迁中的冲突和纠纷以博弈理论为基础进行了实证性的分析。他们的几轮主要分为三个方面：首先是对于拆迁人行为选择的影响因素，他们指出政府在拆迁实施的过程中有斗争和妥协行政成本，并且两者之间存在着一个差额，这个差额的大小会直接影响政府的行为决策，一旦政府的决策变化随之变动的便是被拆迁人的行为选择，这个差额大于补偿的差额，双方之间倾向于和平的方式去处理解决各种纠纷，反之，便会以比较激烈的博弈去处理拆迁问题。以上两位作者都在博弈视角下对于拆迁纠纷这一问题进行了探讨，两者的相同点都是认为整个拆迁的过程只是利益的博弈，从而忽略了非利益因素在拆迁进程中所起到的作用。

其次在行为经济学视角下，卿志琼从禀赋效应和时政幻觉这两个视角指出我国征地拆迁所产生的冲突在情绪上和制度上是如何被引发的。禀赋效应认为，房屋的拥有者也就是被拆迁人认为自己的房屋是个体的人格时产，深层意义上来说房屋包含着个人感情等复杂的因素：而在时政幻觉的角度下，拆迁人认为房屋只是一种可以被金钱衡量的资产。这两种对于房屋价值的判断本身就存在着情绪的冲突，这种冲突在我国特有的房屋拆迁和土地征收的制度上会被激化从而变为更为激烈的情绪对抗。因此，制度调整应向着市场化的方向推进。遇制和防范情绪事件的改革措施和政策建议是：用市场机制获取所需财产：以高于市场价值补偿：避开高主观价值集中的区域或放弃征收：推行严格的征收约束机制。卿志琼在经济学视角下对于拆迁纠纷进行了细致深刻的分析，从一个新的角度来阐述拆迁中的冲突，但是文中分析的情绪对抗的一系列过程在现阶段的拆迁中占据的地位不能具体和量化，另外避开特殊的地区不拆迁也是不切实际的。

最后在立法的视角下，王静比较全面的分析我国现阶段房屋拆迁现状和拆迁纠纷的特点，并指出了房屋拆迁纠纷产生的制度等方面的原因，还提出要解决拆迁纠纷应该从以下方面着手：完善房屋产前纠纷解决机制，严格拆迁的程序，保证听证制度的完善和严格执行，保障被拆迁人的知情权和参与权以及完善拆迁补偿制度王静提出的措施虽然比较全面，但是对于解决拆迁纠纷这一问题来说她提出的措施过于客观。

（三）关于农村拆迁纠纷补偿对策的研究

首先是在农村拆迁补偿问题及其对策方面，白旭川在农村拆迁补偿的制度中谈到了注重私权保护的重要意义，还对有关农村拆迁问题的立法方面进行了详细的分析。他还谈到房屋拆迁中的无形利益”的损失，这种无形利益”主要是指在房屋拆迁的过程中，被拆迁人因拆迁而丧失的邻里关系”：教育环境”：医疗卫生设施环境”等等。在这一方面也应当在对被拆迁人补偿时适当予以考虑。只有这样，才能更加全面地保护被拆迁人的合法权益。通过这一观点可以发现白旭川对于农村拆迁补偿制度的分析更为全面和深刻，在指定农村拆迁补偿数额的时候，政府部门也应该同样考虑到这种“无形利益”对拆迁进程带来的正面和负面影响。

其次是在农村拆迁补偿的影响因素方面，王兰兰在在关于农村拆迁补偿的影响因素这一问题中进行了比较全面比较和分析。各种非制度因素的影响在我国拆迁补偿数额的多少方面起着关键的作用，宅基地占地面积、建筑面积家庭总人口和村庄距城市的距离这几个因素对宅基地赔偿额有显著的影响而建筑类型、建筑年份和家庭成员中是否有村干部或党员对宅基地赔偿额没有显著或稳定的影响。同时发现宅基地拆迁赔偿额在全国有非常显著的地域差异。但事实上是赔偿数额的多少是由多方面的原因综合而成的，这是由于宅基地面积、建筑的新旧等一些用来作为赔偿数额的基本依据都是由农村本地人自己评判的，因此可以肯定的是人脉关系的好坏对于宅基地赔偿数额的多少占据着一定的地位。

最后在农村拆迁补偿所产生的影响方面，孟俊红指出我国农村房屋拆迁补偿存在着严重的利益主体缺位和错位的现象：违法建筑的补偿错位、集体土地产权关系的缺位。如果任其发展下去会导致新的纠纷。由于补偿主体的缺失和错位导致地方政府的利益受损，这种情况下地方政府便会利用消极的方法去获得土地利益例如强拆）。另外这也会导致严重的补偿不公平行为，造成区域的贫富差距进一步扩大，也会产生一群食利阶层”，使社区风气变得浮躁。

四、简要评价

（一）对国外相关研究的评价

国外关于拆迁问题的一个显著特点就是大范围性的实证研究比较多，因而代表性比较强，同时国外在拆迁的对于环境的影响方面的研究方面比较丰富，综合而言国外单独对土地相关的研究少见，大多数是从宏观的角度进行的研究，中间穿插对土地冲突的研究。同时国外研究的文献中对征地拆迁中的细节问题研究的比较少，这与国家之间的政策不同有一定的关系。

（二）对国内相关研究的评价

总的来说，国内对征地拆迁中的各个方面的问题研究已日趋成熟，无论是从研究的方法还是研究的内容上都已经开始自成一套体系。但是相比国外研究而言我国对于拆迁的各个方面的研究都是偏重于理论性质的，尤其是从法律、政策、利益的角度去分析的居多，很少有以数据作为基石采用实证研究的方法去出发，比如在补偿的种类中被拆迁人的无形损失是否应该去保障？该如何保障？又如何量化？而从另一方面来说即使是有也只是小范围性质的实证研究，其研究的结论推广到全国的可能性不大。

篇5

论文关键词：破坏土地资源 土地流转 职务犯罪

随着经济的发展和城市化进程的推进，土地作为一种重要的生产要素的作用也越来越重要，土地犯罪中主要包括破坏土地资源和在农村土地流转过程中的职务犯罪两大类。关于破坏土地资源的犯罪，我国1997年《刑法》规定了重大环境污染事故罪（第：338条）、非法占用农用地罪（第342条）、非法转让、倒卖土地使用权罪（第228条）、非法批准征用、占用土地罪（第410条）和非法低价出让国有土地使用权罪（第410条）5个罪名。土地流转过程中的职务犯罪主要包括农村土地征收、拆迁、赔偿等过程中发生的“村官腐败”问题。

一、花都区土地犯罪案件的基本情况和特点

据统计，近五年来（2007-2011）花都区共受理破坏土地资源类犯罪25件/37人，罪名主要集中在非法转让、倒卖土地使用权罪和非法占用农用地罪两个罪名上。查处的“村官腐败”的职务犯罪中，几乎所有都与土地征收、赔偿款存在千丝万缕的联系。通过分析，发现土地案件具有以下几个特点：

1．破坏土地资源类犯罪中，受政策影响大。2007年前国家对土地政策相对宽松，土地案件的数量较少，适用缓刑较多；2007年后，随着确保18亿亩耕地的政策要求，开始严厉打击土地犯罪案件，案件数量也随之大幅上升，适用缓刑较少。

2．土地流转过程中的职务犯罪，共同犯罪的“窝案”多。在“村官腐败”的职务犯罪中，由于存在村主任和村支书之间的相互制衡，所以在村干部腐败案中一般都是村支书、村主任相互勾结，所有村委会员相互勾结、共同作案、共同腐败、共同分赃，结果是“查出一个，带出一窝”。

3．土地流转过程中的职务犯罪，集中在征地拆迁的土地补偿款上。在土地征收、拆迁、补偿过程中，“村官”作为连接政府和拆迁户的纽带，具有协助各级政府进行土地赔偿款的征收等职权，利用职权以贪污、截留、私分、挪用等形式非法占有土地补偿款等各种款项，是土地职务犯罪中的主要表现形式。

4．土地流转过程中的职务犯罪，呈现出上下勾结、内外串通、共同作案的特征。村官自身一般没有实际处分公共财产的职权，而土地案件中的职务犯罪，均是针对国家赔偿款等公有财产，这就需要与政府机关内部审核部门和人员的积极“配合”，双方结成利益共同体，内外勾结、共同作案、利益均沾。

5．从处理结果上，量刑偏轻，轻缓刑适用率较高。从法院判决上看，对于破坏土地资源类的犯罪中缓刑所占的比重较大，占该类案件的近50%；在土地流转过程中的职务犯罪，通常被认定为具有自首情节，导致整体量刑也偏轻。

