土地确权新政策十篇

土地确权新政策篇1

1吉林省农村土地确权中遇到的问题

1.1财政压力较大。土地确权工作需要耗费大量的工作经费，经测算之后，每亩土地所需要的土地确权经费大约为32.47元。吉林省本身就是农业大省，现有耕地面积553.78万公顷，这就造成了较大的财政压力，部分地区的工作经费得不到保障，阻碍了土地确权工作的正常开展。1.2缺乏先进的技术支撑。当前全省主要有两种实地测量方法，在这两种测量方法中，分别是农经部门和技术公司占据主导。从实地测量结果来看，由农经公司主导的实地测量工作，专业技术缺乏，处理难度较大；由技术公司主导的实地测量工作，技术公司撤出后，出现矛盾纠纷时需要由农经部门来处理，同样存在技术难题。1.3存在历史遗留问题。当前全省范围内存在的土地历史遗留问题主要有四种，第一种是连片集中土地在重新确定土地边界、面积时，难度较大，容易出现权属争议。第二种是在土地承包时期，部分农民瞒报耕地面积，导致实际土地面积比登记的土地面积较多。第三种是机动地、册外地分配不够科学。第四种为未分到土地、新增人口要地的农民，争取土地确权机会。1.4土体边界模糊、用途转变。部分土地在使用过程，出现边界模糊现象，无法准确确定土地界限，导致土地面积测量不够准确。部分农民将土地用以他用，开展修建厂房、植树造林等活动。1.5承包关系变更所带来的问题。在开展土地确权作业时，承包关系的变更也会造成很多问题。承包关系变更主要有四种情况。一是承包方户口迁移、死亡、下落不明，土地承包主体发生变化；二是父母子女、兄弟姐妹要求合并、单立承包合同；三是为方便耕作地邻私自串地、换地的；四是承包户于承包期内一次性流转土地的。

2吉林省农村土地流转过程中存在的问题

2.1土地流转行为不够规范、有序。在推行农村土地流转政策时，土地流转行为不够规范、有序现象比较严重。部分农民在转让土体使用产权时，没有签订有效合同，仅仅是口头方式进行协商，土地流转行为比较随意。同时，一些用户虽然签订了合同，但是合同内容不够全面和规范，部分合同不存在法律效益，当出现合同纠纷时，无法提供法律依据。并且，部分地区的农民对土地流转工作支持力度不足，工作成效不够理想。除此之外，还存在侵害农民合法权益的违法现象，在农民不是自愿的情况下转让土地使用权。2.2土地流转中介和维权机构较少。土地流转中介和维权机构，能够降低土地流转过程中的风险，对农民的合法土地权益起到保护作用，并且还保证了经营承包权登记的法律效益。但是，从现阶段全省的农村土地流转工作情况来看，土地流转中介和维权机构建设力度不足，机构数量比较少，这就加大了土地承包经营权的处置难度，在开展土地流转工作中出现了很多问题。2.3土地流转信息传播路径较少。土地流转信息传播路径较少，造成农村土地流转对象与范围选择余地小。受让方往往要求地块相对集中、面积足够大，有流转愿望的农户所承包的土地往往面积少、地块小，往往出现农户有转让土地意向却找不到合适的受让方，而需要土地的人又找不到出让者的现象，即使实现了土地流转，也往往局限于村内甚至是组内或亲朋之间，使土地效益得不到最大限度地发挥。

3吉林省农村土地流转新政策

3.1完善农村社会保障体系。耕种是农民的主要经济来源，一旦失去土地，农民将面临最基本的生存问题，土地对农民来说就显得尤为重要，所以要想确保农村土地流转工作顺利开展，就需要构建完善的农村社会保障体系，消除土地流转后农民的后顾之忧，提高农民的支持力度和参与力度。首先，应该完善低保制度，使农民的基本生活得到保障。其次，应该完善养老保险制度，解决农村老龄化严重现象。然后，应该完善农村医保制度，为农民的健康提供保障。最后，还应该将城镇社会保障制度与农村社会保障制度进行整合，转移农村剩余劳动力，增加农民经济收入。3.2加强土地流转市场管理。规范的土地流转市场，对于保证农村土地流转工作的顺利开展是非常重要的。各级政府应该完善土地流转标准及规范，做好宣传和引导工作，提高农民对土地流转工作的认识，了解开展土地流转工作过程中的重要影响因素，加强对农民的培训教育力度，提高农民的法律意识，按照法律程序进行土地流转。同时，应该对农村土地法律法规漏洞加以完善，明确土地承包经营权抵押范畴，并加强土地流转中介和维权机构建设，保证土地流转更加规范进行，解决土地流转过程中出现的纠纷问题，降低土地流转风险。3.3大力发展农村经济合作社。农村经济合作社在农业发展过程中起到组织和引导作用，大力发展农村经济合作社，对于保证土地流转工作顺利开展具有重要作用。首先，应该根据土壤特点以及农作物特性，科学划分土地流转区域，确保四荒地规划利用的合理化及科学化，为提高农作物产量提供有力保障，实现土地使用效率的最大化。同时，应该坚持可持续发展理念，加强生态农业建设，协调农业发展生态环境之间的关系，优化产业结构，采取抓包、转让、租赁等多种土地流转形式，扩大土地流转规模。

4结束语

土地确权新政策篇2

关键词：土地确权；四荒土地；困境；策略

中图分类号： D923.2 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/ki.jlny.2017.14.015

随着经济的发展，农民逐渐投身到工业、商业、牧业、渔业等的发展与建设中，农业不再是他们唯一的经济来源。所以近些年来，由于在农耕地建私人住宅影响土地确权，私自开发的四荒土地难以确认，土地测量的技术与费用问题使土地确权的准确性难以保证，土地确权登记需消耗大量的时间、人力、物力，使我国土地确权登记陷入困境之中，研究这些问题并给出解决问题的策略，才能确保土地确权登记工作的顺利进行。

1 农村土地确权的目的

农村土地确权的主要目的是对农村个人用地和集体土地的使用权与所有权进行明晰。农村土地确权是从农民的根本利益出发，用法律法规的形式确保农民使用土地的权利；做好土地确权登记工作，有利于新农村建设的快速推进，为奠定基础，保证农村经济发展的步前进。在我国，土地属于国家所有，土地确权登记是国家对土地资源管理的重要举措，国家通过确权登记状况，合理安排土地使用量及使用方法，引导农民合理利用国土资源，切实做好保护土地资源工作。

2 农村土地确权登记的困境

2.1 农耕地上的建房问题

农村大部分地区没有重工业进入，环境基本保持原生态，没有被污染，所以在农村建别墅已经成为潮流之势。加之农民的经济收入逐年提高，建房已不再是什么难事。所以，农村需要大量的建筑用地，新农村规划的居民小区建筑用地已经无法满足人们的需求。于是有人把目标转向了农耕地，这将严重影响土地确权工作的进行。

2.2 人们对土地确权的认识问题

土地确权主要是为了保护农民公平合理使用土地的权益，方便国家统一管理国土资源。但目前农民将注意力逐渐转向其他行业，很少有人会为使用土地问题发生争执，不积极配合工作人员做土地确权的调查工作，所以土地确权登记工作难度增加。

2.3 私自开发四荒土地问题

有些地区农民为了增加收入，就私自开发四荒土地，这虽然有利于扩展土地资源，提高土地资源的利用率，但是如果开发者没有和村委会集体签订承包合同就直接将土地占为己有，就违背了土地的公平使用权，影响土地确权工作的展开。若不下发相应的法律法规，对私自开发的四荒土地加以管理确权，则会直接影响农民及部分企业开发荒地的积极性，从而造成土地资源的浪费，且会阻碍土地确权登记工作开展。

2.4 土地确权测量技术与费用问题

农村的发展最为短缺的就是技术型人才，由于农村经济发展比较缓慢，没有广阔的发展平台，而且物资力量不足，很少有技术过硬的人才到农村发展。土地确权需要先进的测绘和勘探技术，农村基本没有掌握这些技术的工作人员，所以土地确权时，有些地区只能请外来人员协助完成工作。另一方面土地确权需要花费一定量的资金，在农村大部分地区，财政上没有相应的资金供给或者不愿意提供资金用于土地确权工作，这都必然会影响到土地测量的准确性，给土地确权登记工作带来不便。

2.5 确权登记过程中存在的问题

土地证是国家及政府对土地管理的主要参考文件，也是农民合理管理使用土地的重要凭证。所以土地确权应生成正式文件，让农民明白自己的土地权属关系，尽量减少土地纠纷问题，方便国家对土地进行管理。但土地确权登记过程复杂，尤其是在一些土地面积广阔的地区，测量难度大，发证程序繁杂，登记工作需要很长时间才能完成。

3 农村土地确权的优化策略

3.1 完善相关政策法规

我国自实行家庭联产承包责任制以来，土地确权的政策不断更新完善，目前相关政策法律法规成型文件已经很多，但随着社会的发展，这一系列的政策法规在实践过程中出现许多问题。土地确权应尽量避免地方政府、乡镇和村干部、农民等多方利益冲突，制定可行性强的土地确权政策，同时给农民普及土地确权的相关知识，以便确权政策的顺利实施。

3.2 荒地需规模经营，集体开发利用

我国荒地面积广，是可开发利用的最佳资源，但个人私自开发四荒土地，违反土地法的相关规定。所以土管局鼓励对四荒土地进行规模经营，集体开发利用。在政府相关部门的领导下集体开发，再合理分配给农民使用。

3.3 运用新技术、新方法完成土地确权登记工作

土地确权工作的技术核心是利用测绘和勘探技术对土地的质量和面积进行分析，得到精确的数据信息。但目前缺乏技术型人才和测绘及勘探工具，所以政府财政部门应给予财政支持。另一方面，土地管理部门要培养专业的技术人员，学习新技术，运用新方法完成土地确权登记工作。

3.4 把好土地确权证登记发放关

当土地确权证发放到农民手里，就意味着农民在规定的范围内有使用土地的权力。土地确权证应明确规定农民对土地有哪些使用权，什么行为违反使用规则，将会有什么样的惩罚。在发放确权证时，一定要对确权证上的信息进行查实确认，然后再发放。

4 结语

土地确权工作关系到地方政府、乡镇和村干部、农民等多方利益，其主要目的是维护广大农民的利益。所以土地确权登记工作要与时俱进，相关政策法律法规要不断更新，切实保障土地确权发挥实际作用，优化土地管理方案，让农民乐于接受，并自愿遵守各项土地管理法规。

参考文献

[1]徐江.土地确权实践中存在的问题及优化路径[J].现代经济探讨，2015，（06）：47-51.

