基本农田补划实施方案范文

导语：如何才能写好一篇基本农田补划实施方案，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公文云整理的十篇范文，供你借鉴。

篇1

耕地保护开发处

二oo九年，我处在局党组和分管领导的正确领导下，在10县（市、区）同仁和兄弟处室的大力支持下，全处同志齐心协力、开拓进取、扎实工作，克服了保护耕地和保障发展双重压力和困难，较好地完成了各项预定任务，现将20__年工作情况汇报如下：

一、主要工作完成情况

（一）耕地保护工作

1、按照年初省政府与市政府签定的耕地保护目标责任书中的有关指标，完成了十县（市、区）耕地保护目标责任制的中基本农田保有量、耕地保有量等有关指标的分解，市政府与十县（市、区）主要领导签定了《太原市耕地保护目标责任书》。

2、由我处牵头组织市局相关处室会同市农业局、市统计局相关处室组成联合检查组，于4月8日至10日对全市十个县（市、区）20__年度耕地保护责任目标履行情况进行了检查。检查结束后，将检查结果报市政府和省厅，并进行了联合通报。

3、接受了山西省20__年度耕地保护责任目标履行情况检查和国土资源部等三部局检查组20__年度耕地保护责任目标履行情况抽查，完成了接受检查的资料、数字收集、汇报材料的起草、相关部门及市政府和各县（市、区）的协调接待等工作。

4、为进一步加大耕地保护的宣传力度，按国土部新标准更新和完善基本农田保护标识，针对多数县（市、区）经费不足的情况，我处申请市政府对十县（市、区）补助资金153万元，用于基本农田保护标识的更换和完善，经市政府批准，资金已下拨，更换和完善工作正在进行。

5、由我处起草并报市政府批准后以市政府办公厅名义印发了《太原市县级人民政府耕地保护责任目标考核办法》，为下一步落实耕地保护责任制，切实保护好耕地奠定了基础，提供了制度上的保障。

（二）土地开发整理工作

1、组织水利、财政、农业等有关专家对20__年第一批市级投资基本农田整理项目的初步设计和预算进行了评审论证，项目总面积8911.15亩，计划总投资566.1175万元，报市政府批准后，会同市财政下达了投资计划，现正在实施中。

2、完成了对阳曲县凌井店乡东郭湫村基本农田整理申报项目和古交市岔口乡关头村基本农田整理申报项目的踏勘；组织水利、财政、农业等有关专家对以上2个项目的初步设计和预算进行了评审论证，项目总面积10838.7亩。

3、组织相关专家组成验收组，完成了对省厅委托的万柏林区化客头街办土地整理项目799.95亩的竣工验收工作；组织相关专家组成验收组，完成了对尖草坪区20__年市级投资基本农田整理项目963亩、万柏林区20__年市级投资基本农田整理项目799.5亩的验收工作。

4、会同建审处、整理中心完成了万柏林区、迎泽区申报的20__年占补平衡土地本文开发整理项目的现场踏勘和初步审查工作，经局长办公会研究已确定了20__年万柏林区、迎泽区2个占补平衡补充耕地项目，总面积647.3亩。

5、制订了《太原市用于“占补平衡”补充耕地的土地开发整理项目立项程序》。

6、按照省厅要求，督促县（市、区）上报了国家级、省级土地开发整理项目的整改报告。

7、按照省厅新的耕地地占补平衡项目管理办法，向省厅申报了占补平衡项目立项申请。

8、组织进行了对《古交市原相、下白泉村补充耕地项目可行性研究报告》的评审。

（三）其它工作

1、为重点工程服务，积极支援省市重点工程建设。20__年1至3月份，先后为重点工程补充耕地2558.49亩，主要包括小店区20__年第一批次、20__年报国务院批次等。

2、理顺了工作关系，提高了工作效率。我局从20__年4月耕保和建审分处后，因种种原因，一直未能和省厅相关业务处室在职能上对接。为明确职责，规范管理，加强组织协调，按照省厅耕保处、建审处职责分工，经局长办公会研究决定：我处将占补平衡项目及新增耕地的入库登记、备案、牵头占补平衡项目的竣工验收，以及易地补充耕地项目的合同管理与规范等工作移交建审处。

3、牵头组织召开了全市耕地保护暨土地开发整理项目备案和信息系统应用会议。传达了省厅会议精神，安排部署了我市耕地保护暨土地开发整理项目备案等工作。

4、牵头组织了全市10县（市、区）基本农田上图成果初检，起草了《太原市基本农田分析报告》。

5、起草了《太原市城乡建设用地增减挂钩试点工作 实施方案》、《太原市城乡建设用地增减挂钩试点工作实施细则》、《太原市城乡建设用地增减挂钩试点工作实施规划的编制方案》。

6、随同局领导对娄烦县、阳曲县卫片案件查处情况进行了督导。

7、完成了省厅安排的山西清徐小回沟煤矿土地复垦方案的复核工作。

8、完成其他处室会审件61宗、征求意见稿6件、答复政协提案2件。

二、存在问题

1、耕地后备资源匮乏。太原市现有未利用土地大多位于山区，在土地开发整理项目选择中，一些地块不符合土地利用总体规划，不能进行开发整理，虽有少量潜力，但投资越来越大，难度越来越高，并且大量的开发整理也可能导致生态环境的破坏。县（市、区）普遍缺少承担项目的积极性，水利、电力等相关部门协调困难，项目实施难度增加。

2、依法补划基本农田潜力不足。我市半数县（市、区）已无补划潜力，多数城区在本区内无法完成重点工程占用基本农田的补划任务，全市范围内占用中高产基本农田无同质量的一般耕地可补划。

3、在本市范围内实现耕地动态平衡存在困难。符合项目立项条件，且投资少、效益高，能开发整理的地块大都已立项开发整理，集中连片的地块难以找到，有集中连片的地块，新增耕地率远远达不到立项要求。