二、土地流转过程中职务犯罪高发的原因

土地流转过程中的职务犯罪高发的原因复杂，既有经济社会发展的客观原因，也有法制意识淡薄的主观原因。要遏制“村官”腐败的势头，必须从规范国家公权和社会治权的权力运行机制、设立专门的农民维权或监督基金、提高农民自身的组织程度等方面入手，形成防治“村官”腐败的合力。

1．民主意识薄弱，权利意识缺位，内部监督缺失。在农村基层民主实践中，民主选举机制由于受到农村宗派、家族观念的影响，部分村干部凭借家族和宗派势力被推选为村官，内部监督机制的缺失，导致了权力的滥用，成为在土地流转过程中滋生职务犯罪温床。

2．财务管理管制混乱，财务制度公开有名无实。在村级财物管理中，财物、会计和村长、村支书等一般均有亲属关系，钱账不分，财物支出缺乏制约，惟村支书和村主任的命令是从，这为“村官”腐败提供了条件；而村财务公开中“选择性公开”成为一种惯例，存在“看不懂”、“说不明”、“管不了”的问题。

3．监督制约机制缺失，打击不力。农村土地流转过程中往往存在，上级监督缺失、同级监督不力、专项监督不到位的情形，村民自治制度通过选举产生村委，具有相对的独立性；村民委会作为村民自治组织机构，并没有相关的权力直接监管村内部财务的使用，无法成为有效的制约；专项监督仅仅针对某一特点款项的使用，缺乏长期有效的制约机制，导致存在监督制约的困境。同时，从司法实践来看，在土地流转过程中的职务犯罪人员，在当地人脉资源深厚，社会影响力大，司法机关在查处时办案压力较大，法院的判决也存在偏轻的情况。

4．价值观扭曲，法律意识淡薄。我国农村深受传统封建思想影响，法律意识淡薄，而基层干部的文化程度普遍偏低，对各种行为的危害性认识不足，个别干部甚至认为通过虚构土地赔偿款等途径侵占公共财产，村民利益并没有受到任何损失，是对村干部协助国家从事相关工作的合理补偿。

5．对农村基层组织成员和“从事公务”的范畴规定不完善。在农民基层组织的人员构成上，我国现行法律没有明确村党支部、村民小组、农村经济联合社等经济组织的成员，而在司法实践中也存在不同的解读和认定，导致对上述人员是否构成职务犯罪的认识存在分歧；同时，我国刑法对农村基层组织成员规定为“其他依照法律从事公务的人员”，只有在协助人民政府从事救灾、抢险等相关公务时，才属于法律规定才可能构成贪污、挪用公款或受贿罪，但在具体界定“从事公务”的范围时，无法清晰的界定“从事公务”和农村“集体事务”的界限，特别是对于贪污、挪用村集体账户中的款项，由于无法界定资金性质，导致司法实践中的混乱。

三、土地犯罪案件的预防和治理

对土地犯罪中破坏土地资源和土地流转过程中的职务犯罪的预防和治理，应当从完善基层组织、建立权力监督机制、加大惩处力度等多方面进行，建立打防并举的长效机制。

1．建立完善的“村务公开”、“财务公开”制度，建立监督制约机制。“阳光是最好的防腐剂”，公开是监督制约的前提，土地犯罪中基本都存在基层组织成员“暗箱操作”的情况，监督农村基层组织的权力运行和财务公开制度，通过明确公开的项目、内容、时间、地点等，并由相关的专业人员定期进行公开检查，能够从根本上遏制土地流转过程中的职务犯罪和与之相关的破坏土地资源犯罪，防止腐败的发生。

2．完善基层组织建设，建立权力的约束、制约机制。我国目前实行的村民自治制度中，村民大会具有选举、监督、制约甚至罢免村委会主任的职权，但目前由于村民大会并没有常设机构，无法对村委会主任进行动态监督，可以通过设立“村民会议常务委员会”对“村官”权力进行常态化的监督制约，并审核和批准“村官”提出的预、决算方案；“村官”提出的重大施政措施，必须在取得“村常委”半数以上委员的同意后才能实施等。同时，建立村官的罢免机制，对于“村民委员会成员丧失行为能力或者被判处刑罚的，其职务自行终止”或“连续两次被评议不称职”的，可以终止其职务，强化对农民基层组织成员的监督。

篇6

关键词：农地发展权；土地权利；农地征收；征收权；征收补偿

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）04-0021-03

随着我国经济社会的高速发展，工业化、城镇化进程的加快，农地的非农化成为不可回避的问题。依据我国现行的土地法律法规，农村集体土地只有经征收为国家所有后方可在土地一级市场上转让。一方面，国家对土地一级市场的垄断为地方政府带来巨大的经济利益，在利益的驱使下，农村集体经济组织所有的土地被大规模征收；另一方面，被征地农民却没有得到足够补偿，国家与农民的冲突不断，成为农村社会不稳定的主要因素。笔者认为，建立解决此问题的长效机制，必须引入农地发展权，并以此为基础对我国农地征收立法予以全面检讨与完善。

一、农地发展权及其归属

1.农地发展权的概念及与其他土地权利的关系。农地发展权源于土地发展权，而土地发展权实际上受到采矿权可以与土地所有权分离而单独出让和支配的启发。从最原始的、绝对的、排他的个人所有权到共有权、法人所有权、建筑物区分所有权、采矿权、空间权，土地产权体系不断演进。土地发展权有广义和狭义之分，分歧在于发展权客体的差异。广义上的土地发展权是指变更土地用途和改变土地利用集约度之权，如果只涉及土地用途改变带来的利益则为狭义上的土地发展权，其又可分为农地发展权和市地发展权。农地发展权是指土地用途从农用地转为建设用途使用之权。在我国，它包括两个方面，第一个方面是农用地通过征收成为国有建设用地的权利，第二个方面是农用地转为农村集体非农建设用地的权利。农地发展权是土地产权体系的重要内容，与其他土地权利之间存在密切关系：第一，农地发展权与土地所有权的关系。土地所有权是指土地所有人在法律规定的范围内对农地享有的占有、使用、收益、处分的权能。现代物权法较为重视用益物权的地位和作用，将土地开发利用而产生的发展性利益单独抽象出来，作为一项独立的民事权利客体予以保护，是土地所有权发展的必然结果。[1]我国现行的土地法律法规对农地权利的规定仅限于静态权利内容的规定，缺乏动态权利的内容，而现代土地权利发展的动向之一，便是权利重心从静态权利向动态权利的转化。农地发展权的设置不仅不与现有的土地所有权制度相冲突，反而弥补了现有土地所有权制度不能涵盖动态利益的不足。第二，农地发展权与土地使用权的关系。土地使用权属于土地所有权的一项基本权能，按照我国现行的土地法律法规，使用权是为所有人之外的其他人使用土地而设定，使得土地使用权成为与土地所有权并列的一项权利。[2]土地使用权包括占有、使用、收益和部分处分的权能。农地发展权本应为使用权的应有之意，但是法律法规将土地使用权限定在静态的层面上，即依据土地原有性质的利用或约定方式的使用。由此可见，土地使用权是农地发展权存在的基础，农地发展权是对土地利用方式的改变，同时也是对土地使用权的改变或固定化。第三，农地发展权与空间权的关系。空间权是权利人对地表以下或以上一定空间范围所享有的权利。农地发展权的内容是改变农地的用途，是一种动态的权利，而空间权的内容是地表以上或以下一定空间范围的权利，通常包括空间所有权和空间使用权，是一种静态的权利。二者的目的都是对土地利用限制，不同之处在于农地发展权是对土地用途的限制，以调整土地利用动态法律关系、促进土地规划目标的实现；而空间权是对土地范围的限制，调整土地立体开发利用法律关系，增加土地的利用效率。

2.农地发展权归属的争论及论证。关于我国农地发展权的归属，主要有三种观点。第一种观点主张发展权归国家所有，使用者若要进行开发必须先向国家购买发展权，[3]类似英国模式。农地发展权国有化是指将土地未来的发展权移转归国家所有，土地所有者只保有占有、使用、收益与处分之权，任何人想变更土地用途，在实行开发前，必须先向国家申请，并向国家购买发展权。这种观点认为农地转为建设用地的增值来源，应该奉行“涨价归公”。“涨价归公”的主要依据是贡献原则，即在经济活动中，谁做出贡献，谁获利。[4]被征农地价格的提升主要是由于城市化发展，农民集体对涨价的贡献微乎其微。我们则认为农地发展权按照“贡献原则”，归国家所有貌似合理，值得商榷。“涨价归公”混淆了农地增值收益与城市化经济利益的分享。因为，城市化涵盖整个国民经济体系，对国民经济的各组成部分并不存在外部性影响，最终表现为内部性收益或成本，就内部性收益而言，国民经济各单位应分享包括居民生产效率的提高、城乡居民消费条件的改善、政府财政收入增加等在内全部城市化收益，而不单是农地的增值收益。同时，“涨价归公”还混淆了农地增值收益的归属与分享。农地增值收益的归属是一种产权经济现象，具有市场经济属性，取决于农地收益权的归属。农地收益权归属于农地所有权人，所以农地增值收益也应归属于农地所有权人。而被征农地增值收益的分享是政府对征地活动的调节，具有行政属性。虽然政府在城市化过程中有权分享被征农地的增值收益，但是不代表被征农地的增值收益应归政府所有。在我国，如果继续将农地发展权归为国有，农民和政府因征地所引发的矛盾也将愈演愈烈。

