内部监管制度十篇

内部监管制度篇1

我国上市公司监事会监督不力是一个极其突出的问题，在很多情况下，公司经营管理层视其“不存在”，而监事会也从未真正意识到自己的“存在”。我国上市公司的监事会制度应考虑借鉴英美公司法的独立董事制度，设立独立监事，并对监事会的权力进行重构，以加强对上市公司董事会的监督。

由于传统和体制上的原因，我国上市公司的监事会一直未能有效地承担起监督董事会的责任，导致上市公司严重缺乏监督，像红光实业、琼民源、大庆联谊等触目惊心的案子频频发生。为了加强上市公司的内部监督，我国有关部门开始关注英美公司法上的独立董事制度，如中国证监会在《关于进一步促进境外上市公司规范运作和深化改革的意见》中就要求到境外上市的公司设立独立董事，以加强对上市公司内部的监督。但在我国现行公司监督框架下，是否有必要再引入另一种内部监督机制？如果确有必要，这两种监督的权限应如何划分，人员配置、选任又如何，都是值得探讨的问题。否则，很有可能形成“大家都能管，却没人管”的现象。因此，本文拟就外部董事(主要是独立董事)制度和监事制度作一评价，以寻求在我国建立一种良好的公司内部监督机制。

英美公司法的独立董事制度分析

基于不同的法律理念，大陆法系国家和英美法系国家形成了不同的公司监督机制。英美公司一般是单层制的监督机制。在这种制度下，全体股东组成股东会，股东会选任公司董事，全体公司董事组成董事会，董事会根据公司章程以及股东会决议，负责公司业务的执行。在公司制度确立之初，英美公司法一直强调股东会的监督，20世纪以来，现代公司的巨型化导致股权的高度分散化，股东高度流动而缺乏固有密切联系，股东或股东会无法真正做到对公司业务经营实施统一有效的控制。现代商事交易的迅速性、确定性，也客观上要求公司的经营决策必须面对激烈竞争和复杂多变的市场，迅速、灵活地作出反应，这也使股东的监督动机和行为常常处于激励或约束的两难境地。这种客观现实使英美公司由股东会中心主义过渡到董事会中心主义，董事会的权力日益扩张，为了对董事会的权力进行有效的监督，以保护股东或债权人的利益，英美公司法逐渐形成了一种董事会内部的监督机制，即独立董事(OutsideDirectors)的监督。

一、独立董事的作用

英美国家上市公司的董事会结构一般有内部董事(InsideDirectors)和外部董事(OutsideDirectors)之分。内部董事是公司经营管理人员的董事，而外部董事则是指公司董事中未参与公司经营管理的董事。内部董事是经营管理人员，是受监督的，而与内部董事有这样或那样关系的外部董事有可能存有偏见，故只有那些具有独立地位的无利害关系的外部董事才真正能在董事会上担负起监督职责。这类董事实际上是我们所称的独立董事。对于独立董事的含义，美国证券交易委员会(SEC)和美国法学所将其界定为与公司没有“主要关系”(SignificantRelationship)的董事，同时对“重要关系”作了相应的界定。

在美国，公司法主要依靠外部董事对管理层的谨慎进行公正审查，虽然成文法并不要求董事会应有一定比例的外部董事参加，也并没有要求外部董事监督公司经营行为，但是公司法和判例鼓励董事会有外部董事参加。法律通常认为一项利益冲突合法的途径就是将利益冲突交易信息公开给董事会，并得到大多数无利益董事的批准，即使这样的董事不足法定人数也有效。因而，目前许多公司董事会均有一定数量的外部董事参加，如英特尔公司董事治理重大事项指引中明确认为，独立董事应占据董事会的多数。通用汽车公司(GM)的董事局认为GM董事局成员大部分应当是独立董事，并下设审计委员会、股市委员会、董事事务委员会、财政委员会、奖励和报酬委员会和公共政策委员会，除财政委员会外其他委员会都由独立董事组成。值得注意的是，作为大陆法系国家的日本，在日本公司治理论坛报告摘要中指出，董事的一半应来自管理层外部。我国沪深证券交易所的多家上市公司也聘请了独立董事，如白云山、创智科技、小天鹅等。

二、对英美公司内部监督机制的评价

由于英美公司机构中不存在独立的监督机构，因而公司的内部监督主要是靠董事会中的独立董事来完成。首先独立董事能为公司的发展提供建议，对董事会的决策提供参考意见，能够为公司提供知识、信息，因而可提高公司的社会形象；其次，独立董事由于具有独立性，能客观地监督公司的业务，对公司的管理可以不顾情面地提出问题和尖锐的批评，从而也避免了内部董事“自已为自己的考卷打分”的现象。另外，独立董事的独立性促使独立董事在更换管理人员方面发挥重要作用，对无能的管理人员是一种威慑。

尽管独立董事制度在英美公司法中起到了重要作用，但近年来对公司董事会负有监督和管理双重职责的现象也争议不断，对董事会内部监督制度进行改革的呼声不断。究其原因，主要有以下几点：首先，外部董事的选任多为公司主要经营管理人员的好友。因此，一般公司的董事会，为公司主要经营管理人员所控制，要公司董事会能适时反对公司主要经营管理人员所提出的不良公司策略，几无可能；其次，由于公司的经理人员执行的日常管理业务，公司董事会中的董事大多靠其提供的信息，况且独立董事参与公司的时间有限，因而独立董事(也包括内部董事)往往信息不充分，难以作出独立且最佳的判断，不能实施有效监督。有学者也指出由于实践中对外部董事的选任存在问题，以及对外部董事并没有一个有效的激励其进行监督的措施，外部董事并不能有效地扮演公司监督的角色，实际的公司监督系于各个外在监督机制，如股东衍生诉讼，股东证券诉讼、强制信息公开制度、公司购并、机构投资者等。

鉴于以上缺陷，英美公司法也开始不断在单层制框架下改革董事会制度，其目标均集中在如何加强董事会的监督职能和充分体现投资者最大利益上。如在OECD《公司治理原则》的注释中认为，“在指导公司战略的同时，董事会主要负责监督管理公司业绩，使股东得到足够的回报，同时也防止利益冲突，平衡对公司的各种要求。”可见，英美公司法实践中也一直努力建立一套独立而有效的内部监督机制。

大陆法系公司的内部监督机制评析

在大陆法系国家(地区)的上市公司中，公司机关采用双层制，即由股东大会、董事会、监事会分别执掌意思决定权、业务执行权及监督权。其监控架构基本是股东大会、股东个体及监事大会(或监察人、审计员)三层内部监控。股东大会或股东个人在发挥所有者功效时，可对董事的不当行为进行监督或行使违法救济权。但是由于股东大会是非常设机构，股东个体势单力薄且个体监控董事或董事会耗费成本太大，搭便车者亦难免存在，尤其是集团诉讼或代表诉讼机制的不健全，导致股东大会及股东个体对董事、董事会的制衡、监控力量的功效甚微，难以直接与董事会强大的行政力量和具备的其他优势相匹敌。于是股东大会或股东个体就让渡一些监督权力，从而形成了大陆法系国家公司的专门的内部监督机制——监事和监事会制度。

大陆法系公司的内部监督机制普遍存在以下问题：首先是法律没有对大股东控制董事会和监事会的可能性作出反映。其次是对监事会成员的资格要求不严格，不十分强调成员的独立性。对监事和董事间存在可能导致利益冲突的亲属或姻亲关系没有规制(澳门除外)。再者是没有一个评估监事业绩的机制。最后，多数国家(地区)公司法对交叉任职的监事未作规定。另外，监事的任职须依赖董事的现实也阻碍了监事行使监督权。这些问题都不同程度地影响了各国(地区)公司的内部监督的有效性，在我国尤为明显。因此，公司内部监督机制的完善，理论界和实践界极为关注。这种完善多集中在强化监事独立性和强化监督权方面。如台湾学者刘连煜主张设立监察人会，而由监察人会负责选任及解聘公司董事宜。日本则设立外部监察人制度。有的则借鉴英美公司的独立董事制度，如中国大陆证监会则鼓励上市公司董事会有独立董事参加。台湾学者余雪明也主张引入独立董事制度。

与大陆法系国家相似，英美国家也一直试图加强公司监督机构或人员的独立性，并进而强化监督权。如对董事“独立性”的严格界定和特殊权力的授予，以及提出引入“二层制”公司机关构造的主张，都反映了与大陆法系国家的不谋而合之处。这说明两种监督机制之间已经开始了相互观察，相互借鉴，双方都试图吸收对方的优点，以改革自已的制度。这种思路无疑值得我国公司法参考和循行。

我国上市公司内部监督制度现状及重构思路

一、我国上市公司内部监督现状

我国上市公司监事会监督不力是一个极其突出的问题，在很多情况下，公司经营管理层视其“不存在”。而监事会也从未真正意识到自己的“存在”。许多本能够防止的事情却频频发生，如红光、琼民源、大庆联谊案件，暴露了上市公司缺乏监督的严重问题。具体而言，导致监督不力的原因主要有以下几种：

一是体制上的原因。我国目前的上市公司的主要出资者仍为国家或国有法人企业，股东选出的监事多为国有资产或国有法人资产的代表，而这些监事对公司的经营状况和经营效益缺乏一种内在的深切关注。在公司经营管理人员的任命上，行政干预严重，公司董事长、总经理仍由上级主管部门任命，企业内部的生产经营决策、劳动人事、工资分配等仍由上级直接干预，或者出现“无所有人控制”的内部人控制状态，即企业内部的国有股代表仅是形式，或干脆由原厂长经理担任，公司董事长、总经理、党委书记集于一身，使决策、执行、监督职能合一，缺乏有效的监督机制。另外，旧体制下的“旧三会”(职代会、工会、党委会)和新体制下的“新三会”(董事会、股东会、党委会)并存，二者之间的关系得不到很好的协调，或者“新三会”在“旧三会”的影响下，无法发挥现代公司制度下的职能。

二是监事会和监事会缺乏必要的独立性。首先是监事与公司的经营管理者大多来自同一单位，仍残存一种上下级关系，如职工监事，党委书记监事等，大胆的监督仅可能使其失去监事资格，还会使其在原单位的利益遭受损害。其次是实践中监事会成员的选任依赖于董事，得不到董事支持的人员很难当选监事。再次是监事会成员的利益冲突。在我国，监事会有股东代表和职工代表，股东和职工的利益往往是不一致的，股东要求公司利益，而职工大多关心自身利益，这种冲突使监事会较难发挥其职能。最后是监事会在组织上缺乏应有的独立性。在绝大多数情况下，监事的任职均为兼职，无自己的常设办事机构，监事会的日常监督职能根本无法正常发挥，监事会不得不听命于董事会或董事长的安排。经常会出现董事会或经理责成监事会抓紧调查并提出处理意见的怪现象。总之，监事会行使监察权所必须支付的费用，在实践中受制于经营管理人员，这也严重影响了董事行使职权的独立性。

三是监事会或监事职权不全。我国的监事制度实际上是一个“跛脚鸭子”制度。法律只给了监事会和监事“说”的权力，而没告诉其怎么“行动”。如监事会可以对董事、经理损害公司利益的行为请求纠正，也有召集临时股东大会的提议权，但是有关人员拒不纠正，拒不召开怎么办？这样的权力残缺可以举出很多。只有假定和处理，而无制裁的法律规范永远不会发挥作用。

四是监事会和经营管理层的信息不对称。实践中，公司的经营信息掌握在董事会和经理人员手中，监事会完全依靠经营管理层提供的信息进行监督或根本得不到应有的信息而无法监督。另外监事会成员的自身素质也影响其信息的获得，监事身分一般为股东、职工、党委成员，大多无经营管理经验，也无法律、财务等知识，能力的欠缺会导致信息获得的欠缺。

五是监事会成员缺乏必要的激励和约束措施。我国上市公司普遍缺乏一种对监事业绩的评估体系，更没有一种对监事监督权的激励措施。“监”与“不监”并无多大区别。另外，监事在观念上也缺乏一种监督的概念。

二、内部监督机制的重构思路

对上市公司内部监督机制的改革，目前最为集中的意见是引入英美国家的独立董事制度。笔者认为我们没有必要在法律上引入这样一种制度，理由有如下几点：一是公司法理念不同，英美公司法在基本理念上强调股东自治，公司管理人员的权力制约，均由股东或股东会基于私权自治来考虑，无须法律强行规定，因而英美成文法实际上也并没要求董事会必须有独立董事参加。而大陆法系公司则接受了三权分立的理念，试图从法定权力的分配上来解决权力的制衡问题，并且公司法理念上对资本和劳力同等视之，一般都强调员工的参与。故设立了专门的监督机构。专门监督机构的设置实际要比英美的单层制下的监督要有力，之所以我国的公司内部监督不力，不在于公司机关设置的错误，而在于我们没严格依照专门监管机构的理念去界定其具体制度，也没严格去行使监督权。不改变这种现状和观念，再好的制度也不会起作用。二是英美公司法不存在独立的内部监督机构，但公司经营管理层仍得到了有效的监督，其主要原因其实并不完全在于“独立董事”的存在，而在于其完善而发达的外部监督机制，如强制的信息公开制度、股东衍生诉讼、股东证券诉讼、证券交易所的自律规则、公司并购、机构投资者以及对股东诉讼极为有利的风险诉讼机制等等。而这些在我国都极为欠缺，因而有必要维持“双层制”下的专门的内部监督机构。三是重新引入一种监督机制，还存在着公司监督权力资源如何分配，如何协调的问题。这在实践上理论上都是一个无法回避的难题。否则，根据我国大量的经验教训，很可能再导致多人监督，实际上等于无人监督的现象或者多人监督，而阻碍公司经营管理层决策效率的问题。因此，在法律上引入英美独立董事制度并非明智之举，也无太大必要。公司董事会是否有独立董事参与，由公司和股东自己决定，惟有在我国现行监事会制度框架下，吸收独立董事制度的优点才是正确的思路。这样可避免资源的浪费，也可以增加监督效率。

根据以上分析，我国上市公司内部监督机构重构思路无疑应是在现有框架下的完善。其目标是增强监督制度的独立性和加强监督力度。在依据目标设计我国上市公司内部监督制度时必须考虑一些基本的原则或指导思想，即无论怎么变革，均须维护这些原则。根据公司法的基本理论，并参考OECD《公司治理结构的原则》，笔者认为这些基本原则首先是以维护股东和公司利益目标。股东是最终的所有者，上市公司存在的原因就是为了实现股东利益，因此，在监督中应体现股东的利益，并且保证所有股东都能得到平等对待。由于公司与股东利益并非始终一致，所以监督制度应能对这两者的利益冲突作出协调。其次是监督制度应激励和约束并重。我们不能在重构监督制度时走向另一个极端，即从缺乏约束走向严格约束，使经济管理层无法适应瞬息万变的市场，最终影响股东和公司的利益。

