城市管理体制十篇

城市管理体制篇1

关键词：街道办事处城市管理体制改革

城市管理体制，是由城市管理机构、管理权限、管理方式、管理队伍及管理约束机制诸多要素组合构成的相对稳定的体系，是整个国家管理体制的不可分割的重要组成部分。它需要通过城市政府行为进行统一领导、分工负责、分级管理、以块为主、条块结合、整体联动，建立起集指挥、协调、管理于一体的超越部门利益的综合管理体制和运作机制。城市管理本身是一个复杂的系统工程，其管理体制亦是一个复杂的体系。这个体系的机制是否健全、机构之间是否协调和其运作状态的优劣，将直接影响着城市的管理水平，关系着城市管理的效能和城市功能的发挥。因此，科学地建立城市管理体制也就成了各级城市政府的重大任务。

就我国而言，谈城市管理体制就不能不提到街道办事处，二者之间存在着紧密的联系。为此，本文将以街道办事处为切入点和焦点来分析时下我国城市管理体制的现状、问题，接着着力分析几种城市管理体制改革的方案，进而提出自己的改革进言。

一、对街道办事处的分析

（一）法律规范分析

目前，我国关于街道办事处的法律有三部。1954年12月31日第一届全国人大常委会第四次会议通过的《城市街道办事处组织条例》第一条规定：为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。第四条规定：街道办事处的任务如下：（一）办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；（二）指导居民委员会的工作；（三）反映居民的意见和要求。当时建立街道办事处的出发点是巩固政权，主旨是为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，而不是为了让街道办事处直接从事更多的城市管理事务，这可以从条例对街道办任务的规定得知。其他条款还简要规定了街道办事处的设立、管辖区域、组织人事和办公费用的解决问题。总体而言，该条例由于处于特定的时期，所以篇幅简短、内容简单，总共只有七条。由于条例的规定十分简单,使得街道办事处的职能和在制度实践层面都还有很多的不确定性。但就目前为止，不能否认它依然是我国有关街道办事处的专门的法律规范。因为我国《宪法》里面没有关于街道办事处的条款，而1979年的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和1989年的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》也都只是简略地提及街道办事处。前者第68条规定“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”后者第2条则概要地规定了街道办事处与居民委员会的关系为指导与被指导、协助与被协助的关系。倘若将其与相对完整的居委会组织法体系相比，应该承认街道办事处组织法体系明显缺乏作为组织法基石的宪法依据，也缺少作为“基本法”的街道办事处组织法。

（二）历史与现实的运行状况

在建国初期，街道办事处承担的任务还基本符合组织条例规定的那几项。然而，随着社会经济的发展，城市居民结构的变化以及城市化过程中必然出现的社会问题的增加，街道办事处所承担的工作任务已不仅仅停留在居民工作这一块上了。

1956年生产资料的社会主义改造完成之后,它承担的任务日益增多,有上级政府下达的大量工作,还有自身所做的很多与居民联系很密切的工作。而在和化运动期间，被改为城市的街道的机构和职能大大增加,成为承担大量政府职能的行政性机构,甚至是一种“准政府”的组织。而在“”中,变成了革命委员会的街道办事处工作范围进一步扩大,不仅行使政府职能,甚至行使政权职能,俨然一级基层政权。[1]改革开放以来,我国的政治、社会环境发生了翻天覆地的变化，在这种背景之下，作为城市基层政府派出机关的街道办事处所处的社会历史条件也发生了巨大变化,城市社会公共事务剧增。由于政府对这些方面的宏观管理机制尚不完善,而且政府职能也面临转换,这些新增事务尚无相应的机制来承担,于是问题自然而然向城市的基层社会沉淀,并且最终回落到最为基层的政府机构街道办事处身上。基层政府职能大量地被推向了街道办事处，致使其行政事务越来越多，街道办事处的行政职能也日趋庞大，职能机构也越来越成规模,实际上已经具有一级政府的规模，实际上在发挥着一级政府的作用了。由此导致很多城市的街道办事处都出现了名不符实的状况，即街道办事处法律名义上不是一级政府，却在实际上承担着一级政府的职能，逐渐形成了“准政府”的角色地位，甚至在一些地方街道办所行使的职权都超过了一级政府的职权。这一点，业内人士并不讳言。目前，街道办事处在实践中承担着城市管理、社区服务、发展经济、优抚救济、社会治安、文教卫生、计划生育、司法调解、群众生活等数十大类的任务。根据一项调查资料显示：北京市石景山区八宝街道办事处目前承担各类工作达168项，其中党群工作和人大街工委工作计49项，街道内部事务性工作23项，行政管理和居民服务类工作96项。[2]其他地方街道办事处的工作任务也大都相仿地拓展到了很多方面。难怪有人形象地说街道办事处“上管天（环保）、下管地（环境卫生）、既管老（老龄工作）、又管小（托幼）、管生（计划生育）、管死（殡葬改革）、管救济，还管教育和安置”。另外，街道办事处的人员编制也早已大大超出了1954年条例的规定，其组织机构也已经“科室化”。

