民政部机构改革方案范文

导语：如何才能写好一篇民政部机构改革方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公文云整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

（一）基本情况

全县19个乡镇全部设立了民政所，民政所由乡镇主管，民政局负责业务工作指导。全县共有在编民政所人员36名，（民政所实际编制39名），平均每所1.89人，最多的乡镇梅林、湖江镇各有3名工作人员，民政所人员除大田、大埠、石芫、三溪4个乡民政所长稍年轻外，大部分人员年龄偏大，民政所长平均年龄在47岁以上，大专以上文化的占52%。民政所工作人员大多为全额拨款事业编制。民政所都有独立的办公场所，全县民政所办公场所面积1014平方米，共有电脑19台，打印机8台，档案柜26组，办公桌36张。

（二）工作成效

一是民政机构健全。民政所拥有自己的房子、牌子、章子，能独立运行开展工作。二是办公条件得到进一步改善，工作效率有一定提高。三是制度建设得到加强，各项工作正常运转。乡镇民政所统一制作悬挂了民政所3个制度（民政所工作职责、民政所长工作职责、财务人员工作职责）4个标准（城市低保、农村低保、优抚、五保对象享受标准）、1个政务公开栏和1个服务承诺。实行岗位职责制度上墙，确保民政所各项工作规范运转。

二、存在的问题

（一）工作任务繁重，人员编制执行不到位。县县委、县政府一直高度重视基层民政规范化建设工作，曾在2007年乡镇机构改革时，县委、县政府下发了《县乡镇机构改革实施方案》，《方案》中明确了乡镇民政所的人员编制、职能等，在解决乡镇基层民政力量薄弱，改善办公条件等问题，推动基层民政规范化建设奠定了基础。当前民政工作内容多，要求高，都是一些很具体、很细致的涉及群众切身利益的工作。乡镇民政年处于民政工作的第一线，是民政工作的重心和基础，也是反映党和政府执政为民的前沿窗口和纽带，承担了救灾救济、城乡低保、五保供养、基层民主政治建设、村务公开和民主管理、双拥优抚、城乡医疗救助、城乡社区建设、民间组织管理、殡葬管理、慈善和地名勘界、维稳等多达20项工作职能，管理的对象成百上千。其中很多工作如城乡低保等都需要进村入户调查，民政助理员的工作任务日益繁重，但目前我县平均每个乡镇只有1.89名工作人员，其中有5个乡镇只配备了1名工作人员（五云、大田、石芫、吉埠、三溪），与繁重的工作任务不相适应。而根据县乡镇机构改革方案要求，每乡镇应设有民政助理员1名（行政编），下设事业单位性质的民政所，确保专业人员2－3人（事业编），显然，多数乡镇的民政工作人员配备没有到位。

（二）兼职过多，分散工作精力。据调查了解，全县36名基层民政工作人员中专职从事民政工作的没有，以民政工作为主，兼有其他工作的24人，占67%乡镇民政工作人员实际上兼有残联、就业服务和社会保障、新农合、工会、妇联、包村驻点、新农村建设等乡镇其它工作。乡镇民政所绝大多数同时承担着乡镇安排的驻点包村、计划生育、综合治理、招商引资以及突击性工作任务，并与其工资挂钩，而这些工作的难度和压力远大于民政工作，民政工作只能挤时间去完成，处于被动应付状态，无法做深做细、做实做好，影响了各项民政政策在基层的落实。除此之外，在民政所挂名挂编，不做或大部分时间不在民政岗位的人员比例还是比较大（据了解有12人，占33%）。

（三）管理体制不顺，工作进展难平衡。目前乡镇民政工作人员的编制、人事权都在所属乡镇，县民政局对其没有管理权，这样乡镇安排民政所其它工作，民政所人员不得不挤占时间从事民政以外的工作。致使民政部门安排的工作任务不能按时保质完成，普遍存在被动应付的现象。本来一周完成的工作半个月甚至一个月完成不了。工作拖沓，不能按时按质完成工作任务是乡镇民政所再平常不过的事了。

（四）工作经费紧缺，办公条件落后。民政工作线多面广，如低保、五保供养、优抚等工作都建立了大量的档案资料，需有专门场所存放，而民政服务对象上门来访办事为数众多，也需有单独的接待窗口，以免影响正常的工作。但目前我县19个民政所中，没有一个乡镇民政所有单独的办公楼，民政所都是仅有一间办公室，没有接待室，有的甚至没有必要的档案室，给工作带来极大不便。一直以来乡镇民政所没有工作经费，严重影响了民生政策的执行和落实力度。上级下拨的民政工作经费均为专项资金，使用途径和范围受限，而民政工作经费过少，且没列入财政预算，对千头万绪的民政业务来说只能是勉为其难，杯水车薪。

三、对策和建议

一是增加民政系统人员编制，解决工作力量薄弱的问题。根据民政工作发展的新特点和新形势下民政工作的新要求，适当增加县、乡镇民政机构人员编制。县民政局当前有8个事业编制无人，乡镇民政行政事业编制也没有落实到位。当务之急就是要解决县、乡镇民政有编无人的状况，尽快充实配强民政工作力量。

篇2

同志们：

这次干部调整，是县委按照上级党委政府的安排部署，根据全县经济社会发展和推进乡镇机构改革实际，通盘考虑全县乡镇及相关县直部门领导班子，经过认真考察，反复酝酿协商，广泛征求意见，统筹考虑慎重研究做出的决定。今天，县委按照《党政领导干部选拔任用工作条例》的要求，把这次调整的领导干部召集在一起，以会议的形式进行集体谈话。下面，我讲几点意见和要求，

一、这次调整所遵循的指导思想

这次调整干部所遵循的指导思想是：以“三个代表”重要思想和党的十六届四中、五中全会精神为指导，认真贯彻落实《党政领导干部选拔任用工作条例》，坚持干部“四化”方针和德才兼备原则，以提高素质、优化结构、增强活力为重点，进一步配强配优领导班子，切实把“想干事、能干事、干成事”的干部选拔到领导岗位上来，形成朝气蓬勃，奋发有为的领导干部队伍，为今后全县经济社会的发展，奠定一个良好的基础。