三、20__年工作要点

1、组织做好迎接耕地保护目标责任制考核年的准备工作。

2、组织协调县（市、区）完成20__年省政府下达我市的新增耕地任务和基本农田整理任务。

3、做好城乡建设用地增减挂钩工作。

4、督促县（市、区）及时完成已竣工的省、市级投资基本农田整理项目的资金审核，严格把关，完成项目的验收工作。

5、基本农田上图后，择时对各县（市、区）基本农田保护标识设置情况进行检查。

篇2

关键词：煤粮复合区；基本农田；演变

中图分类号：F301．21文献标识码：A文章编号：0439－8114（2011）10－1984-03

Conservation of Prime Farmland in Overlapped Areas of Cropland and Coal Resources

HE Yan－wei1ab，DING Zhong－yi1ab，LI Gang2

（1． China University of Mining and Technology a.Jiangsu Key Laboratory of Resources and Environmental Information Engineering；

b．School of Environment Science ＆ Spatial Informatics， Xuzhou 221116，Jiangsu，China；

2. State of Land and Resources of Xuzhou， Xuzhou 221006，Jiangsu，China）

Abstract： Coal mining had damaged severely the prime farmland in overlapped areas of cropland and coal resources in China． The reduction and increase of farmland could be analyzed through establishing calculation model． According to the characteristics， the evolution process ofprime farmland in overlapped areas of cropland and coal resources was divided into planning state， damage state， readiness state and restore state． The characteristic of each kind of farmland was analyzed and the corresponding recommendations were proposed．

Key words： overlapped areas of cropland and coal resources； prime farmland； evolution

煤炭资源储量和基本农田数量是当今衡量我国能源供给和粮食安全的重要指标，两者复合的区域可简称为煤粮复合区。

煤粮复合区是指既属于粮食主产区，又是煤炭资源主产区的复合区域。煤粮复合区承担两项特殊的重要功能：粮食生产与输出和煤炭资源生产与输出［1－3］。

目前，我国煤炭资源与耕地资源复合分布的面积已经占到了我国耕地面积的40％以上［4］。在煤炭与粮食的复合区，存在着基本农田保护和煤炭资源开发的矛盾，如何既最大限度地开采矿区煤炭资源又合理保护基本农田成为当今矿区亟待解决的一个立体规划问题。

1我国煤粮复合区基本农田的破坏现状与分析

煤炭资源作为我国主要的矿产资源之一，在过去及今后很长一段时间内，将一直是我国主要的能源开采对象。煤炭的开采往往不可避免地使得处于其立体空间之上的基本农田受到不同程度的破坏，这就使得压煤区域的基本农田的保护受到了极大的挑战。煤粮复合区基本农田的破坏形式同矿区土地破坏的形式基本一致，分别是塌陷、挖损和压占，其中破坏范围最大的形式为塌陷。此外，国家鼓励将土地复垦新增耕地优先划入基本农田保护区，因此矿区土地复垦在一定程度上对基本农田的损失进行了补救。根据中国统计年鉴和中国土地年鉴，1978～2008年我国累计开采原煤约383×104万t。其中，井工开采率、露天开采率分别按95％、5％计算，万吨塌陷率、露采挖损率、井采占压率、露采占压率分别按每万吨0．300 hm2、0．080 hm2、0．033 hm2、0．107 hm2计算，井工采煤国有重点煤矿矸石产量占原煤的20％，其中80％堆积为矸石山，则至2008年底煤炭开采引起的塌陷地面积达109．16万hm2，挖损地1．53万hm2，占压土地3．97万hm2，自1978年起的20年内损毁土地总量达114．66万hm2。根据典型调查，损毁土地中70％为耕地，则采煤累计破坏耕地已达到80．26万hm2［5］。我国矿区土地复垦工作自1988年《土地复垦规定》颁布之后才陆续开展，到目前为止土地复垦率不足15％，若基本农田按80％、土地复垦新增耕地率按12％计算，复垦后基本农田按95％划定，则1978～2008年矿区已累计有51．14万hm2基本农田被破坏。随着近几年来原煤产量的增加，按年产量25×104万t估算，则每年塌陷耕地面积将近5．24万hm2，每年塌陷的基本农田数量将近3．35万hm2。

煤粮复合区基本农田的数量变化过程可以用以下模型进行计算。

JB＝TJB＋WJB＋YJB－FJB（1）

TJB＝∑timigibi （2）

WJB＝LkWk∑migibi（3）

YJB＝（JkJz＋LkLz）∑migibi（4）

FJB＝（TJB＋WJB＋YJB）GFB（5）

公式（1）中，JB为某一时间段内煤粮复合区内基本农田变化量，TJB为因井工开采塌陷造成的基本农田减少量，WJB为露天挖损造成的基本农田减少量，YJB为煤矸石压占造成的基本农田减少量，FJB为矿区土地复垦而补划的基本农田增加量。由公式（1）可知，前三项为基本农田减少的主要原因，后一项为基本农田的补充来源。

公式（2）至公式（4）中ti表示第i个矿区的煤炭开采的万吨塌陷率，mi表示第i个矿区预测期内的煤炭开采量，gi表示第i个矿区的受破坏土地中耕地所占的比重，bi表示第i个矿区内基本农田初次划定比例；Lk表示露天开采率，Jk表示井工开采率，Jz、Lz分别表示井工、露天开采压占土地的面积，其面积的大小还与井采出矸率、露采出矸率及矸石堆积率有关。煤粮复合区内因塌陷、挖损和压占而损失的基本农田数量具有共同的根源，即与煤炭开采条件、煤炭开采方法等地质环境和耕地比例、基本农田初次划定比例有关。由于煤炭赋存的地质条件是天然的无法改变的，因此可以通过改变煤炭开采方法、减少煤粮复合区基本农田初次划定比例的方法减少基本农田的损失量。