由此可见，街道办可以说是个“大管家”，所做的工作呈现多、杂、小的特点，而且由于处于城市的基层，由此就难免与城市基层自治组织居民委员会发生十分密切的关系。《中华人民共和国宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举产生。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第2条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”从法律规定我们可以看出居民委员会作为基层群众性自治组织，并不是街道办事处领导的下属机构。然而，一如前述，改革开放以来街道办事处的各项管理工作大幅度增加，但是由于其人力有限和其他缘由，便把这些工作中的大部分事务性工作下派给了居民委员会，并进行全程式的督促和与居委会干部个人利益相关的考评，这使得居民委员会在完成这些下达的任务时不敢懈怠，形成了“上面千条线，下面一根针，条条线线都往里穿”的局面，即政府的大多管理职能都延伸到居民委员会，像千条线一样，居民委员会则像一根针似的，把这些行政职能穿起来了。长期以来形成的这种城市基层管理体制直接造成了作为群众性自治组织的居民委员会功能的退化和萎缩，居民委员会的自我管理、自我教育、自我服务的自治功能日益退化，基本上与法律规定的性质丝毫不沾边。其本来应发挥的功能在很大程度上被街道办事处和其他组织所覆盖。尽管居民委员会按法律规定是居民自治组织，但在实际生活中却受街道办事处领导，成为在城市中行政管理的终端延伸，二者之间的关系也严重背离了法律规范。如今，现实中的居民委员会无论是在工作内容上，还是工作方式上都带有十分浓厚的行政化色彩。“街道办是政府的腿，居委会是街道办的腿，居委会干的活主要是学舌跑腿”，这是居民们常用来形容城市基层管理状况的一句话。

对照《街道办事处组织条例》对街道办任务的规定可以很明显地看出，现实中的街道办承担的任务与工作和其充当的角色已经大大地超越了法律规定的范围，因此在法律上难以找到依据。造成这种情形的原因很多，既有外部原因，同时也有内部原因。[3]看看现实中街道办在如许多的任务下的运转状况，再联系我国时下建设社会主义法治国家的大背景就可以知道，城市管理体制改革已是“剑在弦上，不可不发”了。实际上，各地在20世纪90年代就已经对此进行了改革，采取了一些相关的措施。最有影响的应该数上海市率先尝试的“两级政府、三级管理”的社区管理体制，下面就让我们来看看该种体制的情形。

（三）“两级政府、三级管理”的管理体制

1995年上海市开始“两级政府，三级管理”的试点，其特点是将权力重心下移至街道，强化街道办事处的权限和职能，旨在充实、强化街道办事处的管理职能，减轻市、区级政府的城市管理任务。当时探索建立该种体制的客观背景是经济体制改革所带来的各种社会性问题下移与城市管理体制不协调之间的矛盾愈来愈突出。此后，街道办事处被授予部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权等四项权限，并采取了清理‘条’‘块’关系、建立综合执法队、扩充街道和居委会编制、完善财力机制等一系列措施，对这些权限进行落实。所谓两级政府是指市级政府和区级政府，街道办事处是区级政府的派出机关，内含于“两级政府”之中，它既是政府各项政策的具体执行者，又是调节社区政治、经济、文化等活动的中枢；三级管理是指市级政府、区级政府、街道办事处三者自上而下的管理模式。街道办事处管理着居委会，并通过它来处理大部分具体的社区事务。该种体制自实施以来有比较大的收效，产生了重大影响，全国各地有很多大、中城市纷纷效仿，争建这种管理体制。

但是，这种管理体制并非没有法律上的难点和操作层面的缺点。[4]首先，容易导向与我国根本政治制度——全国人民代表大会制度不符。根据人民代表大会制度的原理，人民代表大会是国家权力机关，行使或委托其他机关（如行政机关、司法机关）行使国家的权力，所有的权力均自其身出。任何一级政府都必须由同级人大依据法定程序产生（同时即意味着从同级人大那里获得了有关国家行政权力的委托）。而且，各级政府必须执行同级人大的决议，对同级人大负责，受同级人大监督。只有认真贯彻这一制度，才能切实保证各级政府的权力来自人民、服务人民，巩固我国的根本政治制度。然而，对我国相关的法律规范进行分析后却发现，在人大对行政机关、审判机关、检察机及其派出机关的直接监督序列中，人大对街道办处等的监督却是一个“断层”。因为依照法律，县级以上人民代表大会常务委员会监督同级人民政府、人民法院、人民检察院的工作；依照地方性法规，省、自治区人大常委会监督地区行政公署、地区中级法院、地区检察分院的工作。所以从法律层面来说，人大是不能直接监督街道办事处的。由于派出机关（含行政公署、街道办事处和区公所）按照法律规定均不是一级政府，故无须由人大产生，从而也就无须向人大负责，而只需由派出它的那级政府所任命的人员组成，对派出它的那级政府负责。既然是派出机关，其权限就必须严格限定在明显小于一级政府权限的范围内。而现实中的很多街道办事处已然在充当着一级政府的角色，于是就难以逃避这样的质问：它的权力从哪里而来？是人大授予还是上级政府的委托？如何根据我国人大制度原理来监督、控制它的权力？如果说街道办事处是政府的一级管理，区级人大理应履行起监督的责任，可以规定街道办事处的负责人由区长提名、区级人大任命和罢免，街道办事处对区人民政府和区人民代表大会负责，受区人民政府和区人民代表大会监督，这也是我国人民代表大会制度的当然之义。