在这次调整中，我们主要把握了以下几项原则：

一是坚持注重实绩和群众公认的原则。这次调整，充分考虑了各单位以及每名领导干部几年来的工作实绩情况，同时，参考了每个领导干部的民主测评情况，对那些真抓实干、工作实绩突出、群众公认的领导干部坚决予以重用。对那些工作不利，成绩一般的干部，进行合理地调整。使各级领导班子更能够适应新形势新任务的要求。

二是充分依据考核结果的原则。今年年初，县委依据2005年下达的考核目标，对旗乡镇、县直机关的领导班子和领导干部的工作实绩进行了全面的考核，为这次干部调整提供了可靠的依据。同时，县委高度重视对干部日常考评和民主推荐，既注重工作实绩，又考虑到了工作的连续性；既侧重了解干部的个体情况，又综合考虑了每个领导班子的整体情况；既尊重民主推荐结果，又广泛征求县几大班子领导和有关部门的意见，使这次领导班子及领导干部的调整更加合理，更加符合全县经济社会发展的需要。

三是坚持实行岗位交流的原则。坚持岗位交流，使领导干部经历不同的岗位和环境，这是培养复合型人才的需要，也是党政干部选拔任用的基本要求。这次干部调整，县委从干部队伍建设现状和实际工作的需要出发，加大了干部交流的力度，一方面使干部尤其是一些年轻干部，能够丰富经历，增加阅历；另一方面有效避免干部在一个岗位上时间过长带来的弊端和矛盾，使干部能够消除顾虑，轻装上阵，全身心地投入到工作中去。

四是坚持实事求是的原则。这次干部调整根据职数配备的要求，对一些干部实行了转任非领导职务，这是改革形势的需要，对于稳定干部队伍，推动各项工作都有积极的作用。在调整中，县委始终坚持实事求是，依据干部的工作实绩和能力，确立了选贤任能的导向，把工作上有思路、有能力、有魄力、有办法的干部选拔到重要岗位上，让他们发挥更好的作用。

总之，这次干部调整，是县委从全县发展的大局出发，从乡镇领导班子建设的实际出发，慎重做出的决定，调整方案力求做到公正合理。当然，任何事情都不是绝对的，达到个人百分之百满意是不现实的。可以说，在这次调整中，县委尽最大努力做到公开、公正、公平、民主，让绝大多数干部感到满意。但由于受领导职数的限制，一部分优秀干部的使用不尽如本人的意愿，对此，我们都应该有一个正确的态度，特别是对一刀切问题要有一个正确的心态。这次乡镇机构改革，按照方案要求，全县乡镇科级领导干部职数减少名，工作难度和压力相当大。县委经过再三考虑，对旗乡镇领导干部正职切到岁，副职切到岁。应该说，绝大部分退下来的领导干部都表现出了很强的党性观念和大局意识，能够真诚理解县委的难处，全力支持这次干部调整。对此，我代表县委、县政府对这些干部识大体、顾大局的奉献精神表示衷心的感谢！

这次调整，共涉及人。其中，乡镇人、县直部门人；交流任职人、改任非领导职务人。可以说通过这次调整，使旗乡镇领导班子在年龄、学历等方面得到了明显改善。在干部任免的程序上，严格按照《干部任用条例》规定和《票决制》的办法，更加公正、科学、合理。

下面，我代表县委向各位提出几点希望：

第一，摆正心态，正确对待个人的进退留转。干部新老交替是干部队伍建设的必然规律。作为党员干部，能否正确对待个人的进退留转，某种程度上反映了一个干部素质高低、涵养深浅和政治上的成熟与否。如果能客观正确对待，不仅有利于工作，有利于大局，也有利于个人的成长进步和身心健康。因此，希望大家要正确的对待这个问题。留在岗位上的同志要积极努力，勤奋工作，在新的岗位上做出更好的成绩。调整工作岗位的同志，也不要有思想包袱，不是说你的能力不行，而是岗位所限，希望在新的岗位上继续发扬过去那种拼搏精神，把工作做好。退下来的同志，希望也要安心，力所能及地发挥好余热。

第二，强化学习，不断提高自身素质。学习，是人类进步的阶梯，是干部不断成熟的重要条件；是提高个人素质的重要渠道。当今世界新事物、新思想层出不穷，科学技术日新月异。形势的发展、岗位的变更，都给我们提出了新的课题。要履行好自已的岗位职责，在本职岗位上取得更好成绩，必须树立终身学习的观念，始终把加强学习放在第一位，这是每个领导干部成长的根本，也是提高自身修养的前提。一要加强政治理论学习，提高理论素养。只有理论上的成熟，才能标志政治上的成熟。加强政治理论学习，就是要掌握科学的理论，运用科学的理论指导实践。二是要加强法律知识学习，增强依法行政的能力。三是要加强政策学习。只有不断地加强对党的路线方针政策的学习，才能深刻理解党的方针政策，才能创造性的落实好党的各项方针政策。四是要加强专业知识学习，提高科学文化素质。要注重掌握第一手材料，了解社情民意，不断发现、总结和推广人民群众创造的新经验、新典型，用理论指导实践，提高工作水平，促进理论与实践的有机结合。

第三、加强团结，努力增强班子的凝聚力和战斗力。团结是一个集体的最大优势，只有团结，才能集聚外力，激发内力，形成合力。常言说得好，“相互补台，好戏连台，相互拆台，全都”，这是大家都明白的一个道理，也被无数事实所证明。但在实际工作中，要真正做到这一点并不容易。加强团结，要重点希望大家把握好以下两点。一是把握好集体和个人的关系。党的各级组织执行的是集体领导与个人分工相结合的民主集中制。干部必须树立大局意识，特别是领导干部，必须把团结放在首位，搞好本职工作，承担起应尽职责，不能把自己凌驾于组织之上，我行我素、自由发展。如果不遵守集体领导与个人分工相结合这一原则，就会失掉领导岗位，被淘汰出局。二是把握好正职与副职的关系。一个领导班子战斗力强不强，取决于班子成员之间的关系和正副职之间配合的怎样。班子成员要识大体、顾大局，既要按照分工，积极主动地做好所分管的工作，又要维护班子的集体领导，不利于团结的话不说，不利于团结的事不做。正副职要有共同的责任感，这是开展工作的前提。副职领导要把握好自已的角色，给自己准确定位，尽心、大胆开展工作，切实做到主动而不越位，对自己分管的工作和正职交办的各项工作任务应该积极主动、创造性的开展并力争出色完成，对分管工作中存在的矛盾，不能往上推，要主动揽过来，大胆处理。