公式（5）中G表示土地复垦规模比例，F表示土地复垦新增耕地比例，B表示基本农田重新划定比例。在基本农田破坏成为现实时，可以通过扩大土地复垦规模、提高复垦新增耕地比例和增加基本农田重新划定比例的方法补救损失的基本农田。

2煤粮复合区基本农田特征

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2．1受破坏的不确定性

煤炭开采对煤粮复合区内基本农田的破坏具有不确定性，主要表现在两个方面。一方面是时间上的不确定性，煤炭开采的周期性比较明显，矿井所处的生命周期阶段不同，煤炭资源开采对矿区资源环境的影响范围和影响程度表现不一样的特征。井工开采对地表的影响是一个长期累积的效应过程，而基本农田的划定则依托于一个规划期的开始，是一个静态的过程，因此，基本农田初次划定的时间与矿区地表破坏开始的时间重合的几率很小，两者时间上的冲突使得保护时间点较难被准确确定。另一方面是破坏区域的不确定性，由于矿籍权和地籍权的分离，使得基本农田在划定时只考虑避开经济发展的敏感区，而煤炭和粮食复合生产区往往成为基本农田的“避难所”。虽然开采沉陷理论为矿区地表破坏范围的确定提供了较为科学的依据，但基本农田的划定中集中连片的原则使基本农田边界范围线与矿区地表破坏范围线重叠不可避免。

2．2破坏形式的多样性

煤炭资源地下开采引起的地表移动受多种地质采矿因素的影响，如开采深度、开采厚度、采煤方法及煤层产状等，当井下采空区面积扩大到一定的范围时，采空区上覆岩体的原始应力平衡状态受到破坏，岩层的移动就逐渐发展到地表，使地表产生移动和变形，受采动岩体自下而上形成冒落带、裂缝带和弯曲带。矿区地表由于受到水平和垂直方向上的作用力而产生下沉和水平移动，形成地表移动盆地［6］。我国不同的矿区其破坏的形式不同，开采沉陷对煤粮复合区基本农田的破坏形式有地表裂缝和塌陷坑、产生附加坡度、沉陷区积水、改变土壤物理性质、破坏地表水系等［7］。露天开采对复合区内基本农田的危害主要体现在挖损和压占。

2．3局部的可恢复性

并非所有的煤炭开采后破坏的基本农田都可以恢复到原状或接近原状，特别是高潜水位矿区被破坏了的优质耕地。根据其土地复垦适宜性可以分为建设利用、耕地恢复及环境治理，部分区域在塌陷稳定后，可通过采取一定的工程措施恢复为耕地，但大部分区域由于生态系统的扰动性大，极难恢复为耕地，如若恢复不仅资金投入量大，而且复垦后的效果也不佳。根据典型矿区的调查结果，煤粮复合区内高度适宜发展农业和种植业的仅有稳定无积水浅塌陷地、稳定季节积水浅塌陷地和无积水露矿浅挖损地；中等适宜的仅有稳定常年积水浅塌陷地和无积水露矿深挖损地。根据分省土地复垦预测结果，全国400万hm2工矿废弃地宜耕地、宜林地和宜牧地分别为153．8万hm2、208．8万hm2和37．4万hm2，其中宜耕地仅占工矿废弃地的38．5％［5］，说明煤粮复合区内的基本农田是一个逐渐减少而又不可全逆的变化过程。

2．4被影响的多重性

我国实行最严格的耕地保护政策，2009年12月，国土资源部、农业部下发了关于划定基本农田实行永久保护的通知，这就对基本农田的保护提出了更高的要求。然而煤炭资源的紧缺及我国一直以来“地上服从地下”的开采理念使得煤粮复合区内基本农田的范围和面积往往处于不断调整当中。同时土地利用总体规划及基本农田保护规划的编制和调整使得煤粮复合区成为矛盾的焦点，一方面符合粮食主产区优先划入基本农田保护区的原则，另一方面又与基本农田的划定要避开煤炭能源主产区相冲突，处于多重影响中的煤粮复合区内的基本农田很难保持一个平衡状态。

3煤粮复合区基本农田周期性演变过程

煤粮复合区基本农田保护的最终目的是实现对矿区战备粮食安全平衡态的一种维持，从最初基本农田的规划态到最终基本农田的恢复态，具有周期性。这个周期，是与煤粮复合区内煤炭开采的周期相滞后的一个周期，也是基本农田保护态维持的一个周期。只有对煤粮复合区内的基本农田的保护从规划到恢复的全过程进行周密设计，才有助于基本农田的保护成为一个动态的平衡过程（图1）。

煤炭开采造成了地表基本农田一段时间的减产期或绝产期。从煤粮复合区内基本农田的初次划定到基本农田的再次补划，大致可以分为基本农田规划态、基本农田破坏态、基本农田战备态和基本农田恢复态4个阶段。

3．1基本农田规划态

土地利用总体规划和基本农田保护专项规划是落实基本农田保护的基本手段。规划对于基本农田的保护起到引导作用。根据土地利用总体规划要求，要划定基本农田保护区，必须落实到地块，各级国土资源管理部门要根据土地利用总体规划的要求管制基本农田。基本农田的规划要有预判机制，对所要预定划为基本农田的区域进行区域分析，特别是其持续性分析。处于规划态的基本农田应该是具有良好耕作条件的耕地，且在法律约束下不能随意变更其用途。由于耕地特别是优质耕地的有限性，粮食主产区往往是基本农田划定的优先区，因此煤粮复合区规划的基本农田往往集中连片、分布广泛，这种处于初始阶段停留于规划数据库内的基本农田状态就是基本农田的规划态，处于规划态的基本农田图、数量、实地严格一致，耕地质量好。