其次，与现行法律的有关规定不符。1954年《街道办事处组织条例》和1979年的《地方组织法》都明文规定了街道办事处是派出机关，而非一级政府。“二级政府、三级管理”乍一看似乎没有突破相关法律规范，然而，稍加分析便不难发现，其在客观上已隐含着“街道办事处是一级政府”的涵义在其中了。在逻辑上，能够行使国家一级管理权能的主体，只能是一级政府，这也就意味着派出机关是不能行使一级管理权能的。而既然各地实践中明目张胆地将街道办事处作为一级管理权能的承担者来对待，则必定意味着街道办事处是作为国家一级政府而存在的，故“三级管理”必然蕴涵着“三级政府”的含义在里面。而在实践中，各地在争相效仿这种体制的时候，有很多都是将街道办事处作为一级政府管理的实体加以强化的。看一下现实中街道办事处所承担的工作有任务可知，其甚至已经完全超出了国家一级管理政府所承担的工作。

第三，不利于居民委员会自治功能的发挥。该种体制的重心在于加强街道办事处的管理职权与地位，实现政府管理的重心下移。而居民自治的培育与发展则要求减少街道办的干预，为居民自治留下一个适宜的空间，因此二者间毫无疑问就存在着一种张力。加强街道办事处的权能，则必定要损害居民委员会自治的空间。现实中间的街道办事处与基层自治组织（含村民委员会）的关系严重背离法律规范，自然与此难以脱离干系。按照这种体制，基层自治组织的自我管理、自我教育、自我服务的自治功能终将不复存在。

第四，这种体制具有结构性缺陷，在实践中的运作弊端非常突出，基层政府的职能和角色错位严重：一方面，传统的行政全能主义色彩十分严重，社会职能有限的政府仍在扮演无限政府的角色，越位包揽了许多不该管也难以管好的事务；而从反面来说，政府职能的缺位现象却也十分突出，如本该由政府直接承担的征兵、计划生育、社会治安等职能却又不见基层政府的身影。这就使得政府在社区事务中同时扮演着政策的制定者、组织服务项目的提供者和问题的裁判者等多重相互矛盾的角色。[5]

可见，“二级政府、三级管理”的体制严格说来是逾越了法律规范的界限、违背我国政治建设的原理的，因此大力提倡与宣传并不适宜。

二、改革选择方案及可行性分析

（一）几种改革方案

正如前面所述，城市管理体制已经到了必须改革的地步。从各种改革方案的主张及其实践可以看出，其基本上是围绕着街道办事处的“实”与“虚”两个维度展开。“实街”主张的是要健全街道对辖区的综合管理权，加强街道的独立管理职能，使街道成为城市行政体系的一级实体；“虚街”主张的则是强调城市第三部门建设和基层社会自治组织发育，加强基层社会自治，使之逐步置换街道的行政权力。如果按照从“实”到“虚”的“光谱”排列，那么具有代表性的观点大致可以概括如下：[6]

一是变现有的管理体制为“三级政府、三级管理”体制。[7]即由国家权力机关依法定程序修改《宪法》和《地方组织法》的有关条文，规定设立街道权力机关（街道人大），由其产生街道政府，从而改变街道办事处的法律地位，使之成为市、区政府下辖的一级政府。

二是重构后的“两级政府、两级管理”的体制。[8]在不改变我国城市两级政府设置的前提下，考虑到作为城市基层政府的区政府与广大居民“距离”比较远，行政幅度也过大，致使其联系不够紧密，为此对现有两级管理体制予以重构，即将现有的街道适当合并，扩大区域后设立一级政府，适当扩大其行政职能；而将现有的区政府改为市政府的派出机关，代表市政府负责指导、联系、监督各街道政府，适当减少其行政职能，即实行“虚区实街”的管理体制。