篇3

现将*年以来区人事局的主要工作报告如下，敬请批评指正。

一、狠抓三个环节，着力加大人才队伍建设和人力资源开发力度

坚持把人才工作作为人事局工作的重中之重，紧紧围绕区委经济工作大局，抓住人才的引进、培养、服务三个环节，着力打造一支能为“两个率先”建功立业的人才队伍。

一是抓引进。先后组织保来得工业有限公司、华扬蓄电池有限公司、万家福商城等*家用人单位，多次参加省、市组织的人才交流大会，并会同卫生局等有关单位深入到中国医科大学、吉林大学、哈尔滨工业大学、哈尔滨理工大学等名校直接洽谈引进优秀人才。全年共引进各类人才*名，其中为公有制企业引进*名，本科以上的*名。

二是抓培养。开展针对性培训，与区科技局联合开设了X期计算机培训班，*人参加了培训；组织全区*名机关干部分X批进行了普通话培训和水平测试；组织*人参加了市组织的职称外语、计算机培训。组织有关人员报名参加国家及省相关考试，其中：全国经济类中、初级资格考试*人，省中、高级计算机考试*人、全国职称外语等级考试*人及省中、高级职称外语考试*人。做好职称评审工作，向省、市、区各系列评委会推荐工程、卫生等六个专业职称评审材料*份，其中高级X份、中级*份、初级*份；为*人办理了专业技术职务任职资格的通知及证书，其中大中专毕业生初聘*人。

三是抓服务。我们坚持把服务人才作为用好人才的重要途径。充分发挥人才流动服务中心的服务功能，积极拓展人事服务范围和项目，提高服务质量，全年，共为*人新办档案、组织关系等人事项目。同时，加强与劳动和社会保障部门、民政部门及公安部门的勾通协调，积极为人才提供养老保险、户籍登记管理等服务，解除他们的后顾之忧，让他们安心在广陵建功立业。

二、推进三项改革，着力营造有利于人才脱颖而出的良好环境

*年，我们继续贯彻落实省市区有关精神，努力进行事业单位综合配套改革的探索和实践，重点推进事业单位人事、分配、产权三项制度改革，取得了一定成效。

一是推进事业单位人事制度改革。在全区范围内继续推行全员聘用制，巩固和扩大聘用制改革成果，目前，我区事业单位已基本实行了全员聘用制；继续推行中层干部竞聘上岗，以“有能则上，无绩则让”为原则，在乡镇、街道以及教育、民政等有条件的单位实行中层干部竞聘上岗，采取直接聘用、选举聘用、业绩考核聘用等多种形式确定中层干部；继续深化职称制度改革，进一步扩大职称工作的业务范围，积极推进个体、私营、合资、独资等非公经济组织的职称工作。

二是推进事业单位分配制度改革。进一步下放了事业单位内部分配权限，指导各单位制定科学合理、自主灵活的内部分配制度。在有效调控津贴总量的前提下，按照劳酬相符、岗薪一致的总体目标，根据事业单位的客观实际，实行工资总量调控和内部分配权限相分离，职工实际收入与档案工资相分离。在伊斯兰幼儿园、东花园幼儿园、广陵中医院等X家单位进行了试点，指导他们初步建立起了重实绩、重贡献、向优秀人才和关键岗位倾斜、灵活自主的分配机制，拉开了分配档次。

三是推进事业单位产权制度改革。坚持“以建立现代企业制度为目标，使之真正成为‘自主经营、自负盈亏、自我发展’的法人实体和市场实体”的产权制度改革总体思路。今年上半年陆续召集各乡镇街道、各系统主要负责人座谈，要求各事业单位要相应地建立起改革工作班子，组织学习有关改革的文件以及法律法规，并进行调查摸底，汇总有关人员结构、思想状况、效益情况、运行机制、管理模式等方面的基本情况，结合本单位实际，拟定科学、合理、可行的改革方案。选择了区文化系统的大众影剧院、卫生系统的广陵中医院作为产权制度改革的试点单位，会同主管部门，就明晰产权关系和投资主体，依法确定责权，改革现行管理体制，实现行政管理向行业管理和资产管理的转变等方面进行了探索，目前这两家单位已改制到位。

三、落实三套制度，着力强化人事计划和机构编制管理

公务员教育管理制度、机构编制工作制度和人事计划管理制度是人事部门的主要办事依据，全年，我们紧紧围绕这三项制度，狠抓落实，使公务员教育管理、机构编制管理和人事计划管理逐步走上了法制化、规范化的轨道。

一是落实公务员教育管理制度。以《国家公务员暂行条例》颁布实施十周年为契机，深入宣传公务员制度。结合《条例》颁布十周年纪念活动，在全区范围内开展了纪念《条例》颁布十周年知识竞赛活动，发放问卷*份，回收率*%，合格率*%。深入开展“人民满意公务员”评选活动，X名同志分别被授予省“人民满意公务员”称号、被市委市政府记“二等功”、被推荐为“市优秀中青年专家”候选人。举办了X期初级公务员任职培训班，*名初级公务员参加了任职培训并通过考试。加大了年度考核的力度，较好地完成了我区机关事业单位工作人员的年度考核工作，区级机关*人、事业单位*X人参加了考核。

