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零基预算改革实施方案十篇

时间：2024-02-02 18:14:56

零基预算改革实施方案

零基预算改革实施方案篇1

一、“两制结合”的指导思想和总体目标

（一）指导思想：积极将国库集中收付制度与会计集中核算制度相结合，落实好中央、省厅对国库集中收付制度改革要求的同时，又体现出我市的特色。在国库集中收付制度框架内，最大限度地保留会计集中核算制度的优势，实现优势互补、各取所长。

（二）总体目标：进一步深化财政改革，建立以国库集中收付制度为主体，集中核算、间接监管为补充的财政收支管理体系,形成预算编制、预算执行、预算监督三职分离，又协调配合、相互约束、相互促进的内控规范，使之成为加强财政资金监管、从源头上防腐倡廉，提高效益的新型运行机制。

二、“两制结合”的主要原则

1、“明确目标，分步实施”。以建立规范的国库集中收付模式为目标，充分利用会计集中核算形成的管理平台，优化资源，整合平台，积极稳妥，分步过渡，结合实际妥善处理好结合过程中的机构调整、人员安排、业务衔接等工作。

2、“单一账户、日终清零”。对所有纳入国库单一账户体系的各项财政性收支都按规范的程序运作，并于每日终了及时与人民银行进行清算，保证零余额账户的余额日终为零。

3、“提高效率、方便用款”。在保持预算单位资金所有权、使用权、管理权不变的前提下，通过科学设置支付程序，简化手续，合理安排人员分工，提高工作效率，方便单位用款。

4、“强化监督、确保安全”。增强财务收支活动的透明度，加强会计监督，强化内部控制机制，使收入缴库和支出拨付的整个过程都得到有效的监控。并按照“金财工程”建设的总体规划，加大信息系统建设力度，为推行“两制”有效结合提供技术保障，确保资金安全。

三、纳入改革的单位范围

实现部门预算改革及已实行集中核算的预算单位。

四、改革的主要内容

在前期国库集中支付试点的基础之上，结合我市当前财政工作特点和实际，进一步深化“两制结合”改革的主要内容包括以下几个方面：

（一）机构整合

机构更名

在单位原有人员编制保持不变的基础上，将“市会计委派管理中心”、“市财政国库支付中心”，按省厅统一要求，合并更名为“市财政国库集中收付核算中心”（以下简称“中心”）。以统一名称对外开展和联系工作。

职能整合

将会计委派管理中心原有的集中核算、审核、监督职能与国库集中支付职能予以有效整合，在业务上实现无缝衔接，并相应调整各科室职能。以“前台收付、后台核算”为主要模式，实现三个有效结合：国库支付和集中核算有效结合，集中监管与间接监管有效结合，直接支付和授权支付有效结合。为强化国库收付职能和财政监督管理打造一个全新的平台。

科室设置

在原已批复设立的行政核算科、事业核算科、管理科、综合科与按照《市人民政府关于印发市市本级财政国库管理制度改革试点方案的通知》确定设立的审核科、支付科、会计科基础上，另根据工作需要，拟增设信息科。

整合后的科室职责

1、审核科：主要负责指标及用款计划核对工作；负责受理各单位原始凭证、拨款单，依据相关法律、制度、规定等审核原始凭证、拨款单、报账单等工作。

2、支付科:主要负责管理市财政零余额账户，预算单位零余额账户和特设专户及总资金账户；管理预算单位的预留印鉴；根据审核科审核后的原始单据，办理支付业务。

3、会计科:主要负责资金总账户的资金出入登记和“中心”总预算会计、津贴补贴专户资金核算及账户管理工作；负责财政资金的对账工作；协助国库科做好财政资金收支测算、统计工作。

4、行政核算科、事业核算科:主要负责对纳入财政国库集中收付改革并实行集中核算的行政、事业单位的会计核算工作；负责对纳入国库集中支付改革未进行集中核算单位的财政授权资金的追踪问效及按照文纳入间接监管的二级预算单位的财务管理工作。

5、管理科:主要负责市本级行政事业单位万元以上维修、工程项目决算审核、重点工程监管、公务用车修理现场鉴证和结算价格审核工作。

6、信息科:主要负责计算机网络建设、系统维护和数据备份工作；负责搜集各类规章制度；组织业务部门对行政事业单位财务管理中存在的突出问题、难点问题，研究制定有效措施办法、健全内部管理制度；对“中心”各类财务信息统计汇总、加工处理，为财政制定合理支出定额和细化编制部门预算提供可靠依据。

7、综合科：主要负责“中心”内部党务、政务、财务、事务及对外综合协调工作。

（二）按照《市财政国库管理制度改革试点方案》的要求，进一步规范国库集中收付程序。

第一、“两制接合”后纳入国库集中收付改革单位账户设置情况

在改革初期实行国库单一账户体系及市财政国库收付核算中心总资金账户、过渡账户并存。

建立市级国库单一账户体系：

按照《市市本级财政国库管理制度改革试点方案》的要求，清理预算单位的所有账户，将改革后财政性资金纳入国库单一账户体系运作，同时财政局在人行景市中心支行开设国库单一账户，在商业银行开设预算外资金财政专户、财政零余额账户、清算备用金账户、特殊性专项账户、预算单位零余额账户等。

对暂未纳入国库单一账户体系的账户管理:

1、已纳入集中核算的单位,由市财政国库收付核算中心统一开设总账户，取消各单位银行账号，在总账户下为各单位统一开设分账户，预留单位印鉴，实行单一账户集中支付、统一结算的管理制度;

2、非集中核算单位,暂保留单位原来账号,作为过渡账户，以核算原账户结余资金及往来款项、非财政性资金。

随着改革的逐步深入相应取消各类过渡性账户，预算单位的所有资金将全部纳入国库单一账户体系管理。收入直接缴入国库或预算外资金财政专户，支出通过国库单一账户体系直接支付到商品和劳务供应者或用款单位。逐步实现由国库单一账户管理所有政府性资金的收支，并通过在国有商业银行的“财政零余额账户”处理日常支付和清算业务。

第二、支付系统指标管理程序。部门预算中的基本支出由市财政局预算科直接导入支付系统。因其他原因需要调整的基本支出指标、部门预算中的项目支出指标及年度执行中的调整指标，由市财政厅相关业务科室根据部门预算草案和支出调整情况进行指标细化，并导入支付系统。纳入预算的行政性收费和政府性基金指标、预算外资金指标由业务科根据部门预算草案和单位收入缴库情况进行指标细化，并导入支付系统。国库科依据批准的部门预算,将分部门、分基层单位、分预算内外、分类、款（项）的预算指标，在扣除现行拨款方式指标后，传送“中心”审核科作为其控制支付的依据。

第三、用款计划管理程序。由基层预算单位录入用款计划，报主管部门审核批准后，由财政局国库科初审、终审后下达。“中心”审核科依据批复的财政直接、授权支付季度分月用款计划，作为办理财政直接支付和下达授权支付额度的依据。

第四、支付拨付程序：

纳入国库单一账户体系资金拨付程序

1、财政直接支付程序：

预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向市财政国库收付核算中心提出支付申请，经“中心”审核科审核无误后，到“中心”支付科办理直接支付。由“中心”支付科向银行发出支付令，然后通过银行清算系统与国库单一账户或非税收入财政国库专户进行清算。

2、财政授权支付程序：

预算单位按照财政部门批复的部门预算和分月用款计划，向财政国库科申请授权支付的月度用款额度，经批准后，预算单位在月度用款限额内向银行开出支付令，银行通过预算单位零余额账户将财政资金支付到收款人，并与国库单一账户、预算外资金财政专户清算。

财政直接支付和财政授权支付的结算，主要通过转账方式进行。预算单位需要现金支付时，可按照有关现金管理的规定，从“单位零余额账户”提取现金。

3、特设专户的支付。根据支出类型，按相关程序办理预算外资金的支付，逐步比照上述程序实施。

对实行集中核算，在“中心”开设分户管理的资金拨付程序：

支出经“中心”审核并加盖“中心”印鉴后，单位到银行办理相关结算手续。

对不实行集中核算，其在保留账户上的资金拨付程序，仍按单位原来模式运行。

（三）“中心”对财政支出的管理模式：

1、支付方式的确定：

（1）财政直接支付：对预算单位的工资支出、大宗物品与服务采购、大型修缮、大中型基本建设投资项目等购买支出和转移支付支出，实行财政直接支付方式，通过转账方式进行。

（2）财政授权支付：对未实行财政直接支付的购买支出和零星支出（含在规定限额内允许预算单位提取的现金）实行财政授权支付。

随着改革的不断深化，财政授权支付可逐步取消，全部采用财政直接支付方式，其中单位的零星小额开支，则实行“备用金”核算制，由“中心“根据各单位的情况，核定备用金额度，单位在额度范围内，自行开支，按规定予以报销。

2、审核权限的确定：

（1）对纳入国库集中收付改革且实行集中核算的单位，直接支付和授权支付单据全部纳入“中心”审核。

（2）对纳入国库集中收付改革但不实行集中核算的单位，直接支付审核仍由“中心”审核科审核；授权支付除工程造价、公务用车参照景会管[2006]6号、景财办[2005]7号文由“中心”审核外，其余支出由单位自行审核。“中心”将借助国库集中支付系统中的查询功能，构建“监控—核查—反馈”的动态监控机制，并对其资金使用的真实性、完整性、合理性进行实时监控，加大对单位财务监管与服务，保障财政资金的规范运行。

3、“中心”业务操作主要模式。

业务操作以“前台收付、后台核算”为主要形式。

前台收付—对财政资金的收付业务，通过国库集中收付网络平台进行集中收缴和支付。收入按规定的缴库方式直接缴入国库或财政专户。支出按审核无误后的原始票据、合同文件等，将资金直接支付到收款人或用款单位账户。

后台核算－财政资金在前台收付完毕后，由后台核算部门进行会计集中核算。后台核算部门按照“集中管理、分户核算”的模式，编制记账凭证和会计报表。

（四）纳入“两制结合”改革单位的会计档案管理。

应预算单位及审计、监察、税务等部门对行政、事业单位查账的要求，也由于“中心”办公用房紧张，历年滚存的会计档案难以存放等一系列问题，决定对纳入集中核算的单位历年会计档案退回原单位管理。考虑会计核算的特点与会计期间的年度性，对当年会计资料仍由“中心”统一保管，会计年度满三个月后退回单位保管。各预算单位应严格按照《会计档案管理办法》的要求做好会计档案管理工作。

五、配套改革措施

为尽快在我市全面建立以国库集中收付制度为主体，集中核算、间接监管为补充的财政收支管理体系。各部门、各单位要在市政府的统一领导和“两制结合”改革部署下，密切配合，积极落实各项配套措施，确保改革的顺利实施。

（一）进一步推进预算编制改革。

按照政府收支分类，科学合理地反映各类财政收支活动。全面推行部门预算制度，细化预算编制，逐步使所有财政资金的支付建立在明晰的预算基础上，为顺利实施财政国库管理制度创造条件。

（二）修订、完善配套制度和办法。

首先制定《市财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》、《市财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法》、《市财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法》、《档案移交管理办法》、《财务间接监管管理办法》等一系列的配套制度和管理办法，保障各项业务的顺利开展；第二对支出标准滞后于现实的情况，结合我市经济状况，制定相应对策与办法。对一些不宜行文的，通过制定内部参考规定，统一工作规范。

（三）加强对行政事业单位银行账户、财政资金专户管理。

首先按照“收支两条线”管理的规定，结合银行账户年检，搞好预算单位银行账户的清理和撤并，建立健全预算单位银行开户财政审批和备案制度；第二要按照《财政部关于加强和规范财政资金专户管理的通知》(财办[2006]12号)的要求，加强财政资金专户的国库统一集中管理，各类财政资金专户的开设，需经同级财政国库部门核准后办理，凡未按规定程序开设的财政资金专户，一律撤销；第三按照同类专户归并原则，对属同一性质或相似性质的资金专户予以合并，进行分账核算。逐步实现财政资金专户的“集中管理、分账核算、统一调度”。