土地确权新政策篇3

关键词：土地制度；土地政策；演变；问题；对策

中图分类号：D61 文献标识码：A

文章编号：1009-0118（2012）07-0056-01

建国六十年来的各个时期，我国土地制度政策经历了一个发展变化的过程。六十年来的一系列土地政策法规，有效地推动了土地制度的变迁。但现行土地制度仍存在一些或多或少的问题，如何应对及解决具有重大的现实意义。

一、建国以来我国土地制度政策的演变历程

孔永松教授曾说：“我们党的土地政策，经历了十分曲折的发展过程，在政策上可以说是变化多，反复大，经验也极为丰富。”六十年来，按照各个时期土地政策调整主题的不同，可以分为三个阶段。

（一）1949—1953年，“农民个体所有，家庭自主经营”的土地政策

1950年6月颁布《中华人民共和国法》，明确规定和阐述了的路线、方针和政策。其主要内容是废除封建剥削的地主阶级土地所有制，实行农民土地所有制。

（二）1953—1978年，“集体所有，集体统一经营”的土地政策

该阶段土地政策的演变可划分为三个时期。即1953年至1956年的初级社阶段；1956年至1958年的高级社阶段；1959年至1978年的阶段。

（三）1978—至今，“集体所有，家庭承包经营”的土地政策

后我国开始了改革开放，其中经济改革就始于农村，核心就是土地政策。这一变迁主要围绕家庭联产承包责任制展开。1978年至1983年是家庭联产承包责任制确立时期，这一时期，全国“包产到户”、“包干到户”达到50%；1984年至1991年是稳定和发展时期；1992年至1999年是稳定和深化时期；2000年至今，是完善法制化时期。

总结建国以来我国土地制度政策演变的特点，可概括为以下几点，首先是演进方式多样化；第二是尊重农民选择；第三是试验推广；第四是产权明晰；第五是政府在农村土地政策的变革和完善中，扮演着重要角色；第六是制定土地政策既要适时，又要谨慎。

二、我国现行土地制度存在的问题

任何政策或制度出台，都会或多或少存在这样或那样的问题，土地政策也是如此。伴随社会经济发展和改革的进一步深化，家庭承包责任制所存在的问题也日益暴露。

（一）农村土地资源配置不合理与流转机制不完善

大量农村土地弃耕；一些劳动力较多的农户却没有足够数量的土地进行耕种；土地流转机制还缺乏一定的监督和管理，无法实现规范化。

（二）土地细碎化导致规模化经营难以实现

平分土地导致农村土地细碎化经营，进而阻碍了生产力的发展和生产效率的提高；同时使土地机械化等先进的作业方式无法实现，所以对规模化经营造成了一定的障碍。

（三）农村土地产权模糊

家庭联产承包责任制下，农村土地所有权不确定，产权模糊；承包权、经营权、使用权、转让权等产权都没有明确界定；抵押权、继承权、转让权也没有明确规定；经营权也不能流转。

（四）“以块为主”的土地管理体制

我国现行土地管理实行“条块结合，以块为主”的管理体制，但这种体制难以满足合理利用土地、保护耕地的要求；非法土地买卖和转让案件频发。

（五）现行的土地征用制度

现行农村土地征用制度不利于保护农民利益，主要表现在补偿价格、土地收益分配和土地征用程序等三个方面。如土地收益分配办法形成了多占农村土地的机制，一些地方长此以往形成了所谓的“卖地机制”。

三、创新和完善我国现行土地制度的对策及路径选择

家庭联产承包责任制作为我国农民的两大创举之一，曾显现出它的巨大活力，但现阶段它逐渐显露的弊端又使我们必须需要立足国情，探索如何更好的解决和完善其存在的问题。

（一）土地制度创新和改革应坚持以下基本原则

坚持集体所有制原则；坚持公平与效率相统一原则；坚持优化配置原则；坚持多样性原则；坚持法制化原则。

（二）建立公共服务型政府和公共型财政，加强对政府的监督

政府要由全能型政府变为公共服务型政府，充分发挥市场的基础性作用，建立多层次农村社会保障体系。

（三）完善土地流转及加快农地流转中介组织服务体系建设

探索发展土地股份合作社模式，加快土地产权流动服务性机构建设，初步建立和培育我国农地产权市场，加快土地的自发易逐渐转变为经常易，降低土地交易成本。

（四）加快和推进土地金融服务体系配套改革措施建设

加快农村金融服务，推进土地生产要素的资本化，建立农地储蓄银行，实施土地股份的转化、抵押和并购等，办理农地股份的托管和信贷等业务。

（五）不断完善农村土地产权制度、健全农村土地流转制度和规范征地制度

构建新型产权制度；加快土地流转立法；完善经营权流转的市场体系；严格控制征地范围；提高征地补偿标准，探索新的补偿方式；完善对征地补偿的分配、使用和管理。

四、结语

通过回顾建国以来我国土地制度政策的演化，进而对现行土地制度进行客观评价，从中获得启迪和借鉴，在新形势和全面推进新农村建设的背景下，制定正确、合理和持续不断的完善的我国土地制度政策对于建立有中国特色的土地制度，实现社会经济的健康、快速发展和社会主义新农村建设具有十分重要的意义。

参考文献：

［1］孔永松.中国共产党土地政策演变史［M］.南昌:江西人民出版社,1987.

土地确权新政策篇4

（一）指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕建设社会主义新农村的目标任务，以《中华人民共和国农村土地承包法》等法律、法规和政策为依据，以农村土地二轮承包为基础，以维护农民土地承包的合法权益为核心，以妥善调处农村土地承包纠纷为重点，认真做好农村土地承包经营权证补换发工作，稳定农村土地承包关系，依法保障农民土地承包经营合法权益，调动农民生产积极性，促进农村经济发展，巩固农村税费改革成果，确保农村经济发展和社会稳定。

（二）基本原则

1、依照法律法规政策办事的原则。认真执行《农村土地承包法》、《土地管理法》、《合同法》、《农村土地承包经营权证管理办法》、《xx省实施＜中华人民共和国农村土地承包法＞办法》等法律法规以及党中央、国务院，省委、省政府关于稳定和完善农村土地承包关系的一系列政策文件规定，依法行政，按法规政策办事。

2、稳定承包关系不变的原则。此次补换发农村土地承包经营权证，是对二轮延包的完善和规范，不是重新调整农民的承包地，不得推倒重来，不得重新发包。因此，必须在稳定农村土地二轮延包关系的基础上，将新的农村土地承包经营权证全部落实到户。

3、公开、公平、公正的原则。要阳光操作，充分保障群众的知情权、决策权、参与权和监督权。对此次补换发经营权证的目的、意义、要求等要进行广泛宣传，做到家喻户晓。

4、民主协商，群众满意的原则。要依靠广大农民群众，遇到问题要与农民群众充分协商，重大的、复杂的、涉及面广的疑难问题，要及时召开村民大会或村民代表大会讨论决定。要通过民主协商方式，解决各种矛盾和困难，做到让绝大多数农民群众满意。

5、“先确权、后发证”的原则。要坚持先确定承包地块权属然后再补换发经营权证的原则，保证此项工作依法、有序、平稳进行。原签订的承包合同和发放的农村土地承包经营权证是证明农户承包权属的原始凭据，在给农户补换发新的农村土地承包经营权证时，农户能够出示二轮延包合同或农村土地承包经营权证的，且合同和权证与实际相互的，应作为换发新农村土地承包经营权证的依据。如果合同和权证与实际地块不相互的，应尊重客观事实，先纠正错误，再补换发新的农村土地承包经营权证，不能出示二轮延包合同的，要充分尊重事实、坚持在搞清楚二轮延包真实情况的基础上，重新补签承包合同，补换发农村土地承包经营权证。

6、稳步推进的原则。要始终在x党委、政府的统一领导下，各有关部门各负其责、各司其职地开展工作，妥善处理好各类土地承包纠纷，应先易后难，时间服从质量，稳步有序推进补换发证工作。要把矛盾化解在基层，不留隐患，不得把矛盾上交。要保证正常的生产秩序，不能耽误农时，影响生产。

二、目标任务

按照“四统一”（记载的地块、地类、面积、四至统一）、“四相符”（承包面积、承包合同、承包经营权证、承包经营权证登记薄相符）、“五到户”（承包面积、承包位置、承包合同、承包经营权证、基本农田标注到户）的要求，对过去没有发放农村土地承包经营权证的，补发新的农村土地承包经营权证；对原已发放农村土地承包经营权证的，换发新的农村土地承包经营权证；对适宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等“四荒地”的，也要按照要求补换发新的农村土地承包经营权证。确保“一书一证”两个100％落实到户，并逐步建立起权属明晰、管理科学、职责明确、体系健全的农村土地承包管理机制，实现农村土地承包规范化、制度化、法制化。

三、工作要求

（一）补换发工作做到“三个集中”，坚决杜绝产生新的矛盾。即：集中领导、集中人员、集中时间，为平稳有序地开展补换发经营权证工作提供有力的组织保障。要严肃工作纪律，分级负责、责任到人的制度。补换发经营权证过程中不得向农民附加任何条件，严禁向农民收取任何费用，违者追究直接责任人和领导者责任。

（二）经营权证登记做到“四个相符”。即经营权证登记内容与实际承包地块相符、与上级划定的基本农田相符、与签订的承包合同面积相符、与村级调查摸底的底册及汇总台帐相符。

（三）经营权证填写达到“四个标准”。即填写准确、书写规范、项目齐全、整洁清晰，保证权证的严肃性。

（四）经营权证管理做到“五个有”。即农户有合同和经营权证、村民小组有登记底册、村委会有登记台帐、镇农经站有专门档案。

（五）注销收回的农村土地承包经营权证。补换发新的农村土地承包经营权证后，原有的农村土地承包经营权证应由镇人民政府收回，然后会同县农业部门共同注销。

四、工作步骤和时间安排

根据省、x、县政府的要求，我镇补换发经营权证工作要在2007年7月底前全面完成。

（一）宣传发动及摸底调查阶段（5月20日至5月31日，11天）

此项工作要贯穿于补换发经营权证工作全过程。要以《农村土地承包法》、《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发［**］1号）、《农村土地承包经营权证管理办法》、《xx省实施＜中华人民共和国农村土地承包法＞办法》等法律政策和《xx省人民政府办公厅转发省农业厅关于做好全省农村土地承包经营权证补换发工作意见的通知》（x政办发［**］135号）、《xx人民政府转发州农业局关于做好全州农村土地承包经营权证补换发工作意见的通知》（x政办发［**］145号）、《xx人民政府办公室关于印发泸西县农村土地承包经营权证补换发工作实施意见的通知》（x政办发［**］129号）等文件要求为重点，通过广播、群众会议和发放宣传材料等方式进行广泛宣传，使广大农民认识到补换发土地承包经营权证是落实中央赋予农民土地承包经营权，从法律上确立农民土地经营权益的重要举措。也让农民懂得农村土地承包经营权证是依法维护自己土地经营权的重要凭证。镇党委、政府召开动员大会，对补换发证工作进行全面安排布置。并举办村、组干参加的培训班，通过培训，使广大干部全面准确地理解政策精神，明确工作部署和具体要求，扎扎实实做好此项工作。

（二）组织实施阶段（6月1日至6月30日共30天）

工作队员进村入户，指导开展补换发证工作。经审查各个环节的手续完备，数字准确无误后，做到农户承包土地实际面积与表册数字面积相一致，没有差错，可正式填换农村土地承包经营权证。要确保承包合同签订和承包经营权证发放有效衔接，并实现证书“两个100％落实到户”的目标。

（三）检查验收总结完善阶段（7月1日至7月25日共25天）

1、规范后续管理。补换发经营权证工作基本结束后，各村委会要及时做好建档立卷工作，建立健全农村土地承包管理制度，加强土地承包管理日常工作，建立正常的权证变更、流转管理、纠纷调处和农村土地承包档案管理等制度。镇农经站要以《xx实施＜中华人民共和国农村土地承包法＞办法》、《xx人民政府办公厅转发省农业厅关于做好全省农村土地承包经营权证补换发工作意见的通知》（x政办发［**］135号）为契机，建立起二级土地承包基础数据库，实现农村土地承包信息化管理，强化政府职能，提高农村土地承包管理水平。

2、检查验收。补换发土地承包经营权证全部结束后，镇农村土地承包经营权证补换发工作领导小组要组织人员，按照补换发经营权证的目标要求，对补换发工作进行检查验收，查找工作有无差错、遗漏，档案是否健全。发现问题要及时纠正。做到群众满意，保证农村社会稳定。