二是落实机构编制管理制度。按照机构编制权限，严格执行《事业单位登记管理条例》和省市有关文件要求，对全区已初始登记单位的上报材料进行了拉网式整理。制发了《关于做好全区事业单位*X年度年检工作的通知》，对条件成熟、符合规定的，优先登记；条件不成熟，不符合规定的，暂缓登记或不予登记。全年共完成了*家法人事业单位的年检登记工作，年检率和年检合格率均为*%。同时，主动与财政、工商、税务、银行、审计、民政、土地、验资机构和中介服务机构等方面沟通协调，为事业单位提供优质服务，对*家法人事业单位进行了初始登记。

三是落实人事计划管理制度。工龄管理是人事计划管理的重要内容。针对机构改革过程中发现的部分系统和单位放宽工龄计算口径和自行更改工龄的现象，今年，我们集中精力对全区机关事业单位工作人员工龄进行了清理。制发了《关于加强机关事业单位工作人员工龄管理的通知》，采取先“自查”后“整查”的方法，下发《机关事业单位工作人员工龄情况登记表》，由各系统和各有关单位根据有关政策进行自查，并将结果上报，然后按照干部管理权限，组织专门力量对上报结果和实际情况进行核查。目前，我们已对初步核查出的问题进行了纠正。

篇4

现将20**年以来区人事局的主要工作报告如下，敬请批评指正。

一、狠抓三个环节，着力加大人才队伍建设和人力资源开发力度

坚持把人才工作作为人事局工作的重中之重，紧紧围绕区委经济工作大局，抓住人才的引进、培养、服务三个环节，着力打造一支能为“两个率先”建功立业的人才队伍。

一是抓引进。先后组织保来得工业有限公司、华扬蓄电池有限公司、万家福商城等××家用人单位，多次参加省、市组织的人才交流大会，并会同卫生局等有关单位深入到中国医科大学、吉林大学、哈尔滨工业大学、哈尔滨理工大学等名校直接洽谈引进优秀人才。全年共引进各类人才×××名，其中为公有制企业引进×××名，本科以上的××名。

二是抓培养。开展针对性培训，与区科技局联合开设了×期计算机培训班，××人参加了培训；组织全区×××名机关干部分×批进行了普通话培训和水平测试；组织××人参加了市组织的职称外语、计算机培训。组织有关人员报名参加国家及省相关考试，其中：全国经济类中、初级资格考试××人，省中、高级计算机考试×××人、全国职称外语等级考试××人及省中、高级职称外语考试××人。做好职称评审工作，向省、市、区各系列评委会推荐工程、卫生等六个专业职称评审材料×××份，其中高级×份、中级×××份、初级×××份；为×××人办理了专业技术职务任职资格的通知及证书，其中大中专毕业生初聘××人。

三是抓服务。我们坚持把服务人才作为用好人才的重要途径。充分发挥人才流动服务中心的服务功能，积极拓展人事服务范围和项目，提高服务质量，全年，共为×××人新办档案、组织关系等人事项目。同时，加强与劳动和社会保障部门、民政部门及公安部门的勾通协调，积极为人才提供养老保险、户籍登记管理等服务，解除他们的后顾之忧，让他们安心在广陵建功立业。

二、推进三项改革，着力营造有利于人才脱颖而出的良好环境

××年，我们继续贯彻落实省市区有关精神，努力进行事业单位综合配套改革的探索和实践，重点推进事业单位人事、分配、产权三项制度改革，取得了一定成效。

一是推进事业单位人事制度改革。在全区范围内继续推行全员聘用制，巩固和扩大聘用制改革成果，目前，我区事业单位已基本实行了全员聘用制；继续推行中层干部竞聘上岗，以“有能则上，无绩则让”为原则，在乡镇、街道以及教育、民政等有条件的单位实行中层干部竞聘上岗，采取直接聘用、选举聘用、业绩考核聘用等多种形式确定中层干部；继续深化职称制度改革，进一步扩大职称工作的业务范围，积极推进个体、私营、合资、独资等非公经济组织的职称工作。

二是推进事业单位分配制度改革。进一步下放了事业单位内部分配权限，指导各单位制定科学合理、自主灵活的内部分配制度。在有效调控津贴总量的前提下，按照劳酬相符、岗薪一致的总体目标，根据事业单位的客观实际，实行工资总量调控和内部分配权限相分离，职工实际收入与档案工资相分离。在伊斯兰幼儿园、东花园幼儿园、广陵中医院等×家单位进行了试点，指导他们初步建立起了重实绩、重贡献、向优秀人才和关键岗位倾斜、灵活自主的分配机制，拉开了分配档次。

三是推进事业单位产权制度改革。坚持“以建立现代企业制度为目标，使之真正成为‘自主经营、自负盈亏、自我发展’的法人实体和市场实体”的产权制度改革总体思路。今年上半年陆续召集各乡镇街道、各系统主要负责人座谈，要求各事业单位要相应地建立起改革工作班子，组织学习有关改革的文件以及法律法规，并进行调查摸底，汇总有关人员结构、思想状况、效益情况、运行机制、管理模式等方面的基本情况，结合本单位实际，拟定科学、合理、可行的改革方案。选择了区文化系统的大众影剧院、卫生系统的广陵中医院作为产权制度改革的试点单位，会同主管部门，就明晰产权关系和投资主体，依法确定责权，改革现行管理体制，实现行政管理向行业管理和资产管理的转变等方面进行了探索，目前这两家单位已改制到位。

三、落实三套制度，着力强化人事计划和机构编制管理

公务员教育管理制度、机构编制工作制度和人事计划管理制度是人事部门的主要办事依据，全年，我们紧紧围绕这三项制度，狠抓落实，使公务员教育管理、机构编制管理和人事计划管理逐步走上了法制化、规范化的轨道。

一是落实公务员教育管理制度。以《国家公务员暂行条例》颁布实施十周年为契机，深入宣传公务员制度。结合《条例》颁布十周年纪念活动，在全区范围内开展了纪念《条例》颁布十周年知识竞赛活动，发放问卷××份，回收率××%，合格率××%。深入开展“人民满意公务员”评选活动，×名同志分别被授予省“人民满意公务员”称号、被市委市政府记“二等功”、被推荐为“市优秀中青年专家”候选人。举办了×期初级公务员任职培训班，××名初级公务员参加了任职培训并通过考试。加大了年度考核的力度，较好地完成了我区机关事业单位工作人员的年度考核工作，区级机关××人、事业单位××××人参加了考核。