上市公司内部监督制度的重构

对上市公司内部监督制度的重构，应从公司内部治理结构的整体考虑，可以对股东会、董事会的权力重新划分，具体而言有以下几个方面：

一、监事会成员人数

监事会人数应保持一定数量，这是监督机制发挥效力的前提，我国仍可延用现行法规的规定，即其成员不得于三人。同时可借鉴德国公司法的做法，即以公司规模大小来决定监事会成员的人数，以保证监事会有必要的人力去实行监督。

二、监事会成员组成

由于我国的现实情况，股东和职工代表参与监事会的现实无法改变。但是我国可以吸收独立董事制度的思想，即在法律上建立独立监事制度。这点在日本和(外部监察人)澳门特区行政区(独立监事)已有了成功的经验。为加强监事会的有效监督，独立监事在监事会的比例应占半数以上。另外，为了贯彻股东待遇平等的原则，保护少数股东的利益，监事会应有少数股东代表参加，以平衡各方利益。

三、监事会成员

监事会的职工代表仍可由职工代表大会选举。股东代表的选举可以借鉴日本、台湾地区的方法，即采用累积投票制，以保证少数派股东有机会参与监事会。关于监事的资格问题，现行公司法的规定可予以维持，但应对独立监事的资格作出明确的界定。独立监事的资格可参考美国独立董事的任职资格以及台湾、澳门的有关做法。具体而言，独立监事不能与公司董事、经理有“重要关系”。即其一不应是公司的雇员或前雇员，亦不得为公司股东；其二不应是上述人员配偶、三代以内的血亲或姻亲；其三不应与公司之间存在直接或间接的超过一定数额的交易关系(这个数额可由公司章程规定)；其四不应是为公司服务的律师事务所、会计师事务所、证券公司、证券咨询机构的职员；其五独立监事应有至少三年从事商事、法律或财务的工作经验。

上市公司监事会的独立监事必须由股东会选举，不得由董事会任命。为保证独立监事的监督，独立监事应占监事会成员的半数以上。独立监事的任期不得超过三年，满三年后，独立监事可以继续作为监事留任，但失去其独立监事资格。为防止监事与董事相处日久，感情日厚，致使监督不力，我国也可考虑监事任期短于董事或长于董事。

独立监事除享有普通监事的职权外，还应有独立的特殊权力，这些权力应有以下几个方面：一是董事会必须有独立监事列席。且独立监事有权对公司的经营、决策以及职工工资、福利、安全生产、劳动保护、劳动保险等涉及职工切身利益的问题提出建议或发表意见，董事会必须如实记入董事会会议记录中，如不同意，则需说明理由并应在会议记录中载明，但独立监事不享有董事会会议的表决权。二是公司的利益冲突交易必须向监事会公开，并得到多数独立监事的批准。三是董事、经理的报酬应当由独立监事来决定。四是独立监事有权批准对董事因遭到指控而付出的费用给予补偿。五是独立监事可单独行使监事会的职权，但召集临时股东须有至少两个独立监事同意。

四、监事会职权的改革

我国现行公司法规定了监事会的职权，但这些规定过于泛泛，也有点残缺不全，也就是说告诉了监事会可以行使的职权，但没告诉监事会怎么用。在职权的重构上主要有以下几方面：(1)扩大检查公司财务的权力，即监事会可以随时检查或调查公司业务及财务状况，查核帐簿文件，并可以要求董事会、经理提出报告。(2)赋予通知纠正权，对于董事、经理执行职务违反法律、法规或公司章程的行为，或者其行为损害公司利益时监事会和监事有权制止，并要求予以改正。监事会有义务向董事会、股东会作出书面情况说明。(3)赋予监事会的股东大会特别召集权，监事会有权提议召开股东大会，董事必须立即召开，不得延迟。董事会怠于召开时，监事会可以行使特别召集权，并由监事会主席(召集人)担任会议主席。(4)赋予监事会核对权，监事会对董事会提交给股东的各种表册，应进行核对，并将调查情况向股东大会报告。(5)赋予监事会对董事的任免权。鉴于股东大会对董事的任免机制无法在以董事会为中心的现代公司中有效行使，股东大会可以将此权力让渡给监事会，以加强对董事的监督。即监事会有权对董事进行任免，但必须向股东大会提出报告。(6)增加监事会设置下设委员会的权力，即监事会可以根据监督情况设置委员会，如审计委员会、薪酬委员会、任命委员会或专门委员会。但委员会成员大多数应为独立监事。各类委员会成员也可以是临时聘任的律师、注册会计师等专业人士，其发生的费用由公司负担。(7)延长监事会监督的时间长度，我国的上市公司在设立过程中的违规现象已成了公开的秘密，问题相当严重。如红光实业、大庆联谊等上市公司，无不是在设立时便出现了违反法律法规的情况，因而有必要将公司成立后设置的监事会的监督权，延伸至公司设立整个过程。如规定监事会可以在公司成立之后设立专门委员会，对公司设立过程进行专门监督，并有义务向股东会提出报告，说明调查情况及处理意见。(8)赋予公司代表权，上市公司原应由董事长对外代表公司，但在特定情况下，监事会亦应有权代表公司，如公司与董事间的诉讼，除股东大会有权另选公司诉讼代表人或法律另有规定外，可由监事会代表公司或应诉。另外，监事会也可代表公司委托律师、会计师，也可代表公司与董事交涉；参酌我国台湾地区的作法，也可应少数股东权股东的请求为公司对董事的诉讼。

五、完善监事的义务和责任

内部监管制度篇2

一、合理设置财会机构，为财务监管做好组织准备

目前，一些企业将财务机构与会计机构合并设置在一起，这是同传统的管理模式相适应的。随着我国经济改革的不断深入，企业的财务活动发生了深刻变化，特别是集团企业，资产规模大赝本链条长、管理跨度宽、筹资渠道及方式多样化，财务与会计职责不明的弊病越来越明显。因此，财务机构与会计机构分设就显得尤为必要。

建立和落实财务监管工作的责任机制是做好财务监管工作的保证。财会机构应在企业集团总会计师的领导下开展工作。财务部门可分设财务处和会计处，再根据工作内容下设专业科。财务处的主要工作包括：1.筹措资金及跟踪管理；2.参与投资项目的可行性分析及项目的跟踪管理；3.预算的编制、考核；4.利润分配；5.财务分析。会计处的主要工作包括：1.按照会计准则、会计制度及企业内部控制制度的要求进行会计核算，出具会计凭证，编制会计报表；2.根据企业管理者的要求编制内部会计报表；3.负责纳税计算、申报；4.办理日常报销等。财务处与会计处分设，可使各部门工作目标及职责明确，分别把关，既可保证部门之间工作有章可循，又能保证相关职责之间的相互制约。

二、制定严密的内部牵制制度，为财务监管提供制度保障

新《会计法》明确规定，各单位应当建立本单位内部会计监督制度，这为研究制定单位内部牵制制度提供了法律依据。集团企业下属分支机构较多，大量资产和经营活动都在所属企业中运行，集团企业要加强对其财务监控就必须制定并实行严密的内部牵制制度，这有利于进一步规范企业会计行为，控制经营风险，提高会计信息质量。

制定企业内部牵制制度首先必须明确控制目标，要找到控制点，即容易产生错弊而需要控制防范的环节，如审批、核对、审签、结算。记账等等，以达到纵向（即在同一部门内不同岗位、上下级之间的相互牵制）与横向（即企业的一切经济活动应由不同部门分别处理，使一个部门的记录受到另一个部门的牵制）的有机结合。其次，要实行企业重大经济活动联签制度。集团企业在明晰产权关系后，应明确各级所有者与经营者的责任与权利，建立健全集体决策机制，特别是企业重大的贸易、投资活动必须有财务人员参加，经集体研究分头把关。再次，加强企业内部稽核工作。内部稽核从广义上讲应该包括内部审计机构对整个集团财务活动的审查及财务部门内部的日常审核。

三、实行科学的预算管理，为财务监管提供检验标准和考核依据

财务预算管理是企业财务管理的核心，企业不同发展时期的预算管理模式是不同的。发展初期面临较大的经营风险，存在许多不确定因素，资本投人大，盈利水平低，故应采用以资本为起点的预算管理模式。随着企业经营的不断发展，企业对市场把握能力和企业信誉不断提高，对市场的开拓成为企业工作的重心，因此，企业发展期的预算重点应实行以销售为起点的预算管理模式。

处于成熟期的企业市场占有率不断提高，市场份额及现金流入量趋于稳定，企业风险相对较低，压力主要来自企业内部的成本控制，以成本为起点的预算管理模式就成为这一阶段的企业预算管理模式。当企业经营处于衰退潮时，一方面企业的销售开始下降，大量的应收账款需要收回；另一方面新的经营投资项目可能还未考虑成熟，存在大量自由现金，这时宜采用以现金流量为起点的预算管理模式。集团企业应根据所属分支机构的专业特点、规模及其所处的不同发展阶段，采用不同的预算管理模式和考核指标，采用滚动的编制方法，对经营活动进行跟踪，随着市场的变化及时修订考核指标水平，以达到有效的考核目的。

四、利用现代网络技术进行远程监控，为财务监管提供技术保障

集团企业应利用现代网络技术，建立起覆盖整个集团的网络系统，特别是财务部门，应使用设置了严密稽核系统并经有关部门批准的统一的财务网络软件。在网络环境下，企业财务活动可以进行远程处理，进行实时监控，同时也可实现财务与业务的协同，大大提高财务、经营等各方面信息的传播、处理、反馈速度，以提供给集团决策层最新、最全面的相关数据资料，使其所做出的决策更具实效性、准确性，产生最优的决策方案。

内部监管制度篇3

摘　要： 本文从建立健全完善内部专卖管理监督长效机制角度出发，通过对当前基层内部专卖管理监督机制建设领域内存在问题进行分析，对不断完善基层内部专卖管理监督机制建设方面进行的有益探索，提出了搞好内部专卖管理监督长效机制的有效办法。

关键词：建立完善 内部专卖管理监督长效机制 思考

从20xx年6月，以国家局下发的《行业内部专卖管理监督实施意见》开始为标志，一场紧紧围绕烟草行业改革与发展全局，认真解决好“注重自律”课题，努力做到切实维护国家利益和消费者利益，维护行业良好形象为重点内容的深入开展内部专卖管理监督工作活动，迅速在行业上下掀起高潮。经过近二年多的不懈努力，有效解决了许多影响行业发展的突出矛盾和深层次问题，全行业科学管理、民主管理、依法管理的能力和水平明显提高，内部专卖管理工作取得了阶段性成效。同时，在开展内部专卖管理监督工作实践中，日益暴露出的制度不全，保障不力，机制不活等诸多问题，直接影响和制约着内部专卖管理监督机制有效发挥，下面，我结合基层内部专卖管理监督工作实际，就关于建立健全完善内部专卖管理监督工作长效机制建设方面，探讨以下自己的几点思考意见。

一、提高队伍素质，建立内部管理监管队伍保证机制

在新形势下，做好内部专卖管理监督工作，必须建立一支稳定的高素质的专卖内管队伍，只有抓住了这支队伍，内部专卖管理监督工作才有保证。一是成立机构，充实力量。各级烟草部门都应及时成立了专卖内部管理监督办公室，按照国家局的要求配足配齐专职工作人员，保证专卖内管工作的顺利开展。二是加强培训，提高素质。纵观目前基层县级局专卖内管队伍成分构成，内管人员大都是从长期以来一直从事卷烟外打专卖人员中挑选而进的，普遍存在不精通两烟经营业务，不通晓生产经营环节流程现象，不能“知彼知己”，岂能“百战不殆”。要改变目前这一现状，一要提高内管人员工作“入门门槛，及时从行业内部挑选一批，年富力强，责任心强，业务精湛的人员充实到内管队伍，提高内管队伍整体素质，二要不断强化对现有内管人员培训力度，通过深入开展“岗位大练兵、大比武”等活动，按照“流程化、痕迹化、精细化”工作标准，既要增强对内管人员两烟经营业务培训，又要切实增强各级专卖内管工作人员的监管意识和责任意识。三是建章立制，明确职责，根据内管工作性质，进一步不断完善内管人员岗位责任制建设，建立“职权分明”内管人员岗位责任制，明确内部监管的重点环节和监管方法，解决“管什么，怎么管”的问题；形成“凡事有人负责，凡事有章可循，凡事有据可查，凡事有人监督”工作机制，切实提高内部监管实际操作能力和水平，提升专卖内管队伍的整体素质。

二、强化制度建设，建立完善内部管理监管制度机制

姜成康局长曾经指出：规章制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性，为确保加强内部监管工作持续开展，必须建立健全一套行之有效的长效管理机制。两年来的内管工作实践表明，原有一些内部专卖管理监督规章制度暴露出的局限性、不科学性，直接影响和制约内管工作，急需逐步改进，使之更加科学化。因此，不断完善制度体系和优化内部流程已成为加强内部监管的一项重点工作，按照“外讲诚信、依法经营，内讲制度、依法管理”的理念，必须对原有各项规章制度和业务流程进行梳理、评价、修订和完善。切实抓住重点岗位和关键环节，突出重点，稳步推进，确保了内部监管工作扎实、有效地开展。通过对原有各项制度逐项梳理，进一步摸清了生产经营管理的各个环节，设计出相应的业务流程图。在对有关制度的评价过程中，对现行制度、规定和流程，本着全面、实用、规范、科学的原则进行了认真的分析评价。进一步建立和完善有关内部管理和内部控制的制度规定，完善工作规则和议事决策程序，规范工作流程，建立科学的定期检查、定期报告、案件查处、同级监管以及责任考核制度，内部监管定期汇报制度、部门联系会议制度、案件报告制度、信息交流和通报制度、联合调查和办案制度、内部管理监督定期通报制度、建立举报投诉中心等措施，完善基层单位内部专卖同级监管制度的建设，形成比较健全的制度体系，实现内部专卖管理监督制度化、规范化、日常化的要求。同时，始终坚持内部管理工作长期化、制度化理念。内部监管是一项复杂艰巨的工作，更是一项长期复杂的精细工作。工作永不停止，制度建设永无止境。认真贯彻落实上级内部专卖管理监督制度建设要求，及时制定和实施本辖区内部专卖管理监督长效机制；强化对两烟经营活动监督做到事前、事中、事后专卖管理监督。做到监督与考核并重，加大监督力度，细化检查细则，切实落实考核方案，从根本上杜绝有章不循，违章不纠的现象。