第二种观点主张农地发展权归土地所有者所有，国家可以向农地所有者购买发展权或者允许农地发展权可以和其他普通商品一样在市场上自由交易，[5]类似美国模式。从农地发展权的权源来看，农地发展权曾经长期沉睡于农地所有权中，后为调整农地的动态利用利益从所有权中分离出来。从这个意义上讲，农地发展权应归属于农地所有权人，但是一种权利的设立需要考虑到一国国情，美国实行土地私有制，农地归属于农民个人所有，农地发展权从属于农地所有者，具有较大的便利。但是，依据我国《宪法》和《土地管理法》等规定，农村土地属于农村集体经济组织所有，因此依据该观点，农地发展权应归属于农民集体所有，但是，我国立法中农民集体经济组织的指向并不明确，乡（镇）集体经济组织、村集体经济组织和村内集体经济组织之间也没有清晰的界限，并且集体所有权主体缺乏人格化的代表，导致了集体所有权主体在事实上的虚置。在这种情况下，如果将农地发展权归属于农地所有权人所有，由于主体虚位，农地发展权实际上最后被少数利益集团把持，势必产生土地的粗放式经营、不可避免的权利寻租，并且使农民得不到足够的补偿。

第三种观点主张将土地发展权的决策权交给国家，由国家作为农地发展权的权利主体代表，地方政府作为国家人具体行使征地权，农民通过建立社会保障机制的方式参与对农地发展权权益的分享。[6]这种观点似乎考虑到了多方的利益，却隐含了众多模糊不清之处，例如农地发展权的决策权交于国家是什么意思？由国家作为农地发展权的权利主体代表和农地发展权归国家所有，有什么区别？农民的社会保障机制怎么建立？

总之，我们主张，农地发展权应归承包该农地的农民所有。农村土地承包经营权是土地使用权的一种，具有准所有权性质。农民是集体土地的真正使用者及土地发展行为的真正责任人和后果的真正承担者，集体土地发展权归属于农民在一定程度上扩大了农民对集体土地的处分权能，能够真正起到对权利人行为的正向激励作用，有利于配合《农村土地承包法》的实施而长期稳定农地承包关系，鼓励农民向土地投资。农地不仅是农民的主要经济来源，还承担着农村的社会保障职能，农地发展权归属于农民，才能让农民真正享受到土地增值的收益，从而提高农地征收的成本，抑制不合理的农地征收行为。

二、农地发展权视角下的农地征收权限制

在我国，由于欠缺农地发展权制度，农地集体所有权主体虚位，农地流转又过度依赖于国家对土地用途的管制和对土地一级市场的垄断，以致国家对农地增值收益享有巨大的权力。在我国财政体制下，基层政府特别是工业化程度低的地方政府，往往存在巨大的财政亏空，而对地方政府而言，农地征收成本低，收益大，从中得到大量的土地出让金，是弥补财政亏空最快捷的方法。地方政府为收取农地发展权的收益，扩张当地财政，积极进行“圈地运动”。同时，土地作为日益稀缺的资源，价值被逐步推高。政府可以采取划拨、协议、招标、拍卖、挂牌等方式将土地交付给用地单位使用，每种方式的成本存在较大区别。而掌管土地审批事宜的官员对方式的选择享有很大的自由裁量权，用地单位为求以最低成本得到土地，纷纷与相关负责官员勾结，导致“权力寻租”行为屡屡发生。因此，我们认为应当基于农地发展权对农地征收权设定目的限制与程序限制。

1.农地征收权的目的限制。《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有土地实行征收。”即国家征收土地只能以满足“公共利益”为目的。西方国家通常将“公共利益”的范围界定为国防、环保、公共场所等方面，但我国法律并未对“公共利益”作明确的规定。国家垄断土地一级市场，农地只有经过国家征收才能转为建设用地进入土地市场，当建设用地需求上升时，国家只能通过农地征收这唯一的制度安排来满足，以致实际操作中将“公共利益”扩展到国家一切经济活动范围，征地范围难以控制。我们认为，为了解决我国征地范围过宽的问题，必须清晰界定公共利益。公共利益是由“公共”和“利益”组成的，公共是利益的主体而利益才是真正的内容。公共利益概念的最大特点在于它的不确定性，包括利益内容的不确定性和受益对象的不确定性两个方面。利益内容的不确定性是指利益的价值受到利益主体和当时的客观事实左右；受益对象的不确定性在于公共利益的享有者范围不同。我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定，国家为了公共利益的需要可以征收农民集体所有的土地。依据国外经验和我国实际，我们认为，“公共利益”应严格限定在以下方面：（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业研究单位用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；（6）公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（8）其他公认的或法院裁定的公共利益用地。即使是为了公共利益的需要，也要经过农地所有者和使用者多次洽谈，征收只能作为最后的不得已而为之的手段。如德国规定，除非公共福利之需，且经与拟征收土地所有权人多次协商购买其土地未果外，不准轻易动用征地权。[7]

在严格区分公共利益用地和非公共利益用地的基础上，对于房地产开发和企业用地等经营性项目用地，应允许农地发展权流转，通过开发商与农民的谈判来实现农地的和平开发。在我国，土地利用规划中所有待开发的农地都享有农地发展权。通过设立农地发展权，可以在法律中规定，允许非基于公共利益的用地单位在平等协商的基础上，一并获得该土地的承包经营权和农地发展权。在政府部门按照土地利用规划批准待转用农地可以转用后，由建设用地者参照建设用地和农用地的市场差价，直接向拥有待转用农用地发展权的集体经济组织和农民购买农地发展权。建立农地发展权的流转机制，可以用市场来调节城市化进程对征地的占用，达到资源的最优化配置。这样做，将基于非公共利益征地中农地发展权的利益考虑进来，增加征地成本的同时增加了农民的收益，不仅遏制了城郊农地征用失控的趋势，并且保证了失地农民的正当利益。

2.农地征收权的程序限制。按照我国《土地管理法》及其实施条例的规定，我国征收土地的审批程序为：用地者提出申请，政府审查和批准，公告和登记，征地补偿。虽然《土地管理法》第48条也规定了征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农民集体经济组织和农民的意见，但主要还是强调行政主体征地权的行使，而忽视农地征收过程中有关监督作用的程序。由于农地发展权制度缺失及集体所有权主体缺失，农民不享有农地的增值收益，农民缺乏参与征地谈判的积极性，导致“权力寻租”泛滥。并且，对征地过程的全程管理和反馈机制没有建立，个别利益主体实际上是在没有任何监督的情况下与国家或用地单位进行谈判，而应受补偿的农民却不能以独立的权利主体身份参与到征地协商谈判中去。

“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现。”在农地征收过程中，应确保征收过程的透明度，切实保证农民的知情权、参与权和救济权等程序性权利：知情权是指政府部门在征地报批前，应将拟征地的用途、位置、补偿标准以及安置办法等，书面告知被征收土地的每一个农户；参与权指农民有权参与拟征收土地赔偿标准的决策，有权要求政府部门组织听证等；救济权则是指当在征地过程中，农民合法权利遭到侵犯时，农民有权并且能够得到公平的裁决。因此，基于农地发展权的农地征收程序应当如下：（1）预先通告；（2）政府对被征收农地进行评估；（3）向被征收方送交评估报告并提出补偿金的初次要约，被征收方可以提出反要约；（4）召开公开的听证会说明征收行为的必要性和合理性，如果被征收方对政府的征收本身提出质疑，可以提前诉讼；（5）如果政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议，则应交由法定的有资质的机构估价；（7）双方最后一次进行补偿金的平等协商；（8）如果双方不能达成一致，则按照法定机构的估价为准；（9）协议生效后，政府在一定期限内支付农地征收补偿金并取得被征收的土地。

三、农地发展权视角下的农地征收补偿

农地征收是私权利割让给公权利，引起土地产权永久性变化。为了公共利益的需要，国家公权力对私权利予以强制虽然是必要的，但是这种强制也必须建立在法律的约束和对私权利保护的基础上。农民享有农地发展权，在政府征收农地的过程中，农民享有独立的因农地转非农用地而形成的增值收益。国家因公共利益征收农地，必须向农民购买农地发展权或在补偿中增加农地发展权收益，并在此基础上建立农地征收补偿的法律制度。