二是落实机构编制管理制度。按照机构编制权限，严格执行《事业单位登记管理条例》和省市有关文件要求，对全区已初始登记单位的上报材料进行了拉网式整理。制发了《关于做好全区事业单位××××年度年检工作的通知》，对条件成熟、符合规定的，优先登记；条件不成熟，不符合规定的，暂缓登记或不予登记。全年共完成了××家法人事业单位的年检登记工作，年检率和年检合格率均为××%。同时，主动与财政、工商、税务、银行、审计、民政、土地、验资机构和中介服务机构等方面沟通协调，为事业单位提供优质服务，对××家法人事业单位进行了初始登记。

三是落实人事计划管理制度。工龄管理是人事计划管理的重要内容。针对机构改革过程中发现的部分系统和单位放宽工龄计算口径和自行更改工龄的现象，今年，我们集中精力对全区机关事业单位工作人员工龄进行了清理。制发了《关于加强机关事业单位工作人员工龄管理的通知》，采取先“自查”后“整查”的方法，下发《机关事业单位工作人员工龄情况登记表》，由各系统和各有关单位根据有关政策进行自查，并将结果上报，然后按照干部管理权限，组织专门力量对上报结果和实际情况进行核查。目前，我们已对初步核查出的问题进行了纠正。

篇5

关键词：筹资机制；风险管理；农村养老保险

中图分类号：F842文献标识码：A文章编号：1003-4161(2008)01-0116-05

农村社会保障制度是我国社会保障的重要组成部分，是我国社会保障体系在农村地域的延伸，而农村社会养老保险又是农村社会保障的核心内容。农村社会养老保险制度的构建和完善，是实现农村老有所养，老有所依、保障社会经济可持续发展及推动和谐社会建设的需要。随着现行农村养老保险制度的基本框架－《县级农村社会养老保险基本方案》在全国范围内陷入困境，构建新型农村养老保险制度逐渐成为广受关注的热点问题。本文拟结合农村经济社会发展的新形势，对我国现行农村养老保险制度的内在问题进行剖析，并根据农村社会养老保险制度的特殊性质，对该项制度改革和重建提出一些政策建议。

1.文献综述

我国现行的农村养老保险制度的框架是1992年由民政部出台的《县级农村社会养老保险基本方案》（以下简称为《基本方案》）确定的。在《基本方案》中，明确指出建立农村养老保险制度要坚持“四个原则”的方针，即坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持；坚持自助为主、互济为辅；坚持社会养老保险与家庭养老相结合；坚持农村务工、务农、经商等各类人员社会养老保险制度一体化的方向。在这一方案出台后，民政部门迅速投入到我国农村养老保险制度的建立工作中，并取得了一定的成效，参保面迅速提高。数字显示，截至1997年，全国共有7542万农民投保。由于《基本方案》推行之后，农民参保人数不断上升，取得了良好的社会示范效应，因此，有些地方政府和学者对该项制度给予了高度的评价（张朴，1995），认为无论从理论概括，还是操作层面，都比较适合现阶段中国农村的经济发展水平和社会状况（黄如今，1996），是一项有中国特色的农村社会养老保险制度安排（刘翠迎，2001）。

1998年以后，政府机构改革将农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。受管理体制改革、利率下调等因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险事业，出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，农村养老体制改革工作陷入了停顿状态。1999年7月，国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡。2004年，农村劳动力参保数量为5378万人，比1997年减少了2164万人，下降幅度达到28.7%。农村劳动力参保数量占农村劳动力总量比例同步下降，由1997年的15.4%下降到11.0%。实际上，除了农村社会养老保险制度运行在很多地方事实上已经暂停之外，原有的农村集体养老组织模式也仅仅局限于少数发达地区（蒋蔷，2007）。

《基本方案》在短暂的时间内经历了一个由试点、推广到衰退的过程，正式制度延续还不到10年。此后，农村养老保险制度陷入困境的成因及重建问题就成为一直困扰政策部门和理论界的重要问题之一。有学者（陈少晖，2004）认为现行的《基本方案》缺乏社会保障应有的社会性，实质是一种政策引导下的农民个人自愿性储蓄，起不到社会互济的作用，政府在构建农村社会养老保险制度方面的责任缺失是导致《基本方案》失败的重要原因。尚长风（2004）对广东东莞、浙江等地农村养老保险的实际调研及朱俊生（2005）等人对北京大兴区的调研支持了这一观点，他们发现政府是否愿意提供经费和提供经费的规模对于农民的参保行为具有十分重要的影响。也有学者从我国总体经济社会条件的角度分析了农村养老保险制度衰退，刘翠迎（2001）在考察发达国家农村养老保制度时发现，农民养老保险大都是在工业化发展的中期转向成熟期的过渡阶段，即工业化发展靠自身积累且其剩余反哺农业的时期，并从农业产值占总产值比重、农业人口占总人口比重及人均GDP三个指标进行衡量，认为中国目前总体上不具备实行农村社会养老保险的条件。但也有学者（陈佳贵，2001；何文炯，2001；王国军，2000）指出，部分发达地区已经拥有了构建这一制度的条件，建立农村社会养老保险并不超前。不过，卢海元（2003）则认为，一些国家如丹麦、瑞典、希腊等5个欧洲国家在类似中国或更低的经济发展阶段就已经开始设立农村养老保险，从而否定了条件不成熟的说法。

综观学者们对《基本方案》运行失效的研究，主要集中于两个方面：一是农村养老保险制度的供给主体问题，二是农村养老保险制度的供给条件问题。供给主体的错位和供给条件的缺乏都可能会导致农村养老保险制度在运行中陷入困境，《基本方案》运行的失效可能是两大因素共同作用的结果。不过，考虑到我国农村发展现状的特殊性，农村养老保险供给主体方面的问题可能是矛盾的主要方面。《基本方案》基本意图是将农村养老保险的供给由传统的体制外向体制内转化，但政府投入过少和农村集体经济的弱化，使该项制度仍具有明显的体制外供给特征，供给制外供给所造成的供给主体的错位加深了供给条件的不足，而供给条件的动态变化又使供给主体的错位更加突出，这种供给制外供给下相互强化效应对于《基本方案》在短期内迅速失效产生了十分关键的影响。