3、总结完善。检查验收结束后，各村委会要对工作进行全面总结，并及时将工作总结报镇人民政府。

五、加强组织领导

为确保补换发证工作按时完成x政府要加强组织领导，保证工作经费，增强工作力量，明确部门责任，强化检查督促，确保补换证工作顺利进行。

（一）提高认识，加强领导。各村委会及镇级有关部门要充分认识到此次换发新的农村土地承包经营权证，是进一步完善农村土地承包管理、稳定农村土地承包关系、解决农村土地承包纠纷、调动农民生产积极性、维护农村社会稳定的重要举措，要把它作为一项重要的农村工作来抓。各村委会及镇级各有关部门要认真组织学习好文件精神，抓好贯彻落实。由于此次补换发经营权证工作涉及面广，政策性强，工作量大，关系到农村改革、发展和稳定的大局，为确保此项工作的顺利组织实施，补换发证的具体工作，抽调熟悉农村政策的干部组成工作组，进村驻户，指导好补换发证工作。镇政府采取工作组驻村包干、村干部驻组包干等形式，层层落实责任，集中精力，采取有力措施，妥善解决换证过程中所显现出的矛盾和纠纷，确保补换发证工作积极、稳妥、依法、有序地进行，绝不能出现因补换发证而引起的大规模的上访。

土地确权新政策篇5

省委常委、常务副省长马俊清，省委常委、省委秘书长房俐，副省长隋忠诚出席会议。省农委主任李国强、副主任于强等各省直有关部门负责同志在主会场参会；各市（州）、县（市、区）、乡镇党委、政府主要负责同志和分管同志及辖村街道负责同志等在分会场参会。

省委书记王儒林在讲话中指出，要全面提高对农村土地承包经营权确权登记颁证工作重要性、复杂性、艰巨性和紧迫性的深刻认识。农村土地制度改革是全面深化农村改革的基础，事关农村改革发展稳定大局，而承包经营权确权登记是基础的基础。必须深刻认识开展确权登记是坚持和完善农村基本经营制度的根本要求，是增强农业农村发展活力的内在要求，是增加农民财产性收入的制度保障，是维护农民土地承包权益的迫切需要。全省上下特别是各级领导干部要以敢于担当、攻坚克难的精神，要以对历史、对群众利益负责的态度，要以科学严谨、周密细致的安排部署，积极稳妥地抓好确权登记各项任务的落实。

王儒林强调，要深入把握我省农村土地承包经营权确权登记颁证工作的总体要求，全面推进这项工作。我省开展确权登记颁证工作总的要求是：以完善农村基本经营制度为中心，以维护农民利益为出发点和落脚点，坚持依法依规、尊重历史、改革创新、确保稳定，通过试点先行、以点带面、稳步推进的方式，赋予农民更加充分而有保障的农村土地承包经营权，为全面深化农村改革创造有利条件。要明确工作任务，梅河口市和公主岭市要在原有试点基础上整体推进，其他县（市、区）自行选择1个乡或2个村开展试点，先行试点要完成摸清底数、梳理问题、制定政策、完善流程、技术路径、建立数据平台等6项任务。要与其他工作紧密结合，与集体土地所有权确权登记、第二次土地调查、林地清查、退耕还草等相关工作统筹谋划、协调推进，首先要明晰土地所有权归属，为承包经营权确权登记打好基础。要坚持依法依规，严格依据法律法规和政策规定推进，工作中必须做到统一登记范围、统一政策标准、统一操作规程、统一技术标准、统一数据管理。要尊重历史依据，确权登记不是打乱重分，更不是推倒重来，土地承包合同、土地台账、经营权证书、地方制定的有关配套政策以及法规政策没有明令禁止的村规民约，都是确权登记颁证的重要依据。要推动工作创新，创新思维方式，创新解决问题的路径，创新确权登记的方式方法，创新管理手段，以改革创新精神推动工作深入开展。要确保稳定，坚守农民合法权益得到保护和农村社会稳定两条底线，工作中坚决做到原土地承包关系和承包合同起止年限不变，严禁借机违法调整和收回农户承包地、乱收费、弄虚作假，权属不清的、集中矛盾不解决的、没有开展家庭承包的、改变土地用途的不予登记。

王儒林强调，要切实加强对农村土地承包经营权确权登记颁证工作的组织领导，确保工作抓好抓实。提高思想认识，破除求稳怕乱、等待观望和应付跑粗思想。强化组织保障，市县乡三级党政主要领导要亲自挂帅，结合本地实际，制定好试点实施方案，按计划推动工作落实。注重协调配合，各地、各有关部门要明确职责分工，形成工作合力。加强督查考核，及时做好情况调度，注意发现和解决工作中遇到的新情况、新问题。做好宣传解释工作，调动广大群众及农村全社会力量参与支持确权登记颁证工作。

省长巴音朝鲁在总结讲话中指出，要把思想认识统一到省委、省政府的决策部署上来，迅速行动，把会议精神及时传达贯彻到基层、村组和农户，扎实做好相关工作。要强化具体政策和资金保障，在确定登记范围、化解权属争议、搞好土地测量等方面研究制定具体政策，抓紧制定配套政策，积极筹措资金，加强资金监管，保证专款专用。要认真抓好方案制定、清查摸底和技术培训工作，抓紧明确目标任务，扎实搞好组织实施，依法、公开、公平、公正推进。要加大组织协调力度，统筹各方资源力量，层层明确责任，加强督促检查，建立健全考核机制，及时总结好经验好做法。要强化责任落实，稳妥推进各项工作，为全面深化农村改革奠定坚实基础。

土地确权新政策篇6

关键词：农村土地 土地流转 规模经营 小农经济逻辑

一、农民负担激增中的土地抛荒与土地流转

2008年国庆节前后，我们在湖北荆门地区调查时发现当地农村在分田单干以后出现了规模巨大的“外来户”，进而又发现了一种不同于规模化导向的小农经济运转逻辑的土地流转模式，为我们理解当下的土地家庭联产承包责任制以及以此为基础的土地流转政策实践提供了一个很好的分析视角。

以蒋村为例，早在1981年该村就开始试行分田到组的土地改革方案，并在时隔半年之后进一步推行分田到户的土地承包政策，促使农民的生产积极性在一定程度上得到提高。然而好景不长，到上个世纪八十年代末，该村已经开始出现土地抛荒现象，并在九十年代中期达到顶峰。在土地抛荒的背后，一个至为关键的因素是包括三提五统在内的农业税费征缴总额在不断增加，农民负担在日益攀升，甚至曾经达到亩均360元的征收标准。与此同时，土地的产出水平和粮食价格却并没有同步上涨，农民的种田收益相对明显下滑。土地抛荒意味着农民不再愿意承当承包地所负担的农业税费，也意味着地方政府的财政收入遭遇新的困境。这就必然迫使地方政府一方面通过自上而下的压力型体制施压村组干部在不断提高农业税费亩均金额的情况下强化征税能力，一方面尝试推行各种政策的变通实践以化解土地抛荒和由此而加剧的亩均农业税费上涨的压力。在分税制改革以后，地方政府财政收入更加依赖于农业税费，农民负担也在1996年前后达到农民所能够承受的极限。“官逼民反”的政治压力和越来越大的财政压力迫使地方政府对变通土地政策以化解伴随土地抛荒而来的农业税费收入减少的诉求更加的强烈，而土地流转政策则为之提供了一个难得的机会。

实际上，在出现土地抛荒的初期，祖籍四川和湖北利川等经济发展水平更加落后地区的农民就开始涌入当地寻找谋取生计的机会。而外来的农民要想在当地立足，一要购买或新建房子以解决居住问题，二要获得土地资源以解决生存难题，三要获得地方政府，尤其是村组干部对其居住权利的身份性认可。因此，“要逃离的”与“要进入的”就在地方政府的政策变通中达成了双方皆大欢喜的“交易契约”，逃离的本地居民将房子连同宅基地、承包地连卖带送地“转让”给了迫切想要进入的外来农民，并放弃了其在村庄里的一切权利，当然也包括一切义务，彻底割断了与生养自己的家乡的连接纽带。地方政府的政策变通主要是“帮助”本地要逃离的村民将房子与宅基地和承包地捆绑在一起连同村庄的成员权一次性地通过一种“形似流转，实是买卖”的所有权变更合同在“符合”法律规定的界限内永久性地“流转”给了“要进入的”外来农民。按照相关的法律规定，农村的宅基地和承包地是集体所有，是不能进入流通市场自由买卖的，当地政府就“默认”双方村民的卖房与买房行为，而将土地承包权和宅基地使用权顺便“流转”给买房的外来村民，并注销了外逃村民的户口，为进入的外来村民注册上了本地户口，帮助完成了本地小农与外来小农之间的土地流转，从而也减轻了自身因为土地抛荒、税费空悬而带来的税费收入减少的压力。1997年，在农业税费居高不下的情况下，当地政府推行了土地二轮延包政策，之前外逃的本地村民彻底丧失了承包土地的权利和机会。2005年，在取消农业税费、实行粮食直补政策的新形势下，当地以1997年二轮延包时的土地家庭承包情况为基准推行了土地确权确证的政策改革实践，外来农户的土地承包权得到进一步确认，外逃农户再一次也将是永久性地丧失了原本所有的承包权。而对于在1997年到2005年之间发生的小农之间的“土地流转”则根据双方的约定与协商结合实际情况加以处理并给予确权确证。由此导致在2005年，当地围绕土地流转而产生的法律与民事纠纷显著上升，最终蒋村以及所在区域的大多数农村都有不下于10%的原住民将村庄成员权及其附属权利不得不“确权确证”给了外来的新住民，最高的村庄甚至达到了三分之二的规模。

二、确权确证中的土地流转政策及问题呈现

2005年当地地方政府在确权确证中推行的土地流转承包政策实际上已经完全剥夺了原住民的土地承包权，变相肯定了流转双方的土地“买卖”行为，违背了现今法律对土地只能流转而不能买卖的相关规定。然而，地方政府的政策行为也有其难言之隐。在上个世纪八、九十年代，农民负担不断加重，土地抛荒日益增多的情况下，任何人都难以预测到不久之后国家就会取消农业税费并对种粮农民实行直补的惠农政策，而农业税费来源减少的威胁就摆在眼前困扰着基层政府。外逃的本地村民既然“放弃”土地不愿耕种，自然也就不可能再承担负载在土地上的纳税缴费义务。在税源减少的财政压力面前，地方政府不得不推行短视的土地流转政策：一方面为自愿进行的房屋连带宅基地和承包地的“买卖”行为打开方便之门，鼓励不愿耕种土地的本地农民将土地流转给外来的农民，并通过房屋所有权的过户连带将宅基地和承包地的相关权益全部过户给新的外来农民；一方面为了缓解日益增大的土地抛荒压力，地方政府推行了“税随地走”的农税政策，鼓励村组干部到外地去引进种粮大户，促使当地绝大多数村庄的村组干部都曾经到四川、河南等地宣传本地特殊优惠的土地流转政策千方百计地引进外来愿意种粮的农民。这在相当大程度上保证了外来承包户的土地权益，并通过村庄成员权的转让化解了其后顾之忧。因此，当土地经营效益好转的新形势下，地方政府推行确权确证的土地政策就不得不照顾到外来农户的土地权益，继续坚持权利与义务对称的原则，将税费征缴年代获取土地经营收益的权利与承担纳税缴费义务的对称关系延续到后税费时代将已经过户的土地权益仍然赋予外来农户。在地方政府的政策逻辑里面，只看到农民缴纳税费与享受土地权益是对称关系，而没有顾及短视的土地流转政策可能引发的新问题。