三、创新工作机制，建立内部专卖管理高效运作机制

要彻底解决目前内部专卖管理工作执行不力，监管不到位的弊病，真正发挥内部专卖工作职能和作用， 必须打破目前内部专卖管理监督工作的工作体制，建立垂直领导的内部专卖管理监督体系。在这方面我们可以借鉴国家监察局工作体制改革，将内部专卖管理人员从原单位分离，建立至上而下垂直领导的内部专卖管理监督机构，实行“内管”工作派出机构，下级内部专卖管理工作直接对上级负责，避免内管人员既当裁判又当运动员的尴尬局面，消除许多企业领导的人为干涉，变过去消耗大量人力物力的“自查”变成长期的“检查”，内管工作人员放心大胆全身心投入工作，不再担心“端着单位碗还砸单位锅”，消除各种人为干扰因素，为内管工作创造良好的外部环境，可以不断提高内管工作执行力，提高工作效率。在这方面我们内管实施的“驻厂特派员”就是成功经验。同时在开展内管工作中，做到“四个结合”，即：坚持内部专卖管理监督与社会监督的有机结合。通过内部制度的建立和外部社会舆论的监督，使不规范经营管理行为明显减少，逐步形成事事有监管、时时有监管、人人被监管的社会监督和内部监管有机结合的监管机制，进一步提高了行业内部的自律能力。坚持专卖内部监管与工作考核和责任追究的有机结合。省、市、县三级局都制定了内部专卖管理监督考核办法，实行定期进行工作考核。并将考核结果存档，作为对各级局领导干部业绩评定、奖励惩处、选拔任用的重要依据，实现内部专卖管理督查制度化、规范化、科学化，确保工作效果。坚持内部专卖管理监督与现代信息化管理手段的有机结合。充分发挥现有的信息网络管理系统作用，整合信息网络，统一信息平台，实现内部专卖管理监督体系与业务部门的对接，有效提高内部专卖管理监督效率。坚持内部专卖管理监督与专项整顿的有机结合。要继续和发挥专项治理整顿作用，实现专项整顿和内部管理的有机结合，巩固内部管理工作成果，不断创新内部专卖管理工作新局面。

四、按照上级内管工作标准，建立“职权分明”的保障机制

根据国家局国烟人[20xx]186号文件要求，内部专卖人员数量不少于专卖人员人数20％，内部专卖机构设立多种专职岗位。而纵观基层内部专卖管理工作，基层内部监管机构虽然成立，但纵观基层内管人员特别是在县级局内管人员数量远远未能达到上级要求，存在着人员不足，职责不明，一人多岗等现象，直接影响工作效果。各级领导都应将内部专卖管理监督工作作为重点，处理好内部专卖管理监督与生产经营关系。彻底改变重经营、轻管理的观念，加强对内部专卖管理监督的领导，强化内部专卖管理监督的职能作用，严格执行国家局作好内部专卖工作有关文献，按照标准，配齐配足内管人员，配备必要的办公设施和交通工具，建立职权分明内部专卖人员岗位责任制，目标考核制、进一步完善各种制度建设，确保人员、制度、落实到位。

五、规范内部监管流程，建立高效运作的监管体系建设

当前基层内部专卖管理监督工作，普遍存在缺乏科学统一管理程序，制度不全，职责定位不明，监管重点不突出，工作无序，与上级要求的内管工作，监管流程化、突出痕迹化、体现精细化、促进规范化要求还有很大差距。对此，按照“完善制度、规范程序、严格监管”的工作要求，必须梳理内部管理程序，明确管理监管重点，建立有效的管理机制。

（1）明确重点环节监管。

通过强力实施“四化”管理（监管流程化、突出痕迹化、体现精细化、促进规范化），紧紧抓住两烟经营“关键环节”（合同签订、合同收购、调拨，烟叶加工，卷烟购进、库存、销售、责任追究）等，筑牢“三道监管防线”（事前监管、事中监管、事后监管），不断完善监管程序，理顺工作流程；明确监管责任，环环留下痕迹；严格监管标准，事事体现精细；落实监管目标，全面推进规范，形成各司其职、各尽其责、紧密配合、层层落实的专卖内管工作格局。

（2）规范内管流程体系建设。一是明确了各级专卖管理岗位的工作职责。二是制定了专卖管理监督全员工作流程，统一制定相应的文书表格。流程规范细化到了专卖管理每项工作的每个环节，每个流程规范均绘制了工作流程图，并配以相应的工作流程说明、工作表、工作文书、工作操作规范等方面的内容，为行业专卖管理工作提供了统一规范的操作标准。建立以制度为基础，以流程为载体，以痕迹为依据，以精细为目的，制度为纲，流程为目的内部专卖管理流程体系建设。通过流程的执行，在每个工作环节留下监管的痕迹和记录，促进工作达到精细化、标准化、规范化。

（3）完善内管信息化体系建设。一是开发完善软件功能。充分发挥省局级专卖管理模块作用，加快内部监管模块调试运行，将信息化监管手段融入到日常监管的各项工作中，使内部监管工作更加科学快捷地运行。二是狠抓网上日常监管。上级内管办通过信息网络系统，定期抽查各下属单位卷烟营销和烟叶收购数据，发现异常立即提出质询，下达整改通知，责令责任部门说明情况并限期整改。各基层单位直至基层专卖管理所，都严格按照同级监管和网上实时监管的制度和工作流程规范开展工作，并填写《网上实时监管情况登记表》，留下工作记录和痕迹，发现问题及时向有关部门提出质询和整改通知，并跟踪监督整改意见的落实。通过推广信息化管理手段运用，使网上日常监管真正发挥了实时监管、有效管控的作用。三是网上监管和实地核查紧密结合。各级内管部门在日常监督考核中，要经常深入到基层专卖管理所和市场一线，对下属各单位的内管工作进行严格的实地检查考核。

（4）建立科学的内管考核体系。进一步加大对规章制度执行情况的监督考核力度，对规章制度及流程的贯彻执行情况进行检查和考核，做到监督与考核并重，加大监督力度，细化检查细则，切实落实考核方案，尤其对哪些“违者无心”的行为要做到“监督有意”，从根本上杜绝有章不循，违章不纠的现象。

六、全面实施“一把手”工程，完善内管工作领导负责机制建设

内部监管制度篇4

关键词：企业；内控体系管理；纪检监察工作；关系；探讨

内部控制体系是美国上市公司必须建立的企业内部管理制度，目的是为了惩治财务欺诈，规范企业行为，维护广大投资者的利益。近年来，中国一些国有上市企业也都建立了一套针对中国企业的行之有效的内部控制制度，即内部控制体系。内部控制体系作为企业生产经营活动自我调节、自我约束的内在机制，逐渐成为现代企业的主要管理模式，也是企业加强内部管理、增强自身竞争力的必然发展趋势。但在美国企业的内部控制中没有纪检监察工作，纪检监察部门是中国国有企业的监督管理部门，它为企业的生产经营管理和持续发展保驾护航。那么，在中国企业建立内部控制体系的同时，还是否需要纪检监察部门的监督管理作用，纪检监察工作是否应该被纳入企业内部控制管理体系之中，如何处理企业内部控制管理与纪检监察工作之间的关系，这是纪检监察工作在企业发展进程中面临的机遇和挑战，本文对此进行了探讨。

一、内部控制管理与纪检监察工作的一致性

（一）促进制度建设

内部控制体系要求建立统一规范的内部管理制度，在不断地加以补充和完善的过程中，使各项规章制度成为一个有机的统一体，让企业生产经营各项活动有章可循、有据可依，形成人人都能够遵循的统一完整的制度体系，达到能够使企业各项活动都能被体系涵盖并有效的控制。纪检监察工作是围绕企业生产经营的重点领域和关键步骤，通过直接参与和监督检查等形式，查找管理中的薄弱环节和漏洞，有针对性地提出整改措施和建议，督促企业有关部门加强制度建设，及时堵塞管理上的漏洞。从这一点看，内部控制管理和纪检监察工作的重点都是健全和完善企业内部各项规章制度，通过科学严密的制度，达到加强管理、规范运作的目的，保证企业各项生产经营活动正规有序地进行。

（二）规范员工行为

内部控制的重要要素之一是内控活动，企业按照岗位职责的分工不同，对员工进行授权和分配责任，并落实分解目标，在企业内部建立相互制衡、相互监督的治理机制。通过内控活动使员工的行为与企业目标相联系，达到规范管理的目的。纪检监察是对监察对象的管理行为、能力、工作效率及其是否认真履行岗位职责等情况的监督检查，对不认真履行职责的，行为不规范、不作为、乱作为、失职渎职等行为进行规范和查处，保证企业各项管理制度得以严格执行。因此，无论是内部控制管理还是纪检监察工作，都是规范和约束员工行为，通过内部管理纠正和遏制违规违纪现象，使员工活动与企业发展紧密相连，不断提高员工的素质和认识，确保决策层的指示和各项规章制度得以顺利贯彻执行。

（三）维护企业利益

内部控制管理的目标是通过对工作流中相关风险进行识别和分析，发现那些影响企业目标实现的风险，企业管理层针对风险分析的结果采取相应的控制活动，尽力地将风险控制在最小水平，促进企业朝着盈利目标和成就其使命方向持续发展。企业的纪检监察工作以生产经营目标和改造扩大建设的重点、难点为主要内容，通过对资金运作、工程建设、物资采购、设备引进、劳动人事等方面选题立项，开展工作，达到为企业降低成本、挖潜增效、规范运作，减少漏洞，使问题不发生或少发生，保证生产任务的完成，增加经济效益的目的。因此，内部控制和纪检监察的目标都是减少企业风险，维护企业利益，保证企业经济效益，提升企业整体实力。

二、内部控制和纪检监察两者的区别

第一，内部控制管理是一种管理模式，纪检监察工作是一种监督活动。

内部控制是企业管理的一个系统化的框架，是建立在风险管理的基础上，包括内控环境、风险分析、内控活动、信息与沟通、监督五大要素。内部控制各要素之间的配合和联系，组成了一个完善的系统，可以灵活地随条件变化而变化，要素之间相互影响、相互作用，不断调整和完善，使管理框架越来越紧固严密，达到使企业管理各个环节全被受控的目的。纪检监察工作是在企业党政的领导下，依照国家的党纪法规和企业的规章制度，对企业内部活动的合规性检查把关，对企业监察对象的管理行为、工作效率、廉洁从业和企业生产经营质量、运营状况、效益等情况进行规范制约的监督活动。它是以提高企业经济效益、维护企业稳定和保护广大党员干部为目的，通过对国家方针政策的正确理解，强化科学、规范管理，促进企业各方面管理工作遵章有序地进行。

第二，内部控制管理是一个动态的过程，纪检监察工作主要体现“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针。

内部控制管理通过对企业各个工作流的反复梳理，不断查找风险点和失控部位，规范相关部门的管理职责，从而使管理过程的规范化。它是一个发现问题、解决问题、再发现问题、再解决问题的过程。纪检监察工作也是发现问题和解决问题，但比内部控制管理多了惩防并举的环节，即在发现问题前要警示预防，解决问题后要追究惩处。建立健全惩治和预防腐败体系是党中央在新形势下对反腐倡廉工作做出的重大战略决策。惩治有力，能够增强教育的说服力、制度的约束力和监督的威慑力；预防有效，能够逐步铲除滋生腐败的土壤和条件，从根本上解决干部廉洁从业问题。

第三，内部控制管理是自我完善的过程，纪检监察工作是为企业服务的过程。

内部控制是一个动态的过程，并不是体系一旦建立就可以一劳永逸的。社会经济环境和企业自身的情况是不断变化的，业务流程与风险也是在不断更新的，内部控制体系也在不断地补充完善，在一次又一次的自我调整中，体系运行越来越科学严密，最终达到对企业内部管理的有效控制。纪检监察工作主要是围绕企业生产经营这一中心任务，通过查办案件、效能监察、源头治理、廉洁教育等方式，履行“教育、监督、惩处、保护”四个职能，为企业规范运作、查找漏洞，监督防范、加强管理，保证企业的效率，维护企业利益，最大限度地为企业的生产经营和持续发展做好服务。

第四，内部控制管理是为企业经营的效率效果、财务报告的可靠性等目标的实现提供保证，纪检监察工作是为企业的生产经营指标的实现和企业的持续发展保驾护航。

内部控制管理是由公司董事会、管理层和其他有关人员实施，约束和规范企业管理行为，规避风险，保证资产安全、完整，保证经营成果与财务状况真实、可靠的管理体系。内部控制管理的最终目标是披露真实可靠的财务报告，维护广大投资者的利益。纪检监察工作是把党风廉政建设任务要求与企业的生产经营目标相结合，把廉洁高效的行为理念渗透到企业的生产经营管理中去，在参与中监督，在监督中纠正，保证企业各项政策措施的顺利落实，保证国有资产的安全。纪检监察工作的最终目标是维护国家、企业和职工三者的利益。

三、准确把握两者关系，充分发挥监督控制作用

（一）内部控制体系的建立为纪检监察部门的监督职能提供制度上的保障

企业纪检监察部门是按照制度进行工作的，什么行为是合规的，什么行为是应该纠正的，都要做到有据可依、有章可循，依靠制度来规范运作。内部控制体系就是要建立统一规范的内部控制制度，使企业的各项规章制度成为一个统一体，在不断的理顺中囊括企业管理的各个角落，成为系统性、实用性、可操作性、完整性、合法性和包容性都很强的内部管理制度。这个内部控制制度的建立，一方面将有利于纪检监察部门更系统地把握企业的各项规章制度，有效地执行监督职能，另一方面也促进纪检监察部门建立健全与之配套的监督制约制度和廉洁从业规定，使纪检监察制度与企业管理紧密结合，不脱节无空档。

（二）内部控制体系的建立使纪检监察部门的监督目标更加明确

内部控制体系在反复梳理流程和分析风险的过程中，不断地对体系内的各项工作流程和岗位职责进行修正和完善，明确了各岗位的工作范围和责任权限。这就使纪检监察部门的监督内容更加清晰和明确，能够及时准确地发现新情况和新问题，针对重点领域、重点环节、重点岗位，有计划有目标地调整监察项目和监督方案，有针对性地开展监督活动，持续健全更加有效的监督制约机制。同时根据企业内部控制管理逐步完善的实际情况，纪检监察工作也可以由过程监督逐步转为重点环节监督，以点牵动面，既可以集中精干力量又使监督工作科学、务实、有效。