1.农地征收补偿原则。虽然2004年修订的《宪法》第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，但是并没有明确征地补偿的原则。这种制度的缺失导致在征地补偿中行政机关享有较大的自由裁量权，征收行为缺乏法律上的约束，征收标准的不确定性使公民的合法权益无法得到保证。因此要完善农地发展权的补偿制度，必须先确定征地的补偿原则。对征地的补偿原则，存在不同认识：完全补偿原则认为补偿不应该限于征收的客体，而且应该包括与该客体具有直接或间接关系的经济上和非经济上的利益；不完全补偿原则认为补偿应该基于公共利益而限于被征收财产的价值而不能延伸到难以量化的其他利益；相当补偿原则认为应该视情况分别采用完全补偿标准或者不完全补偿标准；生存权补偿原则则主要考虑到除了补偿被征收财产的价值以外还要给予被征收人必要的保证其基本生活的补偿。我们认为，我国法律对土地征收补偿的规定应该以完全补偿为原则，即除了对被征收土地本身具有的价值进行补偿外，还须补偿因转化土地用途而形成的农地发展权利益等，同时辅以生存权补偿原则，从而保障被征地农民的生活不低于最低水平。

2.农地征收中增值收益补偿标准。《土地管理法》第47条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，且它们是按照一个相对固定的标准进行计算。然而，这种补偿方式只是对土地原有用途的补偿，没有考虑到农地转非后土地的增值收益。按照我国对被征收土地的补偿标准，补偿的总和远远低于市场的土地价值，对农民来说欠缺公平，更何况本来很少的补偿费大多被层层盘剥，农民实际能够拿到的比法律规定的还要少。对被征收土地的补偿标准，主要有两种计算方法，一种是按照城郊土地的市值计算，一种是按照农地给农民提供的平均收益计算。对农地征收补偿，无疑应该包括农地给农民提供的平均收益这一部分，所谓的提高农地征收标准其实主要就是增加对农地发展权的补偿。我们认为，应在建立农地发展权流转机制的基础上，打破政府对土地一级市场的垄断，农村集体土地发展权可以在市场上流转。在此基础上，通过市场，根据土地市场的供给需求，最终确定农地发展权的价格。这个价格不仅可用于非公共利益的用地单位与农民之间，还可作为政府为公共利益征收土地时的重要参考。由于土地的增值是全社会共同贡献的结果，在城市化过程中，政府发展城市经济，改善了城市周边地区的基础设施和经济环境，会对城市周边的经济活动产生重要的正外部性。农地价格上涨正是这种正外部性在被征农地上的表现。[8]所以政府可以以征地活动干预者的身份，通过土地增值税的方式，分享被征农地的增值收益，只是这种分享的比例需要法律的明确规定。农民最终得到的征地补偿应该是小于市场上的市地价格，远大于农地给农民提供的平均收益。

四、结语

经历了30多年的历程，我国市场经济取得了巨大的成就，然而我国的法制建设却没有完全跟上经济发展的节奏，甚至在某些基础权利体系中仍然存在欠缺，不能很好地适应经济发展的要求。他山之石可以攻玉，农地发展权制度已被许多国家普遍接受，我国应当将农地发展权引入土地权利体系并赋予它在市场上自由转让的特性，使得农民在农地征收中增加补偿内容，同时提高政府征地的成本，从而通过市场的调节来限制非公共利益征地的数量，化解当前我国城市化进程中因农地征收而导致国家与农民间日益尖锐的矛盾，实现征地过程的法制化、合理化。

参考文献：

[1]刘国臻.论我国土地发展权的法律性质[J].法学杂志,2011,(3).

[2]王卫国.中国土地权利研究[M].北京:中国政法大学出版社,1997：139.

[3]沈守愚.土地法学通论[M].北京:中国大地出版社,2002：538.

[4]刘勇.涨价归公的理论依据与政策评析――兼论我国农地增值税政策执行中的问题与对策[J].当代财经,2003,(2).

[5]陈平.土地征用法律制度的完善[J].安徽大学学报（哲学社会科学版）,2004,(3).

[6]季禾禾,周生路,冯昌中.试论我国农地发展权定位及农民分享实现[J].经济地理,2005,(2).

篇7

    【案情】

    刘中华与刘中香系兄妹关系。1982年,土地承包到户时,刘中香作为家庭成员之一,与刘本友、杨荣章、刘中华、刘中荣共同在永善县溪洛渡镇铜堡村桐子堡二组承包了田1.66亩、地3.5亩。1987年2月23日,刘中香与永善县务基乡白顺村顺河四组的卓维东结婚,并将户口迁入了该社,但未在该社重新承包到土地。2007年9月22日,刘中香与刘中华签订了《哥哥拿给妹妹的原籍田地协议书》,双方约定刘中华自愿将田、地、自留地、荒山地及地上附作物拿给刘中香,并将土地使用权划归刘中香,同时约定违约方赔偿对方30000元。2007年9月28日,刘中香一家作为移民搬迁到溪洛渡镇铜堡村桐子堡二组安置入户。2009年12月2日,双方为土地承包经营权纠纷再次达成协议,约定刘中华将承包田、地共计1.02亩归还刘中香,刘中香给付被告刘中华10000元,同时又注明承包田地面积按1982年土地承包面积的依据为准。后双方再次发生纠纷,刘中香向永善县农村承包经营纠纷调解仲裁委员会申请仲裁。2011年2月22日,永善县农村土地承包经营权纠纷调解仲裁委员会作出了永农仲裁(2011)第1号裁决书,裁决刘中香属溪洛渡镇铜堡村桐子堡二组集体经济组织成员,在该集体经济组织享有农村土地承包经营权,并按2009年12月2日双方签订的协议执行。刘中香不服,于2011年3月13日向法院起诉。

    【分歧】

    一审法院认为,农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地,任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。1982年,原告刘中香与被告刘中华与其他家庭成员共同在永善县溪洛渡镇铜堡村桐子堡二组承包了田、地共5.16亩。原告刘中香与卓维东结婚后虽将户口迁入了其夫卓维东所在地,但未在该地重新承包土地,其土地承包经营权仍在溪洛渡镇桐堡村桐子堡二组。2007年9月28日,原告刘中香一家作为移民搬迁到永善县溪洛渡镇铜堡村桐子堡二组安置入户,原告刘中香属铜堡村集体经济成员。2007年9月22日,原告刘中香与被告刘中华签订了《哥哥拿给妹妹的原籍田地协议书》,双方约定被告刘中华将承包田、地归还原告刘中香,并约定了违约条款。2009年12月2日,双方为土地承包经营权纠纷再次达成协议,由被告刘中华将承包田、地归还原告刘中香,并将土地承包经营权划归原告刘中香,原告刘中香给付被告刘中华10000元。两份协议均对土地承包经营权进行了约定,但不管协议如何约定,原告刘中香都依法享有土地承包经营权,因此,两份协议中约定归还土地的部分有效,但约定的违约条款以及由刘中香给付刘中华10000元部分无效。永善县农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会的永农仲裁(2011)第1号裁决书中的第二项即2009年12月2日,双方经镇、村、社三级组织调解达成的协议合法有效,刘中香与刘中华土地承包经营权纠纷按该协议执行的裁决,该协议虽然是镇、村、社三级组织调解达成的协议,但返还土地承包经营权不能附加任何条件,且原告刘中香不认可该协议,被告刘中华不认可《哥哥拿给妹妹的原籍田地协议书》。按照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定,任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。原告刘中香作为溪洛渡镇铜堡村桐子堡二组的集体经济组织成员,在该集体经济组织依法享有土地承包经营权,被告刘中华应将田0.332亩、地0.7亩划归原告刘中香。至于原告刘中香要求将其承包经营权划归自己的主张,属于土地承包家庭成员分户的情形,原告刘中香可以申请发包方对其土地进行分户承包,并请求有关行政主管部门给予办理土地承包经营权证,故划归土地承包经营权不属于人民法院受理民事诉讼的范围。原告刘中香属溪洛渡镇铜堡村桐子堡二组的集体经济组织成员,在该集体经济组织享有土地承包经营权,为此被告刘中华在第二轮土地承包时原告刘中香不享有土地承包经营权的主张不成立,本院不予支持。被告刘中华以为管理土地付出了劳动,并缴纳了相关费用为由,要给付他管理费及各项费用共计35000元的主张,虽然被告刘中华在耕种土地时确实缴纳了农业税等费用,但也获得了相应的收益,缴纳农业税等费用只是收益中的一部分,且没有提供证据予以证明,为此,要给付管理费及各项费用共计35000元的主张没有事实依据,本院不予支持。被告刘中华称本案已超过诉讼时效,但本案属土地承包经营权纠纷,土地承包经营权属用益物权,为此,本案并没有超诉讼时效。综上所述,依照《中华人民共和国土地承包法》第五条第一款、第二款、第九条、第三十条之规定,判决:被告刘中华在本判决生效之日起六十日内归还原告刘中香承包田、地共计1.032亩(田0.332亩、旱地0.7亩)。案件受理费100元,由被告刘中华负担。