在房屋、宅基地与承包地的买卖或流转中，价格是极其便宜的。在九十年代初中期土地承载的税费相对还算比较低的时候，一栋民房连同宅基地和户均10多亩的承包地只能卖到价格不等的几千元。基本上可以说农户买卖的只是房屋，至于宅基地和10多亩的承包地都是免费赠送给外来农户的。外逃的本土农户获得的只是区区几千元的一次性货币收入，丧失的却是村庄的成员权以及依附其上的居住权和土地继续承包权。从此以后，这些外逃农户就只能在市场经济的大潮中去“披荆斩棘”，承受巨大的永不确定的市场风险，在很大程度上丧失了重返村庄生活的可能性，也为城乡地区的社会稳定和中国持续的现代化进程带来了新的威胁。

三、短视的土地流转政策潜存的社会问题

地方政府短视的土地流转政策彻底割断了外逃农民与所在村庄的联系，将之完全推向了风险难测的庄外世界，虽然曾经为缓解地方财政压力作出了功不可没的贡献，但是也为中国经济社会的持续稳定发展埋下了新的隐患。

根据我们的调查，当地外逃农民在庄外世界谋生的路径主要有三个：一是凭借自身的社会关系网络和经济实力在外经商；二是在周边乡镇、县城或其它地方的商业街做小买卖、小生意；三是在外打工谋生。在留守农民的观念中，外逃农民过着远比自己要好得多的生活，而实际上往往并不如此。税费改革以后，当地户均10多亩地的家庭耕种模式完全可以让留守村庄的农民过上相对比较体面的生活，每年户均1-2万元的种田纯收入已经使留守农民步入温饱有余、小康不足的相对富裕的生活阶段。而在那些外逃农民中，除了极少数的农民能够通过自身的努力打拼获得在城市生活的资格和经济实力外，大多数农民的生活处境并不比留守农民优越，并不得不承受越来越大的经济社会压力。在我们调查的蒋村所在地区，绝大多数的流出农民或在县城、乡镇和附近新开发的商业街做些小买卖、小生意，或在发达地区和发达城市以及附近的县城打工谋生。在蒋村附近的关桥商业街，一百米长的临街店面已经出现了5个早餐店和19家小百货店，其它类型的店面莫不如此，竞争是越来越激烈，效益是越来越差。因为关桥商业街覆盖范围太过有限，只有四个周边村庄，原本在九十年代开一个早餐馆一年能够挣上两、三万元，现今忙活一年只能挣得大几千元。而且由于在农田经营中耕种与收割机械化、帮工货币化的有利形势下，种田农民开始过上“一个月种田，两个月过年（赶人情、喝酒），九个月休闲”的生活，也有了空闲时间以及必要的资本实力在商业街开店面做生意，这就进一步地挤压了无地农民做小买卖、小生意的利润空间，致使其生活处境越来越差。同时，在蒋村所在的县城，也活跃着数量庞大的靠打零工谋生的失地农民工。还有更多的外逃村民到更远的发达地区和发达城市寻找就业谋生的机会。而受制于农民自身的素质和中国的产业结构，打工农民中的绝大多数都不可能获得在城市繁衍生息的经济实力，难以取得在城市生活的资格。现今，有少部分在庄外世界谋生不得意的外逃农民想要重新回到村庄里来，可是在种田效益好转和国家对种田农民实行反哺政策的新形势下，要想反过来通过“买房转地”在已经确权确证的情况下再次获得村庄的成员权是非常困难的。

短视的土地流转政策实践使当地的外逃农民丧失了稳定的生活来源和立足之地，从而也就使其失去了在庄外世界谋生失败之后的回旋余地，很有可能会成为新的城市贫民。当前，在蒋村所在的县城已经出现了一个相对稳定的零工市场和失地农民的居住场所。随着时间的推移，在大规模农村剩余劳动力或类似于荆门地区的外逃失地农民居住的城市地区，很多可能会出现拉美化的贫民窟。相对于还保有土地的农村剩余劳动力而言，外逃失地农民将不得不长期忍受贫民窟的苦难生活。

四、农村土地流转的实践反思

相对于规模化导向的土地流转，蒋村所在区域的农村土地流转无疑还是一种小农经济的流转经营逻辑。然而，正如我们在当地所看到的即使是在外来农民与本地农民在地方政府鼓励下自愿开展的土地流转经营实践也已经导致出现了相对于原住民来说无论是绝对数量还是相对比例都不容忽视的失地农民。这部分农民已经失去了进城失败以后回归农村的无限可能性，也失去了失败之后仍然能够过上有尊严而又体面的生活的机会，最终极有可能会沦落为新型城市贫民阶层，进而威胁到城乡社会的稳定。

土地确权新政策篇7

关键词：农村土地承包经营 权确权登记 协调

中图分类号：S-0 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2014）01（b）-0243-01

农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作面临许多新情况、新问题，需要集聚各方面力量，深入实践，攻艰克难，全面推进。试点中切实需要解决好认识问题、难点问题和领导责任问题。

1 解决好认识问题，增强工作的自觉性

1.1 开展确权登记工作的意义

我们必须认识到位、思想统一到位。其重要意义主要体现在：①坚持和完善农村基本经营制度的根本要求。②推行农村土地流转实现农业集约化、规模化经营的前提。③增加农民的财产性收入的重要条件。④保持农村和谐稳定的重要保障。

1.2 开展确权登记工作的复杂性

①这项工作难免触及矛盾，有的还比较突出。主要表现在权属争议问题，多地问题，无地和少地问题，新增人口要地问题，机动地、“册外地”问题，实测多出面积合法性认定问题，空挂户问题。②开展确权登记工作任务十分艰巨，表现在工作面广、量大，技术要求标准高，，需要动员参与的人员多，工作费用高。

1.3 试点工作有良好的工作基础

①二轮土地承包工作做的比较实。主要特点领导力度大、群众积极参与、摸清了土地底数、解决了干部占地问题、解决了土地严重不均问题。②“一法一例”贯彻落实到位。对《农村土地承包法》、《吉林省农村土地承包经营管理条例》宣传，基本做到家喻户晓，全市农村土地承包实现依法管理，农村土地承包经营权基本实现了物权化管理。③有一支体系完善的管理机构队伍。④开展了农村土地承包档案清查活动。目前全市土地承包方案、会议记录、承包合同等重要档案资料基本健全，配置专人专柜管理，为农村土地承包从合同管理向登记管理转变奠定了基础。⑤农民群众的参与积极性较高。

2 解决好难点问题，提高工作质量标准

开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作总要求：以完善农村基本经营制度为中心，以维护农民利益为出发点和落脚点，坚持依法依规、尊重历史、改革创新、确保稳定原则，通过试点先行、以点带面、稳步推进的方式，赋予农民更加充分而有保障的农村土地承包经营权，为培育多种形式农业经营主体、加快土地流转、促进土地适度规模经营和探索农村产权制度改革创造有利条件。

2.1 明确工作任务

各地要选择有代表性的一个乡镇或2个行政村开展试点，需完成的任务：①摸清底数，全面了解人口状况、耕地面积和承包状况等信息；②梳理问题，对各类土地承包矛盾和问题进行排查分类，为政策制定提供依据；③针对发现的问题，有针对性地提出解决的措施和办法；④本着规范、实用、便捷、高效的原则，进一步完善工作流程，提高工作效率；⑤综合考虑地理地貌、财力支撑、专业力量等因素，探索面积测量技术路径，选择适宜的方式手段；⑥建立土地承包管理数据平台，完善数据库。

2.2 抓好工作结合

承包经营权确权登记颁证工作必须与集体土地所有权确权登记、国土“二调”、林地清查、退耕还草等相关工作紧密结合、统筹谋划、协调推进。所有权确权登记是承包经营权确权登记颁证的前提和基础，所有权搞不清，承包经营权确权就无法开展。扎实做好所有权确权登记颁证收尾工作，妥善解决好所有权权属纠纷问题。

2.3 坚持试点工作原则

①依法依规原则。农村土地问题错综复杂，确权登记必须严格依照现有的法律法规及相关政策。法律政策有明确规定的，要严格依据法律法规和政策规定的有关内容和程序推进。没有明确规定的，要依照法律政策的基本精神，充分发扬民主，清查、实测、登记的每一个环节都必须实行民主协商，确保公正、公平、公开，重大事项要经本集体经济组织成员民主讨论决定。②尊重历史原则。这次确权登记颁证是对现有土地承包关系的巩固和完善，实现对土地承包经营权的物权管理和保护，不是打乱重分或推倒重来。③创新原则。一是创新思维方式。要注重采取问题导向的思维方式，找准工作的切入点和突破口，提出破解矛盾问题的政策措施。二是创新解决问题的路径。三是创新确权登记的方式方法。④确保稳定原则。这项工作的底线为确保农民合法权益得到保护，确保农村社会稳定。

3 解决好领导问题，确保统筹协调推进

3.1 加强领导，强化组织保障

各级党委政府都要成立领导小组，由政府主要领导任组长，由党委、人大、政府相关领导任副组长，领导小组下设办公室成员单位有农委、国土局、财政局、民政局、发改委、局、监察局、林业局、水利局、测浍局、审计局、法制办、档案局、畜牧业局、政府督查室。党政主要领导要亲自挂帅，亲自研究部署，亲自推动工作落实。建立起以“市、县是主体、乡镇是关键、村组是基础”的责任体系。

3.2 注重协调配合，形成工作合力

确权登记颁证工作需各方面分工协作，相互配合，协调推进。各地、各有关部门要按照“统一部署、分工协作、共同参与”的原则，明确职责分工，形成工作合力。各乡（镇）、村组要组织专门力量全程参与，确保确权登记颁证工作顺利推进。特别是在化解一些矛盾和纠纷的过程中，相关部门、相关方面都要积极主动参与、充分发挥作用。

3.3 加强督查考核，严防走过场

确权登记颁证工作时间紧、任务重、要求严。领导小组要督促检查工作情况，及时做好情况调度，适时进行情况通报，注意发现和解决工作中遇到的新情况、新问题。各级农业、纪检、监察、政法等部门要按照职责分工，严格考核，严格奖惩。对完成情况较好的政府和部门，要通报表扬。对工作责任心不强、工作进度缓慢的，要予以通报批评。对工作执行不力、推诿应付，或弄虚作假造成重大影响的，要严肃追究相关部门和人员的责任。

3.4 做好宣传工作，维护农村稳定

要把上级有关农村土地确权登记精神及时传达贯彻到基层、村组和农户，扎实做好相关工作。着重宣传稳定现有土地承包关系的基本政策，宣传确权登记颁证的好处，宣传确权登记颁证工作的要求，打消群众顾虑，调动广大群众及农村全社会力量参与支持确权登记颁证工作，为全面推进这项工作创造良好的思想舆论环境。

土地确权新政策篇8

一、充分认识推进农村产权制度改革的重大意义

农村产权制度是农村最基本、最重要的经济制度，对于农村经济社会发展具有根本的、决定性的作用。党的十一届三中全会后在我国农村逐步推行的家庭承包经营制，赋予了农民充分的承包土地使用权和经营收益权，极大地调动了农民生产积极性，解放了生产力，实现了农业稳步增长、农村繁荣发展、农民持续增收。但由于受城乡二元结构体制的制约，城乡分割的产权制度对城乡资源对接、农村生产要素市场配置的阻碍作用也逐步显现。