3．2基本农田破坏态

经过一段时间的煤炭开采后，基本农田从规划态进入破坏态，这个状态的基本农田已经逐渐失去了基本农田最原始的意义。这个时期的基本农田优质的耕作条件被挖损和塌陷所破坏，只能进行季节性或局部性耕作，所处的环境条件也存在较大的危险性和不确定性，其生存环境正在发生着一个巨大的变化。处于破坏态的基本农田仅图、数量一致，与实地不符，耕地质量退化。

3．3基本农田战备态

在国土资源管理部门、矿方及当地群众等多方的现场核实下，破坏态的基本农田被认定为战备态的基本农田。处于战备态的基本农田对粮食安全已经毫无意义，只是数据上的基本农田，如果在这个时期内进行规划修编，这部分基本农田应当被调出。战备态的基本农田是煤粮复合区内亟待解决的突出问题，它不仅关系到粮食安全，还关系到矿群关系、社会稳定等一系列社会问题。处于战备态的基本农田图、数量、实地都不一致，耕地质量差。

3．4基本农田恢复态

通过对战备态的基本农田采取一定的工程和生态复垦措施，战备态的基本农田可以部分恢复到符合基本农田划定条件的基本农田，这部分基本农田称为恢复态的基本农田。恢复态的基本农田在数量上要少于规划态的基本农田，在质量上要经过一段时间（土壤的改良需要的时间更长）之后才能达到规划态基本农田的标准。处于恢复态的基本农田图、数量、实地一致，耕地质量优良。

4结论与讨论

我国煤粮复合区承担着粮食和煤炭资源生产和供给的双重任务［2］，煤粮复合区内的煤炭资源开发和基本农田保护既是现实的一对矛盾又要成为互存的一个整体。在煤粮复合区内，划定的基本农田成为调整弹性最大、管理关系最复杂的区域，合理的政策设计和矿区土地管理办法对煤粮复合区的持续发展意义重大。

基本农田的划定是一个人为的决策过程，而煤炭资源开采对基本农田的破坏则是一个自然的被动过程。煤粮复合区内的基本农田保护时间后滞性长，存在较长的基本农田保护的空白期，因此合理预测基本农田破坏的开始和结束，有针对性地对基本农田的范围重新划定，可以从时间尺度上有效地遏制基本农田减少的趋势。

矿地一体化是解决煤矿区地面土地资源与地下煤炭资源协调利用的可行方法，可以实现矿区矿籍和地籍的统一化管理。通过该方法可以使煤粮复合区基本农田的保护和煤炭资源的开发在时间、空间上实现协同，使静态特征的基本农田实现动态化管理，提高基本农田对抗煤炭开采的灵敏度。

当今，基本农田的涵义仅局限于耕地范畴，使得基本农田调整的空间较小，随着人类认识的不断发展，基本农田的涵义应当结合新的认识调整其内涵和外延。拓宽基本农田的涵义，煤粮复合区内破坏后的基本农田可以因地制宜，提高矿区土地复垦的可行性和针对性，有效地缩短基本农田转换的周期。

参考文献：

［1］ 胡振琪，高永光，高爱林，等．矿区生态环境的修复与管理［J］．环境经济，2005，17（5）：12－15．

［2］ 胡振琪，李晶，赵艳玲．矿产与粮食复合主产区环境质量和粮食安全的问题、成因与对策［J］．科技导报，2006，24（3）：21－25．

［3］ 郝玉芬，胡振琪．矿粮复合区土地利用规划环境影响评价［J］．中国矿业，2007，16（9）：42－44．

［4］ 国土资源部土地整理中心．重点煤炭基地土地复垦工程实施方案纲要研究［M］． 北京：地质出版社，2008．

［5］ 胡振琪，李晶，赵艳玲．中国煤炭开采对粮食生产的影响及其协调［J］． 中国煤炭，2008，34（2）：19－24．

［6］ 何国清，杨伦，凌赓娣，等．矿山开采沉陷学［M］．徐州：中国矿业大学出版社，1991．

［7］ 李春意，崔希民，郭增长，等．矿山开采沉陷对土地的影响［J］．矿业安全与环保，2009，36（4）：66－67．

篇3

第一条为加强和规范农业综合开发土地复垦项目管理，根据国家农业综合开发办公室《国家农业综合开发项目和资金管理暂行办法》、《国家农业综合开发部门项目管理试行办法》和有关规定，制定本办法。

第二条本办法所称农业综合开发土地复垦项目(以下简称“项目”)，是指国家农业综合开发办公室(以下简称“国家农发办”)用中央财政资金扶持，由国土资源部组织实施，对因各项生产建设造成挖损、塌陷、压占等破坏的土地进行复垦的项目。

第三条项目管理遵循国家农业综合开发项目和资金管理确定的以下基本原则：

(一)统筹规划，突出重点，规模建设，注重效益；

(二)按项目管理、按立项条件择优选择；

(三)实行“国家引导、配套投入、民办公助、滚动开发”的投入机制；

(四)按项目确定资金，集中投入，不留缺口，奖优罚劣。

第四条项目建设遵循国家农业综合开发有关方针、政策；坚持复垦利用被破坏土地，增加耕地和农用地，促进土地资源可持续利用。因地制宜，综合治理，工程措施和生物措施相结合，农、林、牧、副、渔全面发展，经济、社会、生态效益相统一。

第五条项目管理实行统一组织，分级管理。

在国家农发办的统一组织协调下，国土资源部负责项目评估论证、立项审查、年度项目实施计划下达、项目终验等。

省级土地行政主管部门负责组织项目申报、年度项目实施计划编制、项目实施、资金使用监督检查、项目初验等。

二、项目申报

第六条国家实行项目年度申报与立项。有关省(自治区、直辖市)土地行政主管部门应当根据本地区被破坏土地资源状况，负责组织项目申报。

第七条项目申报单位为县(市、区)土地行政主管部门。申报的项目须经地(市)级：上地行政主管部门签署意见，省(自治区、直辖市)土地行政主管部门审核同意后，由省(自治区、直辖市)土地行政主管部门集中报国土资源部。