（四）建立健全财政管理信息系统。

围绕“金财工程”大平台建设和“两制结合”改革的总体目标，建立完善以部门预算、国库集中收付、会计核算等为核心的财政综合业务应用系统，推进现有系统整合，实现资源共享；建成覆盖各级财政和相关部门的信息网络系统，联接财、税、库、行相关部门和全部预算单位。为加强财政监督、提高资金拨付效率，推进财政改革提供强有力的技术支撑。

（五）加强监督制约机制。

财政部门要加强对预算单位资金使用的监督，认真审核预算单位资金使用计划和资金使用申请及其资金使用的真实性、完整性、合理性；建立健全岗位责任制和内部制约机制等一整套内部管理制度，严格责任分工、加强监督约束。要按规定配备会计人员，不能出现违规兼岗的情况；规范资金流转程序，资金拨付、账务处理、印鉴管理、资金调度等，一切按章办事，讲求程序。通过建立和完善科学合理的监督制约机制，确保财政资金安全。

六、改革的实施步骤

两种制度结合改革涉及面广，政策性强，为保证改革的顺利进行，必须采取“以点带面、自上而下、积极稳妥、分步实施”方法进行。具体步骤：

（一）成立“两制结合”改革组织领导小组。为加强对“两制结合”改革的领导，确保改革的顺利进行，成立由刘朝阳任组长，舒超英、章志昌、万金华、陈庆宁、吴黎明为副组长，国库科及相关业务科室科长、“中心”正、副主任、信息中心主任为成员的市“两制结合”改革领导小组。领导小组下设办公室，由雷希如任办公室主任。各部门按照有关规定积极支持，主动配合，认真、及时地解决好改革过程中的各种问题，确保我市“两制结合”改革圆满成功。

（二）制定实施方案及相关办法，报市委、市政府批准。

（三）国库集中收付工作进一步扩面，由原来的民政、计生委两个系统增加8个系统，推行财政国库集中收付，具体名单：市委、市政府、市纪律检查委员会、市财政局、市审计局、市供销社、市规划局、市农业局。明年拟扩面50%，二零一零年争取全面铺开。

零基预算改革实施方案篇2

【关键词】国库集中支付制度高校预算管理创新策略

【中图分类号】G647 【文献标识码】A 【文章编号】1674-4810（2015）07-0014-02

一国库集中支付制度下高校预管理模式的历史回顾

中国国库集中支付制度改革始于2001年国务院批准的《国库管理制度改革试点方案》（财库〔2001〕24号）；2002年8月财政部、教育部进一步确定了5所部属高校作为国库集中支付制度试点单位，探索和积累经验后拟在全国高校全面推广；2004、2005年又陆续扩大到8所高校及6个直属事业单位；2007年7月1日开始，教育部部属高校全面实行国库支付制度；目前，中国公立高校作为中央或地方财政预算单位，已在不同程度上全面实行了国库集中支付制度。

国库集中支付制度改革后，财政资金不再直接下拨到学校，而是由高校根据财政部门审核过的部门预算编制用款计划，报经财政部门批复后，在批复的计划内分别以财政直接支付和授权支付两种支付方式下拨资金。用款计划的编报和批复依据就是高校的预算，预算成为高校用款审批和实际用款的唯一依据。因此，在国库集中支付制度下，高校预算的编制及执行成为制度顺利实施的核心。

二国库集中支付制度下高校预算管理模式的现状

高校作为一个特殊的实体，实行国库集中支付制度是财政国库管理制度改革的重要组成部分，改革后的国库账户处理模式及管理缺失分析如下：

1.国库账户处理模式

第一，设立非税收入汇缴专户。用于收缴学校非税收入（包括学费、住宿费、考试费和培训费等），并实行年终零余额管理。非税收入收缴采取直接缴库和集中汇缴两种方式。

第二，财政性资金支出管理。在国库集中支付制度下，高校根据上级财政主管部门审核批准的拨款计划编制预算，财政性资金主要采取直接支付或授权支付两种方式；实行授权支付的范围主要是高校日常发生的零星支付费用，且授权支付的支出额度会被控制在预算总支出一定比例之内；用款计划具体分到类、款、项，不能调剂使用，用款计划年末未用完的部分不结转且予以注销。

第三，设置国库零余额账户。财政部门在商业银行开设的账户，用于记录、核算和反映财政直接支付方式的资金活动以及与国库单一账户进行清算，该账户只能转账。

实行国库集中支付制度后，高校的预算编制、预算执行、收付程序、国库清算形成了统一、高效、规范的拨款与支付体系。

2.国库账户管理的特点

第一，预算单位要进一步加强账户的管理，重视银行账户年检工作。

第二，严格按照《国库管理制度改革试点方案》的要求明确资金的支付方式，属于直接支付范围的资金一律采取直接支付方式，授权支付范围的资金一律采取授权支付方式。改变转账采取直接支付方式、现金采取授权支付方式的错误做法。国库集中支付制度的实施，强化了高校财政性资金的支出监管，规范了资金的支付行为。

第三，高校国库集中支付制度实施的其他消极效应：如改革法规的缺失，编制、批复、付款环节中脱节，财政预算、政府采购、国库支付三个环节不能实现数据共享等。

长期以来在高校教育经费严重短缺和办学成本不断增加的情况下，高校实行国库集中支付制度后，对预算管理提出了更高的要求，支出严格按照预算指标的项目使用，但实际中的预算管理活动仍远远滞后于制度要求，主要存在预算编制依据不科学、预算校内校外两张皮、预算编制与执行脱节、预算监督与评价缺位等缺陷，这些问题严重阻碍了国库集中支付制度的目标实现。如何在国库集中支付制度下，完善优化高校预算管理体制，保障高校事业长远健康运行，提高财政资金使用效益，成为高校一线财务人员关注的焦点。

三国库集中支付制度下高校预算管理模式的创新策略

1.预算管理机构设置的创新措施

第一，设立权威性的预算管理领导小组。组长由校长担任，校领导任主要成员，财务、审计、人事、监察、教务等部门负责人为其他成员。领导小组主要负责审定单位预算原则、政策，审定预算管理的实施方案；决策经费平衡草案，签署下达经批准的预算；协调解决预算编制和执行中的问题，考核预算执行情况，督促完成预算目标。

第二，设立科学性的预算控制评价机构。该机构设立在高校财务部门，以成本效益为宗旨，建立科学的预算支出考核、财务分析预测指标体系。负责汇总基层预算数据库，如资产与资金布局、人力资源成本、生均教育成本、科研绩效成本等多类别核算体系；加强日常数据采集、整理、分析、核实等基础工作；利用现代网络工具，对项目支出进行实时监控，随时掌握财务动态，将实际的预算执行情况与预算标准比较，找出偏差并加以调节；对照预算执行结果做出合理的评价，提高预算执行的准确性、科学性、前瞻性。这样才 2011年湖南省教育厅高校科研经费项目的阶段性研究成果（编号：11c0279，11c0286）能充分有效地利用有限的资金，才能更好地适应国库集中支付制度，提高高校财务预算管理水平及工作效率。

第三，建立精细严谨的二级预算机构。各二级单位应提供

各项支出的理论依据；负责本部门内部预算的编制、上报；严格执行批复的经费收支，及时跟踪部门预算执行情况，改进执行中的不足；提出预算调整方案，协助学校经费使用效益考核等。利用各种激励手段，激发各二级预算单位的责任主体行为动机，调动他们为实现预算目标而努力的积极性和主动性。

2.预算管理编制方法的创新措施

国库集中支付的最大特点是有预算才有支出，预算渠道不得随意变更，用款计划年末要注销，第二年再做追加预算，重新申报用款计划。可见，在国库集中支付制度下，高校预算的编制及执行成为制度顺利实施的核心。目前，中国不少高校的财务预算编制实际上采用的是一种形式上的部门预算编制模式。高校预算编制可以根据学校的长远发展规划及核算管理的需要综合采用零基预算、综合预算、定员定额标准预算，发挥信息化在预算中的作用，提高预算透明度、维护公平、减少违法，切实解决预决算“两张皮”的问题。

第一，更新理念，推行零基预算。编制预算时对所有预算支出均以零为基底，不考虑以往情况如何，从根本上研究分析每项预算是否有支出的必要和支出数额的大小。零基预算对任何一个预算期，任何一种费用项目的开支数，不是从现有的基础出发，也不考虑目前的费用水平，而是一切从零出发，以零为起点，即以无费用、无服务、无收益作为预算的起点，完全按照有关部门的职责范围和业务需要，从根本上考虑各费用项目的必要性与规模。

零基预算要在中国高校推行，既需要国家的政策倾斜与配套协助，更需要高校打破每年预算只能升不能降的陈旧观念，改革现有的预算编制模式和预算管理模式，形成内外互动的良好预算管理体系，使学校的各项支出行为得到较有效的规范，从而达到国库集中支付经费的目标。这样既切实发挥单位预算管理在单位财务管理中的基础作用，又保证国库集中支付工作的顺利实施。

第二，细化预算单位，推行综合平衡。在预算安排时，坚持“总量控制、逐项分解”的原则，区分轻重缓急，量力而行，要求各部门编制详细的经费使用说明，明确支出的范围、内容、限额，实行经费定员、定额测算，专项经费滚动预算，项目追踪审计，做到责权利良性结合。

3.预算管理效力的创新措施

国库集中支付制度是一种国家财政资金管理模式，不再“以拨定支”，而是“以实为支”，盘活了单位闲置资金，减少了支出的结算环节，提高了资金使用效率，强化了财政支出管理，促进和保障高校预算管理的顺利进行，从而提升了预算管理的成效。

高校作为财政支出体系的重要组成部门，经济业务种类繁多、内容庞杂，增加了国库集中支付制度的实施难度。高校应细化校内综合预算，建立项目法人组织体系。部门人员和公用经费实行定额定员测算管理，专项经费实行滚动预算，建立预算项目明细台账，严格执行；实行责任预算与目标管理相结合的机制，业绩评价与责任追究结合，按管理级别，将收入支出的监控权分解到各单位，责、权、利结合，及时总结改进，奖惩到位，从根本上强化高校预算管理。预算一经确定，在学校内部具有“法律效力”，不得随意变更和调整，从而保证预算的权威性、统驭性。

4.预算执行绩效考核的创新措施

高校是自主办学的独立法人，除了财政拨款，还有学费收入、科研拨款、社会资金投入等多渠道来源，这就要求高校根据科学、合理、有效的方法，结合财政预算资金绩效评价制度建设，借鉴ABM和ABB的思想，将成本观和效益观引入高校预算管理体制，强调绩效预算的原则，建立与预算管理改革、国库集中收付制度改革等财政制度相配套的信息化监督评价管理系统，制定一套完善的评价制度和评价指标体系，对各预算执行部门进行全面评价，突出高校预算管理集控制与激励于一体的综合性管理功能。

中国高校预算管理绩效考核应包括预算执行追踪、指标差异分析、专项支出监控、资金综合效益评价四大方面。

部门预算指标是国库集中支付的保证，校内各用款单位密切配合，准确及时报送用款计划，资金严格按预算用途支付，维护预算的刚性管理。每个月、季，财务部门就将预算执行实际情况与预算计划对比，分析偏差的原因及程度，为下一步实施进行指导与调节，确保学校经费实现最大化合理利用。预算项目结束后，财务部门还需对执行效益进行评价，为未来预算编制积累数据。

财务和审计纪检部门监督资金投向和预算进程，采取日常监督、定期检查、专项审计结合，建立结果公告制度，对违法违纪行为，予以曝光，并依照《财政违法处罚条例》等法规，追究相关责任人的行政责任，进一步推动“阳光财政”。

参考文献

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[2]哈希姆、艾伦.国库参考模型（章彤译）[M].北京：中国财政经济出版社，2003