近年来，我区经济社会整体上快速发展，但城市与农村的二元结构性矛盾十分明显，农村产权制度相对滞后造成的农村土地、人力资源得不到充分利用，农村生产要素流动不畅、发展活力不足等问题日渐突出，不仅关系到全区发展大局，而且直接影响农村的改革发展稳定。打破城乡产权制度壁垒，是加快城乡一体化发展进程的必然要求，是激发农村发展活力的迫切需要，是建设国际化大都市副中心城市的关键之举。全区各级各部门要充分认识推进农村产权制度改革对夯实农村农业发展基础，加快全区发展的重大意义，自觉从促进城乡经济社会一体化发展，推进加快发展、率先发展、科学发展的全局高度进一步深化认识，以改革创新精神积极探索农村资源资本化、流转市场化、使用有偿化的新途径新模式，坚定不移地把农村产权制度改革向前推进。

二、指导思想、基本原则和总体目标

（一）指导思想

以党的十七届三中、五中全会精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持把解决好“三农”问题作为各级党委、政府工作的“重中之重”，以“还权赋能”为核心，以开展确权登记工作、推进土地承包经营权和农村建设用地使用权流转、探索和推动城乡建设用地增减挂钩、开展农村房屋产权确权流转试点、创新耕地保护机制为主要内容。加快构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监督有力的现代农村产权制度，切实推动农村资产资本化、资源配置市场化，激活农村发展活力，促进区都市型现代农业发展和农民增收。

（二）基本原则

1、坚持实事求是、尊重历史和现实的原则。对农村产权制度改革中的历史遗留问题，结合当前实际情况，划分时段、区别对待、妥善解决。原则上不改变农村资产资源使用现状。

2、坚持依法办事、按规操作的原则。严格按照有关法律、法规和政策规定操作，切实维护和保障农民的合法权益。

3、坚持公开、公平、公正的原则。实施“阳光”操作，充分保障村民的知情权、决策权、参与权和监督权。

4、坚持自主、自治、自决的原则。充分发挥农民的主体作用，实行民主议事，村民理事，村民集体自主决策，妥善解决改革中遇到的疑难问题。

5、坚持因地制宜、稳步推进的原则。从实际出发，区分轻重缓急，先易后难、注重实效，分类推进改革。

6、坚持政府引导与市场运作相结合的原则。充分发挥政府的政策引导、业务指导、监督管理职能，同时，遵循市场经济规律、积极探索，推动农村资源要素的市场化配置。

（三）总体目标

从2011年开始，在新兴街道邰家村、武屯镇西相村、关山镇南樊村、康村进行试点。力争用两年时间，完成这3个镇街的产权制度改革试点工作，为下一步工作全面推开创造条件。未列入试点的镇街也可大胆探索，积极创新，先行先试。

三、主要任务

（一）积极开展确权登记工作。重点做好农村集体土地所有权、集体土地建设用地所有权和使用权、集体建设用地上房屋所有权、土地承包经营权、小型水利设施产权的确权登记发证工作，在明确权属、勘界测量、依法公示、登记造册的基础上，由国土、建设、农林、水务等部门分别核发集体土地所有权证、集体土地建设用地所有权和使用权证、集体建设用地上房屋所有权证、土地承包经营权证、小型水利设施所有权和使用权证。

（二）积极推进土地承包经营权流转。在坚持农村土地集体所有、基本承包经营制度、土地用途不改变和依法、自愿、有偿使用的前提下，通过转包、出租、互换、转让、股份合作等方式流转土地承包经营权，鼓励农户以土地承包经营权入股，组建农村土地承包经营权股份合用社，促进农业规模化、集约化、产业化经营。探索建立对农民自愿放弃土地承包经营权的鼓励和补偿机制。完善农村土地承包经营权、林权流转管理办法，畅通土地承包经营权和林权流转供需信息。建立全区范围内农村土地承包经营权流转市场，探索建立农村土地流转担保公司，促进土地流转，保护农民利益。

（三）积极推动农村建设用地使用权流转。在符合土地利用总体规则、城乡规划和产业发展布局规划的前提下，集体建设用地经该集体经济组织三分之二以上成员同意，经区政府批准，可以通过使用权出让、出租、作价入股、联营等形式进行流转，按照规定用于工业、商业、旅游业、服务业、农民住房建设。农村建设用地使用权出让收益归集体经济组织所有并优先用于农民的社会保险，政府按一定比例收取公共基础设施和公用事业建设配套费。集体建设用地使用权流转应当进入土地有形市场，采取招标、拍卖或者挂牌等方式公开交易，使用权人在依法登记取得集体建设用地使用权后，可按规定将其集体建设用地使用权进行再流转。探索建立对农民自愿放弃宅基地的补偿机制。各级政府因公共利益需要经批准按规划使用集体建设用地的，依法办理征收手续，集体土地所有者和土地使用者应当服从，原集体建设用地使用权出让合同自批准集体土地征收之日终止。

（四）积极探索和推动城乡建设用地增减挂钩。围绕我区统筹城乡发展总体规划，科学编制城乡建设用地增减挂钩规划，密切协调好与新一轮土地利用总体规划、村镇体系规划、新型农村社区建设规划等规划之间的衔接关系，在确保耕地和基本农田面积不减少、质量有提高、城乡建设用地总量不增加的前提下，实行挂钩专项规划的动态管理。按照土地利用总体规划和城乡建设用地增减挂钩规划，科学制定项目区规划、项目区实施管理、项目区资金管理、项目区验收等管理制度，切实保护农民合法权益，保障增减挂钩工作规范有序顺利进行。积极探索拓宽增减挂钩融资渠道，引导企业参与村庄治理工作，形成政府主导下的多元化投资格局。挂钩周转指标产生的土地级差收益，应全部用于挂钩项目，政府从土地收益中拿出一定比例，设立城乡建设用地增减挂钩专项资金。

（五）积极开展农村房屋产权流转试点。农村房屋产权流转的范围包括依法取得的集体建设土地上的建筑物及构筑物，主要包括农民自建房屋、乡镇企业房屋、农民集中居住区房屋以及法律法规规定的其他房屋。加快制定农村房屋产权流转管理办法，逐步建立城乡统一的房屋产权流转制度，推动农村房屋产权以买卖、作价入股、抵押、租赁等形式自由流转，实现城乡房屋同证、同权。加强农村房屋产权流转的管理，农户出卖、出租住房后，不得再申请新的宅基地。

（六）积极创新耕地保护机制。加强区域范围内土地利用规划管理，根据主体功能区规划定位，科学布局农业用地区、城镇建设用地区和自然生态环境保护区，优化完善全区土地利用总体规划。强化对土地利用总体规划的管理，确保土地资源合理使用。在对全区耕地进行质量普查的基础上，按土地质量和综合生产能力对耕地进行等级划分，实行耕地的分级保护。建立耕地保护补偿机制，按照“统一政策，分级筹集”的原则，设立耕地保护基金，用于提高耕地生产能力和对承担耕地保护责任的农民养老保险补贴，具体意见由财政部门拟定。

四、工作程序

（一）调查摸底，依法登记。各职能部门按照职责分工，在农村产权制度改革系列文件出台后，迅速会同各镇街组织力量全面调查、核实农村集体土地、建设用地所有权和使用权，集体建设用地上房屋所有权、土地承包经营权，小型水利设施产权和其他需要明确的农村产权。在权属合法、数据准确、界址清楚的基础上，依法逐户登记。

（二）结果公示，确认颁证。深入做好数据复核、建档造册工作，以村或组为单位，将各部门会审后形成的确权核实情况进行7天公示，公示期满后再行复核。在确保数据准确性的基础上，各职能部门按照职责分工，严格遵循基本程序，明晰集体和农户拥有的各类资产的权属关系，组织开展全区农村产权的确权登记和发证工作。

（三）建立台帐，规范管理。产权登记原始表册和确权登记、发证工作档案要及时整理归类，建立台帐，按工作职能和有关要求分级确定专人或专门机构长期保存。同时要结合农村产权流转，建立相应台帐动态管理制度，确保农村产权流转行为的规范有序和台帐的准确性、连续性。

（四）培育市场，促进流转。按照依法公开、自愿有偿、规范操作、有效监管的要求，积极培育城乡一体、开放规范的农村产权流转市场。支持和鼓励农村产权中介服务机构发展，为交易主体提供资信评估、资质评审、法律咨询等相关服务。积极支持有条件的地方采取确权、确股、确利形式发展以农村产权为纽带的新型农村合作经济组织，大力引导各类企业、科研院所、社会团体通过产权流转，从事农业开发和农村建设。

五、配套政策

（一）进一步完善社会保障体系。进一步建立完善城乡一体的社会保障体系，加快推进城乡户籍、就业制度、养老保险、医疗保险、社会救助、城乡低保改革，逐步建立起城乡一元化户籍制度，城乡一体的劳动力市场，城乡一体的医疗保险和养老保险制度，探索城乡社会救助并轨，实现城乡低保应保尽保，为农村产权制度改革提供强有力的支撑。

（二）进一步推动农村金融体系建设。大力扶持发展农村金融服务组织，根据省、市金融部门对金融机构布点规划，鼓励和引导银行类金融机构来我区设立村镇银行，积极扶持农村资金互助组织，支持优质民营企业、省内外民间资本、大型企业集团在我区设立小额贷款公司，引导规范农村融资行为。区基础设施投资管理公司要充分发挥职能作用，积极探索符合现代产权制度要求的融资体制。鼓励金融机构开展农用地包括林地承包经营权收益融资，推动农用地合理流转，加强农业规模化集约化经营。鼓励农村集体建设用地用于商业、旅游等经营开发并用其经营性收益融资。加快建立农村资产经营权流转的担保体系，积极开发新型支农金融产品，积极探索农民住宅抵押贷款，加快新型农村建设。

（三）进一步建立农村产权流转交易服务平台。整合现有资源和部门职能。在区、镇街建立两级联网的农村产权流转交易服务平台。抽调专人、成立机构，组建区级农村产权流转交易服务中心，负责全区农村产权流转交易信息、政策咨询、业务指导等，主要办理农村集体建设用地、集体建设用地上房屋、农村土地承包经营权、小型水利设施产权和集体林权流转交易事项。

（四）进一步加快新型农村社区建设。加强规划编制与土地用途管理，按照农民向小城镇和新型农村社区聚集、土地向园区和经营大户集中、劳动力向非农产业转移、社会保障和公共服务向农村延伸的要求，在农民自觉自愿的基础上，以农村新型社区布局规划改造为抓手，积极推行村庄整合，结合建立保障性住房制度，建设新型农村社区，实现农村社区化管理，让农民享受现代公共服务。

（五）进一步完善纠纷调处机制。各镇街和区统筹、国土、建设、农林、水务、司法、等部门要建立农村集体土地所有权、集体土地建设用地所有权和使用权、集体建设用地上房屋所有权、土地承包经营权、林权、小型水利设施产权纠纷调处和仲裁机制，解决好确权、流转过程中出现的各类问题，维护农民的合法权益。

六、保障措施

（一）加强领导。成立由区委、区政府主要领导任组长，区委、区政府分管领导任副组长，区委办、政府办、政研室、组织部、宣传部、政法委、监察局、统筹办、发改委、法制办、财政局、国土分局、建设局、农林局、水务局、经贸局、司法局、金融办等部门和各镇街主要负责同志为成员的区推进农村产权制度改革领导小组。领导小组下设办公室，办公室设在区统筹办。领导小组下设农村集体土地产权制度改革工作组，农村集体建设用地上房屋产权制度改革工作组、农村土地承包经营权制度改革工作组，农村小型水利设施产权制度改革工作组、农村产权抵押融资改革工作组，各工作组由相关部门主要负责同志任组长，负责牵头组织本组的产权改革推进工作。领导小组建立联席会议制度，对重大事项和突出问题，召集有关部门单位共同研究，协调解决。各镇街也要相应成立领导机构，建立工作机制，抓好组织实施。各部门、各镇街要密切配合，齐抓共管，共同推进工作落实。