每年项目集中报国土资源部时间为6月1日至6月30日。

第八条申报项目应当符合以下条件：

(一)项目符合土地利用总体规划、相关专项规划和土地利用年度计划；

(二)待复垦土地为挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，面积较大，相对集中连片，水土资源条件相对较好。通过复垦，能有效增加农用地特别是耕地面积。项目规划建设面积原则上不小于200公顷(3000亩)；

(三)地方财政具有资金配套能力和有偿资金偿还能力。当地政府和群众土地复垦积极性较高。

对于已经安排项目建设的县(市、区)，在申报条件符合上述要求的前提下，应当优先组织项目申报。

第九条省(自治区、直辖市)土地行政主管部门申报项目时，应当提供以下材料：

(一)省(自治区、直辖市)土地行政主管部门申请立项报告；

(二)项目可行性研究报告与评估论证意见；

(三)省(自治区、直辖市)土地行政主管部门出具的项目符合土地利用总体规划、相关专项规划的审核意见；

(四)项目土地登记情况一览表及项目标准分幅土地利用现状图、项目规划图与项目位置图；

(五)其它有关材料(如有关影像资料等)。

项目可行性研究报告主要内容包括：项目区背景情况(包括自然、社会、经济状况)；项目区被破坏土地与权属状况；项目区水土资源与环境评价；项目建设范围、规模；项目建设工程量与主要工程、生物措施；土地权属调整方案；投资概算及筹资方案；综合效益评价；组织实施措施等。申报材料一式两份。

三、立项审查与年度项目实施计划下达

第十条国土资源部对申报项目进行审查，符合规定要求的，纳入部项目库。其中，对项目规划建设面积在600公顷(9000亩)以上的，由国土资源部组织项目立项评估论证。

第十一条国土资源部根据国家农发办下达的年度中央财政资金项目投资汁划控制指标，在部项目库中选择项目，并征求有关省(自治区、直辖市)土地行政主管部门意见后，确定年度立项项目，编制年度项目投资计划方案。

对于已经安排项目建设的县(市、区)的项目，在项目申报符合要求与项目中期检查合格的前提下，予以优先立项。

年度项目投资汁划方案报国家农发办，经认定后，国土资源部向有关省(自治区、直辖市)土地行政王管部门下达年度中央财政资金项目投资计划，通知组织编制项目规划设计(或实施方案)与年度项目实施计划；国家农发办向有关省(自治区、直辖市)财政部门下达国土资源部土地复垦项目中央财政投资控制指标，并通知落实地方财政配套资金。

第十二条项目规划设计(或实施方案)与年度项目实施计划由项目申报单位编制，并逐级(汇总)上报至省级土地行政主管部门。

省级土地行政主管部门负责对项目规划设计(或实施方案)进行审定；对年度项目实施计划进行审核、汇总。年度项目实施计划经审核、汇总后，由省级土地行政主管部门集中报国土资源部，并抄报国家农发办。

上报(抄报)材料一式两份。每年上报(抄报)材料时间截止日期为10月31日。

第十三条国土资源部在省(自治区、直辖市)上报年度项目实施计划基础上，汇总编制全国年度项目实施计划，于11月30日前报国家农发办。全国年度项目实施计划经国家农发办审核批复后，由国土资源部会同国家农发办共同下达给有关省(自治区、直辖市)土地行政主管部门，抄送有关省(自治区、直辖市)财政部门。

经审核批复的全国年度项目实施计划予以公告。

第十四条项目规划设计(或实施方案)的主要内容包括：项目总体设计，主要工程设计，配套设施设计，施工机械、设备购置计划，主要工程概算等。

第十五条年度项目实施计划的主要内容包括：

(一)项目实施计划表(表格样式由国家农发办统一制定)；

(二)计划编制说明书。包括项目区基本情况，项目总投资规模及资金来源构成，项目区涉及的地(市)、县(市、区)数及项目区范围(乡、镇、村)，复垦任务及亩投资情况，主要单项工程安排情况，预期效益目标，项目实施主要措施等；

(三)附件。包括省(自治区、直辖市)财政部门出具的地方财政配套资金和按期足额偿还中央财政有偿资金的承诺书；农业银行(经办银行)提供项目贷款的证明；年度项目实施计划编制的软盘数据；其他有关资料等。

四、资金筹措、使用与管理

第十六条项目建设资金包括中央财政资金、地方财政配套资金、单位集体和农民群众自筹资金及其他资金。

地方财政配套资金原则上按与中央财政资金1：1的比例进行配套，其中，省级财政配套资金占70％，地(市)、县级财政配套资金占30％。地方财政配套资金应列入本级财政预算，确保资金及时足额到位，专款专用。单位集体、农民群众自筹资金(包括现金和实物折资)和投劳折资应分别达到中央财政资金投入的50％。

第十七条中央财政资金、地方财政配套资金、自筹资金用于土地复垦工程，不得用于多种经营项目。

资金使用范围主要包括：土地平整；修建排灌渠系及配套建筑物；修建或新打机电井及配套的机、泵和10kv(含)以下的输变电设备；新建、修建、改造总装机在5000kw(含)以下泵站及35kw(含)以下配套输变电工程；发展节水灌溉所需的建材、管材及喷滴灌设备；修建田间机耕路；改良土壤；购置农业机械及配套农机具、小型仪器设备；营造农田防护林、水源涵养林、水土保持林；科技推广、技术培训和项目前期工作费等。