三是取消街道办事处，直接由区政府和城市基层打交道，同时积极营造第三部门发展所需的环境，促使基层自治组织的自治功能的正常发挥。

[9]把属于社会性、群众性的——政府不该管、也管不了的——工作，按照“费随事转，权随责走”的原则，转交给有关的社会组织操作，政府该退出的领域就必须退出。

四是主张对于城市管理体制不能一刀切，要根据各个城市的具体情形而采取具体的的管理方式，允许多元化的管理体制存在。

（二）对几种方案的可行性分析

对于第一种方案，增加设立街道办事处为一级政府从而建立“三级政府、三级管理”的建议实际上早在上个世纪90年代就已出现，但也一直是个争议较大的话题。持反对立场的理由大致如下：城区管理的特点决定了行政权力不宜过于分散，市政府可以向区政府下放的权力就是有限的，如果区下面再设立一级政权，由于其辖境更窄，将会有更多的事务不能由其来承担；街道所辖人口一般相当于一个小城市，但面积太小，一般仅2、3平方公里，在这样小的面积上，建立一级政权，是难以承担应尽的职责的。[10]而且2002年的党的《十六大报告》明确要求继续推进政府机构改革，切实解决（纵向）机构层次过多的问题。综观世界上比较有代表性的城市，大都设置两级政府，有些大城市甚至只有一级政府也照样管理得井井有条。目前，减少政府层次基本上是主流的观点，但是对于如何减少则认识并不统一。

对于第二种方案，从国际上大城市的治理模式与经验来看，符合国际治理的趋势。国际上的特大城市一般都是设立二级政府——如巴黎和伦敦就是市与行政区（伦敦称都市自治区）两级政府管理模式——以减少管理层次，提高行政效率。而日本东京自1979年以来开展的五次行政改革的一个主要特点“从机构设置和职能划分的改革趋势来看，就是机构设置扁平化，治理层级简约化，职能配置整合化”，[11]其目前也是实行都、区两级政府管理体制。东京都区制度的精炼且专业化的机构设置，清晰明确的职能分工等方面的经验对于我国城市管理问题的解决，无疑具有重要的参考意义。中国行政管理体制改革的一个重要内容就是要切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题，因此简化并整合现行城市政府的结构设置和职能划分，通过改革来盘活城市管理体制，是提高我国城市管理效率和效益的重要途径。该种方案操作起来首先需要在法律规范的层面予以修改：规定区级政府为市级政府的派出机关，街道办事处为市级政府直接下辖的一级政府，同时考虑将街道办事处的辖区重新划分，适当地增加区域面积。当然，在修改法律之后，还是有比较多的后续工作要做，在组织建设上，要设立街道政府一级的权力机关，将原来的区级人大予以撤消或者并入街道一级人大。同时要大力培育社会中介组织等第三部门，将众多可以交由社会去完成的工作放开，以期形成南京市白下区淮海路街道的那种“小政府、大社会”之管理体制和运行机制。从整体上看，国外城市两级政府的管理职能均较为有限,相当一部分事务被推向市场与社会,转由第三部门承担。而作为第三部门的典型代表之一的NPO（非营利组织）目前在部分沿海城市社区较成功的运作——如上海浦东罗山市民会馆和广州文昌地区慈善会——表明：在适宜的制度环境下，社会力量应该能够参与城市公共事务的管理，弥补政府自上而下调控的不足，国家行政系统不可能也不应该全面包办基层的事务。当然要注意的是，从纵向行政来看，白下区是索性撤消了街道办事处，上面只有市、区级政府在行使管理职能，从而减少了行政层次。但是这与笔者主张的“虚区实街”制也并非完全对立，在控制甚或减少行政层次方面是基本一致的，只是笔者没有白下区的实践走的那么远而已。另外，还要着力促使居民委员会的自治功能的发挥，为其营造良好的发展环境。当然，应该承认该种方案虽然依旧保持了我国原有的城市“二级政府”的管理体制，但是在管理体制的内部则是“颠覆性”地重构了法律规定的政府体制，动作多少还是有些过大。因此倘若按此方案予以改革，在操作过程当中尚须谨慎慢行，可以考虑先在个别较为成熟的地方试点，然后再渐次推开，以免出现震荡局面。

第三种方案表面上看起来与第二种方案具有较强的“家族相似”性（借用维特根斯坦的概念）——都主张减少行政层次以期提高行政效率，似乎比较可行。但实际上，由于我国长期的计划管理体制遗风的影响——甚至直到今天我们也没有完全脱离该种体制，还依然处于改革的“深水区”，造成我国的民间社会组织生存环境狭小，先天不足，而且在后来的发展中又缺少完善的制度保障，故其能否很好地承担撤消街道办事处后而结余下来的工作，还须打个问号。因此，将街道办事处直接撤消后的真空由谁来填补的问题则还需要认真对待。这种方案与第二种方案存在着旨趣之别：后者还是由街道办事处在行使着城市基层的权能，而且一如前述，各地街道办事处实际上很多已经事实上在充当着一级政府的角色，因此将其升级为一级政府后的工作职能的承接（甚至很多根本就不用承接，因为其已经是在承担着那些行政事务）应该会是比较稳妥的，一般不会出现大的城市管理的空白地带；而前者则需面对直接撤消街道办事处后的管理“空虚”问题——区政府如何能够及时有效地承接原来街道办事处的在规范层面的工作，第三部门又如何能够及时有效地接过本来不应由街道办所从事的非规范层面的工作？这些问题都是需要认真对待的，否则，“我等到花儿也谢了”的局面也并非不可能发生。