（二）经费保障。农村产权制度改革所需工作经费由区级财政承担。各镇街、各部门要充分利用第二次土地调查和第二轮土地延包成果，整合各方面的资源力量，尽量节约开支，避免增加群众负担。

（三）加强指导。区发改、建设、农林、建设、财政、金融、水务、民政、人社、编办、国土、公安、规划、等相关行政主管部门，要结合各自的职能，积极研究制定相关配套规范性文件，特别是要在农村土地承包经营权确权颁证、集体建设用地使用权和农村土地承包经营权流转、集体建设用地上房屋登记、农村小型水利工程所有权和使用权改革、农村产权抵押融资和城乡建设用地增减挂钩等重点领域尽快出台配套政策，形成农村产权制度改革政策体系，保障试点工作有序推进。

（四）搞好动员。要广泛宣传农村产权制度改革的重要性、必要性和有关政策法规，确保群众了解政策，熟知政策，调动群众的积极性、主动性。要充分发挥基层党组织和党员干部的作用，坚持思想教育和积极引导的工作方法，讲清政策，明确权利和责任，防止工作简单化。改革方案必须提交村民大会民主讨论，充分听取意见，取得广大农民的理解和支持。

土地确权新政策篇9

  关键词：农业  制度变迁  路径依赖  特征  创新选择

  所谓路径依赖，是指在制度变迁中，存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。诺斯指出，“一旦一条发展路线沿着一条具体进程进行时，系统的外部性、组织的学习过程以及历史上关于这些问题所派生的主观主义就会增强这一进程。”路径依赖意味着历史的重要性，人们对过去作出的选择决定了他们现在可能的选择。沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环；也可能顺着原来的错误路径往下滑，甚至被锁定在低效的状态，陷入恶性循环而不能自拔。同时路径依赖还常常将制度创新牵连引到旧的轨道上来，使新的制度中搀杂大量旧的因素，甚至成为旧制度的变种。

  一、农业制度变迁表现出较强的路径依赖表现

  农业制度变迁以地权的多元化、经营范围的缩小和改革统一规制的农村人民公社，实施双层经营为起点，初步摆脱计划经济束缚和人身依附的农民，具有了一定的生产经营权，因此制度变迁爆发出了极大的生产热情和积极性，农业制度绩效相当明显。农业在经过八十年代初期的创新以后，又有不少新制度供给，但是这些新供给制度的路径，受初始制度的影响，带有明显的旧制度痕迹，而且以后的制度供给都是在初始改革这的框架内进行，制度变迁显示出强烈的路径依赖特征。

  1、农村土地家庭承包经营制仍是以政策规定为主，法律规范为辅，政策的内核又是改革初的包产到户的外延扩大，新供给的制度没有在地权的多元化、长期化，地权长度和强度，地权的性质上取得实质性的进展。我们可以从改革以来国家在政策和法律方面的供给轨迹来说明这个问题。家庭联产承包责任制，最初是由农民响应制度不均衡寻找的获利机会时自发产生的，也是说按照当时的法律和国家政策，这种自发的追求潜在获利机会的行为是非法的，农民的土地使用权缺乏相应专门的法律全面规范和保护，农民使用的土地性质比较模糊。1982年中共十二大报告对这一自发制度安排予以确认：“这几年在农村建立的多种形式的生产责任制，进一步解放了生产力，必须长期坚持下去，只能在总结群众实践经验的基础上逐步加以完善，绝不能违背群众的意愿的轻意变动，决不能走回路。”从1982年起，农民的承包土地就取得了政策上的认可。1986年颁的《土地管理法》第十二条也只是笼统地规定：“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位能使用的国有土地，可以由集体和个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。承包经营土地的集体或者个人，有保护和按照承包合同规定的用途合理利用土地的义务，土地承包经营营权受法律保护。”从这时起，承包土地又政策认可上升为法律规范，但是由于规定十分笼统，内容也十分模糊。1987年施行的《民法通则》做了同样笼统的规定。虽然法律做了上述两项法律性的规范，但是农户的土地仍然能够被不断调整，农民的收益经常性被乡村两级以各种所谓的政策形式进行“名正言顺”的侵范，那么法律所强调保护的就是土地的承包性质（即契约），而不是农户的土地权利。1993年颁布的《农业法》规定“承包人在承包期内死亡的，该承包人的继承人可以继续承包”，这也是强调的土地承包权性质，而不是扩大承包土地权利。 1995年《农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》文件规定：“农村集体土地承包经营权的流转，是家庭联产承包责任制的延伸和发展，应纳入农业承包合同管理的范围。在坚持土地集体所有和不改变农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包在承包期内，对承包标的依法转包、转让、入股，其合法权益受法律保护，......土地承包经营权流转的形式、经济补偿，应由双方协商，签订书面合同，并报发包方和农业承包合同管理机关备案。”这又是一个以部门政策界定承包土地的权利，约束力极低。中共十五大和十五届三中全会再一次规定家庭承包责任的政策不变，又一次通过政策的形式予以确认“土地承包期30年不变，30年以后也没有必要变”。1998年修订的《土地管理法》，依照政策具体明确了“土地承包经营期限为三十年”，并把土地调整限制在村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意的条件上，但是，该法只能从行政法的角度对农村土地权利作出简单规范。从上而的分析可以看出，对承包土地规定是以政策为主，而且法律的制定也是以政策为基准。这种政策为主的地权制度规范如果只为解决温饱问题，可能还是比较有效的制度安排，但是目前不仅温饱问题已经初步解决，而且部分农产品还出现了过剩，农业现在面临的问题是农民持续增收的问题，继续沿着这一路径来以政策规范承包土地的性质，而回避土地权利的制度变迁，已经不能满足农业长期发展的需要了，反而在一定的程度上阻碍了农业的发展。

  2、农村地权改革总是摆脱不了集体所有权占主导地位的产权格局。按照市场经济的一般规律，市场越发达、越成熟，土地使用权就越重要，土地所有权就相对弱化。二十多年的农业制度变迁可以说是以地权改革为主线的土地制度改革，农民获得了有限的土地使用权，地权的释放和分解，解决了长期困扰我国的粮食供给问题。但是随着市场经济的逐步完善，以集体所有权占主导地位的地权制度安排却没有随之变化，表现出较强的路径依赖特征：承包土地契约的刚性依旧：定价刚性、单边选择刚性、流动刚性。一是农村家庭土地承包契约关系中，集体处于主导地位，农民处在被动接受的地位的不对等契约的局面；二是土地承包一个契约代替了一系列的契约，若干个短期契约被一个不能讨价还价的、不可再谈判的较长契约替代的契约结构没有变；三是契约所具有的行政指令性和排斥市场机制的作用依然与改革初期没有大的变化。可见，农村地权制度经过二十年的改革，农村土地的承包契约关系仍然是一种单边统一规制契约关系。尽管在此期间又出台了不少保护农民权益，约束集体对农民干预的政策，但是由于制度安排的出发点，即以集体所有权为主导的地权结构没有根本性的变动，这些保护性的政策只能是“聋子的耳朵”。

  3、农业经营模式仍然没有走出传统的以农户分散经营为主、集体统一经营为辅的统分结合双层经营范畴。农村家庭分散经营的确在激励农民，稳定农村、解决农民的就业问题和社会保障问题作出过巨大贡献，但是二十年的制度变迁，农户经营规模仍然变化不大。即使现在有许多农民在乡镇企业或者在城市务工经商，但是由于受土地私有化预期和放弃承包权的补偿机制没有建立起来，这部分农民不原放弃现有的承包土地，还有一部分农民希望通过不断调整土地、实现户与户之间的人均土地使用权永久性的平均化，而且由于农村人口的增多，农民所拥有的承包地还面临着进一步细分的趋势。这些不仅是造成农民不愿对土地进行长期投资、造成土地使用权流转市场难以建立，而且也是土地经营规模不断细化的原因，这反过来又在一定程度上固化了小农经营模式。我们也出台过一些促进土地有偿流转的一些政策，如中共十五大就明确提出土地使用权可以有偿流转，而且在《土地管理法》也能找到土地流转的相关法律依据。但是由于我们改革的出发点是以家庭分散经营为主体，稳定家庭承包土地的各种社会功能为这一政策实施的主要目的，因此不管是政策允许或者法律规定，只要改革的出发点不调整，政策实施的目的不转变，各种所谓推动土地有偿流转，适度规模经营的新制度供给就是对分散经营的固化，也就是说供给的新制度不可能跳出原有路径依赖。

  农业经过二十多年的改革发展，打破了传统的“粮猪”产业格局，分散经营出现了许多变化，如产品结构多元化，产业布局专业化，产业分工精细化，产业经营社会化等都不同程度地得到了提高。这就要求多样化的产业适应农户专业经营和分工多样化的要求。而当前的统一经营主体——集体经济，与改革开放初期没有大的变化，产业单一、功能单一、服务单一、体制和机制僵化，根本满足不了农户产业多样化的需求。当然这二十年来，我们也出台了不少促进村集体企业化、社会经营的制度，但是由于这些制度是在保持原有地权制度、原有集体所有权占主导地位和强化乡级政府管理职能的前提下出台的，集体经济经营上的制度变迁也就不可能在向企业化和社会化、法人经营独立化，服务多样化方面有实质性进展，路径依赖既是这一结果的原因，又在一定程度上强化了集体统一经营路径依赖的特征。

  4、农村行政体制改革总是无法舍弃计划经济最大遗产——乡级政府。乡级政府产生的直接动因是为了保证催耕催种计划的落实，另外就是因为当时交通和通讯不发达，行政辐射的面积有限，需要乡镇政府进行面对面的管理。但是在市场经济条件下，不需要催耕催种了，另外便利的交通和通讯，不需要也没有必要进行面对面的管理了，而且基层政府的过多行政干预，扰乱了市场运行秩序，这就需要及时调整和改革农村行政管理体制。但是我们多年的改革并未触及这一计划经济的遗产----乡镇政府，反而随着乡镇吃财政饭人口的膨胀，在一定程度上还强化了这一级机构，特别是当前许多乡镇还建立了所谓的财政，建立财政，一方面是上级政府为了丢包袱，另一方面是为了约束乡镇的开支，其本意是好的，但是当前我们的乡镇财力有限，我国农村共有2.38亿户、9.22亿人，设立近4.5万个乡镇，平均每一个乡镇仅5320户、2万人，特别是中西部大多数乡镇年收入中人有几百万元，年年入不敷出，根本没有财力支撑一级完全政府的运行。改革二十年对乡级政府的改革不能说不大，从人民公社到乡名称的变革，从催耕催种到投大量的人力物力收费收税，从指令性计划的落实到确保提留的完成。这种在保存现有乡级政权的前提下进行的增量改革，只是计划经济体制下农村行政体制的修缮，不能从根本上解决乡镇行政体制问题，反而强化了的原有体制。

 二、农业制度变迁路径依赖的本质和原因

  农业制度变迁表现出如此强烈的路径依赖特征的本质是农业制度还没完全从市场经济的角度进行设计和安排，政府仍然舍不得放权，过分迷信行政权利，另一方面这也体现了我们对市场经济的认识是一个由浅到深的过程。