（三）纪检监察工作被纳入内部控制体系，工作更加标准化、规范化

纪检监察工作在党委领导下参与企业管理，作为一项企业管理活动，应该是内部控制体系中的一部分，也是要被纳入到企业内部控制体系的一项重要内容。纪检监察工作在内部体系中，随体系建设一道梳理监督流程，查找监察程序中存在的风险点和控制缺口，不断地对纪检监察的各项规章制度和监督流程进行修订、补充和完善，使之更加科学、严密、长效、可操作。从而使纪检监察部门在一个标准规范的程序中开展监督工作，更好地发挥监督制约作用。

（四）纪检监察工作为内部控制有效运行提供良好的运行环境

企业的核心是人，人是内部控制有效运行的根本因素，是人建立企业的目标，并将控制机制赋予实施。人的思想道德影响着人的从业行为，人的从业行为影响着企业的利益。企业纪检监察工作的监督对象正是人，是监督人的行为是否符合党纪法规和企业标准，对人的不正当行为及时进行制止和纠正，采用预防和惩处等方式，使有违规倾向的人不想为、不敢为、不能为。同时，纪检监察部门创建廉洁文化、开展警示教育、加强党风建设责任制等，都是为企业员工营造良好的从业氛围，培养企业员工健康向上的从业心理和廉洁正确的从业行为，为内控体系的有效运行创造良好的内部环境。

（五）纪检监察惩防体系是对内控体系的有力支持和补充

内部监管制度篇5

[关键词]内部控制；内部控制监管；内部控制评价；风险防范；分类监管

内部控制是由企业董事会、经理层和全体员工实施的，旨在合理保证财务报告的可靠性、经营的效率性以及对法规的遵循性的过程。内部控制监管则是指政府监管机构以强化和规范企业内部控制为目的，对企业内部控制进行的立法、指导、检查、评估和处罚等一系列监管活动。

寿险是金融业中经营风险的特殊行业，寿险公司的风险具有潜在性、长期性和复杂性的特点，寿险业风险的识别、预警、防范化解是一项系统而且十分艰巨的任务。而内部控制是企业风险控制的第一道防线，在风险防范中发挥着基础性和关键性的作用。随着我国寿险业的恢复和迅速发展，寿险公司的内部控制建设逐步完善。但是，总体来说，我国寿险公司内部控制现状还远不能适应发展形势的需要，制约着寿险业健康快速协调发展。造成这种局面既有企业自身内部控制建设滞后的原因，又有外部监管压力不足的原因。如何通过外部监管来督促企业强化内部控制是国际国内政府监管机构广泛关注和致力解决的重要课题。

一、充分认识实施寿险公司内部控制监管的重要意义

(一)实施寿险公司内部控制监管是强化寿险公司内部控制的必要手段

近年来，我国寿险公司基本建立了内部控制制度体系，内部控制建设取得了一定成效，在确保经营效率、防范经营风险等方面发挥了一定作用。但是仍然存在很多亟待解决的问题。首先，内部控制建设意识淡薄。一些公司领导和员工对内部控制重视不够，存在种种认识误区，对内部控制问题不能够及时处理和整改。没有从战略的高度将内部控制建设纳入公司经营管理全过程，存在“分散性建设”、“局部性建设”、“重复性建设”等问题；其次，执行力度层层衰减。目前，内部控制执行问题远比健全问题突出。各级公司在内部控制执行意识和执行力度上层层减弱，内部控制的传导和反馈机制滞后，内部控制机制没有渗透到各项业务、各个环节以及各个部门和岗位；第三，内部稽核尚未充分发挥作用。内部稽核未引起管理层的高度重视，稽核部门建设滞后，人员老化，缺乏独立性，职能发挥不畅，致使一些违反内部控制制度的行为得以长期存在。鉴于目前寿险公司内部控制现状，以及公司自我修整能力较差，亟需通过外部监管压力促使寿险公司加强内部控制建设。

(二)实施寿险公司内部控制监管是建立风险防范长效机制的有效途径

寿险业风险产生于寿险公司经营的全过程。与保险监管机构相比，公司更能够及时地发现、防范和化解风险。因此，推动寿险公司加强内部控制建设，建立风险事前防范、事中控制、事后监督及纠正的动态过程和机制，是保险监管机构履行风险防范职责的基本保证。随着保险监管机构将监管重点逐步向偿付能力监管转移，规范市场秩序将更多地依靠公司严格、健全的内部控制体系来实现。实际上，查处市场违规问题仅仅是清除“水面的污垢”，而针对公司内部控制存在的问题，采取有效措施，督促公司及时弥补内部控制漏洞，改善内部控制薄弱环节，在制度上杜绝违规问题的发生，才能真正实现“治理水质”；同时，企业内部控制的混乱必然导致大量的业务财务数据失真，那么以财务业务数据为基础的偿付能力额度监管将成为一种“数字游戏”，严重影响偿付能力监管的科学性和有效性。因此，实施寿险公司内部控制监管，推动寿险公司加强内部控制和风险管控，是建立风险防范长效机制的重要途径。

(三)实施寿险公司内部控制监管是提高监管有效性的重要途径

加强寿险公司内部控制监管是提高监管有效性的内在要求。以往保险监管机构对保险公司的监管多采取大规模整顿方式，集中人力、物力进行专项整治。这种专项整治虽然迅速改善了市场秩序，暂时规范了经营行为，但是难以根本解决违规问题，容易形成整治、规范、混乱、再整治的恶性循环。并且监管成本较大，监管效率低下。对寿险公司内部控制建设实施监管，作为一种监管手段，其内涵是极为丰富的，各项违规行为和偿付能力风险都可以在内部控制制度建设和执行上“追根溯源”。从一定意义上讲，监管机构找准了内部控制薄弱的重点监管公司以及容易出现风险问题的重点监管领域，通过采取一系列措施，堵塞各种内部控制漏洞，就解决了风险管控的根本问题，提高了监管有效性。同时，又节约了监管成本，监管效率将大为提高。

二、我国寿险公司内部控制监管实践的发展回顾

为了进一步提升我国寿险公司内部控制水平，自恢复保险业务以来，我国保险监管机构出台了一系列内部控制法规，各寿险公司根据外部监管要求和自身风险防范的需要，不断推进自身的内部控制建设。纵观我国寿险公司内部控制监管的发展，大体经历了四个阶段。

(一)萌芽阶段(1980年—1996年)

自1980年我国恢复国内保险业务以来，在相当长的一段时期内，产、寿险混业经营，寿险业务发展缓慢，在1992年之前没有专门的寿险经营主体。监管机构也没有对寿险公司内部控制提出明确要求，寿险公司对内部控制缺乏了解和认识，只是出于管理的需要，制定了部分管理制度，而且制度内部缺乏必要的联系。这一阶段，内部控制对于我国寿险公司而言还比较陌生，寿险公司的内部控制监管几乎是空白。

(二)起步阶段(1997年-1998年)

1997年5月，中国人民银行颁布了《加强金融机构内部控制的指导原则》(以下简称《原则》)，这是我国第一部有关金融企业内部控制的监管文件，提出了金融机构内部控制的含义，明确了内部控制建设的责任主体和监督主体，而且提出了建立健全内部控制制度，以及加强各种准备金管理、保险条款管理、再保险管理和内部稽核部门建设等规范性要求。《原则》的出台引起了各寿险公司的高度重视，由此开始认识并着手内部控制建设，寿险公司内部控制监管也进入了起步阶段。

(三)初步发展阶段(1999年-2003年)

1999年8月中国保监会颁布了《保险公司内部控制制度建设指导原则》，对寿险公司内部控制提出了进一步要求，并将偿付能力监管作为内部控制的重要目标，特别强调了内部控制执行，提出了内部控制建设的系统性要求。面对严格的外部监管，各寿险公司对内部控制重视程度进一步提高，在内部控制制度的健全性、内部控制设计的系统性、内部控制执行的监督落实上取得了一定进展，但是内部控制建设和监管仍处于发展的初级阶段。

(四)重点发展阶段(2004年至今)

2004年以来，中国保监会更加重视和关注保险公司的内部控制建设，将其作为风险防范系统工程的重要组成部分予以推进。即逐步建立以公司内部控制为基础，以偿付能力监管为核心，以现场检查为重要手段，以资金运用监管为关键环节，以保险保障基金为屏障，努力构筑保险业风险防范的五道防线。出台和实施了《保险统计管理暂行规定》、13项《保险公司偿付能力报告编报规则》、《保险资产管理公司管理暂行规定》、《保险资金运用风险控制指引》和《保险保障基金管理办法》等一系列重要监管法规，整体上督促和促进了我国寿险公司内部控制建设的完善和发展。

为进一步推动寿险公司内部控制的发展，近两年来，中国保监会人身保险监管部在课题研究的基础上，针对寿险公司采取了一系列内部控制监管措施：一是出台了《寿险公司内部控制评价办法》。结合我国寿险公司内部控制现状，借鉴COSO报告的内部控制框架和国际经验，制定了寿险公司及分支机构的内部控制状况评价标准和评价规程；二是开展了2005年度寿险公司内部控制评估工作。组织各寿险公司开展内部控制自我评估工作，完成了2005年度寿险法人机构及其分支机构的内部控制自我评估工作；三是开展了内部控制专项检查。首次对中国人寿全系统进行内部控制专项检查。对该公司内控机制的健全、合理、有效性几个方面进行评价，督促公司进一步完善内控机制；四是研究探索内审责任人制度。研究制定了《寿险公司内审责任人管理规定》(征求意见稿)，明确了内审责任人的任职管理、职责、权利和义务等规范性要求。通过以上创新举措，进一步完善了内部控制监管的思路和手段。但是寿险公司内部控制监管实践仍处于摸索阶段，还存在着一些问题，如在内部控制评价过程中，部分公司管理层对内部控制评价工作认识不够、评价水平不高，评价标准和程序需要细化；在内部控制专项检查中，需要准确地切入公司内部控制薄弱环节以及跟踪落实整改；在内审责任人的管理中，需要客观评价内审责任人的职责履行情况，切实维护其独立性和落实责任追究机制。

三、深入推进我国寿险公司内部控制监管的几点思考

目前，我国寿险公司内部控制监管实践已经进入实质性阶段，如何借鉴国际经验，并结合行业发展实际，建立一整套寿险公司内部控制的指导、评价、监督、检查的监管机制，充分发挥外部监管对促进公司内部控制建设的约束作用，进而提高公司自我管控和抵御风险的能力，是摆在保险监管机构面前的一项重大课题。

(一)强化内部控制在保险监管体系中的基础性作用

从国际保险监管趋势上看，内部控制监管逐渐成为国内外金融保险监管机构的重要监管内容。从我国保险监管体系建设状况看，在风险防范的“五道防线”和“四位一体”的监管体系中，保险监管机构仍然担当“主体”责任，大部分的监管资源集中在偿付能力额度监管和财务业务合规性监管方面，大部分的监管力量倾注于发现和查处市场违规问题，但却使监管陷入了违规行为屡查屡犯的“怪圈”，难以从根本上解决行业存在的风险和问题，并最终建立风险防范的长效机制。形成上述不良局面的根源在于公司自身的内部控制建设滞后和内部控制失效。因此，保险监管机构应进一步转变监管理念，合理优化和配置监管资源，要把监管落脚点放在加强公司内部控制建设、提升自我管控意识和能力上来，通过创新监管方式、完善监管手段，加大公司内部控制建设的外部监管压力，不断推进全行业内部控制建设水平，充分发挥企业内部控制在保险监管体系中的基础性作用。

(二)通过法制建设强化管理层对公司内部控制的责任

企业是内部控制建设的主体，管理层对内部控制的认知、态度和责任直接决定着一个企业内部控制的建设和执行状况。从国际经验来看，强化企业内部控制，政府监管机构必须通过内部控制立法来强化管理层的责任。如美国《反国外贿赂法》、《萨班斯一奥克斯利法案》、香港《企业管治常规守则》等均对企业内部控制作了明确规定，并强化了管理层对企业内部控制的责任。因此，在我国寿险公司内部控制监管的整体设计中，必须把强化管理层的责任作为制度设计的关键环节，通过立法明确管理层对建立、维护公司内部控制机制负有的责任，建立和落实管理层的责任追究和激励约束机制。

1.研究建立内部控制建设责任追究制度。对于内部控制建设不重视、存在重大失误并负有责任的人员，要建立和落实责任追究机制，追究直接责任人和相关负责人的内部控制管理责任。

2.建立寿险公司内审责任制度。出台《寿险公司内审责任人管理规定》，明确内审责任人的职责，赋予内审责任人及内审机构和人员履行职责时应享有的权利，建立问责机制，改变内审部门在公司内部被边缘化的现状，促进内审责任人和内审部门有效履行职责。

3.强化董事会的责任。建议在《保险法》修订中，增加有关内部控制方面的规定，明确董事会在内部控制建设、维护和确保有效运行方面的责任以及相应的罚则。

(三)完善和落实寿险公司内部控制的科学评价机制

对各寿险公司内部控制实施科学评价是保险监管机构实施内部控制监管的前提，也是一项基础性工作。对于已出台的《寿险公司内部控制评价办法》(以下简称《办法》)，必须建立配套措施，切实增强《办法》对公司内部控制建设的约束力，并在运行中不断加以完善。

1.进一步修改完善《办法》。认真总结《办法》实施过程中出现的问题，修订完善《办法》。编制《内部控制评价工作手册》，对评价程序、评价方法、评分规则、缺陷认定及描述等进行细化，为寿险公司和各级监管机构实施内部控制评价提供操作指南。

2.加强对公司自我评估的监督。加强对各寿险公司年度内部控制自我评估工作的指导和监督，定期对寿险公司内部控制进行专项检查，了解公司内部控制的状况及改善程度，将缺陷整改工作作为内部控制监管的重点，督促各公司对评估发现的缺陷及时进行整改。

3.适当借助中介机构的力量。对部分内部控制自我评估水平较低、报告质量较差的寿险公司可以尝试引入中介机构的力量，要求相关公司聘请中介机构提供专业鉴证。

(四)在开展内部控制监管过程中实施分类监管

伴随市场主体的日益增多，实施分类监管成为保险监管机构确保监管的有效性和科学性，提高监管效能的必要途径。而公司治理和内部控制状况则是实施分类监管的主要分类标准。因此，要结合实施分类监管的整体要求，依据《办法》对各寿险公司内部控制进行内部控制评级，在此基础上实施分类监管、重点监管。一方面，要结合评级结果划分内部控制风险等级。对于评价较好的公司，在分支机构批设、产品报备、投资渠道等方面进行政策扶持；对于评价较差的，要进行重点监管，加大检查力度，真正实现扶优限劣。另一方面，将评价结果与高管人员、分支机构、产品服务等市场准人挂钩。要将公司是否存在内部控制建设重大失误等问题，作为对其高管人员任职资格的审核要件。针对内部控制建设滞后、存在较大漏洞与执行不力的公司，对于高风险产品审批与分支机构审批要予以限制和约束。

(五)加强对寿险公司内部控制建设的指导和交流

目前，我国寿险公司在内部控制理念和内部控制体系建设上参差不齐，少数企业对内部控制的重要性和紧迫性有了深刻认识，并按照国际先进的技术和理念，积极进行了内部控制体系建设，个别公司还进行了美国萨班斯法案404条款的遵循工作。但绝大多数公司依然停留在片面强调业务发展上，内部控制理念和意识淡薄，内部控制建设整体滞后。因此，保险监管机构和行业协会应聚集行业力量，加强对全行业内部控制建设的指导与交流。一方面，要修改完善内部控制指导性文件。1999年，中国保监会下发的《保险公司内部控制制度建设指导原则》(以下简称《指导原则》)对推进公司内部控制建设起到了积极作用。但由于行业内外环境发生了巨大变化，该《指导原则》已经不能适应新形势的需要。保险监管机构应当在调查研究的基础上，以现代内部控制理念和国际标准，进一步修订和出台《指导原则》；另一方面，推动全行业加强内部控制建设的理论研讨和经验交流。在全行业总结和推广内部控制建设的先进典型和经验做法，推动各公司内部控制水平的不断提高。召开国际国内寿险公司内部控制建设与监管方面的研讨会，共同研究当前我国寿险公司内部控制的重要问题，增进行业内外、国内外的交流。

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[6]英国内部审计师协会.内部审计实务标准(中译本)[S].2004.