第四种改革方案，鉴于一个国家的管理一般要求整齐、有序与划一，这样利于整个国家从宏观上对各地进行管理，更便于国内各城市之间各项工作的联合开展。倘若各个城市的机关设置、管理权限、管理方式、管理队伍及管理约束机制等呈现“百家争鸣、百花齐放”的局面，似乎总不那么符合一个管理有序的国家的形象。从世界范围内来看，各国的城市管理也基本上都没有采用那种比较嘈杂混乱的管理体制。

三、结语

我国的城市管理体制改革究竟选择哪种方案，很可能是个见仁见智的问题，也正因为此，才会有众多的改革主张。依笔者陋见，重构后的“两级政府、两级管理”的体制——也即“虚区实街”体制——似乎更能符合城市管理的要求，使得城市管理的效能和城市功能得以有效的发挥。当然，即便是在这种体制下，依然要十分注意上级政府与街道政府之间的权限、职能的划分，街道政府与居民委员会的权限范围的划分，同时还要理顺条与块之间的关系，要使城市管理体制能做到统而不死、活而不乱。倘能如此，则善莫大焉。

1.周平.街道办事处的定位：城市社区政治的一个根本问题[J].政治学研究,2001,（2）

2.北京市石景山区社区办.对街道现行体制的一个调查[J].社区,2004,（10）

3.北京市石景山区社区办.对街道现行体制的一个调查[J].社区,2004,（10）

4.浦兴祖.特大城市城区管理体制的改革走向[J].公共行政,1999,（1）

5.徐永祥.城市社区建设的体制创新与社会工作[J].探索与争鸣,2004,（12）

6.徐君.从社群主义视角谈街政社会化的深层意涵[J].首都师范大学学报,2004,（2）

7.李荣娟,朱光喜.将街道办事处建成一级政府的依据和构想[J].江汉大学学报,2004,（3）

8.卢为民,刘君德.上海城市管理体制改革中的问题及对策[J].改革与战略,2000,（6）

9.刘君德.新时期中国城市型政区改革的思路[J].中国行政管理.2003,(7)

城市管理体制篇2

一、建立完善“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制。

建立现代城市管理体制，是经济社会发展、城市文明进步的必然要求。就我市而言，只有全面推进改革，逐步形成市区衔接、部门协调、权责对应、执法有力的城市管理体制，才能消除由于处罚权新体制与管理权、审批权老体制并存而产生的种种矛盾和弊端，使城市管理运行顺畅、高效。按照“城市管理重心下移”的理念，实行“二级政府、三级管理、四级网络”格局，从组织机构、考核机制、队伍配置等方面着手，进一步完善了城市管理体制机制，逐步形成以“条”宏观管理、指导、监督、协调、审批、检查，“块”直接负责，全民参与的管理模式。如在违法建设查处工作中，我们可以这么运作，积极构建三级网络管理体制：行政主管部门负责巡查、发现和考核；各街镇组建城管办；村一级聘用协管员，做到了村里一有违法建设苗头，协管员及时发现和报告给镇，镇就能及时靠上做工作，使违法建设消除在萌芽状态；同时区还与有关部门、各街镇签订目标责任书，把全年控制目标细化分解，落实到街镇、园区，同时实行部门、街镇、村级联合巡查，每个村成立一个制止违法建设办公室、社区设立制止违法建设专职人员，并给村（居）配一名行政执法联络员，从而建立了从上到下的管理网络体系。

二、要顺应现代城市发展趋势，实行“大城管”管理体制。

以实行综合执法为突破口，进行城市管理体制的改革，是一种发展趋势，也是改革的方向。目前，深圳、宁波等市城市管理局，统管城市市政、园林绿化、市容环卫等综合管理和执法工作。这种“大城管”的综合管理体制，从根本上解决了机构重叠、职能交叉、扯皮推诿、效率低下的弊端。我市应结合自身实际，着手把整个城市管理体制的综合改革提上议事日程，优化整合职能，最终走向“大城管”管理模式。