  1、对改革的总体目标没有一个清楚的轮廓。农业制度变迁在当时是为了解决温饱问题而设计的，只要制度有助于增加粮食产量，就没有调整制度变迁路径的必要，不管这种制度是基于市场经济还是基于计划经济，正因为在改革以后的很长一段时间内，温饱问题总是没有完全解决好，新的制度供给都是围绕增产来完善和配套，制度供给的基点仍然没有进行充分的调整，也没进行认真的设计和思考，因此一直没有提出较明确和完整的农业制度变迁的目标模式。在解决温饱问题以前可以说制度变迁的目标十分清楚----增产，但是由于没有对农业制度变迁的总体变迁进行设计和思考。因此，在1985年基本上解决温饱问题以后，农业制度变迁方向就比较模糊了，而且由于对土地社会功能----提供“口粮”过分重视，依然是沿袭的增加粮食产量的制度变迁路径，这种重视土地社会功能的制度变迁方向，就与农民新的要求---增加收入产生了比较大的矛盾，特别是在1990年以后，部分农产品还出现了过剩，这时以温饱问题为主要目的，以重视土地社会功能为主的制度变迁路径和既存的制度结构就显示出了相当大的不适应性。

  当然在九十年代对农业制度还是有一个大体的创新方向----社会主义农业市场经济制度，但是具体在农业制度上却没有明确的目的，在没有明确目的的情况下，沿袭原有的制度路径是决策者的最优选择。如土地制度依然是集体为主导，所有权凌架在使用权之上，限制或者不鼓励土地承包权流转，保持分散的小农经营，从人民公社发展而来的乡镇政府依然承袭原有的不适合市场经济的职能。这些问题的产生或者说这些路径依赖之所以会产生，与没有设计出较完善的、明确的制度变迁方向、目标模式有很大的关系。

  2、路径选择的低成本陷阱。因为制度创新总是有风险，可能失败，也可能成功，既使成功，其创新成本也相对较高。而沿着原有路径改革，风险小，成本也较低。对于保守或者厌恶风险的改革决策者就会选择后一种改革路径，但是在制度变迁中,存在着一种报酬递增和自我强化的机制.这种机制使制度变迁一旦走上某一路径,它的既定方向会在往后的发展中得到自我强化.他认为"人们过去的选择决定了他们现在可能的选择".如果初始选择的方向是正确的,制度变迁就可能进入良性循环,如果初始的选择方向出现偏差,制度变迁就可能沿着错误的路径往下滑,还有可能被锁定在低效率的状态下.我国农业制度改革也具有路径依赖特征.一是初始的制度选择提供了强化现存制度的刺激和惯性,因为沿着原有的制度变化路径和既定方向往前走,总比另辟蹊径要方便得多.二是既得利益集团要巩固现有制度,反对或拖延进一步改革,既使新的制度比现有制度更有效率.于是初始改革倾向为后续改革划定范围.这也是我国改革开放后农业制度的安排总是带有计划经济的痕迹，制度创新总是在制度徘徊，难以攻破核心、难以摆脱计划经济影响的重要原因。

  3、意识形态的刚性滞阻。按照新制度经济学的观点,一种无效的制度安排之所以得以维持,原因在于:统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、利益集团冲突以及社会科学知识的局限。我国农业制度创新，这五个方面的因素都在起作用。一是政府对社会稳定与政治稳定的偏好，赋与粮食、棉花的政治功能与社会性质远远超过了经济功能，过多的赋与土地就业、生存和社会保障功能，因此，导致土地经营制度、土地产权制度和农产品流通制度以社会和政治稳定为主要目的，而不是以经济效率为主要目的，这就违背了市场经济规律，扭曲了土地和粮食棉花经济的内在规律。二是政府的有限理性及官僚科层。由于计划经济在积累社会财富搞建设方面的优势和过去的成效，加之对市场经济的疑惑和经验不足，官僚科层政治内含的信息不对称与行政指令偏好条件下，政府对计划型制度具有强烈的依赖性，而社会科学知识的局限又强化了这种“路径依赖”与“体制锁定”。三是传统体制长期运行所造就的既得利益集团，为了分享垄断权利与垄断租金，必然维护已有的制度安排，如粮食、棉花流通体制，就是为了维护粮食部门、供销、棉麻部门和城市居民的既得利益，而不惜牺牲农民的利益，这种既得利益集团的存在，加大了制度变迁的成本。所有这些对农业制度创新的有效性提出的怀疑，构成了对农业制度创新的意识形态刚性。四是政府在维持政权稳定和效率的选择上，政府在追求义理性的同时，也追求“租金”最大化，在政权稳定的前提下，必然追求效率。但是在改革过程中，由于旧势力比较大，即使政府决策者预见了改革发展方向也不可能一蹴而就，有时为了维持政权的稳定，可能还会在牺牲效率的前提下政权和社会稳定。在农业制度变迁表现比较鲜明。因为土地是国有的，集体经营是公有的集中体现，乡镇政权又是宪法规定的“四级政权”中的一个重要组成部分。因此，决策者产权、集体体制、乡镇政权上遇到的阻力和风险特别大。每一届政府都不得不考虑改革风险。这也是多年来农业制度变迁出现路径依赖的重要原因。

  4、渐进改革的固有缺陷：改革难以彻底，核心制度难以突破，或者强制性制度供给长期滞后，制度需求缺口大。一是改革主体来自于基层，变迁力量弱，无法突破核心制度。由于主体所处的地位，对涉及到决策阶层利益的制度和涉及到重大的体制变动，仅仅依靠基层主体，却显得力不从心。因为决策者或既得利益集团，总会利用自己的优势地位和权利，影响和干扰不利于自己的制度创新。二是基层的行为人或者企业作为改革的主体，在基本的制度需求解决后，其动力就会趋减，从改革的主体地位上退下来，从而使创新缺少主体。虽然此时创新主体对制度仍有需求缺口，但是需求的欲望却与制度变迁之初已大相径庭，这种需求动力自然难以撼动决策者坚持的核心制度，制度缺口和制度缺失自然不可避免，这也表明了需求诱致制度无法解决所有的制度供给问题。三是程序为自下而上，无法获得强制性制度安排。由于需求诱致性制度变迁的程序是自下而上的，自下而上的制度变迁方式本来就是存在制度供给滞后问题，特别是必须进行强制性的核心制度供给，自下而上的制度供给程序更加不能满足所有农民对制度的需求。如果需求的制度，在不影响主体制度的前提下可以在一定程度上满足农民的制度需求，进行制度的边际调整。但是这种需求一旦超过了决策者的容忍极限或者损害到主体制度，则不可能成功。而核心制度基本上与决策者紧密相连的，一旦核心制度被取代，就自然要损害到决策者的利益。因此，这种自下而上的制度变迁方式就决定了只能解决部分制度需求。四是边际革命和增量调整的改革策略本身就隐含了核心制度的稳定。需求诱致性制度变迁的策略是在保留核心制度的前提下的增加新的制度，或者对制度进行部分的调整。因此，这种制度变迁方式就隐含了农业对核心制度创新的不可能性。这也就表明核心制度不能仅仅靠需求诱致制度来解决。五是渐进改革的路径决定了制度的供给是一个先一般制度，后核心制度的渐进过程。需求诱致性制度变迁决定了制度安排的渐进性质，而改革的渐进性反过来又决定了制度的变迁是一个渐进的过程，这个渐进的过程必然就会有一部分制度供给滞后，在制度供给上也是先一般制度，后核心制度，而这些滞后的核心制度仅依靠需求诱致性制度变迁不可能从根本上解决制度需求问题。

  5、对前一轮制度变迁的绩效的满足。过去20年农业制度变迁解决了十多亿人口的温饱问题，成效显着，这是不可否认的。但是由于决策者受制度变迁的绩效所误导，一方面认为前一轮制度变迁是正确的，只要沿着前一轮变迁的路径继续往前走，就会不断完善农业制度；另一方面由于前一轮制度变迁是正确的，害怕或者不忍心变革原有的制度安排。这就不可避免的造成了农业制度的路径依赖和制度缺失。

  6、改革成本分摊机制。我国的政府任期制，即“届”的制度也是导致农业制度变迁路径依赖的重要原因。由于我国政府和党的执政都是以届来评价功过，而改革成本和风险又是由主持改革的政府承担，在中国经济转型期，困难多、压力大，因此政府决策者改革目标涵数往往是以政权和社会稳定为第一目标。只要在届内保持了社会稳定就是成绩，当然能够在经济体制上取得更大、更多的突破则更好。但是在后者不确定的情况下，就会倾向于选择前者；当改革目标不清楚，把握不大的情况下，宁可沿着以前的制度变迁路径，也不愿冒风险创新。当然这从领导科学和决策科学来讲，无可厚非，但是这种保守的、谨慎的改革态度可能会失出更多的改革机会，会把更多的改革成本向后累积，而且会在原有的低效制度变迁路径上继续往下滑。

三、跳出路径依赖，全面创新农业经济制度

  如果说前一轮农业制度创新对计划经济时代的制度有着强烈的依赖，也就是说初始的制度决定了前一轮制度创新的路径，从而导致了某些制度严重短缺和制度执行的严重失范。那么即将拉开的新一轮农业制度创新，其初始制度的选择必须摆脱当前制度的缺陷，吸取其优秀的部分，另辟蹊径。要把握三个方面：一是新路径的选择必须以市场经济作为大背景（前一轮改革主要是以计划经济为改革的大背景），摆脱原有的路径依赖。二是新路径的选择必须体现制度的经济效率，把经济效率放在重要的位置。三是新路径必须设置动态修正机制，不断矫正路径偏差，避免再度出现“体制锁定”，使创新其沿着市场经济所要求的目标前进。调整土地制度变迁策略，根除路径依赖的客观因素：从诱致性制度变迁向强制度性制度变迁转变；从增量调整和边际革命转向存量变革；引入外部力量，突破“体制锁定”。

  1、土地制度上要弱化农地所有权，强化承包权。一方面，弱化农地所有权就是要弱化所有权的强势地位，清除所有权主体干预承包权的机会，确保农民的市场主体地位，确保所有权主体不能凭借优势地位干预承包权主体。另一方面，弱化所有权关键就是要减少所有权的经济收益。因为当前农村土地拥有成本太高，既使不生产，只要鉴定承包合同，每年每亩也有200多元的拥有成本，因此，农民不愿拥有土地。既然农民不愿拥有土地，突出土地使用权的条件就不成熟。因此，当前要跳出土地制度安排的原有路径就是要增强土地的吸引力，而增强吸引力又只能弱化所有权，减少土地拥有成本。

  强化承包权，即制定土地财产法，明确承包土地是农民的个人财产。个人财产权的法制化与延续性是西方国家繁荣昌盛的根本原因。在中国这样一个不太重视产权，没有维护产权习惯的国家中，只有确立土地财产权的法律依据，才能保证农业资本的扩张和积累，才能获得农村社会发展的永久动力。在家庭承包权成为合法以后，我们要从政策层面转到法律层面，给它一个有利可靠的法律保障。就是把从公有制分离出来的使用权，以法律形式肯定它是一个经济主体，一种物体验，应该按私人财产予以保护。据此，应制定《土地财产法》，或在宪法中明确集体所有土地的农民承包使用权和承包权是一种财产权。农民所拥有的集体所有的承包使用权是农民以合同契约形式取得的一种财产权，在合同有效期内为农民所占有、经营、使用，其产品为农民所支配，在规定的使用期限内可以继承、再租赁、赠予、拍卖、抵押、入股。使农民的土地财产权在长度、广度、独立性和确定性上保障，使承包权具有“准个人所有制”性质。对于沙漠、盐碱地等不适宜耕种的土地鼓励农民、企业投资开垦，开垦的土地拥有永久的使用权，并允许享受“准个人所有”性质