[7]北京保监局寿险公司内部控制研究课题组.寿险公司内部控制研究[M].经济科学出版社，2005.

内部监管制度篇6

二、构建行政事业单位内部控制外部监督的必要性（一）内部控制监督内生动力天然不足企业以实现利润最大化为目标，具有强烈的内部控制实施的内生动力，而行政事业单位是以提供公务服务、满足公共利益为目标，不能像企业那样建立法人治理机构，内生动力天然不足。内部控制实施动力只能依靠政府推动的外部监督力量，而非企业内部控制来源于公司内部治理的压力。

（二）内部监督独立性不足，无法有效解决“内部人控制”问题行政事业单位与所支配的资金和资产在权属上只存在委托关系，缺乏内部控制设计和实施的主观能动性，对于建立内部控制以衡量其提供公共服务的效率和效果缺乏积极性。从单位内部来说，内部控制的决策、执行与监督职能无法进行有效分离，内部控制监督人员受单位领导管理，其监督权力来自于单位领导授权，这本身不符合内部控制基本原理，其结果是内部控制具体行为最终受控于管理层，反映管理层的意图和目的，体现管理层的意志，致使内部控制监督存在“内部人控制”问题。

三、构建行政事业单位内部控制外部监督体系的主要途径（一）建立行政事业单位内部控制政府推动、部门联动联席工作机制由财政部门、审计部门、纪检监察和人力资源管理部门等共同成立内部控制实施联合领导小组，承担起行政事业单位内部控制建设和实施的主要督导和监管责任，负责统筹部署规范实施工作，对实施情况进行指导、评价及结果处理，积极发挥事前监督、事中监督和事后评价作用，定期检查，针对单位实际情况提出意见建议，并负责督促整改。同时，各个部门应各司其职，加强信息交流，形成有效的外部监督合力。1.财政部门监督财政部门首先要将现有的内设财政监督机构内控化，作为政府内部控制实施联合领导小组的常设机构，负责内部控制的日常推动协调工作，积极履行内部控制主管部门职责，对本地区行政事业单位内部控制制度建设进行组织指导，推动单位建立和完善内部控制体系。财政部门负责牵头制定具有地方特色的内控报告制度和评价考核制度，通过定期或不定期的监督检查，着力发现并督促整改内控制度不健全、不完善的问题，着力改善内部控制环境，完善行政事业单位内部控制体系。财政预算是行政事业单位的主要资金来源，财政部门要紧紧抓住财政预算控制这个核心工具，通过建立内部控制年度考核机制，将单位内部控制建设和执行情况纳入部门预算管理绩效综合评价，对单位进行政府年度工作责任制目标考核。2.政府审计监督政府审计监督是行政事业单位内部控制外部监督的重要环节。要建立健全内部控制的风险评估机制，建立风险监控、评价指标数据库和预警系统，对单位内部控制环境、运行风险及经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。创新内审指导监督的工作机制。内部审计最了解所在单位管理和控制的薄弱环节，在促进加强管理、化解风险、提高效益、增加价值等方面具有独特的优势，是审计监督的第一道防线。审计机关应创新工作机制和服务措施，促使内部审计加大对重要管理决策事项、重要内部控制节点、重要下属单位等的监督力度，实现内审指导监督的长效化管理，切实发挥内审监督作用。加强内部控制审计模式创新，健全内部控制评价体系。审计机关应摒弃传统“只审财务、不审业务；只问过程、不问结果；只重查错纠弊、少有追踪问责”的传统审计模式，注重从体制机制设置执行的层面来设计指标，注重从关键控制节点来把握重点环节，实现内部控制流程审计全覆盖。实现审计整改工作的规范化管理，健全审计整改落实机制。要加大审计整改问责力度，把审计和审计整改情况纳入年度工作考核内容。建立审计整改联席会议制度、审计整改报告和销号制度，通过制度设计来鼓励被审计单位主动整改来达到审计监督目的，切实增强被审计单位的整改主动性、时效性，从而有效推进完善内部控制。3.纪检监察监督纪检监督部门要将廉政建设与单位内部控制建设深度融合，将内部控制的制衡原理和流程控制机制充分融入到纪检监察中，将内部控制作为反腐倡廉的重要手段着力构建事先防治和事后惩治相辅相成的反腐倡廉机制。与内部控制相关政府监督部门建立沟通及信息共享机制，在党风廉政建设机关作风效能建设考核内容中，增加单位内部控制建设执行评价结果，以此为依据确定重点监察单位，从而强化内控制度执行力，实现内部控制的最高层次目标----提高公共服务的效率和效果。4.人力资源部门监督人力资源管理部门将行政事业单位内部控制纳入单位和个人年度考核，建立与完善内部控制激励约束机制，建立科学的业绩考核指标体系，将内部控制监督与绩效工资总额核定、干部考评机制与升迁、奖罚相结合，保证内部控制的全员参与。

5.主管部门监督大多行政事业单位均有上级行政主管部门，这些主管部门与所属单位行政上有隶属关系，专业业务相类似，主管部门开展系统内行政事业单位内部控制监督具有独特优势。主管部门要根据本行业工作性质及特点，制订符合行业特性的内部控制监督制度和考核评价办法，充分发挥主管部门内设的财务、内审和监察机构等监督职能，加强对本系统各单位内控规范实施情况的督导。

（二）建立社会中介机构监督机制近年来，社会中介机构的社会监督作用以其特有的中介性和公正性得到了法律的认可。借鉴社会中介机构在企业内部控制监督的成功经验，通过政府购买服务方式，引入社会中介力量对行政事业单位内部控制进行专业性的审计监督，督促行政事业单位内部控制健全和完善。尝试建立行政事业单位内部控制实施情况注册会计师审计制度，将行政事业单位内部控制注册会计师审计监督纳入政府购买服务采购项目，实行招投标制度，以弥补政府审计力量不足的问题。抓好对社会中介机构执业质量的监管，规范执业环境、执业程序和执业标准，督促中介机构不断提高执业水平。实行中介机构内控监督报告制度和管理建议书制度，督促中介机构建立反馈机制和长效追踪评价机制。强化监督结果运用，加强社会中介机构与财政、税务、审计等部门要加强彼此间的信息交流，建立有效的沟通交流平台和机制，形成有效的监督合力。（三）完善内部控制报告制度、建立考核、问责机制依照《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》要求，结合工作实际制定相应的实施细则，创建内部控制报告数据库，组织开展内部控制报告信息质量的监督检查工作。

建立评价考核及结果运用机制。组织和指导本地区内部控制考核评价工作，扩大考核结果的影响，要求各级内部控制联合领导小组建立通报机制，将各单位内控建设情况和实施绩效作为安排单位部门年度预算和核定绩效工资总额的重要依据。

内部监管制度篇7

关健词：专卖管理；县级局；“四员互动”；内部监管

烟草业长期实行专卖专营政策，为国民经济的发展做出了突出贡献。随着专卖专营的制度不断完善，烟草行业经营环境的大幅度改善，烟草行业把切实维护国家利益和消费者利益提到了行业价值观的高度，更加注重行业内部的管理监督，实行全过程的专卖管理和监督。

当前国家局提出加强行业内部专卖管理监督，就是要求专卖管理部门要对行业内所有烟草专卖品的生产、经营行为，实行“事前、事中、事后”全过程的专卖管理和监督，确保全过程监控。内部管理监督作为烟草行业解决自身存在问题的一个关键举措，其内涵和意义用国家烟草专卖局姜成康局长的话说：此项工作是衡量烟草行业是否走向成熟的表现，它事关烟草专卖制度的巩固和完善，事关烟草行业的健康发展，事关烟草行业在社会上树立负责任的公共形象。目前我国烟草行业既行使专卖管理的行政职能又享有烟草经营的特权，一旦缺乏有效的内部主观里监督机制，在经济利益的驱使下，很容易导致专卖管理服从和服务于地区和部门盈利目标的需要，而造成内部专卖管理监督制度形同虚设。在这种情况下，如何加强内部专卖管理监督的有效性是摆在我们面前的一个严峻的问题。

县级烟草专卖局作为烟草行业的基层单位，是整个烟草行业的基础和根本，是内部专卖管理监督的重点。县级烟草专卖局内部专卖管理监督工作开展的好坏，是行业内部专卖管理监督工作能否取得实际成效的关键。笔者从加强县级烟草专卖局内部专卖管理监督工作的角度出发，结合xx市局在这一方面所做的实践与探索，就如何搞好县级局内部监管工作、提高自律水平、规范生产经营行为谈几点粗浅的看法：

一、当前县级局开展行业内部专卖管理监督工作情况及存在的问题

对于烟草行业来说，内部监管其实并不是近年来才接触的一个新课题。前几年的狠抓规范经营，就是为了规范经营行为，加强行业内部的管理监督。2005年以来，国家局党组明确提出全行业在继续坚持和完善烟草专卖制度的前提下，认真研究和切实解决好提高效率和注重自律两个主要课题。6月底，印发了《行业内部专卖管理监督实施意见》，将开展行业内部专卖管理监督作为行业专卖管理的一项重点工作进行了全面部署。从xx市局在开展专卖内部监管工作的情况来看，目前，各县级局充分发挥专卖监督管理职能，加强监督管理，明确监管主要内容，规范监管工作流程，健全和完善监管措施，积极推进长效机制的建设工作，重点加强日常监管和同级监管，全面加强内部专卖管理监督工作，专卖内管工作已基本纳入了规范化管理轨道。

首先是在制度建设上进行完善。各县级局进一步细化了行业内部专卖管理监督工作《实施意见》和《责任追究办法》，建立了专卖内管日常监管考核办法，同时充实了人员，规范了监管程序，逐步构建起违法违规经营惩防体系和内管长效机制。

其次是在工作手段上进行创新。各县级局充分利用“专销送”联席会作为传递信息、加强沟通、解决问题的内部专卖管理监督工作平台，对“专销送”联席会内容进一步进行了充实和完善，着重把内部专卖管理监督检查工作作为会议的主要内容，专卖和营销、配送部门对在日常工作中发现的问题及时进行沟通，交换看法和意见。

在日常监管工作中明确了重点。内部监管重点是体现在日常监管上，各县级局主要以卷烟经营、配送、烟叶生产经营、罚没财物管理为重点，强化日常监管。

再一个是在考核力度上进行倾斜。2006年以来，各县级局都把内部监管作为专卖管理目标考核的一项主要内容，明确规定出现重大卷烟体外循环问题、年终专卖内部监管考核低于标准的，实行一票否决。并把专卖内管工作开展情况作为干部提拔、奖惩的重要依据。

从开展专卖内管工作的整体情况来看，虽然县级局在专卖内管工作中都进行了认真的探索和研究，取得了较好的成效，但也还存在一定的问题和不足。烟草行业由于实行特殊的专卖体制，特别是政企合一的运行模式。在十分激烈的环境下，靠着国家给予的特殊政策，烟草业呈现出良性发展的态势。但在市场经济不断发展和完善的环境下，由于市场监管与市场经营的职能混为一体，导致烟草专卖局、烟草公司对正常的市场经营活动，不可能进行完全公开、公正、合理、有效的进行监督和管理。目前，县级局在开展行业内部专卖管理监督工作中主要存在以下几方面问题：

一是工作有待进一步完善。由于内部监管工作刚起步，少数同志没有真正理解国家局组织开展内部专卖管理监督工作的重要意义，思想认识上还存在差距，认为内部监管是自己人监督自己人，特别是在同级监管方面，有的人碍于情面，不敢放手开展工作。

二是少数单位领导对内部专卖管理监督工作重视程度不高，对内管工作存在有应付检查和松懈的思想。人们对内部专卖管理监督的工作观念还比较淡薄，讲人情、顾情面在监管工作中不同程度的存在，销售任务与专卖监管同步挂钩的思想观念在基层也不同程度存在。

三是县级局同级监管工作有待进一步细化。部分单位在对同级的监管中工作不够细致，内管工作底稿较少，留存的工作痕迹不多。

四是内部监管长效机制有待进一步健全。少数单位在对两烟生产经营的监管中，抱有畏难情绪，思路不广，办法不多，存在工作措施不完善等问题，两烟生产经营监管工作长效机制有待进一步落实到位。

二、加强县级烟草专卖局行业内部专卖管理监督工作的措施和办法

加强内部监管是一项长期的、与时俱进的系统工程，需要持续有效地开展，并建立健全起行之有效的长效监管机制，更需要创造一个开放的、透明的管理制度，建立一个顺畅的内部沟通渠道，形成规范的、有章可循的以制度管人的管理制度。为有效解决当前县级烟草专卖局行业内部专卖管理监督工作中存在的问题和不足，切实加强加强县级局行业内部专卖管理监督工作，笔者认为应该主要加强以下几方面工作：