[3]杜萍萍.国库集中支付下高校预算管理的问题和对策[J].现代商业，2012（12）

[4]陈亚琴.国库集中支付制度下中小学校预算管理的问题和对策[J].会计师，2014（13）

[5]赵云旗.中国财政改革三十年回眸[J].地方财政研究，2008（12）

[6]齐红.浅议高校预算管理工作――在国库集中支付制度的背景下[J].首都师范大学学报（社会科学版），2008（6）

[7]陈明.美国独立国库制度的渊源、演变、弊害及影响[J].武汉大学学报（人文科学版），2003（6）

零基预算改革实施方案篇3

记者近日从2009年全国卫生工作会议上获悉，今后3年，将选择若干城市进行公立医院改革试点，探索建立规范的公立医院管理体制和运行机制，形成公立医院改革的总体思路和主要措施，为全面改革公立医院奠定基础。

“2009年是深化医药卫生体制改革全面启动和整体推进的一年，”他说，“卫生部门要加快改革发展的步伐。”陈竺还说：“公立医院改革是深化医药卫生体制改革的核心内容之一，也是解决群众反映强烈的看病就医问题的关键所在。”

陈竺介绍，推进公立医院改革试点，加强医疗服务管理和监管，五个主要内容是：

改革公立医院管理体制。界定公立医院所有者和管理者的责权，探索建立以医院管理委员会为核心的公立医院法人治理结构。

改革公立医院补偿机制。政府要负责公立医院基本建设和大型医用设备购置、重点学科发展、住院医师培训、离退休人员费用和政策性补贴等，对公立医院承担的公共卫生服务任务给予专项补助，保障公立医院紧急救治、惠民服务和政府指定的其他公共服务经费，对传染病院、妇产医院、儿童医院等在投入上予以倾斜。

同时要推进医药收入分开改革，取消药品加成政策，医院由此减少的收入或形成的亏损，通过增设药事服务费、调整部分技术服务收费标准和增加政府投入解决，药事服务费纳入基本医疗保障报销范围。适当提高技术劳务价格，降低药品、医用耗材、部分大型诊疗设备偏高的收费标准。

改革公立医院运行机制。完善医务人员职称评审制度，实行岗位绩效工资制度；建立住院医师规范化培训制度；探索注册医师多地点执业的办法和形式。强化医疗服务质量管理，规范公立医院临床检查、诊断、治疗、使用药物和植(介)入类医疗器械行为，优先使用基本药物和适宜技术，实行同级医疗机构检查结果互认。严格医院预算和收支管理，加快推进药品和医疗器械集中采购工作开展。

在卫生行政部门设立医院监管机构，建立以公益性为核心的公立医院绩效评估管理体系和医疗质量安全评价管理体系。全面推行医院信息公开制度，接受社会监督。

优化公立医院布局和结构。按照区域卫生规划合理确定公立医院数量、规模和布局。加强对城市公立医院的规模、结构和布局的宏观调控，重点加强县医院和以农业人口为主的区级医院能力建设。对部分公立医院，可有计划、按步骤地进行优化重组。

(来源：解放网)

基本药物制度今年执行，零加成仅限基层与试点单位

”今年一定要全部执行国家基本药物制度，但是零加成部门仅限于基层医疗机构和一些试点单位。”近日，在第七届世界卫生经济大会的新闻会上，卫生部规划财务司司长赵自林接受《第一财经日报》采访时表示。

在2009年全国卫生工作会议上，卫生部部长陈竺指出，未来3年卫生部将着力做好的5项重点工作，其中重中之重就是加快建设国家基本药物制度和公立医院改革试点。“而这两个推行的力度取决于财政的投入。”赵自林表示。

据了解，目前基本药物制度的零加成已有地区试点，山东省潍坊市卫生局就是一个例子。潍坊市卫生局局长、党委书记马安宁向记者介绍说，他们试点方案中实行的“双零”，就是实现居民在社区卫生服务机构“就医挂号零收费、社区基本用药零加成”。

而南京市于2007年9月起，在社区卫生服务机构启动了“基本药物零差率销售”改革，《基本医疗用药目录》中城区350种、农村180种，2008年，各区财政安排零差率药品让利专项补助经费预算约4 230万元。截至2008年8月底，全市11区让利近1 300万元。

南京医改的试点从实践中得出医药分离和基本药物零加成可以直接给老百姓降低医疗费用，但今年改革试点的路线如何，“还得等待出台的医改方案如何规定，目前很多工作都是前期准备。”赵自林表示。

“基本药物制度一定会在全国实施，因为它是服务于基本医疗保障制度的。但是零加成实行的范围越大，财政补贴就越大。”赵自林表示。

据赵自林透露，制订并颁布国家基本药物目录(2009年版)包括西药300多种、中药300多种。

“在试点单位零加成，以及基层医疗机构如乡镇卫生院和社区医院零加成，目前还处于建议阶段，还需要在医改方案中充分明确。”赵自林表示。

而公众普遍关注的公立医院改革问题，同时也涉及到药品的改革，卫生部强调将取消药品加成，但是取消之后，公立医院这块的收入如何补贴?如果是财政全部补贴，那么将不设立药事费和提高其他医疗服务价格，如果财政没有资金补贴，那么将设立药事费和提高其他医疗服务价格，比如提高床位费等。而国家基本药物制度的基本药物的零加成，在2009年还仅限于基层医疗机构和改革试点单位，在其他的医院还不能执行基本药物的零加成。

零基预算改革实施方案篇4

深化医药卫生体制改革是一项涉及面广、影响深远、难度大的社会系统工程，县委、县政府对此高度重视，2012年8月6日，我县成立深化医药卫生体制改革领导小组，县长担任组长，领导小组办公室设在县发改委，专门从卫生、人劳等部门抽调3名工作人员专职负责医改日常工作。为迅速制定相关政策，我县多次组织发改委、卫生、财政、民政等部门，深入乡村、厂矿、企事业单位开展调研，并广泛征求医改意见，召开各类座谈会20多次，收集意见200多条，完成了财政投入、人才队伍建设、基本药物试点、公共卫生服务、医疗保障体系建设等方面调研和数据测算，汇总形成了《县深化医药卫生体制改革调研报告》，在反复征求人大代表、政协委员和有关单位意见的基础上，于2012年12月10日县委下发了《县深化医药卫生体制改革的实施方案》，明确了医改工作近期和中长期目标和任务。

二、措施得力，制度完善，各项改革有序开展

1、实施国家基本药物制度成效初显。

实施国家基本药物制度是医改工作的一大难点，为此，我县积极开展调研，全面摸清了乡镇卫生院基本药物使用、业务收支及财政补助现状，在全面分析调研数据和反复讨论的基础上，出台了《县建立国家基本药物制度实施方案》，县委、县政府于2012年12月16日在敦厚中心卫生院举行实施基本药物制度启动仪式，同时正式实施基本药物制度，全部药品实行零差率销售，其他中心卫生院于2月底前完成盘点，3月1日已全部实施基本药物制度，配备和使用基本药物并实施零差率销售，同时全面实行财政补偿。一是健全药事管理制度，规范基本药物使用。中心卫生院均建立了一把手负总责的医院药事管理小组，采取与省药品招标采购网跟标的方式采购基本药物，采购价为网上中标价，由中标企业免费配送，并实施零差率销售，逐步增加基本药物配备品种和使用额，减少非基本药物品种和使用额。通过2个多月试点，敦厚中心卫生院基本药物收入占药品总收入比例由实施前的20%提高到60%，基本药物品种配备率由试点前的30%提高到80%，药品零售价格平均下降50%。由于实行药品零差率销售，该院今年前两个月共计减少纯收入10万元，全部让利于农村群众，受到群众普遍欢迎，门诊、住院人次明显上升，吸引了群众在基层看病就医。二是县政府加大财政补偿力度。根据《省建立国家基本药物制度实施方案》，因实施基本药物和零差率销售导致卫生院收入减少的部分，由省财政补助60%之后，不足部分由县财政实行全额补助。2012年始，我县各基层卫生院人员基本工资已实行100%财政补助。2010年县财政已预算200万元用于补助全县七所中心卫生院实施药品零差率销售，截止2月底，县财政已预拨了66万元给七所中心卫生院用于弥补基本药物零差价销售减收。三是提高基本药物报销比例。我县307种国家基本药物品种已全部纳入2010年新农合、基本医疗保险和工伤保险药品目录，报销比例比非基本药物提高15%，3月1日开始实施。四是把基本药物制度实施情况纳入卫生院绩效考核体系。县卫生局对卫生院进行考核，考核结果与财政补助经费挂钩；卫生院对职工进行考核，考核结果与职工绩效工资挂钩。

2、全面启动了农村基本公共卫生服务逐步均等化项目。

为全面完成今年农村基本公共卫生服务逐步均等化任务，我县组织卫生、财政部门相关人员就基本公共卫生服务项目工作量、技术人员配备、培训及经费补助进行了调研测算，制定了《2012年县农村基本公共卫生服务逐步均等化项目实施方案》。县卫生局还多次组织卫生院院长座谈，深入了解农村公共卫生服务基本情况，在充分研究讨论基础上，制定了《县农村基本公共卫生服务项目补助标准》和《县农村基本公共卫生服务考核评估标准》，明确了乡镇卫生院和乡村医生的工作任务和职责，确保项目有序开展。2月5日召开了启动会，并于春节后分类分期对全县乡镇卫生院院长、防保人员、乡村医生进行了业务培训，讲解农村基本公共卫生服务项目和实施标准要求以及补助标准。县卫生局统一印制体检表等表格资料下发，目前项目正在顺利实施。3月8日，县卫生局又召开卫生院院长会，总结座谈解决实施中出现的问题和困难，再次加压，进一步推动农村基本公共卫生服务项目顺利开展。县财政已预算46万元基本公共卫生服务县级配套资金，为公共卫生服务项目推进提供了有力经费保障。

3、强化卫生院绩效考核，推动基层医疗卫生机构综合改革。

2007年始我县开展乡镇卫生院收支两条线管理试点，经近3年的不断探索完善，我县卫生行政部门对乡镇卫生院、卫生院对职工两级绩效考核体系全面建立并日臻完善，对促进乡镇卫生院科学管理和事业发展起到较好推动作用。2012年医改启动后，我县又进一步完善了乡镇卫生院人事、收入分配、补偿机制等方面的综合配套改革，先后出台了院长聘任制实施意见、绩效考核和分配制度改革指导意见、人事制度改革方案、卫生院绩效考核实施细则、省补经费发放暂行办法等文件并已于2012年度全面实施，为农村卫生院事业发展建立了科学的机制并取得明显成效。

零基预算改革实施方案篇5

[关键词]账户管理；财政国库；制度改革

强化银行账户管理是现代国库制度的关键环节，严格控制并规范行政事业单位的银行账户，有利于加强预算管理、推进财政国库管理制度改革，有利于强化资金监管、从源头上预防和治理腐败。这项工作是贯彻落实国务院关于整顿和规范市场经济秩序的重要措施，是确保财政资金安全运行的重要手段。

一、强化银行账户管理的重要性

实施财政国库管理制度改革是我国完善社会主义市场经济体制的需要。改革开放以来，我国财税体制进行了一系列重大改革。以往改革的重点是调整收入分配关系，财政资金的收付管理制度未做大的调整。在财政国库管理方面，长期实行以自行多重设立账户为基础的分散收付制度。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和发展，这种管理制度的弊端越来越突出：财政资金活动透明度不高。财政收支信息反馈迟缓，资金管理分散，使用效率低，截留挤占挪用财政资金等问题时有发生。甚至诱发腐败现象。为此，一些地市也曾按照党中央、国务院的部署采取过多项重要的改革措施，包括实行预算外资金“收支两条线管理”、清理整顿行政事业单位银行账户、推行政府会计集中核算、实行非税收入收缴制度改革等，但都未能从根本上克服这些弊端。综观每一项改革，加强银行账户管理是核心。因此，一定要把强化银行账户管理工作作为推进国库管理制度改革的重要环节来抓，才能从根本上遏制腐败。