    刘中华不服一审判决,提起上诉。昭通市中级人民法院认为,刘中华与刘中香之间的纠纷已经永善县农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会作出永农仲裁(2011)第1号裁决书,裁决书中的申请人刘中香不服裁决,在法律规定的期限内向人民法院起诉,永农仲裁(2011)第1号裁决书已自行失效。本案是属于农村承包户内成员分割承包经营权的纠纷,承包土地的户主为刘中华。根据《中华人民共和国土地承包法》第十五条明确规定“家庭承包的承包方是集体经济组织的农户”,因此,承包经营权的主体是原所在户,而不是该户内的各个成员。《中华人民共和国民法通则》中也将“农村承包经营户”作为一种特定的民事主体加以专门规定,农村土地是承包到户,不是到人。农户成员的承包经营权是不分彼此地融合在家庭承包经营权中。要求分户,分割承包经营的家庭成员不能将原所在户与发包签订的承包合同、持有的土地承包经营权证,相互作为提起承包经营权之诉的依据,相互亦不具有提起经营权之诉的主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定:“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理”。《云南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第十一条规定:“承包期内,承包方家庭成员分户的,可以申请发包方对分户前的承包土地进行分户承包,并分别签订承包合同。县级人民政府农业、林业行政主管部门应当给予办理土地承包经营权证、林权证等相关证书。”可以看出要从根本上划分承包户内各自的土地承包经营权,则应在家庭成员协商一致,达成协议的基础上,征得发包方(村民委员会)同意,报乡(镇)人民政府农村土地管理部门备案后,解除原来的土地承包合同,注销原来的《土地承包经营权证》,由发包方与分户后的成员分别签订承包合同,颁发新的《土地承包经营权证》,以界定各自使用的土地位置和土地四至界限。综上,本案不属于人民法院受理范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条第(四)项、《诉讼费用缴纳办法》第八条第(二)项之规定,经本院审判委员会讨论决定,裁定:一、撤销云南省永善县人民法院(2011)永民初字第265号民事判决书;二、驳回上诉人刘中香的起诉。一审案件受理费100元,予以退回被上诉人刘中香。二审案件受理费100元,予以退回上诉人刘中华。

    【评析】

    一、本案二审法院的处理是否正确?

    依照《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四十八条规定:当事人不服仲裁裁决的,可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的,裁决书即发生法律效力。依此法律规定,本案当事人刘中香不服仲裁裁决,可自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉,是否可以推定,人民法院对本案有管辖权,应当立案受理?当然不能!理由是:⑴人民法院审查案件,决定是否立案受理,原则上应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》及其司法解释的规定来判断,而不应以其他法律或者司法解释作为审查案件是否立案受理民事案件的依据。只有在其他法律或者司法解释明确规定某类具体案件可以或应当向人民法院起诉时,才能作为立案受理此类具体案件的依据,如果只作一般规定,人民法院是否立案受理,应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》及其司法解释的规定来审查,如果不符合立案条件,即使其他法律或者司法解释规定可以向人民法院起诉,也不得立案受理。例如:《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定: 下列涉及农村土地承包民事纠纷,人民法院应当依法受理:(一)承包合同纠纷;(二)承包经营权侵权纠纷;(三)承包经营权流转纠纷;(四)承包地征收补偿费用分配纠纷;(五)承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的,人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的,人民法院不予受理。此条规定就比较明确具体,哪些案件人民法院应当受理,哪些案件应当告知其向有关行政主管部门申请解决,一目了然,便于准确把握。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定:土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。单位之间的争议,由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起三十日内,向人民法院起诉。此条规定,可以向人民法院提起(行征)诉讼的案件为已经人民政府处理后,对处理决定不服的土地所有权和使用权争议案件。⑵《中华人民共和国土地承包法》第十五条明确规定“家庭承包的承包方是集体经济组织的农户”,说明农村土地是承包到户,不是到人。本案原告刘中香以个人的名义起诉其兄刘中华,依本条规定,原、被告主体均不适格。刘中香与刘中华之间的纠纷属于农村家庭成员之间土地承包经营分割纠纷,不是《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条规定的“农村土地承包经营纠纷,”故不能适用《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第四十八条规定向人民法院起诉解决。二审法院以不属于人民法院受理民事诉讼的范围为由,裁定撤销原判,驳回刘中香起诉,符合法律规定。

    二、本案原告刘中香可采取哪些途径实现其土地承包经营权?

篇8

关键词：城镇化；失地农民；社会保障

一、引言

随着工业化和城镇化进程的不断推进，必然导致大量农民土地转换成为建设用地，农民失去赖以生存的土地成为不可避免的事实。党的十报告里明确提出我国未来要加快“新型城镇化”建设里明确提出我国未来要加快“新型城镇化”建设里明确提出我国未来要加快“新型城镇化”建设城镇有效转移的问题。失地农民在被动城镇化的过程中，其以土地资源为依托的传统生计方式已经难以维系，如何帮助失地农民解决就业、医疗、养老、住房等社会保障问题，既是有序推进农业转移人口市民化的必然要求，也对不断提高城镇化质量，从而保持社会稳定和推动经济可持续发展具有重要意义。我省的土地总面积为16.56万平方公里，其中耕地面积占48.8%，是一个农业大省。但是，由于我省人口众多，人均耕地仅1.29亩，远远低于全国平均水平。土地对于农民的重要性可以想象，失地农民的生活保障成为问题。河南省作为作为改革开放之后城镇化发展较快的代表之一，同时也是失地农民现象比较普遍的城市之一，而我自己也是失地农民群体的一员，所以我希望更加深入的了解失地农民这一群体，进而了解整个中国的失地农民社会保障情况，为河南的失地农民群体社会保障问题的解决提供点建议和意见。近年来，随着我国城镇化速度的不断加快，大量农村土地被征收，越来越多的农民失去了土地，成为“失地农民”。失地农民在医疗、就业、住房、养老等方面问题突出，而又由于缺乏良好的社会保障，失地农民快速发展成为一个新的社会弱势群体。因此，失地农民问题应得到整个社会的高度关注。

二、失地农民社会保障的基本概念

1.城镇化的概念。国内学者对城镇化主要存在两种不同的理解，第一种理解是从人口、地域、就业结构、生活方式等某一方面或角度定义城镇化。如辜胜阻认为城镇化是指农村人口向城镇区域转移的过程。第二种理解认为城镇化是一种综合系统的转变过程。如倪鹏飞认为城镇化不仅表现为城镇数目的增多、城市面积的扩大、城市人口增加，还包括人口职业、产业结构、空间形态的转变，也包含人类社会的组织方式、生活方式和生活方式的变化。正是由于城镇化发展需要占用农民的土地才会导致农民失去自己的土地，从而加快了农民失去土地的进程。

2.失地农民社会保障的内涵。失地农民是指在城市化、工业化进程中，由于非农建设需要国家依法征收而完全失去或大部分失去农业用地份额的农民。对于农民而言，土地既是最基本的生活保障，也是最主要的保障。当这道保障消失的时候，失地农民的生活怎样得到保障是一个必须解决的问题。社会保障是国家或社会通过立法和采取行政手段对国民收入进行再分配，以社会消费基金的形式，向年老、疾病、伤残、死亡、失业及其他不幸遭遇的发生而使生存出现困难的社会成员给予一定的物质上的帮助，以保证其基本生活权利的措施、制度和活动的总称[3]。社会保障是地农民的基本生活防线之一，在他们的生活中具有极其重要的作用，帮助失地农民解决就业、医疗、养老、住房等问题，既是有序推进农业转移人口市民化的必然要求，也对不断提高城镇化质量保持社会稳定和推动经济可持续发展具有重要意义。

三、河南省失地农民社会保障存在的主要问题及原因分析

1.失地农民的基本生活现状。（1）、失地农民的粮食供给不足。土地是农民主要的收入来源，一旦失去土地，农民也就失去了主要的粮食供给，靠土地吃饭的传统生活方式被迫变成吃“商品粮”的模式。失地农民不得不自己花钱去购买粮食以维持生计，这就出现了粮食供给问题。（2）、失地农民的经济来源中断。土地是农民维持生活的基本手段，农民失去土地进入城市生活，生活成本增加了，而他们却没有稳定的生活来源，失去了基本生活保障。同时，土地既是农民重要的资源，也是宝贵的财产。而在我国失地农民并没有获得土地的所有的收益，失去了财产和财产权利。（3）失地农民的政治地位缺乏保障。农民作为农村集体土地的产权主体，拥有土地部分经营权和收益权，以满足基本的生活需求，同时为参与政治活动奠定经济基础。如果农民失去土地的保障，其经济生活水平就会降低，那么其政治权利无法得到满足。失地农民土地权利的丧失决定了其政治权利的空缺。