项目前期工作费按财政投资的2％提取，并在地方财政配套资金中列支。由负责项目前期工作的单位提取，用于项目可行性研究、评估论证、规划设计、计划编制等。

第十八条中央财政资金采取无偿与有偿相结合的方式投入，其无偿与有偿的比例为70％：30％。无偿资金通过财政部门逐级拨付，有偿资金通过财政部门逐级承借，统借统还。中央财政资金有偿投入部分自借款合同生效之日起，第4年开始偿还，每年偿还25％，第7年还清。

地方财政配套资金的使用方式，依照地方有关规定执行。

第十九条项目资金应做到专人管理、专帐核算，保证专款专用，严禁挪用、截留和抵扣。具体管理监督办法按照国家农发办《国家农业综合开发项目和资金管理暂行办法》规定执行。

五、项目实施管理

第二十条项目建设期限为一年。项目申报单位应按期组织完成年度项目实施计划，项目工程质量应达到项目规划设计的标准和有关规定要求。

年度项目实施计划一经下达，原则上不得调整。因特殊原因确需调整的，须报原批准机关批准。

第二十一条项目实施应实行项目法人责任制、合同制、招标投标制和工程监理制。项目的主要单项工程施工和主要设备、材料的采购实行公开招标。主要单项工程的施工，应由具备相应资质的监理单位进行监理。

第二十二条项目建设单位应当按照经审定的项目规划设计进行施工建设，不得擅自变更建设地点、规模、标准和建设内容。

第二十三条国土资源部组织开展年度项目实施中期检查，检查合格的，作为下一年度项目所在县(市、区)继续立项的依据；中期检查不合格的，责令改正。

各级土地行政主管部门应建立健全项目管理制度，加强项目实施中的指导、管理和监督，及时研究解决项目实施中存在的问题。

有关省(自治区、直辖市)土地行政主管部门应在每年2月29日前，将上一年度项目计划完成情况报国土资源部。

第二十四条项目实施前应明确土地权属关系，项目实施过程中一般不作权属调整；项目竣工后，项目申报单位应按照可行性研究报告中土地权属调整方案及时进行土地权属调整、变更调查和登记发证工作。同时，明确项目运行管理主体，建立健全管理制度，确保工程正常运行和长期发挥效益。

六、竣工验收与成果管理

第二十五条项目竣工后，土地行政主管部门应依据国家农业综合开发方针政策、有关规章制度和项目规划设计(或实施方案)、年度项目实施计划等及时进行项目验收。

项目验收内容主要包括：

(一)项目建设任务与主要经济指标完成情况；

(二)主要工程数量和质量建设情况；

(三)资金到位、使用和有偿资金偿还落实情况；

(四)土地使用与土地权属管理情况；

(五)项目工程运行管护制度和文档管理情况等。

第二十六条项目验收采取自下而上方式进行。

(一)自验。项目竣工后，县(市、区)或和地(市)土地行政主管部门组织开展自验；自验完成后，向省(自治区、直辖市)土地行政主管部门提出验收申请，并将自验情况和有关材料一并上报。

(二)初验。省(自治区、直辖市)土地行政主管部门在接到验收申请后，及时组织验收组，对自验成果进行初验。在省(自治区、直辖市)范围内，所有年度项目初验合格后，将所有项目的建设与初验情况进行汇总，报国土资源部并申请项目验收。

(三)终验。国土资源部根据省(自治区、直辖市)初验情况，组织进行项目终验。

第二十七条国土资源部对全国年度项目全面验收合格后，形成验收报告报国家农发办，并申请国家农发办抽查。抽查合格后，由国家农发办发给项目验收合格证书。对抽查不合格的，限期补建和纠正。逾期仍未补建和纠正的，停止安排项目所在县(市、区)项目建设。

第二十八条国土资源部或国家农发办验收时，地方有关土地行政主管部门应提供所需材料。

一、省(自治区、直辖市)土地行政主管部门提供的材料：

(一)申请验收报告与项目初验情况；

(二)项目建设工作报告；

(三)财政资金到位、使用、管理情况报告；

(四)资金审计报告；

(五)项目计划批复文件和资金拨借文件；

(六)验收统计表；

(七)其他有关材料。

二、县(市、区)土地行政主管部门除提供前款相应材料外，还需提供以下材料：

(一)项目区标准分幅土地利用现状图、项目区位置图、项目规划设计图和竣工图；

(二)农民群众自筹资金帐目及投工投劳统计；

(三)中央财政有偿资金借款合同。

篇4

一、移民搬迁是白于山区群众摆脱贫困、走向富裕的根本出路

第一，白于山区自然条件非常恶劣。长期以来白于山区自然条件一直相当恶劣，地貌属典型的黄土高原山区，地表支离破碎，沟壑纵横，植被稀疏，水土流失严重。陡峭的山坡、匮乏的水源、脆弱的生态是制约山区群众生存和发展的一道道难关。干旱、沙尘、霜冻、冰雹、洪水、虫鼠等自然灾害频繁，使本就艰难的农业生产也常常因灾绝收。这里恶劣的自然条件曾被称为“不适合人类生存的地方”毫不夸张。

第二，资源性缺水非常严重。该区年均降水量为316.7毫米，年均蒸发量2491毫米，是降水量的7.9倍，地表水资源缺乏，地下水埋深一般在300米以下，且多为高氟水和苦咸水，人畜饮水困难。“十一五”期间通过国家农村安全饮水工程、“母亲水窖行动”等人饮解困工程，累计投入资金数亿元建设水利设施，基本解决了人畜饮水问题，但也是“靠天吃水”，主要依靠集雨场窖，若遇干旱严重的年份，群众仍然到几十里外买高价水吃。饮水困难仍然是制约白于山区群众生产生活致命的软肋。