二、强化银行账户管理的具体措施

(一)严格控制并规范行政事业单位银行账户开立、撤并的审批程序，保障国库管理制度改革健康运行

一是规范审批和备案程序。对行政事业性单位银行账户的设置进行分类管理，行政事业单位开立、变更、撤销银行账户一定要有申请报告，严格实行财政审批、备案制度。凡未经财政部门同意的，各单位一律不得随意开立、变更或撤销银行结算账户，经财政局审批备案后，行政事业单位持财政局的批复书才能到人民银行办理开户手续。

二是建立健全有效管理机制。通过国库管理系统，把所有纳入国库集中支付单位的银行账户全部纳入国库信息管理系统，并对银行账户实施动态监控，跟踪监督账户的开立、变更、撤销等情况。凡是自行开设没有经过财政审批的账户一律不拨付财政性资金。

(二)加大对行政事业单位银行账户监督检查力度，从源头上预防和治理腐败

1、采取自查与重点检查相结合以及人民银行逐个核查的形式，多管齐下实施清理整顿，有效地从源头上预防和治理腐败。实施清理整顿时应遵循以下原则：一是行政事业单位要求新开或保留原银行账户，必须符合文件规定的要求，严格按文件要求办理有关手续。二是允许开设一个零余额账户。对以纳入集中支付的单位，开设一个零余额账户作为单位的基本存款账户，核算预算内、外资金。三是按照政策允许设立专用账户。因特定用途需要对资金进行专项管理和使用的，允许开设专用存款账户。具体指基本建设资金，单位住房资金，单位设立党、团、工会、食堂以及其他需要独立核算的专项资金。四是不允许设立临时账户。因设立临时机构需要发生业务收支的，应在机构办公室所在行政事业单位的相关账户中单设账页核算。

2、对行政事业单位银行账户实施全程监管、责任到位。财政、审计、监察和人民银行等相关部门要形成合力，在对行政事业单位银行账户实施监管过程中，对违规开立和使用银行账户，不按规定变更、撤销银行账户或对批准开设、变更、撤销的银行账户不按规定报财政局审核、备案的和逾期不年检或在年检中漏报、瞒报银行账户等违规行为，将暂停或停止对违规单位拨付财政性资金，并依法给予相关单位处罚和追究相关人员责任。

(三)实行财政专项资金账户集中管理，不断提高财政综合控制能力

为了加强财政专项资金的管理和监督，规范财政专项资金的收付和核算，提高财政资金的综合调控能力，在财政系统应对财政专项资金账户实行集中管理，即将原各业务部门管理的各项财政专项资金账户，包括各级预算安排的各项财政资金账户，如财政扶贫专户、预算周转金户等；上级财政部门拨入的财政专项资金的账户，如社保基金专户、国债专户、基建专户、基础设施建设资金专户等；以政府或财政部门名义设立的基金及专项资金专户，如多渠道筹措教育经费专户等。全部移交到国库部门集中管理，各项财政专户资金在保持原资金管理权、使用权不变的前提下，由国库部门统一办理资金收付业务和会计核算工作。

(四)强化账户管理过程中的内部监督管理机制，确保财政、财务资金安全运行

账户的日常管理，最重要的是印章管理，因此，建立内部监督管理机制尤为重要，在账户管理过程中，财政国库、单位财务部门应实行公章、印鉴分别保管制度。

一是对公章、印鉴使用实行部门领导负责制。印章的保管分别由分管该项业务的负责人保管。在日常业务中坚持“谁使用、谁保管、谁负责”的原则，做到人离落锁，下班入柜，不得随意借用。印章保管人短期离岗或出差时，应在部门负责人监督下办理交接手续，并登记备查，印章按规定启用或销毁，印模必须登记备案。

二是对印章使用的职能要明确。部门专用章，主要用于单位内部的业务往来。拨款专用章，主要用于预算内、预算外以及专户资金的拨付。

三是落实印章保管责任。部门负责人应对业务印章的管理情况经常进行监督、检查，发现问题及时纠正，因违反印章管理制度而发生的一切后果，按规定追究有关人员的责任。

通过实行公章、印鉴分别保管制度，账户管理的内部监督管理机制逐步完善，相互牵制，财政资金安全运行会更加有保障。

三、强化银行账户管理应注重的几个方面

目前在强化银行账户管理上仍然存在一些问题(包括：目前财政内部开设的专户过多过滥、预算单位账户无法做到单一、专项资金集中管理后核算与管理脱节等)，致使财政对预算单位监管的难度加大。为了不影响财政国库集中收付制度的顺利推行，笔者建议今后从以下方面加大银行账户管理的力度：

(一)进一步研究银行账户管理问题，不断增强国库部门调控财政资金的能力

1、明确账户性质。建议财政部与人民银行协商，明确规定预算单位零余额账户、预算单位原有基本账户、经营收入账户、往来资金账户等账户的性质，从而便于预算单位开设零余额账户，以及规范使用其他银行账户。

2、建立预算单位银行账户监督体系。实行国库集中支付改革后，原则上预算单位只应有一个零余额账户，即财政资金在到达最终用款人之前，保留在国库或预算外专户。但是，由于改革前的历年结余以及往来款项业务的发生，财政部门还必须为

预算单位开设专用账户核算此类资金，当然也有一些预算单位为了自身利益联合一些商业银行违反规定，私自开设银行账户等，从而出现改革中预算单位账户无法单一的现象，因此，国库管理部门要建立起预算单位银行账户监督体系。

3、杜绝财政资金多头开户的现象。随着国库管理制度改革向纵深发展，财政资金通过国库单一账户体系核算成为，必然趋势，完全可以保证专项资金及时、准确、安全地支付到位，没有必要设置过多的财政专户。各级财政部门要精简、优化财政资金专户设置，要对现有专户进行清理整顿，逐步归并、撤销，逐步通过国库单一账户体系支付财政性资金，确保专款专用，从根本上解决财政资金多头开户的现象。

(二)完善资金监控有关办法措施，构建国库动态实时监控系统，确保资金运行安全、有效

1、尽快制定和完善适应改革特点的监督制度，明确监督主体、监督对象、实施范围、监督措施和责任追究办法等，使监督工作规范化、程序化和法制化。完善改革体制下“现金管理办法”，从制度上进一步规范单位支出行为。

2、扩大直接支付范围，减少授权支付内容。结合政府采购实施范围的“扩面”，将有关采购资金及时纳入到直接支付范围。对于目前授权支出范围中金额较大、符合集中支付条件的转账支出，可改用直接支付方式支付。

3、运用现代电子技术力量，通过支付系统软件进行电子自动监控。如在支付系统软件中输入相关政策、制度、财务规定等设定条件，设置程序由电脑自动审查筛选后，再由工作人员再次审查，还可在系统中设置程序，对同一单位不同账户之间的财政资金划转行为进行控制，可从技术上杜绝随意划转财政资金、逃避监控的行为。

4、将所有的国库集中支付单位的账户纳入国库监控的范围，预算单位每支付或收入一笔资金，财政部门都能够随时监控。特别要加强对单位银行存款账户的管理，参照预算外资金管理办法，将单位所有存款账户的款项纳入集中支付(单位工会账户以及医保收入专户等特殊专户除外)，该账户只作为一个临时的收入过渡账户。单位不能通过该账户提现或转账到财政指定专户外的其他账户，单位使用资金时，必须先由单位将款项转入财政指定专户，再由财政根据单位转入的银行存款额下达指标给单位，单位编制用款计划，财政下达额度后再通过零余额账户支付，从而达到对单位所有财政资金进行监督管理的目的。

(三)建立银行账户管理与日常财政业务工作衔接的机制，杜绝单位与银行的违规现象

要尽快改变当前银行账户管理与财政业务管理的脱节状态，加强二者之间的联系，建立衔接机制。可以采取以下措施：

一是财政部门内部要建立银行账户管理的协作机制。各业务处室对所分管预算单位的银行账户进行检查时，银行账户管理部门要积极协作，主动提供被检查单位的有关银行账户资料。

二是财政部门要建立对接受财政拨款的银行账户进行合法性审查的机制。凡单位上报接受财政拨款的银行账户时，财政部门必须先经过一定程序进行检查核实。确认属于财政审批过的银行账户时，方可办理备案和拨款手续。

三是建立与审计、纪检监察、人民银行等检查部门的定期联系和沟通制度，互通情况。实现财政、审计、纪检监察、人民银行等管理和执法部门对预算单位银行账户监督管理的互动。

零基预算改革实施方案篇6

关键词：零基预算；预算编制；改革

中图分类号：F810.3 文献标识码：A

一、现行我国政府预算编制方法及其弊端

目前，我国各级政府预算，多数地区包括中央本级一直采用基数法编制预算。这种预算编制方法，是在编制下一年度预算时，首先确定上年度的基数，然后在上年度支出基数的基础上，考虑下一年度影响各项支出的因素，确定下一年度各项支出数额。或者在上年度实际支出数的基础上，根据下一年度财政收入状况和影响支出各种因素，对不同的支出确定一定的增长比例，确定预算。这种方法较为简便，易于操作，但随着我国经济体制改革的不断深入，这种预算编制方法越来越不适应公共财政的要求。其主要弊端有：

1、预算编制方法不科学、不规范，也不符合公平原则。采用“基数法”编制预算，年年是基数加增长，各部门经费多少，不是取决于事业的发展，而是取决于原来的基数，基数大的钱多，可以大手大脚；基数小的事情，经费得不到有效保障。在财力有限的情况下，高的下不来，低的上不去，单位之间苦乐不均。从预算单位来说，有的单位由于分工调整，人员减少，而其他一些单位又可能由于增加了职责，需要增加人员。还有的事业单位通过发展三产，取得创收收入。采用基数法编制预算往往不能考虑这些变化了的情况，仍然是基数上进行累加或递增，预算安排与实际动态过程不能同步。

2、基数法实际是增量预算，不利于提高资金使用效益。增量预算，即预算支出只能在上年基数的基础上增加，而一般不能比上年基数减少，因此不利于控制支出，长期使用“基数法”，经过多年积累，基数成了常数，每年支出预算安排，无论财政收入状况如何，支出只能在基数之上增加。基数里面往往是一些专项资金到期了也无法取消，有的挪作他用，一方面部分资金形成“沉淀”；另一方面该上的项目没有资金。

3、预算编制粗放，同时影响预算的及时性。采用“基数加增长”的预算编制方法，一般对基数部分不再认真分析，只是根据财力状况和新的增支因素考虑增长水平，人头经费和专项经费混在一起，家底不清。同时，由于下年预算的编制必须以上年决算支出为依据，因此下年支出的安排必须待上年决算经人大批准后方可进行。所以，本年度的详细支出预算往往要在4、5月份甚至7、8月份才能正式下达实施，造成“一年预算、预算一年”的现象。

4、随意追加支出，预算约束软化。“基数法”带有明显的包干性质，但实际上也是包而不干。各部门在年初预算时“保基数、争增长”与财政部门争吵不休；预算确定以后，由于苦乐不均，执行中马上要求追加支出，领导批钱，财政部门不可抗拒，较为随意，各单位缺乏预算意识。这些对加强预算管理极为不利，必须改革原有的预算编制方法，推行零基预算。

二、我国零基预算改革及完善思路

零基预算，是指财政收支计划指标的确定只以社会经济的发展状况为依据，不考虑以前年度的财政收支状况。零基预算是一种新的预算制度，其要点可以归纳为：（1）对现行计划仍应视为首次制度，并详细审核其成果及效益；（2）对资源分配允许新计划在合理的基础上，与现行计划竞争；（3）对预算的决定着重于每一决策单位决策方案的评估；（4）要使各阶层主管参与预算的编审工作，使计划需求与预算分配更加密切配合。与传统的预算编制方法相比，零基预算制度要求各级管理人员广泛参与，各预算单位的主要责任是，发掘一切可能的潜在力量，提出尽可能多的方案组合，并进行最优选择。