  2、建立承包土地社会保障的替代机制。当前障碍承包土地向利润最大化方向流动的关键就是土地依然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的唯一依靠。因此，要积极而稳妥地推进农村社会保障制度改革，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转变为依靠社会和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险。途径是先通过建立“承包地+个人帐户”的双重社会保障制度，积累社会保障基金，在积累一定的资金后，承包地的保障功能逐步退出，即将“承包地+个人帐户”的双重保障体制向单纯的“个人帐户”式的社会保障制度转化，还土地以正常的生产要素性质，尽可能的发挥土地的经济功能。

  3、推动承包土地有序有偿流动，在条件成熟的地区鼓励实行土地适度规模经营。土地流动是土地作为生产要素的一个重要标志，规模经营是社会发展的必然趋势，也是农村现代化的前提条件。但是由于当前各地的生产力发展水平不同，农民对土地的依赖程度不同，对待土地流动政策要有所区别，不能“一刀切”。一是发达地区就业空间大，对土地依赖程度小，这部分地区应在农民自愿的条件下鼓励突破小规模的分散经营的框架，适当规模集中，以提高土地的规模效益 。对于发展相对较落后的地区，原则要稳定土地承包权，以确保土地对农民的社会保障功能和社会就业功能。二是国家应鼓励具有物权性质的土地使用权有偿流动，而不是以前对土地流动的暧昧态度，因为土地流动不会影响农村的稳定，也不会影响农民的就业和社会保障。当然流动主要依靠市场的力量，而不是用行政手段来代替或者取代市场配置。

土地确权新政策篇10

关键词：村民自治；土地确权；做法

中图分类号： F321 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/ki.jlny.2016.01.017

按照吉林省农村土地确权办公室（吉农确权字〔2015〕1号）文件要求，我省农村土地承包经营权确权登记工作已经全面展开。通过一年的工作，笔者发现部分村、组在启动村民自治程序时存在着越俎代庖、程序违法等问题，应当及时加以改正。如何才能充分发挥村民自治作用，做好确权登记工作。笔者认为应当做到以下几点：

1普及政策法规，提高村民议事能力

农村土地承包经营权确权登记工作是一项政策性强、涉及面广、情况复杂的工作。从第一轮农村土地承包开始到目前为止，农村土地承包政策总体上经历六个阶段，即：1981年第一轮农村土地承包，1996年第二轮农村土地承包，1997年取消“两田制”（责任田和口粮田），2003年农村税费改革，2004年惠农补贴政策实施，2015年确权登记。每一个阶段的政策都与确权登记具有关联性，不了解有关法律法规和政策，就难以保证议事质量，也会影响确权登记工作的正常开展。各级政府要充分利用电视、广播、网络、宣传车、标语和培训班等方式认真宣传有关政策和确权知识，做到家喻户晓、人人皆知，提高村民议事水平和能力，确保农村土地承包经营权确权登记有序推进。

2坚持依法定事，做到公开、公平、公正

村民自治程序是维护农村社会稳定的基础，是做好农村土地承包经营权确权登记工作的关键。村、组在启动村民自治程序时，必须坚持依法依规，做到公开、公平、公正。

2.1议事范围合法

按照《吉林省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第九条、第十九条、第二十四条的规定，村民委员会、村民会议和村民小组会议在讨论农村土地承包方案时都有明确的议事范围，村民会议或村民代表会议主要议定村集体经济组织的土地承包经营方案；属于村民小组集体所有的土地，由村民小组会议讨论决定；村民委员会是执行和落实村民会议或村民代表会议的决定、决议的机构，不能越俎代庖，议定应当由村民会议、村民代表会议或村民小组会议议定。

2.2议事主题合法

按照《村民委员会组织法》第二十七条的规定，村民会议或村民代表会议所议事项必须符合法律规定，不能以村民会议议定为由限制少数人特别是出嫁女、离婚女享有承包农村土地的权利，要认真贯彻执行《农村土地承包法》第六条和《妇女权益保障法》第三十二条的规定，依法维护妇女的合法权益。属于原承包地块范围内的土地，原则上应确权给原承包农户。未经本集体成员协商同意，不得将承包方多出的承包面积转为其他方式承包并收取承包费。

2.3议事程序合法

一是有1/10以上的村民或者1/3以上的村民代表提议，就应当召开村民会议；二是召开村民代表会议必须是人数较多和居住比较分散的村，而且所议事项必须经村民会议授权；三是参会人数必须符合法律规定；四是实行入会人员签到制度，及时存档备案。

2.4做出决议合法

村民会议决议应当经村民会议2/3以上成员同意后确定。村民会议做出决议时，要充分运用土地承包合同、土地台账、经营权证书、农村税费改革登记表、地方制定的有关配套政策和法规政策没有明令禁止的村规民约等资料。村民会议决议不能违反法律规定，要在法律允许的范围内定事，村民会议决议的内容应当包括：会议时间、村民人数和到会人数、议定的内容、形成的决议等。

3纠正五个误区，妥善处理土地承包问题

3.1未参加第二轮农村土地承包的农户可向集体索要第一轮承包地

1996年第二轮农村土地承包合同订立时，因土地收益低，又承担很多税费，加上外出务工途径较多，一些村民主动放弃了承包地，村集体经济组织为了避免土地撂荒和及时收缴税费，将农户弃耕的承包地发包给其他集体经济组织成员经营，并签入了二轮承包合同，颁发了经营权证书。2003年农村税费改革后，随着党的惠农政策力度逐步加大，土地连年升值，这些村民返乡以第一轮土地承包合同为据，依据《农村土地承包法》向集体或现承包人索要承包地。按照国务院办公厅（明电〔2004〕21号）文件规定，对未参加第二轮农村土地承包的农户向集体或现承包人索要第一轮承包期所承包的土地不予支持。如该农户户籍在原集体经济组织未动，其承包地可从集体机动地、农户退包地或复垦地中解决，暂时无力解决的，通过候地解决。另外，依据《立法法》第八十四条的规定，《农村土地承包法》不具有溯及力。

3.2承包期内承包户新增人口应当增加承包地

第二轮农村土地承包合同签订后，随着新生儿的出生，承包户内出现了新增人口，这些人员现已成年，他们或他们的家属以第二轮土地承包合同订立时新增人口无承包地为由，向集体主张土地承包权，该要求是不符合法律规定的，原因有三：

一是农村土地承包户，农村集体经济组织成员在法律允许的范围内，按照承包合同规定承包农村集体土地从事生产经营活动的单位。承包期内承包户新增人口对其家庭承包的全部土地享有占有、使用、收益权利。只要在第二轮土地承包时其家庭承包到了土地，就不存在该农户新增人口无承包地问题。

二是依据《农村土地承包》第二十六条、第二十七条规定，承包期内，禁止发包方收回和调整承包地，实行的是“增人不增地，减人不减地”，擅自调整土地违反法律规定。

三是以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制是我国农村基本经营制度，是党的农村政策的基石。坚持农村基本经营制度，核心是保持土地承包关系稳定并长久不变。农村集体经济组织根据人口变化情况调整土地不符合党和国家的农村土地承包政策。

3.3第二轮土地承包时采取顺延方式订立的承包合同，也顺延共有人

1996年第二轮农村土地承包时，我省许多地方是采取顺延的方式订立的承包合同，即原承包土地面积不变。此时有很多出嫁女已经将户籍迁出本集体经济组织，在其他地方承包到了土地。当原居住地的承包地被征占时，她们以在第一轮农村土地承包期间承包到该地为由，要求分配土地补偿款，由此引发争议，有很多村民因此兄弟反目，母女成仇，到各级政府上访的现象时有发生，影响了正常的工作秩序。按照《农村土地承包法》第五条和中共吉林省委、吉林省人民政府（吉发〔1994〕15号）文件规定，第二轮土地承包时，享受承包田的人口应当是土地调整前在籍农业人口，户籍迁出或农转非人员（未就业或没有固定收入的知青除外）不享有承包原农村集体土地的权利。所以，第二轮农村土地承包时，采取顺延方式签订承包合同的农户，顺延的只是承包面积，不顺延人口，只有具备本集体经济组织成员资格的人员，才享有土地承包经营权。

3.4村民小组发包土地收入应当归村集体经济组织所有

自从农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制以来，有的农村干部对村、组概念认识模糊，会计核算方式和资金管理办法不明，集体资产产权权属不清，有些地方村集体经济组织擅自截留、挪用或平调村民小组发包土地收入，使村民的利益受到的侵害，群众意见很大。按照《农村土地承包法》第十二条和《吉林省农村土地承包经营管理条例》第二十二条、第二十六条的规定，村民小组发包的土地收入应当归村民小组所有，村集体经济组织平调或挪用属违法行为，应予制止和纠正。

3.5以家庭承包方式承包的农村土地可以继承

家庭承包方式的农村土地承包经营权属于农户家庭，不属于某一个家庭成员。根据《继承法》第三条的规定，遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产。农村土地承包经营权不属于个人财产，故不发生继承问题。除林地外的家庭承包，当承包农地的农户家庭中的一人或几人死亡，承包经营仍然是以户为单位，承包地仍由该农户的其他家庭成员继续承包经营；当承包经营农户家庭的成员全部死亡，由于承包经营权的取得是以集体成员权为基础，不能由该农户家庭成员的继承人继续承包经营，更不能作为该农户家庭成员的遗产处理。所以，以家庭承包方式承包的农村土地是不可以继承，当承包户全户消亡后，承包地收归集体所有。

4达到五个标准，保证确权登记质量

农村土地承包经营权确权登记，是保持土地承包关系稳定并长久不变的有效手段，与每个农户、每位农民的切身利益息息相关。农村土地承包经营权确权登记要达到五个标准：

一是情况真实。要真实的反映承包地和承包户内人口变动情况，测量土地时做到不漏测、不错测、不越界，对土地类型填写要实事求是。对地块名称要进行归纳整理，统一地名，并予公告，彻底解决原承包地名称多、散、乱的问题，为强化农村承包合同管理奠定基础。

二是数据准确。在土地测量时，村、组干部要及时组织人员到场指界，明确四至范围，把承包地的面积测准、四至查清，做到图、数、实地三者一致。禁止把林地等纳入测量范围。要以村民会议确定的标准留出田间作业道和水田渠道等公共用地，对已侵占的公共土地，要依据国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国土（籍）字〔1995〕第26号）第二十二条的规定依法收回，从源头上排除纠纷隐患，为农村土地适度规模经营创造条件。

三是手续完备。村组要按照要求认真填写有关确权文书，对土地权属指界通知书和农户指界通知书，要及时送达到位，签字到位。承包人委托他人签订确权文书的，必须提供委托书，方可。对集体预留的公共用地必须经村民会议讨论通过后在本村范围内进行公告。对在外地居住的农户要发送确权通知书，并存档备案。

四是表册齐全。开展农村土地承包经营权确权登记涉及到“七表一台账”。七表：地块经营人员调查表，发包方调查表，承包方调查表，农村土地确权登记问题登记簿，承包地块调查表，农村土地承包经营权调查信息公示表，农村土地承包经营权公示结果归户表；一台账：土地台账。还有承包户的户籍信息和身份证信息等，这些资料都是承包户依法维权的有力证据，要做到不丢一张表，不落一本册，要全部归档。