2.失地农民社会保障存在的主要问题。（1）、失地农民的住房保障问题。住房是人类的基本生活条件，它是反映城市面貌的重要因素之一，妥善解决失地农民的住房问题，一方面能够促使城市化进程加快，有利于征地拆迁难题的解决；另一方面，能够提高失地农民生活的幸福指数，使失地农民安居乐业。在我国，失地农民的住房补偿往往是一次性的，住房安置采取集体安置的办法，但安置项目时间拖延长，进度缓慢。失地农民在安置过渡期间，一部分是暂住在亲戚朋友家中，另一部分则选择在安置的简易房里居住，交通、生活各个方面也存在诸多不方便。失地农民失去收入来源，生活得不到保障，为了节约开支，他们往往会选择价格低廉、位置偏僻的地方安身，这使其生活质量大大降低了。（2）失地农民的养老保障问题。河南是农业大省，城镇化水平一直落后于全国、全省的水平。但随着近年来工业化和城镇化的快速发展，大量农村土地被征用，农村城镇化步伐加快，涌现出大量失地农民。失地农民的养老问题自然成为河南可持续发展的关键，然而这一问题并不乐观，可归纳为以下几方面原因：首先，失地补偿标准较低，养老保障水平偏低。根据河南省人民政府办公厅关于规范农民集体所有土地征地补偿费分配和使用的意见豫政办[2006]50号文件，现行的失地补偿大多采取的是一次性补偿，而这只能解决失地农民的短期困难，无法达到长期的目的。显然，失地农民在失去生存基础的情况下，从土地中获取的收益远远低于被征土地的应得收益，权益得不到保障。而且加之各地的经济发展水平不尽相同，一次性补偿的标准也相差甚大，难以解决失地农民养老的后顾之忧。其次，缺乏具体的失地农民养老保障的法律政策。随着失地农民的养老问题越来越突出，我国在2010颁布的《社会保险法》将失地农民明确划分到社会保险体系的范围。但是《社会保险法》过于笼统，并没有规定具体实施。根据《土地管理法》，征收农村集体土地的补偿主要包括：土地补偿费、青苗及地上附着物作价补偿、安置补助费、占用耕地缴纳耕地开垦费等诸多项目，但实际情况往往只是其中一小部分，使得法律几乎成为一纸空文。最后，失地农民养老保障模式单一，无法满足多元化养老需求。各地区、各个家庭对养老保障的需求是不同的，这些需求不仅仅局限在物质方面，而且也包括精神方面。但在具体的的实施过程中，一些政府不从失地农民的实际需求出发，一味的照抄照搬现有模式，做“面子工程”。这种做法不仅无法满足失地农民基本的养老物质方面的需求，更是没有涉及精神文化生活，而且不利于养老保障制度的可持续发展。（3）、失地农民的医疗保障问题。在农村，土地的收益是农民最直接的收入来源，因病致贫问题日益严重。近年来，医疗费用的增长速度越来越快，对农民来说医药费用成为沉重的负担。由于经济水平的制约以及意识上的局限，失地农民根本无力承担疾病风险。而土地安置补偿费用只能勉强维持基本生活，更不用提支付高昂的医疗费用。农村流行这样一种说法“生一次大病，一朝回到解放前”，形象反映了农民在应对疾病的困境。同时，由于受到文化教育等方面的影响，失地农民对医疗保障的认识不够。在失地农民中推行医疗保障比较困难，大部分农民宁愿把钱用在求神拜佛、寻找民间偏方等封建迷信方式上，也不愿意用来买保险。这其实间接地增加了医药费用成本，因为他们往往把小病折腾成大病，小钱折腾成大钱，加重了医疗负担。（4）、失地农民的就业保障问题。土地是农民的职业，一旦失去土地保障，失地农民的就业状况不容乐观。究其原因，主要包括以下两个方面：一方面，地方政府对失地农民就业重视不够、认识不足。地方政府对失地农民主要采取一次性货币补偿的方式，在失地农民就业安置上并没有发挥其应有的职责。不合理的政策二元体制、政府的自我价值取向和自我利益等因素导致政府忽略失地农民就业问题。另一方面，失地农民再就业机制还未建立。我国劳动力市场还不完善，导致劳动力资源配置低效。失地农民不能很好的利用劳动力市场寻找自己合适的就业机会，对政府往往产生依赖心理。由于政府的“缺位”，失地农民再就业机制还未能有效建立。

四、完善河南省失地农民社会保障的对策与建议

1.强化政府的责任。（1）、逐步消除社会保障二元结构，完善户籍制度。城乡二元户籍制度直接造成了城市对进城务工者的制度性排斥，使进城农民在城市中不能得到应有的接纳。享受社会保障是农民的基本权利，为广农民提供社会保障是政府的基本职责，应从制度上消除社会保障上的二元性，在城乡间合理配置社会保障资源。（2）、改革土地征用制度。政府应进一步明确农村土地的产权性质，使农村土地的使用、转让、抵押、收益等有章可循，只有从法律上明确了失地农民的土地所有权，才能真正上保障失地农民在被征地的过程中的合法权益，使农民从失地中收益，高失地农民征地的补偿标准，减少补偿费用的中间环节，以降低补偿款的层层截留，使失地农民从征地中获得的收益真正落到实处。（3）、建立多元化的社会保障体系。对于失地农民的社会保障，在给予其土地补偿金的同时，还应该解决养老、医疗、失业、住房等基本生存发展问题，完善社会保障体系。第一，立失地农民医疗保障制度。一方面，加强农村合作医疗建设，要充分发挥农村合作医疗制度的作用，解决失地农民看病难、看病贵的问题。另一方面，由于失地农民不同于以往的农民，也不同于城镇居民，需要逐渐纳入到城镇职工基本医疗保障体系中，建立起规范的医疗保障制度。第二，建立失地农民养老保险制度。养老保险制度是解决失地农民老有所依的基本保障内容，应就失地农民的不同情况而制定。失地农民的养老保险费用应由政府、村集体和个人共同承担，明确三方的责任和义务。第三，建立失地农民就业培训制度。地方政府应加强失地农民的教育培训，提高其劳动素质和职业技能。完善劳动力市场，建立城乡统一的劳动力市场，畅通就业信息渠道，促进失地农民再就业。一方面，政府应完善就业信息的公布平台，更多的采取网络公布的方式，使更多的失地农民能够及时了解就业信息。另一方面，地方政府应加大失地农民再就业的宣传力度，遏制一些消极懒惰的行为，更好得促进失地农民再就业。第四，完善失地农民的住房安置。失地农民的住房安置应该坚持统一规划，就近安置的原则，把纳入城市建设规划审批的安置住房，统筹规划，合理布局，既满足失地农民的需要，又要实现土地集中利用[8]。地方政府应该负责拆迁工作及住房安置项目方案的制定，同时负责建成后房屋的分配和监督工作，避免失地农民长期居住在亲戚家中或在简易的安置房中，交通不畅，生活不便，影响社会稳定。以此还可以降低地方政府将部分安置资金用于失地农民的过渡安置费用上，减少安置资金的浪费。（4）拓展资金来源，加大财政支持。为了进一步完善我国的社会保障体系，必须加大公共财政投入，逐渐提高社会保障支出在财政支出中的比重，使广大失地农民的生活不会因为失去土地而陷入困境。拓展资金来源，加强政府、社会及一些公益机构的责任，改革仅仅依靠政府拨款的单一模式，使资金来源多元化，从全方位保护失地农民的利益。

2.完善社会保障监管体系。（1）设置独立于政府部门之外的专门机构社会保障涉及到失地农民群体乃至整个社会的切身利益，而仅仅依靠政府部门的监督是不够的，在社会保障资金来源、使用等方面需要更加完善的监管体系。政府部门可能存在越权干涉社会保障的行为，如滞留社会保障资金、挪用资金等，这就需要设置专门针对社会保障的独立机构，使得整个社会保障运行系统透明化，加强社会监督。（2）、完善相关法律法规。社会保障监管机构只有在法律规定的范围内行使职能，才能保证失地农民的权益得到真正落实。目前，我国就失地农民社会保障的法律并不健全，相关的政策得不到落实，农民中的社会保障问题依然突出，需要加快社会保险、社会福利等相关法律的完善。