2.体制外供给与《基本方案》的脆弱性

我国农村传统的养老保险框架是家庭养老保险和土地养老保险相结合，明显具有体制外供给的特征。《基本方案》虽强调要坚持社会养老保险和家庭养老相结合，在筹资结构上坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策支持的基本原则，不过后，全国大部分地区的集体经济实际上已经弱化甚至不复存在，来自于集体的补贴十分有限，因此《基本方案》运行资金的筹集基本依靠农民个人。而就农村的实际情况看，农民个人交纳资金的来源仍主要是土地收入和部分家庭或家族成员间的转移收入，所以《基本方案》实质仍然是没有脱离传统农村家庭养老保险和土地保险的框架，这使得《基本方案》的运行具有较高的脆弱性。

2.1 《基本方案》仍具土地养老保险的特征，而人均土地存量有限且收益不足以支撑养老功能。后，土地既是生产资料，又是生活资料，承担着农村家庭的生活、教育、疾病、养老等多种功能。但农村土地存量看，人多地少的现实加上土地收益低的状况使有限的土地不足以支撑这一功能。资料显示，我国目前人均耕地已经由0.098公顷降为0.095公顷，有666个县人均耕地在0.8亩以下。另外，由于生产成本上升，农产品价格下跌等因素的影响，土地收益不断下降。统计资料表明，1999年我国粮食、棉花、生猪等农产品的生产成本，占出售价格的比重分别高达82%、94%和99%。

2.2 《基本方案》仍具有家庭养老保险的特征，而农村家庭结构的变化使家庭提供养老保障的基础弱化。所谓家庭养老，即以家庭为单位，由家庭成员主要是年轻子女或孙子女赡养年老家庭成员的养老方式。在中国自古就有“养儿防老”的传统，所以当家庭成员年老后由子女赡养往往也被认为是理所当然。一个可持续的农村家庭养老模式要满足以下条件：第一，家庭有较大的人口规模，以分享收入或分散风险；第二，家庭有比较稳定的收入来源，以维持生活水平；第三，家庭有良好的社会网络(如亲戚、邻里或朋友等)，以抗御家庭难以承担的外部风险（蒋蔷，2007）。目前这三个条件都不足以支撑家庭养老的持续。

首先，随着农村计划生育政策的推行，大家庭数目迅速减少，核心家庭数目成为主流，家庭人口规模逐渐缩小。农村家庭常住人口数量由1978年户均5.7人下降到2003年的4.1人。在“4－2－1”家庭中一对夫妇要赡养四至六个老人，这在经济上显然是难以承受的。其次，农民收入主要源于务农收入，农业生产的弱质性显然不能提供稳定的收入来源。再次，社会网络提供的外部支持十分有限。以广东省为例，从1980年到2004年，转移性收入在农村家庭收入中所占比重由7.7%下降为3.2%，下降了4.5个百分点。

另外，在经济发达的农村地区，由大家庭向核心家庭转化这种家庭结构的变化更为明显。伴随着家庭结构的变化，人们的家族意识、家庭观念正日益淡化，老年人与子女之间在价值观念、兴趣爱好、生活习惯上的差距不断增大，“代沟”加深；而农村青壮年劳动力外出打工、经商的增多，使得他们与老年人长时间分离，由于要参与激烈的市场竞争，对父母的生活照料和精神慰藉减少。这些变化必然造成两种趋势：独居的老人将越来越多；子女对老年人的照顾减少，这将严重影响老年人的生存状况。

2.3 《基本方案》具有农民自我养老储蓄的特征，不具备社会养老的功能。在《基本方案》的设计中，政府没有相应的财政支持，只要求集体进行补助，这对乡镇企业发达、集体有一定积累的地区可行，大部分农村集体都不具备这个条件，只是一个空壳，从而导致农村养老保险资金主要源于农民的个人交纳，实质成为农民的自我储蓄机制，不具备社会养老保险的“社会”特征。据对世界131个国家城乡养老保险金的筹集模式调查表明，至少有129个国家城乡养老保险金的基本来源是由政府拨款或由政府和雇主出资（刘书鹤，2002），其中政府出资占财政总支出比重至少30%以上，我国只有10%左右，而这10%左右的投入大部分投向了城市。在国家和集体均无相应投入的情况下，农民参保积极性不断下降，参保率不断降低。即使参保的农民，农村社会养老保险可供提供的资金也是非常有限，甚至不能提供最低的生活保障水平。以1998年为例，我国向农村59.8万人发放养老金，年人均约42元，月均养老金仅为3.5元（刘子兰，2003），远远不能解决参保人的“基本生活”，有些边远地区的农民甚至不够领取养老金的车费。

2.4 《基本方案》具有自收自支的管理特征，这使得农保基金的安全性存在较高的风险。在《基本方案》的设计中，县乡两级农村社会养老保险事业管理机构，大多属自收自支的事业单位，所需经费是从当年收取的保险费总额中按3%提取的管理服务费。1999年国务院了《国务院批转整顿保险业工作小组保险业整顿与改革方案的通知》，提出农村社会养老保险工作进入了整顿和规范阶段，要求绝大多数基层农保机构停业办理新业务，从而使没有管理费可提或提取管理费不足，管理费计提逐年下降，入不敷出。有的地方给农保职工放假回家；有的使用调剂金，甚至个别地方动用责任金弥补管理费不足和发工资，这些都给农保基金的安全性和完整性构成了直接影响。

2.5 《基本方案》具有短期应急的特征，对农村发展的现实明显估计不足。从《基本方案》的内容来看，基本没有考虑到农村经济社会发展的实际，这些都是农村发展中急需解决的问题：（1）由于城市化的发展，许多农民失去了土地，被征地农民的养老保险与有地农民的养老保险应该如何设计才能补偿失地农民的损失；（2）随着农村外出务工人员增加，应如何对这部分人群进行更加弹性的农村养老保险设计；（3）从长远来看，如何实现农村未来与城市养老保险的对接。这些内容均没有在方案中提及和设计。