（一）统一思想、提高认识，为专卖内管工作打下扎实的思想基础

思想是行动的先导，解放思想，转变观念，更新理念是做好一切工作的前提和基础。要搞好内部监管工作，就要求行业所有从业人员，特别是各单位领导班子，必须在思想上、行动上自觉与国家局保持高度一致，深刻领会国家局关于新阶段、新形势、新任务的重大战略部署,树立全员内管意识。要深刻认识到内部监管工作作为国家烟草专卖局的一项重要战略决策，受命于烟草行业改革发展的重要时期，承担着加强行业内部专卖管理监督和整顿规范行业生产经营秩序的重要责任。只有切实负起责任，全身心地投入到工作中去，确保国家局党组的部署真正落到实处，才能为行业持续稳定协调健康发展提供有力的保证。

结合县级局专卖管理工作实际情况，笔者认为要搞好行业内部专卖管理监督工作，务必实现“五个转变”来统一思想，提高认识。一是由过去“上级部门专项检查”转变为“专卖、营销、配送、烟叶部门通力协作，互动互控”，增强内部监管整体合力；二是由过去“重生产经营，轻内部管理”转变为“生产、经营、管理并重”；三是由过去的“经验管理”转变为“以人为本的制度管理、文化管理”；四是由过去的事后监管转变为“事前预防、事中控制、事后监督”的全过程监督模式；五是由过去“单一行政管理”转变为“管理与监督并重，寓监督于管理之中”。

（二）疏通管理渠道，强化专卖内管组织机构建设

由于目前的烟草业的内管机制是建立在烟草行业自身监督的基础上，一套人马，两块牌子，既是《烟草专卖法》的执法者又是烟草专卖品的经营者，监管来自内部，然而一旦出现问题处理起来，专卖管理服务要服从于地区和部门利益的需要，所以在开展实际工作中，肯定将面临一定的困难和压力。笔者认为，要确保县级局专卖内管工作扎实有效开展，就必须疏通管理渠道，强化组织机构建设，建立健全一套完善的专卖内管工作体系。

1、为加强对专卖内管工作的领导，县级局要成立由县局局长任组长的内部专卖管理监督工作领导小组，并在专卖监督管理办公室下设内部专卖管理监督股，具体负责内部监管工作的实施。

2、内部专卖管理监督股股长可以由专卖办公室主任兼任，配备专职内管人员若干人。内部专卖管理股根据工作实际需要设置卷烟经营企业监管、烟叶企业监管、执法监督等岗位，并配备相应工作人员。还可以从各业务口聘请政策性和业务性强、个人综合能力和素质高的兼职内管员，增强监督机构的力量。一方面协助内管部门搞好部门整顿规范工作，另一方协助内管部门搞好企业日常监督管理工作，以拓宽监督渠道，为企业的整体良性规范运行提供源动力。

3、为加强内部监管的有效性与针对性，一是应加强基层中队建设，增加基层人员配备，健全、完善基层专卖管理机构，并赋予基层中队内管职能，使专卖管理人员深入基层，直接面对市场；二是设置内部监管监督机构，完善并切实落实内部监管监督评价制度，监督评价结论要列为内管人员职务晋升、技能等级晋级的重要参考依据。

4、在专职内管人员负责日常内部专卖管理监督工作之外，还要根据内部监管工作需要，抽调人员成立内部监管临时工作小组协同内管部门开展工作。内部监管人员不认真落实自查工作，不按内管要求开展工作及完成工作任务的给予相应处理，为做好内部专卖管理监督工作提供扎实的组织保障。

5、在机构建设中，县级局要正确处理专卖办、稽查大队和内管股三个部门之间的关系。从工作性质来看，稽查大队和内管股工作针对性强，一个主要对外，一个主要对内，且都属于专卖管理的范畴。相对稽查和内管两项工作来讲，县级专卖办主要负责专卖综合事务管理，且涵盖了内管和稽查两项内容。在我们实施专卖管理的工作实践中发现：烟草行业内部生产经营中存在的不规范经营问题，大多牵涉到烟草行业外部烟草市场；外部烟草市场中的违法经营行为也常与烟草行业内部的不规范经营行为有关。因此，稽查大队和内管办同在专卖办的统一组织、领导下开展工作，既分工明确又便于工作配合，可避免相互扯皮现象，提高工作效率。

（三）打造工作平台，形成一个全员参与内管的良好氛围

开展行业内部专卖管理监督工作虽然是由专卖部门牵头，但所涉及的范围却包括了行业各个领域和层面，对于县级烟草专卖局来说，基层一线的巡查员、稽查员、送货员和客户经理都是开展内部专卖管理监督工作的“主力军”。笔者认为，要开展好县级局专卖内管工作，关键就是要打造一个客户经理、送货员、稽查员和巡查员“四员”信息共享的互动平台。要通过设立这样一个全员参与的工作平台，增加沟通的平台和渠道，从而克服因部门、距离等因素给客户经理、送货员、稽查员和巡查员这“四员”之间工作交流带来的不便。通过这样一个工作平台，使“四员”之间不但可以“互动”，而且可以“互控”，在实际工作中可以较好地对各部门各个工作环节进行全面监督，杜绝各类不规范行为。同时还可以实行联动考核，既考核团体合作的业绩，又考评个人的工作质量，增强“四员”的配合协调能力，让全员参与到行业内部专卖管理监督工作中去。

xx市局在开展专卖内管工作中，整理和完善了一个“专销送（四员）”互动工作平台，取得了较好的成效。在实际工作中，该局充分利用信息手段，建立和完善内部专卖管理监督信息系统。通过全面加强对物流、资金流、信息流的日常监控，切实加大内部监督管理力度。“专销送（四员）”互动工作平台已逐渐成为日常工作的一项基本的办公软件信息系统，成为“四员”间提供信息和获取信息的主要渠道，在日常工作中发挥着非常重要的作用，并对实际工作产生实质性的帮助。通过“专销送（四员）”互动工作平台上的信息反馈，在专卖管理、卷烟营销和配送工作中，特别是在内部监督管理方面都起到了相当关键的作用。

首先是对卷烟经营配送的监督，通过“四员互动”工作平台，对营销、配送的经营过程进行实时监控，如巡查员通过工作平台对零售户卷烟到货情况、紧俏烟供应等情况进行登记和反馈；其次是通过对送货员工作的监督，不定期地检查送货车辆，看有无“张货李送”等行为；三是通过对营销客户经理的市场走访情况进行监督，看是否有擅自加单或私自调剂卷烟等行为。四是通过对烟叶生产经营的监督，专卖部门从种植、收购、调拨、仓储、复烤加工等各个阶段派人进行全过程参与，杜绝不规范经营行为的发生。同时，通过工作平台还可以加强对专卖巡查和稽查人员的监督，看其是否按照工作职责认真开展好自身的工作等。

（四）完善制度，建立专卖内管长效机制

加强管理，制度先行。县级局内部监管怎么搞，此前也没有现成的经验，现在是摸着石头过河。笔者认为要做好内部监管工作，还要完善制度和机制，全面建立健全内管工作的长效机制。要按照国家局、省级局的部署和要求，认真研究制定工作计划，做到严格依法开展内部专卖管理监督工作。通过加强行业内控制度建设，解决违法违规生产经营问题，像构筑反腐惩防体系一样，把内部专卖管理监督落实到生产经营的一线，把有效监管和严格自律有机结合起来。内管工作的长效机制必须立足于生产经营业务的全过程，事前和事中显得尤为重要，防止既成事实问题发生。做好管理监督各项工作，对于加强行业的内控机制建设，保持行业科学化、规范化、制度化发展，构建和谐烟草具有十分重要的意义。从行业的特点出发，健全的内部专卖管理监督制度应该包括以下内容：一是明确的监管对象；二是明确的监管范围；三是监管机构及工作人员的职责和权利；四是权责分明，层层落实的监管流程；五是内部监管日常化工作所需制度。

首先，要建立内部专卖管理监督工作检查、案件查处、案件移交、教育培训、同级监管、对企业的监管考核、卷烟宣传上市审批等一系列制度。

其次，要完善对辖区工业企业专卖管理监督的工作流程，以及同级监管中卷烟经营、烟叶生产经营的内部专卖管理监督工作流程。

第三，要将对内部专卖管理监督主体和职责、内部专卖管理监督的对象和责任进行细化，明确内部专卖管理监督的主要内容，制定内部专卖管理监督措施。通过进一步完善专卖信息网络功能，提升利用电脑信息对两烟生产、经营活动进行监控水平。

第四，要结合当地实际，在行业内部专卖管理监督《实施细则》、《工作制度》和《监督考核和责任追究办法》中对各项生产经营规范和违规行为的责任追究等问题作更加全面、细致的规定。

第五，要对内部专卖管理监督工作本身进行检查，通过发现的违法违规生产经营问题，查找内部专卖管理监督中存在的薄弱环节以及监管不到位、不作为的问题，认真进行整改，切实加强日常监管、同级监管。进一步建立健全日常监管、同级监管制度，明确监管形式、措施以及信息沟通渠道等内容，做到任务落实到岗，责任落实到人，使日常监管、同级监管真正运作起来，充分发挥有效防范和及时发现处理问题的作用。

内部监管制度篇8

关键词：内部控制；监管机制；中美比较

中图分类号：F224.11文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2009）04-0080-07

一、 监管机制的比较

中美监管机制的不同主要体现在监管规范形成机制和监管规范框架。所谓形成机制，是指规范在形成过程中，参与的各种社会力量及其发挥作用的方式和程度，主要反映在参与规范制定的组织的作用方式和制定程序两个方面。所谓监管规范框架，是指内部控制监管所依据的相关法律法规的框架体系。

1.监管规范制定组织的作用方式比较

在美国具有权威性的COSO报告是由美国注册会计师协会（AICPA）、内部审计师协会（IIA）、财务经理协会（FEI）、美国会计学会（AAA）和管理会计学会（IMA）等多个专业团体发起组织的COSO委员会（COSO，即“发起组织委员会”，Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission的缩写）提出的。美国COSO委员会是非官方的职业自律组织，所形成的内部控制规范是职业界的自我管理和自我规范，是一种自律性的标准。尽管安然事件后由SEC依据SOX法案〔《2002年公众公司会计改革和投资者保护法》（Public Company Accounting and Investor Protection Act of 2002），该法案又称为《2002年萨班斯――奥克斯利法案》（Sarbanes-Oxley Act 2002）〕成立的PCAOB，开始在监管中体现官方的作用，但仍然是自律为主。

我国2006年以前，参与内部控制规范制定的主要是财政部、证监会和中注协以及银监会、保监会等，以官方为主；2006年7月我国财政部以财会［2006］11号了《财政部关于成立企业内部控制标准委员会的通知》，企业内部控制标准委员会成立，委员会委员组成包括了财政部、证监会、国资委、银监会、中注协、保监会、审计署以及证券交易所、企业和学校的人员，为建立健全我国企业内部控制标准体系提供政策指导和咨询服务。但仍然是自律和他律双重作用，以他律（官方）为主。

2.监管规范制定程序比较

美国监管规范的制定程序具有很高的透明度，由相关委员会委员们通过充分讨论后以民主投票方式最终定稿，充分贯彻了民主决策的原则，立法透明与公众参与是美国立法的基本特点。我国内部控制规范的形成机制具有鲜明的中国特色：（1）主要是政府经济管理职能部门参与制定过程；（2）专家和教授的影响较大；（3）以征求意见方式，而非民主投票方式最终定稿［1］。中［2］美［3］内部控制规范制定程序的区别通过流程图1加以比较。

与美国相比，我国在立法程序的公开化和透明度方面，仍然存在很大的差距。其一，尽管我国内部控制规范制定程序中规定应向社会公众征求意见，但我国目前的法律规定缺少对公众立法建议权的保障。公众对未来立法的需求、现行法律的优劣有切身的体会，但很少对立法工作提出实质性的建议。其二，法律规定了公民对制定法规的表达权，在收到公众提出的意见后，政府是否负有反馈意见的义务？对此，我国没有成文的规定，我国的习惯是不反馈意见的。美国的立法要求是，每修改一稿必须在规定的网站和指定的刊物上再刊登15天，同时向提出意见的人反馈意见采纳情况，否则会引讼方面的麻烦。

3.监管规范框架比较

美国涉及内部控制的监管规范框架包括三个层次：联邦层次的法律、行政法层次的规范及行业自律层次的制度［4］。我国涉及内部控制的监管规范框架涉及内部控制的法律、内部控制的法规、内部控制的部门规章以及其他涉及到内部控制的部门或行业规章。二者比较如表1所示。

二、监管主体的不同

20世纪90年代以前，美国关于内部控制制度的研究分散于不同的组织机构，如美国注册会计师协会、内部审计师协会、财务经理协会等。从1991年开始，由一个独立的机构COSO委员会专门进行内部控制方面的研究。2002年开始，PCAOB成立专门负责内部控制规范的制订以及对内部控制建立和评价执行状况的监管与处罚。PCAOB由SEC监管，增强了监管主体的权威性。例如，美国SEC由国会授权，拥有较大的处罚权力。只要有足够的理由，SEC可以通过法庭程序，从法院获得禁止令，终止注册表的效力，公司因此不得发行股票［4］。

我国有关内部控制的指导原则、指引、规范出自不同的政府部门，这是由企业的管理体制造成的［5］。国资委管国有大中型企业；证监会管上市公司的信息披露；财政部管全国所有企业的财务与会计工作，并负责会计准则与制度的制定；审计署管全国的审计工作，并负责审计准则的制定；银监会和保监会负责其行业内企业的内部控制建立和评价的监管。许多企业分属多个监管部门管理，一方面加大了监管部门的工作量，另一方面也造成了多头监管，削弱了监管的权威性，令企业无所适从［6］。

三、监管内容的比较

美国内部控制的监管着眼于保护投资者的利益，监管重点在于内部控制合理保证财务报告可靠性作用的发挥，主要关注管理层和审计师职责的履行情况。PCAOB是民间非营利组织，由2002年颁布的《萨班斯――奥克斯利法案》（SOX法案）创立的，其职责是在公开、公正和独立的审计报告编制过程中对公众公司审计师进行监管以保护投资者的利益并进一步保护公众利益。而SEC对证券市场中的关键参与者进行监管，主要关注促进与市场相关的重要信息的披露、保证公平交易并保护投资者免遭欺诈。SEC发挥效力的关键是其实施机制的权威性。尽管SEC是美国证券市场的主要监管者，但它仍与其它许多机构保持密切联系，共同进行监管，包括国会、其他政府部门和机构、自律组织（如证券交易所）、各州证券监管机构以及私营部门。