根据各部门特定条件有所不同，零基预算的具体做法一般可分为四个步骤进行：（1）确定预算单位。预算单位可以是一个较重大的工程项目，也可以是一个单个部门或一个机构中的某一级组织；（2）完成决策案。每一预算单位的负责人在对本单位所有的项目和业务进行审查的基础上，提出各个计划项目，然后按照本单位的优先次序排队。将所有的决策案汇总，即为该单位所建议的总预算；（3）排队和评估。由高层管理人员对所有各预算单位的决策进行审查、分析和评价，按照各单位决策所表明的作用、经济效益以及资金需要情况，将各单位的计划项目按优先次序，即对组织的效益递减顺序排队，并确定出一个可代资金的基点，在基点之下的项目不拨给资金；（4）核定及拨款。按照最高决策所确定的预算水平及计划项目的优先次序分配资金，落实预算。

零基预算的优点：一是没有现成的框框，不受现行预算执行情况的约束，能够充分发挥各级管理人员的积极性和创造性，促进各级预算单位精打细算，节约财政预算资金，极大地提高财政支出效率；二是政府可以根据需要对项目进行删减，确定优选安排的项目，避免在原基数上层层递加的弊端，从而有利于控制支出，平衡收支；三是对于影响比较大的项目可以通过在机构内资源转移来达到增加资金供应的目的，减轻政府为满足不断增加的财政支出而增税或扩大债务的压力。

零基预算是我国正在进行的一项预算编制方法改革。我国实行零基预算的基本思路和初步目标是：在编制年度预算时，对各项财政支出均不以上年预算为基数，一切从零开始，按正常经费和专项经费两部分重新核定，做到该保留的保留，应取消的取消，确需增加的予以增加。实施零基预算后要基本达到以下目标：一是使“吃饭”和“办事”经费能彻底分开，提高预算分配的透明度；二是适应市场经济的要求，优化支出结构，改变财政资金有增无减的状况，将资金用于急需的项目，提高资金使用效益；三是提高预算分配的科学性，解决各单位苦乐不均问题；四是使预算管理逐步走向规范、细化，改变“一年预算、预算一年”的现状。完善我国零基预算需要进一步解决的几个问题：

1、必须制定科学的定员定额标准。科学地制定人员编制是实行零基预算的一个重要基础。如果人员编制不科学，就会形成一些单位人员编制多，工作量不大、经费相对充裕，另一些单位编制少，工作量大而经费相对不足的情况，影响单位和个人的积极性，因此应按工作量的大小来确定人员编制。在科学地确定人员编制后，需要对各项费用确定合理的定额。首先，要科学确定人员经费标准，如职员的工资、生活福利等；其次，要根据财力合理确定公用经费标准，不能因为标准不够而影响有关部门的工作。我国目前主要是一些经费标准与实际相差较远，比如差旅费、公费医疗费等。这些问题的存在影响了一些单位工作的完成，因此必须确定合理的公用经费标准，而且此标准必须按照实际需要进行调整。

2、必须硬化预算约束。零基预算是编制预算的一种可行方法，对预算的控制并不起决定性的作用。如果预算管理方式不改变，随意追加支出，即使制定非常科学的预算，预算也无法执行或者执行下来与零基预算的初衷相去甚远。因此，一定要强化预算约束，减少批条子的现象。

3、必须对部门和单位预算进行全额管理。目前，各部门除了财政部门拨款以外，还存在大量的预算外资金，各部门在经费使用上苦乐不均。预算外资金是行政事业单位依据国家的法律、法规及具有法律效力的规章收取的资金。它并不是部门和单位的自有资金，而是根据国家赋予权力而取得的收入。财政部门核定单位预算时应该将这部分资金与财政拨款一起考虑。最好的方法是，单位将收取的资金上交财政，财政部门根据需要核实其所需资金。如果预算外资金自行收取、自行使用这种方法不改变，实行零基预算只能是形式上的公平，而事实上则是不公平的。

4、提高财政信息处理技术水平。实行零基预算要求占有大量的基础资料，需要做大量深入、细致的工作，如果没有现代化的技术手段，要搞好这项工作是不可能的。特别是要做到数据共享，避免数据、资料封锁，充分利用计算机，减少工作重复和人、财、物的浪费，以提高工作效率。

（作者单位：洛阳市财经学校）

主要参考文献：

[1]蔡军，杨抚生.地方部门预算改革检视与建议[J].南京财经大学学报，2006.3.

零基预算改革实施方案篇7

[关键词]国库；集中收付；改革；建议

[中图分类号]F832.2 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2012）06 — 0168 — 02

国库集中收付制度改革是财政国库管理制度改革的重要内容，是构建公共财政体制的基础性工程，是市场经济国家普遍采用的一种财政资金收付管理制度。黑龙江省于2003年底出台了《省级财政国库管理制度改革试点方案》，并选择了13个有代表性的部门进行试点，而齐齐哈尔市则从2007年起在辖区1市7区9县施行国库集中收付制度改革。改革实践5年来，范围不断扩大，预算级次逐步深化，国库单一账户体系逐步完善，资金收付方式日益规范，收付效率明显提高，取得了重大进展和显著成效。但同时改革的深入推进仍面临一些困难和问题，因此及时研究总结改革经验，深入分析改革面临的问题，提出完善改革的措施建议，以更好更快地推进改革，是非常必要的。

一、深入推进国库集中收付制度改革面临的主要问题

（一）改革发展不平衡，延滞了国库集中收付制度改革深入推进的进程。当前改革的广度和深度存在较大差异，同样的管理制度和管理办法在中央与地方之间、部门与部门之间、地方不同地区之间实施不平衡，在一定程度上延滞了国库集中收付制度改革的进程。以齐齐哈尔市辖区为例（见下表），市级100%预算单位实行了集中支付，7区9县中只有2区3县实现了100%预算单位纳入，有4县仍采取“会计核算中心”模式，至今未开展国库直接、授权支付业务，总体上看市、区级改革进展情况要好于县级。造成问题的原因：一是思想观念滞后。改革实施以来，大多数部门和单位已经对改革认同，并积极配合推动改革，但仍有少数部门和单位对改革的认识不到位，还习惯于传统的做法，对新制度新办法接受不够、掌握不好，存在畏难情绪和观望态度。二是对既有利益和权力的保护。国库集中支付改革是对传统财政国库制度的根本变革，涉及到部门利益和权力的调整，甚至触及到几十年管理模式带来的深层次矛盾，个别地区或单位出于对既有利益和权力的保护，主观抵制或拖延改革的开展和推进。

（二）相关配套改革进度参差不齐，制约着国库集中收付制度改革深入推进的进程。

实行国库集中收付制度是一个庞大而复杂的系统工程，由于涉及到方方面面的利益关系调整，以及法律制度和机构改革问题，因此为实现改革目标，还必须进行预算外资金纳入预算管理、非税收入管理、部门预算、国库现金管理和政府采购制度等一系列相关配套改革，内容繁杂、任务艰巨。2000年以后，按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，我国开始对财政管理制度进行深层次的改革和创新，从国库集中支付试点到收入收缴改革，无论是在广度上或是在深度上都突破了传统管理模式，但也应该看到，这些相关配套改革措施目前大多采用过渡时期的做法，距离国库集中收付改革的最终目标尚有较大差距，例如2011年将按预算外资金（不含中央审批的教育经费）管理的收入纳入预算管理，但尚未实现完全纳入；通过强化非税收入征管，取消了征收机关和预算单位设立的多重账户，很大程度解决了财政资金大量游离在国库之外和收支效率不高的问题，但仍需通过财政专户汇缴过渡后入库；国库现金管理改革方面，从2003年1月开始实行国库存款计息，自2006年12月起实行中央国库现金管理商业银行定期存款操作，而在地方国库尚未开始施行等等。因此相关配套改革的进程制约着国库集中收付制度改革深入推进的步伐。

（三）信息网络系统应用不均衡和整合不到位，影响国库集中收付制度改革深入推进的效果和质量。

信息系统是改革的重要技术支撑。近年来，财政的“金财工程”、税务的“金税工程”和人行国库的“三大系统”（TCBS、TIPS、TIMS）建设取得了显著成效，能够满足财政资金集中直接收纳、实时批量拨付的需要，具备了将财政资金全部纳入国库单一账户管理的条件，特别是财税库银横向联网系统（TIPS）的推广应用，使其成为各部门业务系统信息共享的通用平台，将各方系统整合在同一网络下，为深入推进改革提供了至关重要的技术支持。但目前各部门信息系统建设仍存在应用不均衡和整合不到位的问题，切实影响着改革推进的效果和质量：一是部分系统推广应用尚未实现全国100%全覆盖，例如国库会计数据集中系统（TCBS）等；二是系统应用的深度和广度尚需不断拓展，例如财税库银横向联网系统业务种类、缴税签约率等尚需不断扩大；三是财税库各系统尚需根据改革进展要求不断进行整合、完善，例如财政国库集中支付管理系统版式和功能不统一，与国库会计核算系统（TBS）尚未实现有效整合和衔接；各部门信息系统功能的进一步拓展和完善等。

（四）现行财政国库管理制度体系尚不完善，难以对国库集中收付制度改革深入推进形成有效法律保障。

一是现有国库集中收付业务的有关法规比较零散，未能形成统一的体系？自2001年3月财政部？中国人民银行印发《财政国库管理制度改革试点方案》以来，财政部、人民银行以及各级财政部门依据此文件制定了一系列的配套办法，每年还有若干文件出台，对有关业务进行修订。例如：针对年终结余资金，2002年至2005年每年都有不同的规定，对更正和退回、预算科目变更等也有不同的文件规定，2004年财政部又依据《中国人民银行关于调整票据、结算凭证种类和格式的通知》，取消了“财政授权支付凭证”在中央授权支付业务中的使用等，这些零散的国库集中收付规章制度不利于掌握和执行？二是相关法规规章之间缺乏有效衔接，相互配合不够。例如国库集中支付实行商业银行先垫付款、后与国库清算，但2004年10月人民银行颁布的《支付结算办法》仍然规定支付结算必须遵守“银行不垫款”的基本原则，没有对国库集中支付业务的特殊性作出例外规定？三是制度的法律层级较低，效力有限。国库集中收付的有关规章制度都是以部门规章的形式出台的，这样一项涉及国计民生和大量财政资金的工作，却没有像《预算法》、《国家金库条例》那样上升到法律的层次，因此对包括银行在内的各方当事人的约束力还不够强？

二、深入推进国库集中收付制度改革的对策建议

（一）强化各部门紧密协作，全面推行国库集中收付制度改革。

全面推行改革是大势所趋，从2001年按照国务院批准的改革方案，选择了包括财政部、水利部在内的6个部门进行改革试点起至今，国库集中收付制度改革已在全国范围内大面积展开，目前未实行改革的主要集中在部分县（区）级，因此下一步改革的攻坚战应放在全面推行上，一是财政部门在推进这项改革过程中，要进一步强化与人民银行、主管部门及预算单位、纪检监察、商业银行等单位的协作，形成了推进改革的合力；二是对已经实施改革的地方，进一步扩大改革范围，完善改革的各项措施；三是制定改革实施进度表，对未实施改革的地域设定时限，并建立改革实施报告统计制度，以随时掌控改革实施进程；四是对未实施改革的地域应引入已积累的成功经验和做法，同时也要考虑我国县域情况差异较大、部门预算编制改革进度不一、有些县已经实施会计集中核算并取得一定成效等实际情况，县级改革不搞“一刀切”，采用适宜本地实际的、相对灵活的操作方式。

（二）大力推进相关配套改革，加速国库集中收付制度改革深入推进步伐。

一是深入推进非税收入收缴管理改革。有计划地撤并直至取消财政专户，真正实现“国库单一账户”，在取消非税收入汇缴专户基础上，建立非税收入银行资格认定制度。非税收入银行开立财政汇缴零余额账户，执收单位开具缴款书将收缴明细信息输入国库集中收付管理信息系统，缴款人将所缴非税收入通过商业银行支付系统缴入财政汇缴零余额帐户，银行日终将资金和信息核对后划缴国库，实现账户日终零余额管理，变分散定期划缴为集中直接上缴，确保非税收入直接、及时、足额划缴入库。二是取消财政资金预拨方式，通过国库单一账户进行拨付，实现预算支出全部纳入国库集中支付管理。确实需要专款专用的财政资金，可在国库部门开立专户进行分账核算，由国库部门通过支付系统将专户中的预算资金实时直接拨付至最终收款人，减少支付环节，提高资金运转的效率和使用效益。三是积极稳妥开展地方国库现金管理，在保证日常支付需要和符合货币政策导向的前提下，市场化运作国库现金存款，通过国库现金管理操作实现国库资金保值增值，提高财政资金使用效益。四是大力推进地方政府部门“三公”经费公开改革，倒逼各级预算单位不断强化部门预算，积极融入到国库集中收付制度改革进程当中。