3.筹资机制和农村社会养老保险的公共产品属性

农村社会养老保险制度的建立与完善的核心问题是筹资问题，资金主要来源于个人还是政府取决于对于农村养老保险的理论认识，即农村社会养老保险实质是一种公共产品还是私人产品。如果理论认为是一种公共产品，那么政府就要承担相应的资金筹集及管理责任，不同的产品的相应在筹资机制、管理机制等设计上表现出很大的差异。

根据公共经济学理论，社会产品分为公共产品和私人产品。公共产品具有消费的非竞争性和非排他性特征。相应的私人产品则是指具有消费的竞争性和排他性特征的产品，介于二者之间的产品称为准公共产品。公共产品传统上认为属于市场失灵的一个重要领域。一方面，如果由私人通过市场提供就不可避免地出现“免费搭车者”，而导致“公共地的悲剧”，另一方面，外部效应的存在，使私人不能有效提供也会造成其供给不足。这时就需要政府出面提供公共产品，弥补“市场缺陷”。

农村公共产品是相对于农民私人产品而言，用于满足农村公共需要，具有非竞争性与非排他性的社会产品。根据农村公共产品在消费过程中的性质不同，又可区分为纯公共产品与准公共产品。纯公共产品是指在消费过程中具有完全的非竞争性与非排他性的产品。典型的有：农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农村环境保护、农业发展综合规划及信息系统、农业基础科学研究、大江大河治理等。农村纯公共产品同其他纯公共产品一样应由政府免费提供。然而，现实中的纯公共产品是屈指可数的，绝大多数农村公共产品是以准公共产品的形式存在的。准公共产品的性质介于纯公共产品与私人产品之间，具有不完全的非竞争性与非排他性。农村义务教育、农村公共卫生、农村社会养老保险、农村社会保障就属于准公共产品，根据公共财政理论，对于农村准公共产品的提供，市场机制可以发挥一定的作用，但由于农村公共产品的基础性、效益的外溢性特征，政府仍然发挥着主导作用。

3.1 农村社会养老保险的非排他性与非竞争性―公共产品

农村社会养老保障的非排他性是指，在技术上没有办法把未付费者排除在公共产品的收益范围之外。也就是说，不论人们是否为之付费，都能从公共产品中得到利益。公共产品的这种非排他性主要体现于其公平性特征。福利经济学认为，社会保障是政府提供给全民的公共产品，全体国民都应当平等享受，而不论他们的社会状况和身份地位如何。我国宪法第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”，显然，这里所指的公民，不仅包括城镇居民，也包括农民。《基本方案》中也提出：“农村社会养老保险是国家保障全体农民老年基本生活的制度，是政府的一项社会政策。”现在农民被排斥在整个社会养老保障制度之外，是对农村劳动者的不公平对待，农民没有享受到基本的国民待遇，政府在农村养老保障事业中缺位的表现。

农村基本社会养老保障的非竞争性，该属性又称为消费的共同性，这意味着个人使用或享用某一物品时并不阻止他人使用或享用。一方面，农村社会养老保障的非排他性，提供了广大农民共同参与的平等机会；另一方面，这种公共产品产生的经济效应和溢出效应，在保障社会成员基本生活需要的同时，保证了社会的安定和相关政策的持续推行。

3.2 农村社会养老保险的非完全竞争性和非完全排他性―准公共产品

农村社会养老保险是一种公共产品，但它又不属于纯公共产品，而是属于介于纯公共产品与私人产品之间的一种准公共产品。从排他性的角度来看，农村社会养老保险往往采取个人、集体、国家三方共同筹资的机制，在参保的非强制性原则下，只有个人参加了养老保险，集体和国家才有可能注资，如果个人没有参加，则国家和集体不可能对个人的养老保险账户注资。因此对参保人来说，它有一定的排他性，但并非具有完全排他性。从竞争性的角度来看，农村社会养老保险是靠多数人资金的筹集来降低个人风险，如果社会老龄人口比重在一个合理的范围内，养老金的使用不会存在竞争现象，但是如果老龄人口比重较大，如接近30%，就会存在资金不足风险。因此只有吸纳更多的人参加养老保险，提高参保率，或者在资金统筹范围上进一步提升，由县为单位上升到以省（或地区）为单位，则化解资金风险的能力就会大大加强。

以上分析表明，农村社会养老保险是一种准公共产品，公共产品的属性决定政府应该承担一定的责任，增加财政投入。《基本方案》的不足就在于没有能够把农村社会养老保险看作公共产品，同时也没有从公共产品的角度来分析和设计。由前面的分析可知，现有的农村社会养老保险制度的设计中没有对政府投入做出相应要求，政府或投入不足，或没有投入，这实质都是政府缺位的表现。政府责任的缺位导致农村社会养老保险仍然停留在传统家庭养老和土地养老的水平上，使保险退化为农民的一种自我储蓄，不具有“社会保险”的特征。另外，由于政府对农村社会养老保险这种公共产品监督、管理机制的缺乏，致使养老保险资金管理混乱、供求脱节现象时有发生。

4.农村新型社会养老保险制度的构建

农村养老保险制度作为一项准公共产品，它的提供对于保持农村老龄人口基本生活、农村社会稳定以及构建整个和谐社会是非常必要的，因此发挥政府的公共财政职能，充分体现政府在构建农村养老保险制度中的积极作用。

4.1 改变城乡社会养老保障二元结构的特征，分阶段、有步骤地建立城乡一体化的社会养老保险体系。

目前，我国在城市基本已经建立起较为健全的以“个人账户和社会统筹”为特征的社会基本养老保险制度，而在农村地区受地区集体经济的影响，只在少数发达地区建立养老保险制度，大部分地区仍处于改革试点阶段，从而形成了我国养老保险制度的二元特征。另有统计资料显示，占总人口70%左右的农民的社会保障支出，仅占全国社会保障总支出的10%，而占总人口25%的城镇居民却占全国社会保障费的87%。为使农村老年人口老有所养、老有所依，保证基本的生活需要，政府应加大对农村养老保险的投入，尤其对中西部落后地区的财政转移支付，分阶段、有步骤地建立城乡一体化的社会养老保险体系，以使城乡之间、不同地区之间农村老年人口均可以享受到政府提供的这项公共服务。