我国相关监管主体加强监管，重点是管制欺诈行为，即通过加强内部控制建设，防止和消除信息虚假披露行为和欺诈行为。2008年6月28日出台的《企业内部控制基本规范》开始着眼于社会公众利益，即提高企业经营管理水平和风险防范能力，促进企业可持续发展，维护社会主义市场经济秩序和社会公众利益［7］。但真正将监管重点落实到保护投资者利益还有很长一段路要走，目前，证监会的监管主要集中于加强对上市公司的外部约束和内部管理；而有关注册会计师内部控制评价职责的执行情况的监管，目前主要依靠中国注册会计师协会的检查监督。

四、监管方式的比较

美国对内部控制进行监管，主要依靠严刑峻法的强制作用、实施风险导向的审查程序以及加强信息披露的监管。而我国由于监管主体的分散，统一的内部控制规范正在制定之中，对于内部控制的监管，目前主要表现为中国证监会对信息披露的监管，与美国相比存在很大差距。

1.立法监管效果比较

1997年美国通过了《反国外贿赂法》，其中有关会计及内部控制的条款，规定每个企业应建立内控制度以防止发生贿赂行为，如果达不到美国审计准则委员会提出的内控目标，可被罚款1万美元，建立和强化内部控制成为企业的一种法律责任。2002年依据SOX法案成立了PCAOB，明确规定，“PCAOB 有权调查、处罚和制裁违反该法案、相关证券法规以及专业准则的会计师事务所和个人。不过，PCAOB 的处罚程序要受SEC 监督，SEC 可以加重、减轻其做出的处罚，也可以修改或取消其处罚决定。PCAOB 对会计师事务所和个人进行处罚和制裁的形式包括：临时或永久吊销注册；临时或永久禁止个人在会计师事务所执业；临时或永久限制事务所或个人的执业活动、职能等；对于故意、明知故犯、不计后果的行为或者屡犯的过失行为，可对自然人处以75 万美元以下的罚款，对单位处以1 500 万美元以下的罚款；对于过失行为，自然人罚款不超过10万美元，单位不超过200 万美元；谴责；强制要求参加附加的专业培训和教育；其它处罚形式”［8］。可见，美国将内部控制上升到立法层次，明确了违规责任，并且违规处罚的力度很重。强制执行和定额罚款是美国法院最经常使用的两种执法形式，强制执行不仅包括强制要求违法个体迅速有效地纠正违法行为，同时也包括严厉的刑事处罚，如果该案件涉及刑事犯罪，违法者将被送入监狱；在缴纳罚款方面，大笔的罚金往往令受罚者苦不堪言。当然，美国SEC或相关政府部门对个人或企业处罚不当，造成被处罚者利益受到损害时，美国个人、团体和公司在合适的情况下提起法律诉讼来维护自己的权益，法院将会根据法律作出公正的裁决。而我国目前的内部控制规范仅仅是部门或行业规章，对执行主体的威慑力度远远不够；而相关文件中规定的违规处罚，更不足以引起执行主体的重视。如中国证监会起草的《上市公司监督管理条例（征求意见稿）》规定，如果上市公司未按规定建立内部控制制度，应由中国证监会责令改正，给予警告，单处或者并处三十万元以上六十万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员给予警告，并处以三万元以上三十万元以下的罚款。这些处罚只能算是“隔靴搔痒”，在遭受公开谴责后，上市公司往往只需致歉以及请投资者注意投资风险的公告，就可以轻而易举地将一单牵涉几亿资产损失的违法事件不了了之，违法者很少有受到司法追究的，其象征意义远远大于实质性的作用。我国的立法监管效率和效果都不尽如人意。

从执法效率看，张宗新对中国证券市场的执法效率进行了实证研究［9］。其研究重点主要是根据市场的违规行为来检验中国市场监管的效率，以1994―2006年的统计数据为样本。从其研究的结果看，在监管的公告日前后，上市公司的股价出现了大概10%左右的下滑，这就是说市场对这个反映比较明显，处罚了以后整个股价也出现了下降。但是警告和批评的效果则明显不同，上市公司得到了监管部门的警告或者批评以后，其股价不但没有下跌，反而出现了上涨（相对于市场大盘指数而言）。这就说明了在中国上市公司的声誉价格是非常低的，也就是说处罚给上市公司并没有带来负的价格影响。同时，我国长期以来的执法形式比较单一，现金罚款和警告是最主要的执法形式，且罚款金额往往过低，违规成本过低，无法起到警示违法者的作用。这一点从证监会统计数据中可得到验证，2006年全年做出35项行政处罚决定，累计处罚154人，市场禁入56人；2006年10月依据“查审分离”的经验成立了证监会行政处罚委员会，2007年11月成立了中国证监会稽查总队。到2008年10月底，证监会共做出43项行政处罚决定和23项市场禁入决定。对34家机构进行了行政处罚，其中17家是上市公司、7家会计师事务所、4家期货公司和6家证券公司。对机构没收违法所得15 317.06万元，罚款14 665.96万元；对202人给予警告处罚，对198人给予罚款13 567.76万元，没收违法所得12 879.42万元，吊销13人的证券从业资格证书，取消2人基金从业资格，对45人实施了市场禁入，其中16人被实施终身市场禁入。这些统计数据比2007年有较大幅度的增长。(注：证券日报记者侯捷宁，证监会严惩证券违法案件，今年已处罚66起，.)除此之外，为了提高违规责任界定的权威性，应在相关法律法规中明确界定内部控制评价的违规责任，如在公司法、会计法或证券法中规定，对于不履行内部控制评价责任或披露虚假内部控制评价信息的企业管理当局，做出几年或终生证券市场禁入规定或者不得担任企业管理层职务的规定。对于提供有失公允的内部控制评价信息的注册会计师，也应规定具有威慑力的处罚措施。

2.监管部门配合，形成监管联动机制

美国PCAOB和SEC联手对内部控制进行监管，监管权力比较集中，监管效果相对较好。而我国内部控制的监管部门众多，政出多门，职能重叠，产生诸多矛盾；在协同性上，各自为政，没有形成有机有效的体系。单个部门的监管力量是有限。目前，证监会也只有600多人的监管队伍，而上市公司就有1 624家，(注：数据来源自：中国证券监督管理委员会2008年1―11月份证券市场概况统计表11月份数据.)如果这些监管部门能相互配合，则会形成巨大的监管力量。但前提是对监管资源进行整合并予以优化分配，由各方协同作用。在内部控制规范制定方面，现有的企业内部控制标准委员会能够体现各监管部门的意向。我国目前以官方为主的监管机制适合我国实际，但为了国际趋同，在内部控制规范制定中，应进一步广泛吸收一些社会研究机构的观点；在监管执行方面，应该由财政部负责业务监管，主要监管企业管理层对内部控制的执行和评价状况。除此之外，还可以通过会计信息质量检查对证监会监管范围之外的企业进行信息披露监管；国资委对国有大中型企业执行出资人监管，主要关注资产安全完整的内部控制；保监会和银监会加强其行业内企业内部控制的监管；证监会重点关注信息披露监管和注册会计师内部控制评价信息披露的监管；中国注册会计师协会仍然应关注注册会计师内部控制执业的监管。在各司其职的同时，各部门应建立综合监管机制。2003年6月初，中国银监会、证监会、保监会成立了专门工作小组，联合起草了金融监管分工合作的备忘录，构建联动执法机制。而加强内部控制监管，除了证监会、保监会和银监会之外，财政部、国资委、审计署、中注协等监管部门也应加动机制，例如，建立诚信信息共享机制，努力营造“一处失信，处处制约”的监管合作机制；建立监管信息共享机制，让监管信息及时在各部门之间流动，从而既提高监管效率，又节约监管成本。

3.立足风险导向，从保护投资者角度出发明确监管重点

美国监管部门在内部控制监管中始终将保护投资者权益放在第一位，注重对股东的实质性保护。我国应在内部控制的监管中借鉴这一思想，监管部门应从保护投资者的角度出发，立足于风险导向，除了加强对某些内部控制执行主体的执行情况进行直接评价外，还应加强内部控制相关评价主体的管理和规范，如对企业管理层的培训和管理；会计师事务所和注册会计师质量的监管。除此之外，内部控制信息披露的监管也是内部控制监管的重点，除了强制要求内部控制信息披露外，对于披露状况应及时通报，通过社会声誉机制加强监管，并以立法对违反信息披露的行为予以严厉惩治。

参考文献：

［1］ 贾国军，李阳，杨秀玲.从美国COSO报告的发展看我国内部控制体系的完善［J］.财会研究，2006，（11）：67-68.

［2］ 企业内部控制标准制定程序［OL］..

［9］ 张宗新，朱伟骅.证券监管、执法效率与投资者保护――基于国际经验的一种实证分析［J］.财贸经济，2007，（11）：3-8.

［10］ 刘君.美《萨班斯法案》如雷贯耳 中国企业与股市须双重思考［J］.IT时代周刊，2006，8（20）：48-49.

A Comparative Study on China and US Inter Control and Supervision

DONG Mei-xia1，CHEN Yan2

（1.Accounting College of Dongbei University of Finance & Economics, DalianLiaoning116025，China;

2.Research Centre for Internal Control and Risk Management of Dongbei University of Finance & Economics, DalianLiaoning116025，China)

内部监管制度篇9

关键词：县级局 内管工作 思考

当前，全国烟草行业专卖内管实行了委派制，打破了以前与专卖打假内外不分、职能与职责混淆的僵局，与专卖部门同立、共占半边江山。县级局如何做好内部专卖监督管理工作，切实发挥内管委派制的作用，是目前我们面前的重大课题。

一、对内管委派机制的认识

2012年5月29日，国家局印发《关于烟草行业全面推行专卖内管委派制的实施意见》，决定在烟草行业全面推行专卖内管委派制。各省、市按照要求，迅速成立内管机构，分设内管部门。从行业发展来看，这是烟草行业内部管理体制一次巨大改进，也是加强内部监管的一次模式转变，能够扭转烟草行业在适应新时期发展中遇到的困难和问题，彻底解决基层内管工作中“不愿管、不敢管、管不到位”的弊端，进一步提升内管工作水平，促进行业健康稳定发展，能够进一步使内管工作走出只监督无结果的盲区。

全面推行专卖内管委派制，是国家局深入解决行业“注重自律”课题的最新探索，对进一步完善专卖内管长效机制、不断提高行业严格规范水平，具有十分重大的意义。这既是解决基层专卖内管不敢管、不愿管、管不到位的问题，也是全行业专卖内管工作变革的延伸。因此，我们可以将全面推行专卖内管委派制视为全行业内部规范管理工作变革启动的信号。

二、当前内管工作存在的突出矛盾和问题

在推行专卖内管委派制初期，我们往往会面临“旧酒换新瓶”和“走过场”的问题，这将无法避免地将专卖内管委派制运行模式陷入到过去传统专卖内管业务的习惯当中；因此，行业各级不仅要认识到推行专卖内管委派制的必要性和重要性，更不能忽视当前存在的突出矛盾和问题。

（一）思想认识上存在偏差。一是部分人对内管工作重要性认识不到位，认为内管工作只是表面形式，“监督”检查是可有可无，没有什么重要作用。只是多了一个监督部门，只要抽时间大概看看、不出大问题就行，出了问题也只是监管责任罢了。对内管的职责作用根本不了解，不认识。二是个别干部职工不愿意被别人监管，被别人监管就会觉得心理上不自在，好像对自己的工作找问题、寻瑕疵的思想在隐隐作祟，自觉主动接受监督的意识没有形成。有些表面上虽配合但实质反对内管人员正常监督检查，只是应付和推辞；某些甚至以工作忙为由拒绝检查，造成监管工作不能正常开展。

（二）不能正确处理规范与经营指标的关系。当前，衡量一个企业发展水平是否提升、领导干部工作能力是否充分展现、业绩是否突出，主要体现在经营指标的完成上。然而，对内部监管工作还是略有轻视，总认为只要平时加以注意，在业务关口把住关，大局稳定则规范到位。实则我们是要对一些规范方面的小问题特别留意，不然，“千里之堤，溃于穴蚁”，小积成多，终会带来弊病。

（三）内管职能发挥不够。当前，内管虽实行委派制，但无论怎样变革，行业上下习惯性地将内部监管划归于专卖业务口，是一个监督管理部门，与其他部门同级但同属监督与被监督之间的关系，虽然监督职责和义务明确，制度建立，但同属一个企业一个单位，大局意识、全局意识、一盘棋的思想在一定程度上限制了内管人员的职责发挥，讲和谐、促稳定的大背景冲破了内管人员的检查防线。同时，内管部门也同属考核与被考核的部门，在考核“两烟一专”生产经营部门的同时，自己同时被单位当作为一个部门考核，工资薪酬、人事配备都在县局，“眼睛向内、管好自己”的深度需要进一步把握。

同时，内管员的本职工作介于“检查别人”和“被别人检查”之间，工作琐碎，上、下、平级之间三头关系很难处理，特别是在单位年终绩效考评、民主测评、优秀员工评比投票中，难免出现被别人误判，这是内管员出现“三不”问题的原因所在，很大程度上影响了基层内管工作的顺利开展。这样，使内部监督管理或多或少还存在避重就轻、隔靴挠痒的情况，究其深层次的原因，不得不引起我们深深的思索。

三、几点思考

（一）提高认识是提升内部监管工作水平的关键。加强行业内部专卖管理监督工作，是国家局党组立足“两个至上”行业共同价值观提出的旨在提高行业工作效率和促进行业规范自律，巩固和完善烟草专卖制度，促进行业持续健康发展，树立良好社会形象的一项重要决策。国家局领导曾明确地指出：“如果能切实加强内部管理，那我们政企合一的体制就有存在的基础，就有生命力；如果不能进行有效的监管，问题成堆，那这个体制还有什么存在的必要？优越性体现在哪里？所以能不能通过自我完善、自我调节，来解决存在的弊端，这是一个非常重要的问题。”老子的至理名言“物壮则老！”说明世间的一切如盛衰强弱大小并非一成不变，而是在相互转换。所以企业永远都要有忧患意识，永远都要充满活力，永远都要追求效率。内部监督管理是动态的，是一项笨功夫，永无止境，没有一劳永逸的办法，要反复抓抓反复。我们知道，在2005年以前，由于没有严格的内管机制，全国的市场秩序混乱不堪，卷烟销售流通环节中的体外循环，烟叶收购中跨区收购情况严重等，使烟草这样一个拥有专卖法律保护的垄断行业处于危机关头，“卷烟卖不出”、“烟叶调不退”，企业年年亏损，烟草行业生存岌岌可危。从2005年全行业实行内部监管以来，基层县级局按照国家局、省、市的部署和要求，深入开展内部专卖管理监督工作，严肃查处违法违规问题，使行业逐步走向规范的正轨上来，行业经营秩序明显好转，企业效益逐步增加，职工生活不断改善，消费者和烟农依赖性不断增强。因此，在行业面临新形势下，要进一步提高认识，转变思维，突破思想障碍，理性对待，思想上丝毫不能懈怠，行动上不能有半点马虎，认识上坚决不能动遥，这是提升内部监管工作水平的关键。