（三）加快信息系统的应用覆盖和整合完善，为国库集中收付制度改革的深入推进提供有效技术支持。

根据深化国库集中收付制度改革的要求，信息系统建设要立足当前，考虑长远，确保系统的实用性、灵活性和可扩展性，扩大网络覆盖范围，提升系统管理功能，实现电子信息共享。一是加速财税库各主干系统的推广应用，尽快实现网络全覆盖；二是继续强化各部门协调配合，扩大财税库银横向联网系统业务种类、缴税签约率，特别是要加快财政部门业务入网的进程；三是根据改革进展要求对各系统不断进行整合、完善，开发全国通用的财政国库集中支付管理执行分析系统，并通过与财税库银横向联网系统进行有效整合和衔接，实现该系统与中央、地方国库总账系统的集成；四是健全完善系统运行的维护管理制度和系统运行的安全保障体系。

零基预算改革实施方案篇8

关键词:赤壁市；财政四项改革；问题；建议

abstract: third plenary session of the 16th through the "cpc central committee on improving the socialist market economic system, a number of decisions", a whole set of financial management system in the direction of "deepening the budget for the department, the treasury centralized collection and payment, government procurement and the separation between revenue and expenditure control ---- chibi city, hubei province as an example to the rationale of reform, improve the public finance system, "but the county (city)-level implementation of the four financial reform is far from the goal to achieve. through chibi city, hubei province (county-level cities) of the four reform of the financial situation and existing problems and put forward proposals to further improve the response: first, deepen the reform of departmental budgeting, integrated, zero-based budgeting; second, do a good job in accounting focus on the state treasury to the accounting system of centralized collection and payment system transition; the third is to further standardize government procurement and the separation between revenue and expenditure reform; fourth, strengthen financial supervision, in order to protect the financial reform of the four.

key words: chibi city; four fiscal reform; issues; proposal

前言

赤壁市位于湖北省南部，北倚省会武汉，南临湘北重镇岳阳，素有“湖北南大门”之称。1986年5月经国务院批准，有着1700多年沿革的蒲圻撤县设市。1998年6月更名为赤壁市（县级市），现有人口52万,2004年财政收入3.1亿元。本文结合赤壁市近几年来财政改革与发展的实践，对县（市）财政四项改革工作进行一些粗浅的探索。

一、赤壁市财政四项改革现状

近几年来，根据转变政府职能和加强公共财政建设的要求，赤壁市推行部门预算、国库集中收付、政府采购及收支两条线等财政四项改革，实现了预算内外资金一块进“笼子”，市直行政机关和事业单位一起进中心，各项收入和支出财政一起管的财政资金运行新格局。从运行的实践看，各项改革运行平稳，不仅达到了增收、节支和规范的目的，而且对缓解县（市）财政困难起到了重要作用。

（一）改革财政预算编制方法，全面推行部门预算。

1994年，赤壁市开始酝酿综合财政预算改革，1996年编制和实施了第一个综合财政预算。2004年起，按照上级要求，开始部门预算改革。

1、改革部门收入预算编制。将部门所有收入全面、完整地在部门预算中反映，并按财政部门核定的支出数额和项目填报。具体包括：政府性基金收入、预算外收入、事业收入、事业单位经营收入、财政拨款、上级补助收入、附属单位上缴收入、其他收入等类收入。

2、改革部门支出预算编制。部门支出预算分为基本支出预算和项目支出预算等两大类。

（1）基本支出预算，具体包括人员经费和公用经费两部分。①人员经费：按编办核定的编制内实有人数和工资政策据实安排。②公用经费：实行单项定额办法，分明细开支科目，逐项确定开支标准和定额，按单位编制数计算安排。

（2）项目支出预算。根据事业发展需要，对单位人员、公用经费之外的资金需求，分项目进行申报，按轻重缓急排队。在优先保证人员经费和公用经费的前提下，结合项目建设实际，报市长办公会讨论审定安排。

（二）改革资金收付管理办法，全面推行国库集中收付制度。

从2004年开始，赤壁市开始国库集中收付制度改革工作。当年，在市直8家单位进行试点。2005年6月1日起，本着“边改边完善，过改边规范”的指导思想，分三批逐步将全市市直所有预算单位纳入范围。

1、重新调整股室间职能。一是重新调整了对口管理预算单位。按照“一个预算单位归口一个股室管理”的原则，重新调整了各业务股室对口管理预算单位，做到预算单位的预算内外所有资金全部交一个业务股室管理，既方便了预算单位，又有利于加强对财政资金监管。二是重新确定了财政资金拨付流程。按照改革要求，打破了原有财政资金拨付惯例，重新确定了新的财政资金拨付流程。

2、抓紧业务培训。从6月1日起，按照“每增加一批预算单位，就组织一期业务培训”的要求，先后举办了3期培训班，累计培训人员800多人次。

3、增强服务意识。赤壁市牢固树立服务意识，努力提高服务水平，加强与各部门的沟通协调，虚心听取多方面的意见和建议，及时帮助解决部门的实际困难，取信于单位。如在设计新的财政资金拨付流程时，坚持“减少中间环节，方便单位用款”的思路，将原来的多道环节，统一简化到两个环节，即单位使用财政资金只需要2道环节：一是每月月初向财政局对口业务股室上报分月用款计划；二是每月中旬向国库收付中心申请用款。

（三）改革采购管理方法，全面推行政府采购制度。

我市政府采购制度启动较早，从1994年开始，自发在汽车加油、维修、保险等领域，试行定点采购。2000年，大力阔斧地推行了规范的政府采购制度。2005年，随着部门预算改革，相应组织编制了政府采购预算。在此基础上，根据编办批复的政府采购机构管办分离方案，配备5名工作人员，组建了政府采购执行机构——政府采购中心，由市财政局暂时代管。同时，配备2名工作人员，将原来政府采购中心改为政府采购管理机构——政府采购管理股，实现了政府采购机构的管办分离。

（四）全面落实“收支两条线”规定，建立规范的管理框架。

根据上级要求，从2000年起，赤壁市严格按照“统一管理，捆绑使用，一个流向”的操作规程，在管理上采取“三个统一”、“两项监督”措施，引导预算外资金有序增长，合理流向，实现了所有权归国家、调控权归政府、管理权归财政的“三权”到位。

1、“三个统一”。一是统一专户储存。取消各单位收入过渡户，由财政部门统一在各专业银行设立财政专户，用于对预算外资金收支的统一核算和集中管理，收取的预算外资金直接缴存财政专户，严格实行收支两条线管理。二是统一预决算制度。坚持“核定收支、量入为出、综合平衡、一年一定”的原则，除保证单位经常性支出和部分建设性支出外，其余资金由政府统筹用于经济建设和事业发展。三是统一票据管理。实行“凭证购票、限量发售、以旧换新、票款同行”的管理办法，建立收费票据各项管理制度，严格把好票据印制、发放、使用、核销、检查等五个关口。

2、“两项监督”。一是实行日常稽查制度。对单位预算外资金日常收支及落实“收支两条线”规定情况进行不定期检查和抽查，对预算外资金的收取、缴存、使用进行跟踪管理和监控，及时发现问题，堵塞管理漏洞。二是实行专项检查制度。1998年以来，每年都由监察局牵头，财政局、审计局、物价局配合，对单位落实“收支两条线”规定组织专项检查，对存在的问题及时处理，严肃了财经法纪，杜绝了私设小金库、滥支滥用资金等违纪问题的发生。

二、财政四项改革中存在的问题

通过改革和实践，赤壁市财政四项改革工作逐步规范，保证了机关正常运转，支持了社会经济发展，但是，当前在推进改革中，还存在一些需要认真研究并予以解决的问题。

（一）部门预算编制的弊端

1、预算编制缺乏前瞻性和完整性。目前，预算编制只是在既定的收支之间安排资金，缺乏科学的分析预测，没有很好地将预算编制与经济预测结合起来，并以经济预测为基础，通过对经济周期、产业结构的发展变化来确定预算收支总体水平的发展变化及收支结构的调整。

2、预算编制时间过短，削弱了预算的严肃性。一般在上年12月下达预算编制通知，次年3月就开始由人代会讨论预算草案，没有充分的时间准备和对项目的充分论证，很难保证预算编制的质量。加上预算编制留有硬缺口，在执行中只得频繁追加，频繁调整，出现了“一年预算，预算一年”的状况。

3、预算编制方法不尽科学。目前预算编制基本上采用“基数+增长”法，即在编制下年度支出预算时，以上年度实际支出为基础，并考虑下一年度财政收入状况和各种增支因素的影响，对不同的支出确定一个增长比例，从而确定预算。这种编制方法虽然较为简便，易于操作，但明显不太合理。

（二）预算单位账户清理难度大

目前，赤壁市单位尚有三种类型的账户游离于国库单一账户体系管理之外。第一类是部分未与主管部门脱钩的二级单位账户。第二类是部分在业务上实行垂直管理单位的收入过渡户。这类账户单独设置，直接将其收入划转上级部门，支出由主管部门直接拨付到单位账，管理漏洞较大。第三类是有贷款单位的账户。按照银行有关规定，凡在银行申请贷款的，须开设独立账户。目前，部分单位依照这一规定，在银行开设有独立账户。由于体制、政策等多方面的原因，账户清理难度较大，特别是后二类账户，预算单位和银行阻力都较大。

（三）预算单位仍然不能完全适应、理解改革政策

有的预算单位所有收入并没有直达国库或财政专户管理，申报分月用款计划还比较混乱，不能严格按照直接支付和授权支付的范围操作；有的部门对财政资金，特别是专项资金，片面理解是自有资金，认为无须市政府审批；有的怕政府采购程序麻烦，将应纳入政府采购的资金，作为一般公用经费填报，自行组织采购，逃避财政监管；有的单位认为改革后资金拨付慢，程序多。这既有软件限制及政策规定程序的原因，也有单位自身未严格按照时间要求及流程操作等各原因，预算单位支持、理解还有一个过程。

三、深化财政四项改革的对策研究

推行财政四项改革，构建公共财政框架是一个复杂的系统工程。县（市）要尽快建立公共财政体制框架，必须按照公共财政支出理论的内在要求和改革的实践，继续深化财政四项改革。

（一）推行部门预算编制改革，实行综合零基预算

部门预算是部门在一个预算年度的全部预算收支计划，它是由主管单位本级预算和所属单位预算组成。从其资金来源看，既包括预算内资金，又包括预算外资金和单位自有资金；从其支出内容来分，既包括经常经费预算，又包括专项经费预算。部门综合预算应选择“零基预算”的方法进行编制。即在支出预算上，实行零基预算法。零基预算指在编制年度预算时，不考虑上年支出基数，一切从零开始即对原有的新年度增加的各项开支都要重新进行审核和论证，而不仅仅是修改上年部分。在审核和论证过程中，可以对上年的不合理安排做出修正，将资金重新分配给重要计划和项目，年度预算编制到具体项目。其具体做法是：

1、在预算编制中，实行因素法。对各类支出的人员经费、公用经费、专项经费以及跨年度的大型建设项目的年内各项支出做出科学的测算，从而编制完整、详细预算。

2、实行零基预算。对各项支出定额进行认真核定，不留缺口。预算确定后，必须严格按照预算执行，一般情况下，财政部门不接受预算追加报告，特殊情况确需追加的，先由财政部门对追加报告进行集体研究和审核，再送政府预算编制论证委员会研究决定。

3、加强预算论证，并成立政府预算论证委员会。预算论证委员会的成员组成，包括主要党政领导、人大财经委和宏观经济部门代表、财政部门有关负责人以及专家学者。财政部门拿出的预算草案，先由预算论证委员会分析、讨论和修改，预算论证委员会通过后，再提交人大常委会批准执行。