三、建立数字化城管，为和谐城市管理奠定基础。

城市管理体制篇3

一、相对集中行政处罚权城市管理体制的形成和发展

20世纪90年代初期，我国还处于改革开放的初级阶段，城市管理部门从事的只是一些单一的城市市容方面的法律职权，由此形成了一套计划经济体制下城市管理的方式和方法。

这一时期，我国的政府职能转变和行政体制改革工作尚未完全到位，行政处罚权仍旧分属于各级政府的职能部门，每一具体职能部门都组建了各自的行政执法队伍，对其所管辖的区域和范围进行分头执法。在当时改革浪潮汹涌、社会生活动荡、社会秩序相对混乱的大背景下，城市中存在多支队伍分头执法，“大檐帽满天飞”。由此派生出的职责交叉重复、执法力量分散、执法扰民、城市管理效率低下等问题日益凸显。建立和实施一套全新的城市管理体制，对于当时城市发展显得尤为迫切。

进入20世纪90年代中后期，国务院决定建立城市管理领域相对集中行政处罚权管理体制，新设立的城市管理综合执法部门集中了原来多个部门的部分或全部行政处罚权。1996年5月17日，国务院下发《国务院关于贯彻落实〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发[1996]13号），通知正式将《行政处罚法》中第十六条的内容概括为相对集中行政处罚权制度，并通过试点在全国范围内逐步推行。国务院的这一举措标志着相对集中行政处罚权城市管理体制的正式诞生。

1999年11月8日，国务院又了《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发[1999]23号），《决定》对行政执法中的若干重大问题作出了指导性规定，指出“继续积极推行相对集中行政处罚权的试点工作，在总结试点经验的基础上，进一步扩大试点范围”。在这一法律条文的规范指导下，国务院以及由国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府开始了进一步扩大试点范围的工作。

2000年9月8日，国务院办公厅下发《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（[2000]63号）。通知提到“总w上看，相对集中行政处罚权的试点工作进展比较顺利……根据实际需要，在总结试点经验的基础上，按照国务院批准的原则和要求积极稳妥地扩大试点范围是必要的、适宜的”。通知的下发使相对集中行政处罚权试点工作得到了快速发展。

在这一背景下，国务院又于2002年8月22日了《国务院关于进一步推行相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号），对在全国范围内推行相对集中行政处罚权管理体制提出了新的目标和更加明确的要求。《决定》指出：“实践证明，国务院确定相对集中行政处罚权制度试点工作的阶段性目标已经基本实现，进一步在全国范围内推进相对集中行政处罚权工作的时机已经基本成熟。为此，依照《行政处罚法》的规定，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。”这一决定标志着相对集中行政处罚权管理体制由试点进入到全面推行阶段。此后数年，相对集中行政处罚权城市管理模式很快在全国范围内得到普及，各地城市先后成立了城市管理行政执法局，建立了相对集中行政处罚权的城市管理体制。

经过20多年的实践，城市管理行政执法局在城市管理中发挥应有作用的同时，其问题也相应地暴露出来，比如城市管理行政执法局的上级主管部门不明确、人员编制不一致、执法过程中和其他部门沟通协调困难等。为了适应形势的发展，全国一些城市对相对集中行政处罚权城市管理体制进行了改革创新和探索性的实践尝试，并取得了一定成效。

二、全国主要城市的城市管理模式

为了研究相对集中行政处罚权城市管理体制的改革创新，本文选取了具有代表性的4个直辖市和15个副省级城市，作为主要城市进行分析。结果表明：19个城市的城市管理体制主要以以下三种模式呈现：

城市管理局模式、城市管理委员会模式、城市管理行政执法局模式。在这19个城市中，采用以上3种模式的城市基本上各占1/3（表1）。

（一）城市管理局模式

青岛、济南、深圳、南京、宁波、西安、哈尔滨等7个城市设立了城市管理局。这7个城市的模式基本一样，即设立城市管理局，同时挂城市管理行政执法局牌子（西安市挂城市管理综合行政执法局牌子；深圳市除了挂城市管理行政执法局的牌子外，还挂林业局的牌子）。青岛市和西安市还设立了城市管理委员会，但不是常设机构。

城市管理局模式是将城市管理与行政执法同时设立在一个部门，两署合一，直接由市政府领导。这种模式的特点是城市的综合管理（城市建设、市政、市容、园林、绿化等管理）和行政执法整合在一起，有效避免管理和执法环节的断裂和脱节。

（二）城市管理委员会模式

北京、杭州、武汉、成都、长春、广州、重庆等7个城市设立了城市管理委员会。设立城市管理委员会的城市虽然与设立城市管理局的城市一样多，但是设立城市管理委员会7个城市的模式却相差较大。北京市设立城市管理委员会，同时还单独设立了城市管理综合行政执法局；杭州、武汉、成都设立城市管理委员会，挂城市管理综合行政执法局牌子；长春市设立城市管理委员会办公室，挂市容环境卫生管理局和城市管理综合行政执法局牌子；广州设立城市管理委员会，具有城市管理综合执法职能；重庆市设立市政管理委员会，具有市政管理的执法职能。