3.加强失地农民自我保障意识。（1）、帮助并引导失地农民合理利用赔偿金。在我国，农民失去土地后大多采取的是一次性补偿费用，农民能否在未来没有土地的日子里安居乐业，在很大程度上取决于对土地赔偿金的管理利用上，做到赔偿金的保值甚至是增值。首先，可以加强对失地农民的知识教育，拓展其投资理财的途径渠道，而不是仅仅将赔偿金全部放入银行做储备基金，投资收益非常低，降低资金利用率。其次，鼓励失地农民抓住商机，进行自主创业，实现补偿金价值的多元化并合理分散风险。（2）、转变失地农民的就业观念。受传统就业观念的影响，失地农民就业出现困难。而且失地农民文化素质较低，与经济发展相矛盾。转变就业观念，改变过去那种农村种田自由、自主的生活方式，努力适应工厂严格的纪律制度；减少对征地款的依赖和坐吃山空的落后思想，扫清失地农民在就业道路上的思想障碍。

五、结语

城镇化和工业化是我国社会发展的主要方向，它往往伴随着大规模的农地征收，失地农民将会越来越多。如何保证失地农民的合法权益，不仅是政府关心的大事，也是千千万万失地农民所关注的。作为失地农民中的一员，我更是深知失地农民在失去土地后在生活和工作上出现的种种困难，以及在医疗、养老、住房、就业方面的社会保障上的缺失。本文主要针对失地农民在以上四个方面存在的问题及原因作出了较为系统的论述，并突出自己建议、措施。

作者:廉朋旭 单位:南京大学政府管理学院

参考文献：

[1]聂伟,风笑天.城镇化：概念、目标、挑战与路径[J].2014(9).

[2]柳萍.失地农民权益受损的归因分析[J].兰州学刊,2015.

[3]童星.社会保障理论与制度[M].江苏教育出版社,2008.

[4]张协奎,李泽君.城市化进程中失地农民住房安置研究——以南宁市为例[J].2012(8).

[5]张涵.河南省失地农民问题研究[D].河南:郑州大学,2005.

[6]刘苏荣.完善我国农村社会保障体系的基本思路[J].楚雄师范学院学报,2010(4).

[7]胡盾.城镇化失地农民权益的保护[J].晋中学院学报,2014(31).

[8]王晓刚.失地农民就业：现状、困境与安置模式[J].学术论坛,2012(10).

[9]张士杰,杨昌辉.快速城市化进程中失地农民安置问题研究——以皖江城市带江北产业集中区为例[J].江淮论坛.2013(04)

[10]隗苗苗,张汝立.从保护到支持:中国失地农民政策的转型[J].中国特色社会主义研究.2013(03)

[11]宋辉,郝龙.排斥:失地农民集体导向型社区及其发展策略构建[J].求实.2013(03)

篇9

关键词：农村房地产；广州地区；阻碍因素；建议

三农问题即是农民、农村、农业问题。其中，农村问题集中表现为农村面貌落后，经济不发达。发展农村房地产有利于改变落后的村容村貌，改善村民生活质量，而且如果农村房地产开发规划合理，落实到位，随着集中住房的落成和小区化的管理模式的开展，三农问题便会迎刃而解。其次，发展农村房地产有利于加快农村城镇化，解决就业问题，振兴农村经济，加速城乡一体化进程及缩小城乡差距。最后，发展农村房地产有利于完成现阶段保障性住房的目标，稳定社会发展。根据房地产行业“十二五”规划，2011年-2012年两年保障性住房总量原定为1300万套。然而，目前已经公布的地方建设计划，与目标还相距甚远。以广东省为例，中央规划广东明年将建44.7万套保障房，而目前各市报上来的数字汇总只有10万套。广东省住建厅住房保障处表示，44.7万套的数字还要继续协商，我省土地压力、财政压力难以承受。而开发农村土地，发展农村房地产事业将大大缓解保障性住房的建设用地压力。但现阶段农村房地产的开发却发展缓慢，因此有必要研究阻碍农村房地产发展的原因以及其发展对策。

1 农村房地产开发现状分析

1.1 村民对农村房地产缺乏支持

笔者于2010年在广州市农村地区3000余份的调查问卷结果得出：45%的村民对于农村房地产发展模式并不了解，而55%的村民则道听途说，并没有深入认识。此外在当前劳动密集型企业多，外来人口多的经济背景下，广州地区的城郊或城中村的村子里面形成了较大的房屋出租市场，所以对大部分村民来说现在已经很少进行农务劳动了，租房收入是村民们主要的生活收入来源。因此村民都不希望房屋土地被征收来开发房地产项目，从而断其收入。另外，祖屋乡情的情结也是阻碍农村房地产发展的重要因素。

1.2 农村的建设规划不合理

由于政府相关部门及农村基层没有具体的规划，或者在规划中存在很大的主观随意性，致使农村的建设欠缺合理性。具体表现为村中道路基建杂乱，卫生环境差等，这会使房地产开发商的投资兴趣减弱。另外，村中功能性分区不明朗，村民房屋建设布局不合理，致使空心村大量遗留，造成土地资源的极大浪费。

1.3 不同农村发展不一，两极分化较明显

农村发展水平与离市中心距离成反比。据笔者对广州地区实地调查发现，临近市中心的猎德村、杨箕村等村已经完成改制，其房地产、商业地产、工业地产等规划完善。对比较偏远的郊区，如番禺的诜敦村等尚未有发展农村房地产意向。村子位置与其发展状况见图1：

2 阻碍农村房地产开发的原因剖析

2.1 村民受其教育程度的限制和传统观念的影响较大

笔者调查统计，约80%的村民初中毕业及以下。限于教育程度，农民对发展房地产的意义认识不足。另外，在农民的观念中，土地是他们的“传承之宝”，土地对他们来说是无比重要的，因此，“守地”、安逸生活的思想以及其知识水平阻碍着他们对农村改造的接受意愿。

2.2 征地补偿没有合理性的标准

补偿问题是农民关于征地问题最关心的问题之一。资金补偿是当今征地补偿的主要补偿方式。很多偏远郊区却把资金补偿作为唯一补偿方式，按照相关法律法规实行一次性赔偿，赔偿金额以土地“原产值”为基准。此方式没有考虑土地的市场价值以及失地农民往后的生活保障问题。然而，在城市中心的农村，补偿方式通常不单一，除了资金补偿外，通常还会考虑农民失地后的生活保障问题，如为农民购买社会保险等。但总的来说，征地补偿都无法满足农民永久失地造成的损失。另外，补偿制度缺乏透明与监督，农民无从得知补偿的标准以及相关措施的落实情况。在相关补偿落实的工作中，缺乏监督制度，农民几乎无法直接参与到相关措施的讨论与监督中，从而，很多农民的切身利益无法得到很好的保障。

2.3 土地流转制度不明确不健全，导致土地资源浪费

在现行法律法规下，宅基地属于集体土地，宅基地的申请者必须是该集体人员，并且使用权的转让也限制在了该集体人员的内部。这是造成土地资源没有得到充分利用的重要原因。笔者实地走访调查得知，在很多城郊，一个村里面分成“新村”与“旧村”。所谓的旧村就是上几辈留下的大面积的旧房子、土地等，这些都是村民们旧的宅基地，而现在已人去楼空，变成了“空心村”，旧宅基地就一直处于闲置状态，严重浪费土地资源。究其原因有：首先，村民不懂如何能更有效地利用并且也没有足够的资金去开发空闲土地；其次，限于宅基地使用权流转的限制，宅基地无法流转给真正“有需要”且能“有效”利用它们的人。

3 农村房地产开发的相关建议

3.1 提高村民及基层干部的认识水平

政府和村委对村民应做好有关农村房地产开发政策的宣传及教育，可针对村内每户的青年劳力，让他们明白农村房地产开发的意义，使其带动家中其他成员的理解；对基层干部进行必要的相关知识培训，提高其行政意识，增强法律观念，加强措施落实力度。

3.2 开创多元的赔偿方式

如何补偿失地农民的损失，令其不至于失去土地后生活水平下降，则是发展农村房地产事业的重要前提。目前我国存在的征地补偿方式比较单一，导致失地农民利益没有得到应有的补偿和保障。此外，失地农民安置意愿与政府征地政策之间存在较大差距，现存补偿方式也加深农民群众与相关政府的矛盾。因此，笔者认为若在政府征地转制的过程中，应发展多元化的补偿方式，除货币赔偿外，还应加入培训其技能，安置再就业，或为其购置合理的社会保险等方式。

3.3 完善相关法律制度

根据现阶段的《土地管理法》与《物权法》规定，农村集体所有的土地不得进入市场，特别是宅基地只能在村集体内部流转，尚不允许城市居民或者村庄以外的其他居民购买村庄的农民住房而农村集体土地只有被改制，征为国有后才能进入市场。如此一来大大减少了土地的利用率和农村房地产项目的效率。因此，应改善和健全立法制度，允许村集体在一定程度上自由交易土地资源，尽量减少地方政府对农村土地的自由流转进行过多的行政干预，而更多的是起到监管的作用，如村集体与开发商的交易中政府应加以监管，从而保证农民的合法权益不受侵害。