虽然《基本方案》中提出的以个人储蓄型为特征的老个人账户制度存在着一定的缺陷和不足，但在目前大部分农村地区的养老保险不可能与城镇养老保险完全对接，新的个人账户制可采取“以个人缴费、集体补助、政府补贴”相结合的原则，集体补助、政府补贴的数额直接与个人缴费标准挂钩，切实做大做实个人账户，提高农民参保的积极性。在实践中，个人、集体和政府各自实际具体的出资额度依赖于当地经济发展水平和政府财政能力。近些年来比较成功的苏南模式、东莞模式、北京模式无不体现了各自的特色。苏南模式中的“新农保”以当地上年度农村居民人均收入的20%为缴费基数，其中个人出资80%，县财政和乡镇各补贴10%，三方资金全部进入农民个人账户。若最低缴费标准为800元，个人承担640元，其余部分由乡镇和县财政分别补贴80元。广东东莞市由于乡镇企业发达、集体经济实力雄厚，集体（村委会）除承担原来集体所应该承担的部分外，还承担个人缴费部分，市财政补贴力度也比其他地区要高得多。

4.2 加大政府投入和转移支付，为不同地区的农民提供大致相同的公共产品

考虑到各地的经济发展水平及地方政府的财政能力的不同，各级政府承担的责任区分为三个层次：

（1）人均GDP超过1000美元、农民家庭人均纯收入超过500美元的发达地区，如北京、天津、上海、浙江、江苏、广东、山东、福建，乡镇企业发达，地方政府财政实力较强的地区，要求地方政府在建立新个人账户中承担更多的投入责任。

（2）人均GDP不到800美元，农民家庭人均纯收入不到300美元的欠发达地区，如陕西、甘肃、宁夏、内蒙古、贵州、云南、、广西、青海，受自然条件和经济条件的影响，地方财政能力较弱，农民收入水平低，农民个人参保能力严重不足，可考虑通过中央财政转移支付予以扶持。

（3）人均GDP介于800－1000美元间，农民家庭人均纯收入介于300－500美元间的地区，包括河北、山西、湖南、湖北、江西、黑龙江、吉林、辽宁、四川、重庆、海南等地，地方政府有一定的财政能力，但是非常有限，鼓励地方政府进行财政投入，中央和省级财政必要时给予支持。

4.3 农村养老保险体系设计上，为不同参保人群尽可能设计出灵活而富有弹性的公共产品，满足不同人群的需要。

随着农村经济的发展及农村劳动力的流动，在原有农业户基础上呈现出多样性：有些农民外出务工，到城市选择非正式就业；有些农民离土不离乡，到本地乡镇企业打工；有些农民受工业化和城镇化的影响而失去了土地。不同类型的群体对农村社会保障的需求不同，相应的在机制设计上应该体现出一定的灵活性，尽可能满足人们不同需求。

（1）有关失地农民的社会养老保障问题。随着城镇化和工业化的发展，我国失地农民的数量不断上升。这些人失去的不仅仅是赖以生存的土地，同时还失去了作为养老的土地保障，他们对养老保障的需求最强烈、最迫切。建议对于这部分群体在征地环节一次性建立基本保障，融入城市社会养老保障体系。

（2）有关农民工的社会养老保障问题。农民工养老保险问题的关键是如何保证其缴费的可持续性和养老金的可转移性，首先解决这些前提条件，农民工养老保险制度才能顺利推行。农民工居住地点、工作单位的流动性比较大，而且往往会跨越不同的省份，这与以省为单位统筹的城镇社会养老保险发生冲突。如深圳市在推行外来务工人员养老保险的时候，就遇到了不少打工者提前退保的现象。原因在于根据深圳市目前的规定，外来务工人员必须在深圳累积缴满15年的养老保险，将来才可以在深圳办理退休并在退休后每月享受到养老保险待遇，外来务工人员由于跨地区的流动，一旦现在退了保，缴费年限达不到要求，就意味着他失去了这份保障。建议对农民工的社会养老保障机制设计上，采取一种过渡性的方案，即先建个人账户、不建社会统筹，账户权益可累积计算，便于跨地区转移，适应农民工频繁流动不断转移和接续社会养老保险关系的需要。

（3）乡镇企业职工的社会养老保障问题。有条件的企业，强制其为雇员缴纳一定比例的养老保险金，由雇主和雇员共同缴费建立个人账户与统筹账户相结合的城镇社会基本养老保险制度。

4.4 通过健全管理机构和提高统筹层次，进一步加强对农村社会养老保险的管理，提高农保基金的收益性和安全性。

（1）进一步建立健全农村养老保险管理机构。目前农村社会养老保险由劳动和保障部门统一管理，而劳动与社会保障部门主要负责城镇职工的社会保障问题，在农村缺乏相应的管理机构和人员，在乡村开展工作比较困难，因此需要建立乡镇一级的社会养老保障管理机构，中央应尽快明确有关政策，加快地方管理机构的建立工作，尽快正常开展有关业务。另外，农村社会养老保险管理机构不再提取管理服务费，人员和工作经费应列入同级财政预算。

（2）提高基金统筹层次，保证基金保值增值。将基金集中在省（或者地区）级统筹管理，委托专业管理机构进行多元化组合投资运营，满足基金保值增值的需要；保费的收缴、运营和发放分开管理。中央、省、市三级政府主管部门制定政策，监督管理；县、乡两级负责保费的收缴、个人账户管理和养老金发放；中央、省设立专门的基金管理机构，承担基金管理的职责，保证农村社会养老金保值增值。

基金项目：(本文受到广东省哲学与社会科学规划项目资助（项目批准号为03/04C2-08）。

参考文献：

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［作者简介］苏晓艳（1973－），女，河北人，博士，讲师；