第三，基础设施依然非常落后。近年来，随着定刘张公路的贯通，白于山区的交通条件有所改变，但是多数乡村道路仍为土路，部分自然村还未通路。自然村之间的距离大都在十公里以上，耕地上很少有生产道路，入种秋收都是人背驴驮。行路难特别体现在孩子上学上，很多孩子上学至少需要步行10公里以上。区内电力设施落后，仍有66个行政村未进行农电网改，72个自然村至今未通电。区内通讯条件也较差，不少村手机信号时有时无。要改变这些村落后的基础设施，国家在近期内投巨资是不现实的。算效益帐，实施群众整体搬迁的效益才是最大，实现的将是群众切实得实惠、政府公信力提高和生态环境显著改善的“三赢局面”。

第四，居住条件非常简陋。根据定边县普查摸底，白于山区群众住土窑洞和土坯房的农户占30%，其中深山区占到60.6%，且有不少危房户和无房户。姬塬镇东掌村住土窑洞和土坯房户比例高达96.2%，近3年新建房仅有6户，其中3户还是由于地质灾害原因政府补建的三间砖瓦房。这里的土窑洞已住了几辈人，地质灾害隐患较大，土坯房大都建于上世纪五六十年代。要从根本上改善这些农户的住房条件，就当地山区地形地貌和土地资源而言，实施旧房改造或者补贴新建住房困难重重。

第五，教育卫生发展严重滞后。姬塬镇东掌村高中及以上学历占总人口的1.3%，初中占3.2%，小学占85%，文盲占10.8%。村内没有小学，村里孩子上小学的地方是距离该村9公里外的甘肃环县，在本省内上学只能去镇上，距离本村20多公里。村内也没有卫生室，村民们小病不管不问，重病听天由命。在我们走访的8个行政村中，仅有2个村子就医条件相对方便。教育事关白于山区20多万群众未来和孩子们一生发展，在倡导教育医疗卫生事业服务均等化的今天，只有实施整体搬迁，集中安居才能够为教育卫生服务均等化奠定基础。

二、白于山区移民搬迁的主客观条件已经具备

在主观条件方面，一是群众搬迁的愿望十分强烈。在这次调研的4个乡镇、8个行政村中，当问及群众是否愿意搬迁时，90%以上的表示愿意搬迁，只有年龄偏大的老人有故土难离观念不想迁，但同时又表示会跟随自己的儿女走。在调查中，我们感到，深山区群众走出大山和改善生存条件愿望尤为强烈；油区的群众也想迁，他们认为从子孙后代长远利益出发搬迁是迟早的事。二是陕西省政府决心大。2009年，陕西省作出白于山区群众要实行大规模、整建制搬迁的重大决策，并明确省上设立22个亿的白于山区移民搬迁和神府煤矿采空塌陷区群众安置专项基金，保证这项工作的开展，这为圆白于山区群众走出大山之梦带来了看得见的希望。三是市县乡三级领导积极性高。榆林市成立了白于山区移民搬迁领导小组，市长亲自任组长，下设办公室，并要求市扶贫办组织专门力量进行专题调研，拿出总体规划，尽快上报省政府批准执行。在我们调查期间，定边县、姬塬镇也都表示有决心、有信心做好移民搬迁工作。

在客观条件方面，一是经济社会的后盾坚强。“十一五”期间，陕西是历史上发展最快和高速增长持续时间最长的5年，GDP年均增长13.9％，财政收入不断增长；同时也是榆林经济社会持续高位运行的5年，年均增速19.07%，进入了跨越发展的新阶段，综合实力显著增强，区域影响力明显提升；定边县进入了西部百强县，正在向全国百强扎实迈进。强有力的经济实力为实施大规模搬迁提供了财力的保障。二是统筹城乡的力度加大。近年来，各级政府都把“三农”放在工作重要位置，坚持“多予、少取、放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，从破解城乡二元结构入手，大力推进城乡一体化进程，夯实农业农村基础，深化农村改革，城乡统筹发展的舆论氛围和政策环境基本形成。白于山区移民搬迁是省政府加快统筹城乡、促进区域经济协调发展的积极行动。三是接收移民的土地广阔。定边县有5个国营林场，总面积65万亩。林场的土地和白于山区集体土地可以通过权属置换集中安置一批，也可为生态环境建设探索一条新的路子；县城周围有70万亩盐碱地，通过配套基础设施，拉大县城框架，建设保障性住房，可以给白于山区有条件群众主动进城落户创造有利条件；境内白于山区拥有60多万亩涧地和台地，可以积极实施深山区群众异地搬迁和浅山区群众就近、就村搬迁。四是有成功的移民搬迁经验。定边县白于山区已实施搬迁贫困户3175户、14288人，其中异地搬迁3000多人，就近搬迁1.1万人，搬迁群众的生产生活生存条件有了极大改善。实施的红墩梁移民示范工程是全市乃至全省规模较大的集中移民安置点。2009年人均收入超过5000元，基本实现了“搬得出、稳得住、能致富”。

三、要正视白于山区移民搬迁存在的困难和问题

白于山区群众大规模、整建制移民搬迁，史无前例，工程浩大，任务艰巨，必须正视存在的困难和问题。

（一）群众自筹资金难

按目前移民补助政策，白于山区群众搬迁除国家补助外，很大一部分要靠群众自筹资金解决。根据县上调查摸底情况汇总，去年白于山区农民人均纯收入为2302元。本次抽样调查的4个乡镇8个村30多户，人均收入大都在1500元以下，只有个别户在2000、3000元以上。我们走访的姬塬镇东掌村，全村一半以上的农户都贷款。像这样的村，发动群众自筹资金是比较困难的。

（二）群众放弃土地难

土地是农民的命根子。群众担心搬迁后，放弃原承包地，以后没有稳定的收入来源，还可能丢失未来资源开发的补偿费。目前，承包地置换林场土地的方法、数量、地点等政策尚未明确，搬迁群众是不会轻易答应或放弃原承包地的。