4、在编制预算时，公开预算的编制原则、程序、方法、定额标准等，增加透明度，接受社会监督和评价。

（二）规范政府采购和收支两条线改革

结合政府采购预算、国库集中支付的要求，将单位符合政府集中采购目录及限额标准的项目，严格按照人大批复的政府采购预算，全面纳入政府采购范围，其资金原则上实行国库集中支付，资金直接到位中标单位和个人，切实扩大政府采购规模。此外，进一步规范收支两条线改革，重点要落实“收缴分离、罚缴分离，收支分离，财政统管”的管理模式，打掉部门创收机制。

（三）做好会计集中核算制向国库集中收付制过渡工作

会计集中核算制虽然可以强化会计监督，从源头上防治腐败，但会计核算中心集核算、监督、服务为一体，不仅整天忙于报账、算账、记账、保管整理会计档案，向单位和管理部门提供会计信息等大量繁杂的日常事务，而且还有常常使自己陷入矛盾焦点的旋涡中，承担名誉、行政、法律等多种风险，存在许多弊端。因此，在条件成熟时，会计集中核算制应逐步向国库集中收付制过渡。具体做法为：

1、会计核算中心先由办理日常会计核算业务向会计审核和监督转轨。核算中心仅对单位的报销凭证进行审核，审核确认后，加盖中心审核专用章，并从统一账户中办理支付手续，报销单据退回单位，由单位自行进行会计核算。

2、会计核算中心可逐步转换为财政国库部门的支付执行机构。核算中心原有的统一账户可改为零余额账户，承担具体支付和与国库结算业务；核算中心原来为单位开设的内部账户，可以转换为单位零余额账户，承担单位的委托支付和与国库结算业务；单位的小额、零星费用仍然采用备用金制度。

3、核算中心原有的工作岗位可转换为国库支付执行机构的内设部门。核算中心原有的单位会计核算岗位可以转换为国库支付机构的支付审核部，承担管理单位预算指标，审核单位提出的用款计划和支付申请，审核单位的报销单据，登记单位的支出明细账等业务。原有的资金会计和出纳岗位可转换为国库支付机构的资金会计部，承担管理国库资金、支付机构零余额账户、单位的零余额账户和小额现金账户，签发国库支付令，账户与国库之间的结算工作等业务。原有的稽核岗位则转换为国库支付机构的稽审部，继续履行稽核职能。原有的信息系统只要稍加改进则可以直接转换为国库支付机构的信息系统。

（四）强化财政监管，为财政四项改革保驾护航

深入宣传，坚持贯彻落实《财政违法行为处罚处分条例》，严肃财经纪律，继续抓好财政监督检查工作。扩大财政监督范围，建立事前审核、事中监控、事后评价相结合的财政监督新机制。一是加强对重点领域、重点部门的监督检查，加大欠税的清缴力度；二是加强对非税收入的监督；三是开展对“收支两条线”政策执行情况检查、强化财政收费票据和单位银行账户的监督管理，严厉查处乱摊派、乱收费、乱罚款等行为；四是完善投资评审制度。对重大项目的预算执行情况，要实行全过程的监督，努力提高财政资金的使用效益，将监督检查与深化财政四项改革、提高财政管理水平结合起来，着力推进依法理财，规范财经秩序。参考文献

《湖北省财政厅2001-2004年财政年鉴》

《赤壁财政2005年1-8月收支月报表》

零基预算改革实施方案篇9

关键词：绩效预算；功能取向；部门预算；预算绩效评价；理论导向

中图分类号：FS10.3　文献标识码：A　文章编号：1002－2848－2007(05)－0087－07

一、问题的提出

新旧世纪之交的公共预算改革呈现出从投入转向产出与成果的渐进趋势，以绩效为重心的预算管理改革在许多OECD成员国风起云涌的浮现。英国1988年推出的《改进政府的管理：续阶改革方案》、新西兰1989年制订的《公共财政法》、美国1993年颁布的《政府绩效与成果法》等，都是著名的例证。综合看来，这些绩效预算改革试图将一种理性的抉择工具注入一个被视为高度政治性的预算过程。

基于党的十六届三中全会提出建立预算绩效评价体系的近期部署和财政部关于绩效预算改革的远期规划，国内关于绩效预算的研究大致分为两类。一类是对预算绩效评价体系的研究，旨在为我国建立绩效预算体系夯实基础。陈纪瑜等、王明秀等分别以公共事业单位支出管理和财务绩效为视角，初步构想了预算绩效评价的理论框架和部分指标；茆英娥探讨了我国建立预算绩效评价体系的必要性；张晓岚梳理评述了国外对高校预算绩效评价研究的背景、现状、趋势，设计了高校内部预算绩效评价指标。另一类则是对绩效预算改革的探索，主要是对西方绩效预算改革经验的引进、绩效预算本质的争鸣、绩效预算实施条件的分析等。如马骏明确了西方新绩效预算改革的特征、优点及对我国的借鉴意义；陈工介绍了英、美、澳、新等国家绩效预算改革的状况；马蔡琛提出了绩效预算改革路径的三步走模式；乔彬彬比较了绩效预算的实施条件等。

但是，正如马骏所指出的“中国的公共预算与财政管理研究缺乏理论化的努力”，当前我国对绩效预算研究同样缺乏具有中国特色的理论化的规划：关注对国外已有研究现状的推介，缺乏对我国实施绩效预算改革的理论研究；在现阶段不具备实施绩效预算条件，而要全力推进预算绩效评价的国家对预算绩效评价的研究与实践又缺少评价理论的科学支持；在国家已明确绩效预算改革目标的背景下，对面向绩效预算的预算绩效评价理论的研究思路并没有引起充分的关注；进而导致研究成果平平，疑惑、误区尤存。

“绩效预算改革与当前部门预算的关系是变革抑或调整?预算绩效评价的理论和体系的建立能否直接移植于绩效预算的结果评价?”解决这些疑问的关键即是面向绩效预算的预算绩效评价理论导向问题。本文以著名公共预算专家Schiek与Rubin的经典预算功能取向分析范式为契合点，深度整理美国预算管理改革的轨迹，从中国部门预算的实际框架出发，演绎提出部门预算管理蕴含的“控制核心、绩效导向”的混合功能取向。基于这种价值取向，引申确立面向绩效预算的预算绩效评价理论导向：源于实际的理论起点、面向未来与着眼现实的理论构架、过程控制和结果评价融合的实现体系。

二、预算功能取向分析范式：美国预算改革实践的理念透视

Schick(1966)基于对美国1920－1966期间预算改革实践三阶段的划分，率先提出了公共预算的三种功能取向――控制、管理和计划。他认为任何预算体制均容纳了计划、管理与控制过程，但却很少能够并重，总有某种功能取向在特定的预算改革阶段占据主导地位。1920－1935年的分项预算(Line-item budget)阶段代表了控制取向主导时期，强调收支控制，中心目标是防止资金滥用和管理失控。管理取向从罗斯福新政开始逐渐替代控制取向，对应早期绩效预算(Performance budgeting)阶段，由单纯的收支控制核心预算趋向于管理促进与产出测评，基本理念是辅助管理层评估预算单元的经济效率。第三个阶段是以计划取向为特征的项目――计划预算(Planning，Programming，budgeting system)时期，主要目标是将传统的年度预算准备转变为着眼政府远期的政策目标。早期绩效预算文化中的“预算”是一项管理工具和工作项目，聚焦于公共部门以往的工作产出；而项目－划预算文化中的“预算”是一项分配过程与政策声明，集中于公共项目的未来影响。尽管Axelrod质疑了三种预算功能的互斥性与历史发展时序，并引发了Friedman尝试运用Ken．dall等级相关检验、Guttman量表和散点图等方法对其质疑的统计检验以及Lewis对Friedman选取统计方法不恰当性的驳斥，Schiek的预算功能取向论点仍然得到广泛认同，而且Schick本人强调的也是预算取向在特定时期的主导而不是排斥。Lynch(1995)同样认可预算行为有三个主要的目标：控制、管理、计划。如果控制是主要目标，那么预算模式将被设计得确保资金根据已通过的政策使用；如果以管理为目标，那么预算过程便强调管理机构中的人员以便在项目中实现效率和经济；如果以计划为目标，那么该过程便强调加强政治决策过程。这三个方面并非相互排斥，它们存在于大多数预算过程，但三种目标的区分在概念上是有用的：不同时代的改革者试着强调其中的某一个目标，但其他目标并未因此而消失。

考虑到Schick的经典于60年代的时间局限性，Rubin(1996)结合美国20世纪70－90年代的预算改革实践，提出三种预算功能取向理应延展为涵盖“优先性和责任性”的五种取向。七八十年代零基预算(Zero－Based budgeting)改革的重心在于依据公共项目的重要性确定预算分配的优先性，被设计用以改进管理的效率和效果(Taylor，1977)。之后的平衡基本预算(Balance-base-budget)、目标基础预算(Target-Based budgeting)和行为基础预算(Activity-Based budgeting)皆是零基预算的衍生形式(Tyer & Willand，1997；Go-ertz，1993；Wilhelmi&Kleier，1995)。1993年，美国《政府绩效与结果法案》的颁布标志着强调预算责任性(Rubin，1996；Martin，1997)的新绩效预算(New Performance budgeting)冲向了改革的前沿，其宗旨在于将美国联邦预算管理进程由投入和产出定位转向效率和成果定位。Rubin认为面向责任性的预算意味着对当年预算成果的衡量并作为下一财政

年度预算建议的参考，Martin指出责任性导向的成果预算聚焦于对成果的测评。新绩效预算试图评价政府工作的成果(outcome)而不是集中于工作的直接产出(output)，这也是新旧绩效预算的最重要区别(Wang，1999)。

基于对Schick(1966)和Rubin(1996)研究贡献的继承，Tyer和Willand(1997)详细回顾了20世纪的美国政府预算制度，进一步明确预算系统的演进过程即是五种功能取向的日趋完善过程，对应于预算改革的五个阶段。Thurmaier和Willoughby(2001)将预算功能取向分析范式延伸至预算机构职能，指出主要有四种取向的中央预算机构：控制、管理、计划和政策。Bartle(2001)同样利用Schick的分析范式探讨了预算、政策与管理的关系。牛美丽认为美国预算改革的演进始终围绕着预算的三个功能――控制、管理和计划而转换。遗憾的是，国内学者的相关成果局限在对前三种功能取向的理解，对优先性和责任性的忽略可能会影响研究结论的可靠性。

综上，经典预算功能取向分析范式实质上可以解释源自不同时期预算改革实践的核心理念，结合Schick、Rubin以及Tyer和Willand的研究基础，比较不同预算功能取向下的预算改革实践的主要特征，简要归纳为表1。

对上述实践的整理与凝练发现：五种预算功能取向的形成具有明显的时序特征；五种预算理念是部门预算发展不同时期的预算思想的彰显；五种预算的信息目标是不同功能取向下的预算理念的体现。尽管如此，按不同功能的上述划分是相对的，它们之间具有不同程度的并存与并重。

三、绩效预算改革与部门预算框架：变革抑或调整

绩效预算不仅是预算方法的一种创新，也是政府管理理念的一次革命。绩效预算将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，强调的是产出与成果导向，或者说强调的是管理和责任，从而增强了预算资源分配与政府部门绩效之间的联系，有助于提高财政支出的有效性。在国家明确绩效预算是远期改革方向，预算绩效评价是近期基础工作的政策背景下，有必要澄清这样一个通常被理论界忽视的问题：“未来绩效预算改革是对部门预算的变革抑或调整?”。笔者认为，我国远期绩效预算改革是部门预算框架下的预算管理理念调整，旨在实现绩效信息与预算配置的有效结合，理由在于以下两方面。