（二）加强队伍建设是提升内部监管工作水平的前提。在新形势下，做好内部专卖管理监督工作，必须建立一支稳定的高素质的专卖内管队伍，只有抓住了这支队伍，内部专卖管理监督工作才有保证。一是选拔挑选，充实力量。在全单位公开选拔，突出“两烟一专”部门工作能力强，业务素质过硬，沟通协调能力强的人员优先考虑，保证专卖内管工作的顺利开展。二是加强培训，提高素质。目前基层县级局内管队伍构成简单，大部分由其他部门调配而成，普遍存在不精通卷烟经营业务，不明确生产经营环节流程。通过培训，统一思想，使每位人员从思想上对内部监督管理工作有明确的认识，提高内管人员的业务素质和综合素质，彻底解决“不会管、不想管、不敢管”的问题，为各项工作的顺利开展打好了坚实的思想基础。通过培训，增强内管人员的监管意识和责任意识；充分了解“流程化、痕迹化、精细化”工作标准，明确内部监管的重点环节和监管方法，提高内部监管实际操作能力和水平，提升内管队伍的整体素质，为提升内管工作整体水平提供人才保障。

（三）制度建设是提升内部监管工作水平的核心。制度建设是一切工作高效开展的重要保障，没有健全的制度，就不可能很好履行职责，是不会规范运作的。要想把内部监管工作充分发挥起来，真正落实有力，就必须有坚强的制度作为后盾。一是对制度、职责、流程等“破旧立新”。应该将原来建立的内管工作制度、职责、流程、内控制度进行修改完善细化，使之更适合专卖内管委派制度的需要，更有利于内管各项具体工作的深入细致开展和内管职能作用的充分发挥。二是对考核评价、激励机制“破旧立新”。应建立健全完善内管岗位目标考核办法，加强对委派内管员跟踪监督检查，落实奖惩措施。

（四）制度落实有力是提升内部监管工作水平的重点。制度能否最终发挥作用，贵在执行，制度不落实就等于零。每个县级局的制度都已经修订得比较完善，但制度不落实等于零。任何工作都要去抓落实，不落实就很难见成效，停留在口头上、文字上没有用。现在看一个单位抓这项工作的力度大不大，主要看工作的成效，这是检验工作的唯一标准。落实过程中最重要的环节就是抓执行力、抓监督、抓追责，当务之急是拉紧监督管理这个链条。加大基层县级内管工作的执行力度，使之不仅仅是一个工作规范流程的监督机构，更是解决问题的一个管理机构，从而推动企业健康稳定发展。

内部监管制度篇10

关键词：财政；财政内部监督；财政内部检查

财政内部监督与内部检查，是指由各级财政部门内设的财政监督检查机构派出的检查组或人员，以维护国家的财经纪律、完善财政部门内部控制机制、规范财政部门的管理工作行为、提高财政管理工作的综合效益为主要目标，根据不同的工作需要，运用不同的工作方法，对财政部门内设各职能机构的财政财务、会计管理、预算编制执行、内部控制制度、直属单位的财务收支和会计信息质量以及有关财政经济管理活动的真实性、合法性和效益性进行综合性或专题性检查和监控的经济管理活动。财政内部监督与内部检查制度是财政管理的重要组成部分，贯穿于财政执行的各个环节，是实施财政政策、实现宏观经济秩序的重要保障。

当前，在社会主义市场经济体制建立和完善的过程中，权力分层化、利益多元化、决策分散化已成为历史的必然。从实际出发，继续深化财政管理改革，大力推进部门预算改革，实行国库集中收付制度，着力深化“收支两条线”改革，清理、取消各类“小金库”，推进政府采购制度和规范政府公共工程管理，进一步规范财政转移支付制度，真正建立具有“严格的预算、合理的收支、规范的操作、严密的监督”的公共财政体系，是落实科学发展观、构筑社会主义和谐社会的迫切需要。在这种新形势下，如何认识财政监督在加强财政管理中的定位，如何创新财政内部监督检查制度，是一项值得研究的重要课题。

一、构建财政内部监督与内部检查制度的重要性和必要性

实施财政内部监督与内部检查制度，是财政部门依法理财、科学管理的需要；是财政部门内部对权力的一种制约；是一种有目的的预防和纠错活动。构建财政内部监督与内部检查制度是社会主义市场经济不断发展的客观要求，其重要性和必要性表现在以下几个方面：

（一）构建财政内部监督与内部检查制度，能促进财政职能的高效发挥。

财政内部监督与内部检查是适应社会主义市场经济发展要求而产生的一种有效监督的管理制度，是实现财政目标，履行财政职能，增强部门内部自控和自我约束的重要途径。它能确保在履行财政职能和重大决策中少走弯路，提高效率，从而更好地发挥财政职能，完成各项财政工作任务。

（二）构建财政内部监督与内部检查制度，有利于财政部门管理水平的提高。

财政内部监督与内部检查即有暴露问题，纠正错误，抑制消极因素的作用，又有未雨绸缪，防患于未然，弘扬积极因素的作用。财政部门内设各职能机构几乎都相对独立管理着不同类型、不同用途的财政资金。同时，财政管理层次多，资金分配繁杂，面广量大。如果财政系统内部监督机制不健全，跟踪不到位，必然会导致管理环节上的疏漏，造成不应有的经济损失，甚至出现违纪违规问题。只有做好财政内部监督与内部检查工作，才能及时发现和纠正资金分配管理中存在的问题，减少或避免违法违纪、违规现象的发生，从而推动各部门认真贯彻执行财政、财务管理工作的各项政策、法规和制度，自觉遵守财经纪律，合理安排和正确使用各项财政资金，不断提高财政管理水平。

（三）构建财政内部监督与内部检查制度，能有效地促进财政干部队伍的廉政建设。

财政部门代表政府行使分配和使用财政资金的权力，在分配和使用财政资金时，特别是在频繁的财政收支活动中，能否经得住金钱与权力的诱惑与考验；能否做到正人先正己，廉洁理财，将直接决定财政工作的质量和财政干部的声誉和形象。通过财政内部监督检查，能够及时发现问题，把问题解决在萌芽状态，起到反腐倡廉的作用。在开展监督的同时，强化了廉政勤政意识，从而促进财政系统的廉政建设。

（四）加强财政内部监督与内部检查，能够有效地促进和规范财政财务收支管理。

财政部门对财政收支活动的管理过程，其实质就是监督过程。财政监督机构的各项监督检查活动，其本身也是财政收支的管理活动。二者相辅相成，融为一体。随着社会主义公共财政框架的确立，财政内部监督工作的职能将逐步改变只重检查不重管理，只重收缴不重整改，监督与管理相脱节的做法，日趋健全和完善，从而促使财政部门的财政管理行为更加趋于规范。

二、财政内部监督与内部检查制度的基本框架

（一）财政内部监督与内部检查制度的原则

1、实事求是、依法监督的原则。

坚持实事求是、依法监督原则必须做到以下几点：①要深入调查研究，熟悉财政内部监督对象的情况及运行特征。②要把握监督的事实材料，做到依据充分。③科学性与实用性相结合。④以法律法规为准绳，执法必严，违法必究。

2、提高工作效率的原则。

提高工作效率就是要注重财政内部监督与内部检查工作的有效性和客观效果，重点克服几种不良倾向：一是要克服指标观念。带指标开展监督工作既会走过场，又会丧失原则，极大程度上损害监督者和监督机关的形象。二是要克服为抢进度而敷衍了事的做法。三是要克服巨细不分、主次不分的检查观念。四是要协调同审计、纪检、监察等部门之间的关系，避免重复检查，降低监督工作成本，提高财政资金的使用效率。

3、优化工作质量的原则。

财政内部监督与检察工作的质量包括：①能否准确地发现被监督者的主要问题。②能否查出带普遍性和倾向性的问题。③能否实施全面检查。④能否提出整改的正确意见。通过质量优化，对各种违法违纪违规问题进行分析总结，查找产生问题的深层次原因，有针对性的加以解决，努力提高财政内部监督与内部检查的整体效果。

4、坚持事前审核，事中监控，事后检查的原则。

主要包括：①完善年初预算方案的核查备案制度。②参与重大经济决策的制定。③参加重大经济活动预算的监管。④加强对财政收入征缴的源头监管工作。⑤检查财政支出的经济效益。

（二）财政内部监督与内部检查制度的方法

“工欲善其事，必先利其器”。科学的方法有助于提高工作效率，保证工作质量，从而达到事半功倍之效果。

财政内部监督与内部检查制度，就其方法，是依据凭证、账册、报表及相关资料去甄别其记录的真实性、正确性、合法性、完整性，通过这种甄别来了解、确定其财务状况和所要知道的具体事项，进而予以肯定或否定。具体说来，即实施自查与重点检查相结合，横向监督和纵向监督相结合，内查和外调相结合，定期检查与不定期检查相结合，经常性检查与先进的监管手段相结合的方法。

（三）财政内部监督与内部检查制度的主要内容

财政内部监督与内部检查的内容，即财政部门对本级和下级财政部门所属各单位的工作情况进行监督检查的内容。由于财政机关是各级政府管理公共资金的职能部门，而各种公共资金的来源渠道、性质和种类、分配和使用等各方面比较繁杂，因此，财政机关内部监督工作的内容也就相对较多，主要包括以下诸多方面：①贯彻执行党的方针、政策、法律规章制度情况。②本级综合财政预、决算及部门预、决算的编制和批复情况。③本级预算内外收入的征收、监缴情况。④部门和单位经费的拨付、使用、管理及经费指标的追加、追减

情况。⑤对上级下达和本级预算安排各项专款的项目审查、资金拨付、配套资金安排及使用效益。⑥工作人员履行职责及遵守财经纪律情况。⑦干部的离任审计。⑧政府采购。⑨财政部门内部财务收支。⑩其他如本级预算调整，收入退库等方面。

三、创新财政内部监督与内部检查工作，努力实现和完善“六个转变”

建立适应市场经济的财政监督内部机制是一项涉及多个方面工作的制度创新。在社会主义市场经济条件下，财政监督蕴含在公共财政中的“预警、反馈、制裁、督促”的功能越来越显著。财政监督部门要适应形势发展的要求，将主要精力转到依程序协同掌握制度、规则和研究把握政策、规范的大事上来，并加强对财政经济形势和财政经济政策执行情况的跟踪调查，不断创新财政监督机制，要努力实现和完善“六个转变”，充分发挥财政内部监督和内部检查工作在财政工作的各个领域捍卫社会主义市场经济秩序的重要作用。

（一）从注重事后检查向事前、事中、事后全过程全方位监督转变

财政监督机构必须适应市场经济发展和建立公共财政体制框架的新形势，参与财政重大决策，对整个财政收、支、管等诸多方面的合法性进行监督。以监督管理为主，事前、事中、事后监督相结合，尤其要重点抓好事前监督，只有关口前移，才能未雨绸缪，才能不断规范财政管理，及时查堵漏洞。在对财政资金分配特别是重点专项资金分配上，监督检查机构要派员参与其中，实行跟踪监督，不仅要监督资金拨付项目的科学合理性，合法合规性，而且还要监控财政资金使用的效益。

（二）从重分配轻监督向“预算、执行、监督”三位一体转变

财政部门作为国家财政资金的分配管理者、仲裁者，其基本职责就是“预算、执行、监督”三位一体，也可以概括为“分配职责和监督职责”。由此不难看出，监督职责是财政部门一项天然职责，财政内部监督工作要与时俱进的为财政的基本职责站好岗、服好务。

（三）从注重收入监督向收入监督和支出监督并举转变。

相比收入监督而言，财政支出监督在监督层次、力度和深度上要相对弱化、逊色得多。诸如拨“关系款”、“人情款”，在使用上不讲效益，滥支滥用损失浪费等现象在现实中依然存在。搞好财政支出监督，就要抓好日常内部监督的制度化建设，健全支出监督体系。要从构建社会主义公共财政体系的视角来规范财政支出，严格对财政支出的合法合规性进行监督，确保财政资金分配的用途、拨款程序等符合国家法律法规的要求。要将财政支出监督从真实性、合法合规性向深层次效益性拓展。

（四）从职能交叉、重复检查向职责明确、规范有序转变

实行归口管理制度，即由财政监督专门机构归口管理监督检查的计划，实行内外检查工作统一协调、统筹安排、统一处理以及有关的行政处罚等，从而改变从前职能交叉、重复检查的问题，降低监督成本，提高监督效果，增强监督的权威性、公正性。

（五）从监督与管理脱节向贴紧财政管理、强化财政监督转变。

财政监督机构要加强内部监督首先必须参与各项财政改革和财政分配政策、方案的制订，如参与财政体制调整，部门预算改革，国库集中支付，政府采购和收支两条线改革等。其次建立健全财政资金分配的内部牵制制度，主要包括规范资金审批程序，从资金的分配、使用、调节、资源配置等各个环节的全过程监督。三是开展财政部门内部的日常监控和集中检查，抓好机关内部会计基础工作督查工作。四是结合借鉴对外检查逆向监督财政分配和管理行为，提出加强和完善财政管理的对策、措施。五是将财政监督检查信息化建设纳入“金财工程”的分系统，贴紧财政管理的全过程，改进财政管理手段，强化财政监督。

（六）从注重对外检查向内外监督检查并重转变

近年来，财政系统内部违法违纪案件逐年增多，违纪金额越来越大，违纪手段越来越隐蔽，给国家造成了巨大的损失。究其原因，主要是财政部门在公共财政资金的审批、投入和使用、收效等流程过程中存在约束力乏力和内部控制制度失效等问题。可见健全财政内部控制制度，强化财政内部监督非常重要。

一国外银行家就银行资金问题说过：“我不怕外面的人来捣乱，我的防备设施足以抵挡外来干扰，我最怕的是内部人员搞破坏，因为内部的破坏是最难发现的”。因此，我们一定要高度重视财政内部监督检查工作，牢固建立起内部防火墙。通过有效的内部监督检查机制，及时发现工作中的漏洞和不足，及时暴露问题，达到“惩前毖后，治病救人”的目的，能够及时地挽救一些同志，使他们悬崖勒马。即能使干部队伍更加廉洁自律，又保护了国有资产不受侵吞蚕食。

参考文献：

孙开。论财政法制与财政监管[J].财政问题研究，2003，3.