（三）接收地落实难

乱井子林场的负责人说，国营林场的荒沙地不少，但划拨土地接收移民搬迁户操作起来难，涉及征用林地，市县没有审批权限，1000亩以上要报国家林业局审批。土地用途变更审批程序更加复杂，农业用地是红线，变更建设用地性质需报经国务院批准。加之林场的权属大都是上世纪五六十年代明确的，在国营林场接收外来搬迁人口，当地群众也会成为阻挡因素。

（四）搬迁方式选择难

搬迁的先后、搬迁的远近、整村搬还是部分搬，对群众和政府来说目前因为很多政策不明确，作出选择和决策都很难。长远看，整体搬迁、异地搬迁虽然成本高、难度大，但一劳永逸，能够从根本上解决白于山区的贫困问题，是治本之策。采用这种方式，搬迁期限可放长一些，5—10年，甚至20年以上；近期看，实施部分搬迁，先易后难，多数群众易接受，可操作性强，工作任务轻、难度小，短时间能够见到效果，引发矛盾也较少，但搬迁不彻底，将来可能出现二次搬迁，损失和浪费都很大。

（五）迁后稳定增收难

搬迁后，能否超越原有生活条件，实现富裕，这是群众最关心的问题，也是政府最关注的问题。移民安置可能会因搬迁户没有稳定的收入来源、生活环境不适应等原因，导致搬迁致贫、搬迁返贫和移民回流的问题，甚至一些无法估计的问题也难以预料，所以政府必须未雨绸缪，把迁后稳定增收工作与实施移民搬迁工作同步考虑。

（六）政策制定出台难

受制于现行的大政、方针、政策以及法律等因素影响，政府为这次白于山区大规模移民搬迁出台的接收地落实、土地流转置换、移民户就业、社保和环境等政策相对较难，也很难面面俱到。

四、白于山区移民搬迁的基本思路

（一）坚持“八项原则”

坚持政府引导，群众自愿。要制定、宣传好移民搬迁扶持政策，充分尊重农民意愿，不搞强制搬迁。坚持统一规划，分步实施。要进一步加强摸底调研，做好搬迁规划编制，加强上下、部门和行业规划衔接，确保规划的科学性、严肃性、指导性和可操作性。坚持试点先行，逐步推开。积极做好集中安置、就近移民、异地搬迁等各种移民方式的试点工作，发挥以点带面和典型示范作用，为全面推行创造经验。坚持因地制宜，分类指导。通过村情调查、农户座谈、村民大会等形式，广泛采纳群众意见，并根据贫困村地域特点、经济发展差异等因素，分别制定实施方案，做到一村一策，有的放矢。坚持整合资源，联合共建。大力整合各类资金，配套建设水、电、路等基础设施，加强移民搬迁工程的分工协作，广泛发动群众投工投劳。坚持依法移民，依法管理。建立移民政策法规体系，指导、规范移民工作，健全规划设计、资金财务等方面的政策性文件和管理规章，加强移民法律服务和政策法规咨询服务。坚持政策倾斜，区别扶持。细化、细分移民的范围和对象，既区分一般性扶贫和移民扶贫，又要细分移民内部人群，深浅山区不同，塬台涧地不同，依据不同人群、收入层次、基本情况等，区别制定移民扶持政策。坚持综合决策，统筹发展。要建立重大事项集体决策、社情民意反映、专家咨询、公示听证、跟踪反馈、责任追究等制度。统筹各方面因素，加强移民工程决策科学化、民主化，避免决策失误。

（二）注重“六个结合”

一是将移民搬迁与转变经济发展方式相结合。移民搬迁是根本改变农民生产生活方式最直接、最有效的手段，要引导搬迁农民摒弃原始、粗放、落后的农业生产方式和小农经济意识，打破城乡二元结构，逐步走上发展特色产业、种养专业合作、适度规模经营的现代农业致富之路。

二是将移民搬迁与统筹城乡发展相结合。将白于山区移民搬迁工程作为全省统筹城乡发展的示范工程，加强工业反哺农业，城市支持农村，有力推动山区群众走出大山，脱贫致富，推进城乡一体化进程。

三是将移民搬迁与深入实施西部大开发战略相结合。深入实施西部大开发，中央财政用于扶贫开发专项转移支付将重点向西部地区倾斜，也将适度增加陕北地区退耕还林任务，同时还有其他支持农业农村发展的政策，要吃透政策、用好有利政策，促进移民搬迁工程。

四是将移民搬迁与乡镇机构改革相结合。新一轮的乡镇机构改革，主要方向就是撤乡并镇，撤村并村，在实施搬迁过程中积极与新的中心镇、中心村组结合，做好迁入地的选择和行政区划对接。

五是将移民搬迁与社会主义新农村建设相结合。移民搬迁是建设新农村的助推器。在规划建设移民新村同步考虑新农村建设，按照新农村建设“二十字方针”整合资源，用于安置点建设，发挥政策叠加效应，把移民点建成新农村建设示范村。

六是将移民搬迁与建设陕西现代特色农业示范基地相结合。紧紧抓紧长城定靖沿线建设陕西现代农业示范基地的机遇，发展特色农业，为移民搬迁群众提供高标准基本农田、技术示范引导和技能技术培训服务，促进农民自我能力提升，引导农民发展特色农业产业，促进移民搬迁致富。

（三）“四个一批搬迁”

一是城镇安置一批。引导有一技之长的年轻人，积极响应省政府“农民工进城”号召，县乡政府创造条件，建设廉租房，在县城或集镇集中安置一批。

二是国营农林场安置一批。引导有一定自筹资金能力的群众，通过土地权属置换，在国营林场集中安置一批。

三是跨区域移民一批。引导常年外出打工群众跨县区、跨省、跨市安置一批。