城市管理委员会模式是将城市管理与执法同时设立在一个部门（北京市除外，直接由市政府领导）。这种模式的特点和城市管理局的模式一样，将城市综合管理（城市建设、市政、市容、园林、绿化等管理）和行政执法整合在一起，有效避免管理和执法环节的断裂和脱节。但是，城市管理委员会较之城市管理局模式管理的范围更广，且偏重于宏观管理和多方协调，因此综合性比较强。

（三）城市管理行政执法局模式

上海、天津、厦门、沈阳、大连等5个城市采取这种模式，但是采取这种模式的5个城市也有一定差异。上海、天津设立城市管理综合执法局，上海市同时还设立了市绿化和市容管理局，天津市同时设立了市容和园林管理委员会；厦门、沈阳、大连均设立城市管理行政执法局，同时设立建设管理局，厦门市还设立了市政园林局。

城市管理行政执法局模式单独设立城市管理行政执法局，与其他局并列，直接由市政府领导。这种模式的特点是将城市综合管理（城市建设、市政、市容、园林、绿化等管理）的行政处罚权集中在一个部门，避免了多头执法，减少了管理层级，加大了执法力度。

三、青岛市城市管理局模式

19个城市的城市管理存在3种模式。城市管理局模式和城市管理委员会模式都是在城市管理行政执法局模式的基础上发展而来的。城市管理局模式和城市管理委员会模式虽然都是较新的城市管理模式，但是相比较而言，设置城市管理局的城市，其机构设置和功能等比较一致。因此，本文以青岛市为例，着重对城市管理局模式进行分析。

（一）青岛市城市管理的组织机构

青岛市城市管理局（挂市城市管理行政执法局牌子）成立于2014年9月，为两署合一的市政府工作部门，主管全市城市市政、公用事业、市容景观、环境卫生、园林绿化、爱国卫生和城市管理行政执法工作。

青岛市城市管理局内设办公室、法规处、公共事业管理处、市政管理处、环境卫生管理处等机构，下设城市管理行政执法支队、文化公园管理处等。

青岛市还设有城市管理委员会。城市管理委员会是青岛市人民政府设立的议事协调机构，负责制定全市的城市管理发展战略和中长期总体规划。根据市政府授权，依法组织、指导和监督考核城市管理工作。市城管委主任由市长担任，公务委员48名，公众委员49名。

（二）青岛市城市管理局的主要职能

青岛市城市管理局的职能主要包括公共事业管理、市政管理、环境卫生管理、园林绿化管理以及行政执法等方面的内容（表2）。

四、青岛市六区四市城市管理体制

（一）青岛市六区四市城市管理模式

为进一步了解城市管理局模式下各区市城市管理体制，本文对青岛市下属的六区四市城市管理体制逐一进行分析。

青岛市六区四市的城市管理体制可以分为四种模式，即城市管理与执法局共设、城市建设管理与执法局共设、市政公用与执法局共设和城乡建设局单设。

城市管理与执法局共设模式、城市建设管理与执法局共设模式，这两种模式都是管理职能与执法职能设在两个部门；市政公用与执法局共设模式（崂山区采用这种模式），单独设立了崂山风景区行政执法局。该部门是崂山风景区管理局的一个下设部门，崂山区的城市管理职能在市政公用局；城乡建设局单设模式，城乡建设局下设行政执法大队。

（二）青岛市各区市城市管理部门与市城市管理局之关系

青岛市各区市城市管理部门与市城市管理局的行政领导关系并不一样。在青岛市各区市城市管理的4种模式中，只有城乡建设局单设模式，属于青岛市城市管理局领导，接受所在的平度市和青岛市城市管理局双重领导；其他3种模式与市城市管理局只有业务指导关系，也就是说在青岛市的六区四市中，六区三市的城市管理部门和市城市管理局没有行政领导关系。

五、结论

相集中行政处罚权在我国已经实行了20多年，全国城市的城市管理行政执法局的设立避免了多头执法，实现了相对集中行政处罚权，提高了城市管理效率。

城市管理体制篇4

（一）指导思想。根据城市发展战略和“四城同创”工作要求，以解决城市管理中的热点难点问题为突破，注重创新制度、完善机制，进一步理顺市区城市管理和行政执法体制，构建全社会参与城市管理的体系，加大多元投入城市管理的力度，加快城市管理信息化步伐，优化城市服务功能，为把我市建成中心城市、北翼新兴的工商业城市和湿地生态旅游城市创造良好的城市环境。

（二）基本原则。

坚持建管并重、重在管理原则。强化政府社会管理和公共服务职能，依托城市建设构筑的载体基础，按照“科学、严格、精细、长效”的管理定位，健全和完善市区城市管理体制和运行机制，确保城市功能高效运转，形成城市建设和城市管理“相互衔接、功能互补、优势整合、共同促进”的协调发展新局面。