一方面，部门预算与绩效预算的预算管理角色的差异性。部门预算是由政府各部门编制，经财政部门审核汇总后报立法机关审议通过，反映各部门所有收入和支出的公共收支计划和法律文件，是国家对原有功能预算的改革，旨在完善政府管理、基于预算管理主体结构的预算框架模式；绩效预算是使命驱动、结果定位的预算(National PerformanceReview，1993)，本原是改革支出机构动机的预算编制模式。美国各级政府一百年来预算管理经历了四种类型的改革：预算执行改革、预算编制改革、预算制度和程度改革与减少赤字改革；预算制度和程度改革的重要举措即是基于1921年《预算和会计法案》确定的联邦部门预算基本框架，改变了政府制定预算的治理结构，以便使预算权力逐渐平衡，这也是该基本机构框架能延续一个世纪的原因；绩效预算与项目一计划预算、零基预算等隶属于预算编制改革的范畴，它建立在基本预算纪律的基础上。美国的预算改革实践提供了支持这一论据的经验证据，无论早期的分项预算、绩效预算、项目―计划预算抑或近期的零基预算与新绩效预算都未能撼动部门预算管理的基本框架，都是部门预算体系下的预算编制模式的变革。同时，自美国通过《预算和会计法案》并确定部门预算框架以来，各种预算编制改革并不存在历史时序之间的互斥性，例如20世纪50年代绩效预算所倡导的效益和效率基本分析思想却为计划一项目预算、零基预算和新绩效预算所采纳。从目前美国联邦、州和地方政府的预算编制情况看，几种编制方法往往被同一机构混合在一起使用。可见，部门预算在很大程度上充当了“相对静态”的预算管理框架角色，绩效预算则代表了“相对动态”的改善预算编制理念的努力，是基于部门预算框架的预算编制管理理念调整的结果。Keuy(2003)对美国政府预算编制改革的评价也从侧面支持了这一关键差异，“绩效预算与早期的创新努力(其中包括项目一计划预算、目标管理以及零基预算)一样，都属于过程导向型，而且对于将政治因素排除在政府预算编制之外的承诺，最终达到的效果只不过对传统预算修修补补而已”。

另一方面，部门预算基础上汲取绩效管理理念的可行性。Key(1940)提出了公共预算领域的经典问题“在什么基础上，决定将一定数量的资金分配给A行为而不是B行为?”，这显然是针对预算配置绩效的思索。回顾美国的预算改革实践，Key的时期正是分项预算的盛行时期，控制取向主导下的预算理念要求政府预算应该包括所有的收支项目，各项支出被明确归属到各个政府单位，每个项目所需资金按年来确定。追溯分项预算的起源，几乎是和《预算和会计法案》同时诞生的，自然可以将分项预算理解为传统部门预算框架基础上的最初预算编制理念。而且Sehiek(1966)介绍目标账户引入分项预算后的支出分类包含组织单元、功能和目标三类，这也与我国财政部2007年实施的以收入分类、支出功能与经济分类为核心的政府收支分类改革存在异曲通工之处，中国现阶段的预算改革内容与美国19世纪初部门预算框架的分项预算极其类似，这也和马骏(2005)基于预算时代视角提出的中国预算改革的重点应该是建立西方国家在19世纪时形成的现代公共预算体制的观点不谋而合。无论是产出导向的早期绩效预算和远期目标下的计划－项目预算，还是着重优劣排序的零基预算与结果驱动的新绩效预算，都是试图将理性工具引入预算决策过程。管理取向下的产出效率关注、计划取向下的预算远期规划、优先性取向性下的优劣排序以及责任性取向下的成果定位实质上也是广义绩效理念的不同表现形式，只不过是追求的重点不同而已。因此，美国的公共预算改革经验佐证了部门预算基础上汲取绩效理念的可行性。

简而言之，预算管理角色差异性以及部门预算基础上汲取绩效管理理念的可行性决定了未来绩效预算改革是对部门预算的一种调整而非变革，预算功能取向的变更也是部门预算框架下的预算编制管理理念革新的表现。

四、我国部门预算框架下的预算功能取向：控制核心、绩效导向

每一项预算改革的实践都伴随着预算功能取向的变更，既然绩效预算改革是部门预算框架下的编

制理念革新，那么政策层面预算绩效评价的近期导向和绩效预算的远景规划就必须建立在对我国目前部门预算功能取向的判别之上。部门预算是全面反映部门所有收支活动的预算，其基本框架由部门收入预算和部门支出预算构成，核心内涵在于预算编制管理。预算编制管理实质上是以预算编制原则为指引，预算编制流程为主线，预算编制方法为实务的有机结合体，部门预算框架下的预算功能取向分析也理应围绕预算编制管理展开。结合上述对管理、计划、优先性与责任取向下蕴含的绩效理念的诠释，五种预算功能取向同样可以理解为控制与绩效两种观念，这也是本文将我国部门预算框架下的预算功能取向提炼为“控制核心、绩效导向”的出发点。

(一)预算编制原则的“控制核心、绩效导向”混合功能取向

为了科学、合理的编制部门预算，中央部门预算编制指南(2007)明确了预算过程中应遵循八项基本原则。合法性、真实性、完整性、稳妥性和重点性等五项一般原则体现的是控制取向。合法性原则的基本要求是收入要合法合规，支出要符合财政宏观调控的目标、遵守现行的各项财务规章制度，其控制取向主要表现在人员经费支出和日常公用经费支出均有既定的支出标准。此类支出标准实质上是一种支出控制上限，作为被控制对象的预算编制机构必须严格保障预算需求按照支出标准测算，影响此类预算经费获取的因素无非是机构的规模而非产出的成果。真实性原则下的控制取向强调收支数据填报的置信度以及开支标准的严肃性，是合法性控制的延伸。完整性原则的核心是要体现综合预算的思想，是针对预算编制的范围控制，所有收支全部纳入部门预算。稳妥性原则规范部门预算的编制要做到稳妥可靠，量入为出，收支平衡，不得编制赤字预算，是对预算收入支出关系的控制。重点性原则指出部门预算编制要做到合理安排各项资金，本着“一要吃饭，二要建设”的方针，在兼顾一般的同时，优先保证重点支出。根据重点性原则，要先保证基本支出，后安排项目支出；先重点、急需项目，后一般项目。很显然，重点性原则阐明了对预算支出的结构控制。

综合看来，部门预算编制原则容纳了控制、管理、优先性和责任性四种预算功能取向，囿于绩效理念起步阶段的不完善性和实施范围的局限性以及部门预算原则整体重视控制取向的客观表现，预算编制原则的混合功能取向可以概括为“控制核心、绩效导向”。

(二)预算编制流程的“控制核心”功能取向

部门预算编制程度是以“二上二下”为核心的链条式管理机构，整个预算编制过程清晰的划分为四个阶段：第一阶段，各部门编报年度预算建议数。各部门自下而上逐层汇总基层预算单位预算，形成部门年度预算建议数，编制部门预算报送财政部。第二阶段，财政部下达预算控制数。对各部门上报的预算建议数，由财政部审核汇总成预算测算方案报国务院经批准后向各部门下达预算控制限额。第三阶段，部门上报预算。各部门将财政部下达的预算控制限额层层分解到基层预算单位，由基层预算单位根据预算限额编制本单位的年度预算逐级汇总上报，各部门审核汇总后形成本部门年度预算草案，在规定的时间内报送财政部。第四阶段，财政部批复预算。财政部在对各部门上报的预算草案审核后，汇总成政府年度预算草案和部门预算，报经国务院审批后，提交全国人民代表大会审议，在人代会批准预算草案后由财政部正式批复部门预算。

依据Schick(1966)对控制取向预算改革的重心是支出控制的精辟界定，不难看出预算控制数的下达是一种典型的控制功能取向。在“一下阶段”，财政部根据已经确定的部门分类归档情况，按照相应的定员定额标准结合部门的基础数据和相关资料计算部门基本预算支出，并下达基本支出控制数；按照项目管理办法审核下达部门项目支出预算控制数。这种控制取向的内涵实质是上级预算机构针对下级设置的支出上限，要求各个预算机构以控制数为上限编制预算，如果预算机构的预算数超过控制数，显然在“二上阶段”会被退回直到按照控制数编制预算。因此，“二上二下”基本管理程序下的部门预算功能取向体现了一种核心控制观，既包括了中央预算机构对部门的预算总额控制，又涵盖了部门对基层预算单位的总额分解控制。

(三)预算编制方法的“控制核心、绩效导向”混合功能取向

部门预算编制方法是预算制度的关键组成部分，包括收入预算、基本支出和项目支出预算的编制。尽管有学者指出零基预算法是我国部门预算改革选择的预算编制方法(李萍、刘尚希，2003)，某些政府部门也注明部门预算按零基预算法的要求编制，增量预算法仍然在部门预算中占据相当的角色。中央部门收入预算编制要求指出“财政拨款数要严格按照财政部下达的财政拨款控制数填列，预算外资金收入和纳入预算管理的政府性基金收入应参照上年和当年收入数、依据下年的政府变化及其他收入增减因素测算”，即是典型的增量预算理念。针对预算编制部门而言，收入预算中的财政拨款部分按照预算控制数为准，是一种被动的控制取向；预算外资金和政府性基金收入以部门上年情况为基数预算，有限的波动部分表现为一种主动的控制取向。

基本支出预算的编制以定员定额为核心测算，其中定额标准的确定过程仍是增量预算理念的延伸。《中央部门预算编制指南》指出“人员经费定额的测算参考以前年度的人员经费定额标准，日常公用经费定额的测算根据分类事业单位日常公用经费支出的历史变动趋势。”显然，基本支出预算的编制同样要考虑往年基数的影响，部门的事业成果无法影响这部分预算经费的分配，同样是一种控制取向的表现。相对而言，项目支出预算的编制施行的是零基预算，项目经费的优先排序和项目库的滚动管理旨在提高预算资金使用效益，体现的是一种优先取向。因此，预算编制方法的混合功能取向同样概括为“控制核心、绩效导向”。

经过以上的分析，我们认为部门预算的功能取向总结为预算编制原则、流程、方法三方面的框架，具体见表2。

五、我国部门预算绩效评价理论导向：基于预算功能取向的推演

在近期建立预算绩效评价体系，为远期绩效预算改革夯实基础的政策基调下，迫切需要具有中国特色的面向绩效预算的预算绩效评价理论支持，而这种理论导向务必立足于部门预算的现实。

(一)源于实际的理论起点

经典预算功能取向分析范式剖析了相伴预算改革的功能取向变迁，也蕴含了预算功能取向与预算改革实践的互动关系。既然预算绩效评价制度是适应未来绩效预算改革的基础，那么指导制度安排的理论起点必须基于部门预算框架的现实功能取向，而不是直接跨越早期绩效预算的管理取向和新绩效预算时代的责任性取向。以我国部门预算的实际功能取向(“控制核心、绩效导向”)作为预算绩效评价的理论起点，而非盲目照搬西方的绩效预算理论，符合理论源于实践的科学逻辑。

(二)面向未来与着眼现实的理论构架

绩效预算改革是为了进一步加强公共财政管理，提高财政资金的使用效益，其核心是通过制定公共支出的绩效目标，建立预算绩效评价体系，逐步实现对财政资金从目前注重资金投入的管理转向注重对支出效果的管理。预算绩效评价的理论构架理应具备前瞻性和现实性，切合渐进式改革的切实需求。前瞻性要求预算绩效评价理论面向未来绩效预算改革的管理和责任取向，实质上是面向未来的基础理论：以公共财政和预算管理理论为基础、目标管理与投入产出理论为导向、绩效管理理论(效率理论)为核心，涵盖绩效目标驱动、绩效过程管理、绩效结果激励的系统化多层次绩效预算管理理论框架。现实性要求预算绩效评价理论考虑部门预算“控制核心、绩效导向”的客观功能取向。实质上是着眼现实的实现理论：以基础理论为导向，从实践操作角度确立预算绩效评价的实现框架――控制与结果绩效适当融合的评价目标与评价理念，预算绩效的评价系统，双向推进的实现路径(整合中央部门预算改革与基层单位预算改革级次、绩效预算改革与部门预算改革目标、远期绩效预算管理与近期预算绩效评价方案)。