3.4 建设农村房地产项目的金融体系

资金问题是发展农村房地产最为核心的问题，因此需进一步健全金融体系。首先，对从事农村房地产项目，改造农村环境的企业，政府可作出政策性支持，如赋税优惠，简化融资手续，甚至放宽其融资方式如发行债券等。其次，积极引导大金融机构进入农村金融市场，同时鼓励并支持中小型金融机构形成新的农村金融组织，如民间私营机构，有地方政府参股的当地大企业等为农村房地产开发提供融资平台。

篇10

【关键词】房屋拆迁；纠纷解决机制；行政法治

一、我国房屋拆迁现状

房屋拆迁是指拆迁人在获得房屋拆迁许可证的前提下，进行的相关土地上房屋与附属物的拆迁行为，包括对拆迁房屋的所有人做出的补偿与安置。当前，房屋拆迁逐渐转变为商业拆迁，外部矛盾不断激化，由内部矛盾转变为拆迁户与地方政府、开发商之间的矛盾。虽然，国家对策出台了相关的纠纷解决机制，并进行了大力整治，从拆迁纠纷整体形式上看已取得一定效果，但在制度中存在的深层次矛盾并没有从根本上得到解决。

二、房屋拆迁纠纷特点

拆迁涉及地区广泛，拆迁纠纷数目庞大

随着城市化步伐的加速，从我国沿海地区至中西部，许多城市都着力于进行城市建设，致使土地资源增值，让所在地房产开发在利益的驱使下，加大了开发力度，使拆迁的范围不断扩大，而随之出现的拆迁纠纷事件也不断增多，数目庞大。

拆迁户多

由于拆迁范围的扩大，拆迁所涉及人数也迅速增长，集团诉讼与群体上访事件出现越来越多，拆迁户中所存在的钉子户现象增多。

拆迁纠纷复杂程度高

房屋作为人们赖以生活的物质空间，是其作为宝贵的财产之一。而拆迁通常都会影响到拆迁户的生活、工作、学习环境，一些经济来源不稳定或老弱病群体，可能因为房屋拆迁的原因，而导致其经济来源被阻断，生活无着落，这类纠纷复杂程度较高。

违法、野蛮拆迁造成纠纷怨大、易激化

许多房地产开发商为了节省拆迁时间，尽快开工，在没有进行证据保全办理公证的情况下，以停水断电、恐吓威胁等手段，逼迫被拆迁人同意拆迁活动，这一类违法拆迁、暴力拆迁的事件出现越来越多，并且由于拆迁所引发极端事件的增多，社会群体对拆迁制度的不满越来越深，拆迁制度饱受质疑。

三、房屋拆迁纠纷产生原因

拆迁立法不完备

关于拆迁的法律依据不充足，在2008年以前，只有国务院所颁发的《拆迁条列》作为拆迁的法律依据，而根据《宪法》、《物权法》、《立法法》等规定，在公民私人房屋的征收方面，其无权进行规定，明显违反了相关规定。在2008年对《城市房地产管理法》作出的修改中，提到在拆迁中需保障被拆迁人的合法权益，并由国务院规定其具体办法。现阶段，关于《拆迁条例》的调整与修改还在进行中，拆迁缺乏有效而完整的操作依据。

拆迁性质错位

我国实行土地公有制，城市土地的所有权是国家，而城郊与农村土地则属于集体所有，土地征收是将农村土地转变为国有，城市房屋拆迁是对私人房屋的征收，其拆迁的真正目的是取得需用地的土地使用权，在此基础上进行新的开发建设，而非取得被拆迁人的房屋与其它地上附属物，拆迁的核心是确保政府能对城乡土地与空间资源进行再次分配与利用，拆迁制度的设计从性质上看，与正确方向存在较大偏差。

公益拆迁和非公益拆迁混为一谈

现阶段，由政府统一进行土地供应，以委托的形式，让有关单位开展前期的拆迁、土地平整工作，并以招标、拍卖方式将净地出让给开发商，即使是非公益拆迁，开发商虽然拥有了土地的使用权，并需要支付相关的房屋拆迁补偿金，但从实质上讲，政府才是真正的拆迁人，使得公益拆迁与非公益拆迁混为一谈。

补偿不公正

目前，对于我国拆迁的补偿原则，还存在较多争议。在现有拆迁补偿中，只结合被拆迁房屋的区位、用途、面积等因素，通过房地产市场评估价格，作出了相应的货币补偿金额规定，而未提及土地的使用价值，致使房屋补偿不公正现象产生，进而引发拆迁纠纷。虽然在《拆迁条例》中，作出了相关的市场评估价格机制规定，但并没有被很好地执行、贯彻于实际中，拆迁评估价格过低，被拆迁人较难购置满意的新房屋，而调换也存在各方面问题，对被拆迁人的生活产生了很大影响。

拆迁程序不完备，被拆迁人参与不够

房屋拆迁涉及到不同主体，需要行政机关进行相互协调。但是，管理是政府服务民众的方式，而不是立法的目的。再现行的房屋拆迁制度中，许多制度的设计是以行政管理角度出发而制定的，缺乏拆迁程序，忽略了被拆迁人的知情权与参与权，同时被拆迁人也无法进行申辩与提出质疑。

强制拆迁设计不合理

现阶段，对于房屋的强制拆迁未作出公益拆迁与非公益拆迁区别，而被拆迁人也没有权利反驳拆迁。在诉讼期间，关于补偿协议，如双方达成一致，拆迁人便可申请进行房屋拆除活动的先予执行，而双方未达成协议时，也不停止房屋拆除活动的执行。

拆迁救济渠道失效

行政裁决机构缺乏独立性，政府既是拆迁人，也是拆迁行政裁决机构，不能为被拆迁人提供有效的合法权利保障；行政附带的相关民事诉讼制度还有待完善；行政复议制度作为内部监督与救济程序，并不能完全解决拆迁纠纷中存在的众多问题。

四、房屋拆迁纠纷解决机制的改革和完善

明确区分公益拆迁和非公益拆迁

首先，在立法上将两类拆迁区别开来，明确政府作为公益拆迁中的拆迁人，而开发商则为非公益拆迁中的拆迁人。其次，在程序上对公益拆迁进行公益目的与补偿方案的听证会论证，在对其公益目的与补偿方案获得一致认可后，再颁发拆迁许可证。而对于非公益拆迁，先进行开发商与房屋所有人的补偿协议，在双方达成一致协议后，才能申请土地使用权。第三，在拆迁补偿方面，公益拆迁的补偿标准必须在完善的法规下，由政府制定出合理、科学的基本计算方法。非公益拆迁的赔偿标准，必须由开发商与房屋所有人共同商定，并且保证高于国家规定的最低补偿标准。第四，在强制拆迁的设置上，作为公益拆迁的拆迁人，政府必须申请人民法院强制执行而非自主执行，作为非公益拆迁的拆迁人，开发商需通过诉讼申请，让法院进行判决，并避免政府参与其中。

完善拆迁补偿制度

公益拆迁与非公益拆迁，在拆迁补偿方面都应做到公正补偿，应以公平的市场价格进行计算。并且，在完善拆迁补偿标准时，需考虑土地使用权的价格，补偿范围应包含拆迁房屋、房屋附属物、临时建筑物、土地使用权以及被拆迁人的其他费用与利益损失等。在进行拆迁补偿时，应特别关注补偿安置款的发放问题，拆迁人必须建立拆迁专用账户，委托银行进行监管，确保在拆迁工作完成后，补偿款能及时、完整转入被拆迁人账户。

重新设计拆迁程序

对公益拆迁的程序进行重新设计，具体为：先进行城市拆迁规划与拆迁立项，再确定评估机构完成对拆迁补偿价格的评估、签订补偿协议、建立拆迁专业资金、颁发拆迁许可证，最后进行拆迁行为。对非公益拆迁的程序，则调整为：审核开发项目、沟通协调、确定评估机构与评估价格、签订补偿协议、缴纳土地出让金、获取土地使用权、领取拆迁许可证、拆迁。

改革强制拆迁

进行制度的改革，只有公益拆迁才能申请强制拆迁，而政府作为拆迁人，不得行使强制拆迁权。作为非公益拆迁，拆迁人只能以诉讼申请方式，让法院进行判决，通过判决执行完成拆迁。

完善被拆迁人权利救济制度

发挥行政行政裁决的作用，需设立独立的行政裁决机构，完善裁决程序。按照拆迁纠纷的不同属性，进行行政诉讼与民事诉讼的区分解决。同时，对纠纷事件开展一定程度的类型化研究，在便于法益衡量的同时，重视对适法者法律适用性论证过程的监督与审核。

参考文献

[1] 刘杰. 我国多元民事纠纷解决机制的优化[J]. 法制博览（中旬刊）. 2014（04）