坚持重心下移、属地管理原则。按照“统一领导、分级负责、条块结合、以块为主”的要求，调整城市管理职责范围，逐步下放管理权限，强化市级的统筹职能，明确区级政府在城市管理中的责任主体地位，合理界定市、区、街道和社区四级的管理职责，明确各级的事权、财权和行政许可权，充分发挥区级政府、街道、社区在城市管理中的作用，推动城市管理重心下移和管理工作下延，形成“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理新格局。

坚持统一指挥、分级负责原则。健全完善城管执法机构，增强区级管理力量，强化执法监督，规范执法行为，提升管理水平，形成“综合执法、统一指挥，市区联动、全面覆盖”的城市管理新体系。

坚持政企分开、有序竞争的原则。按照市场经济规律和以费养事的要求，加大城市管理作业社会化和市场化运作改革力度。积极推进环卫道路清扫保洁、垃圾清运、厕所保洁等城市维护作业物业化、公司化、市场化，通过市场竞争降低城市维护成本，提高维护效率，形成“政府主导、政企（事）分开、管养分离、市场运作”的城市管理新机制。

二、明确城市管理职责与权限

（一）各级城市管理的主要职责。

市级主要职责。对市区城市管理工作进行宏观决策，编制中长期城市管理规划目标，制定年度城市管理计划，并将任务分解到各城市管理相关部门和各区人民政府（管委会）进行实施；针对城市管理工作中出现的突出问题开展调研，拟定有关城市管理的规范性文件；对涉及跨区、跨部门的重大事项和事关全局的难点、热点问题进行协调；对各区及市直各相关部门的城市管理工作实行目标责任管理并建立责任追究制度；建立经常性监督检查机制，对各区及市直各相关部门贯彻落实有关政策、法规和完成目标任务情况实施监督；负责市管道路、桥梁、河道、公共场所等的市容环卫管理服务（市直管范围见附件）、负责市直管道路及市区规划红线宽40米以上（含40米）的城市道路两侧户外广告的统一规划和管理工作；根据工作需要对城市管理的重大问题和重点区域组织综合整治和实施管理。

区级主要职责。根据市区城市管理工作目标任务，对辖区管理范围内城市管理工作全面负责，结合实际，将目标任务分解到区级职能部门和街道，落实责任，监督实施；组织街道、社区搞好城市管理工作，建立监督检查机制，确保各项城市管理工作落到实处，使城市管理责任全面覆盖；组织区各职能部门和街道对城市管理中出现的难点、热点问题和重点区域进行集中整治，为街道开展日常管理创造条件，将城郊结合部的城市管理工作纳入日常工作；负责辖区内除市管外的道路、桥梁、河道、公共场所等的环卫保洁工作，负责辖区内市管道路以外的户外广告日常管理工作，负责辖区内环卫设施的建设维护工作。

街道主要职责。根据区级下达的城市管理目标任务，负责结合所辖区域管理实际情况实施；负责对社区城市管理工作的领导、指导、检查和服务。加强街道城管力量建设，接受区城市管理局的业务指导，负责辖区内城市管理工作的具体实施和监督；与本辖区城市管理行政执法派驻中队建立协调配合机制，依法处置涉及城市管理的违法违章行为。

社区居委会（含城中村，下同）主要职责。健全和落实社区环境卫生管理制度，抓好环境卫生日常保洁，及时监督、制止和举报社区内发生的涉及城市管理方面的违法违章行为，动员居民和辖区单位参与城市管理，提高居民的文明素质，做好社区管理服务工作，共建和谐社区。

（二）各级城市管理事权的划分。

环卫工作

市级：根据国家和省制定的有关环卫行业法律、法规、政策，制定市区环卫管理有关的措施、办法和具体实施细则；根据经济发展和城市建设总体规划，制定环卫事业中长期发展规划和近期计划；负责对市区环卫业务进行指导、督促、协调、检查、考核；负责环卫作业招投标工作的规范管理和运作；负责制定统一的环卫作业标准、劳动定额和质量考核制度；作为市管道路、河道和公共场所综合保洁的发包方；负责大型环卫基础设施的建设和管理；负责在市规划局和城南规划分局报审的住宅区环卫设施的验收；负责生活垃圾、粪便和建筑垃圾的终端处理；负责城中分区垃圾中转站以上生活垃圾清运和粪便收集等环卫管理服务工作（城中分区范围内中转站以下垃圾一级清运分三年时间逐步移交给区级实施）；负责城市生活垃圾处理费的收缴，根据城市维护建设计划，按作业任务量和质量考核情况核定分配经费；负责组织重大活动的环卫服务保障。

区级：制定本区环卫发展计划；负责对辖区范围内环卫日常作业的指导、协调、监督和检查；负责辖区内除市管道路、河道、公共场所以外区域和区内后街巷道、沟河、城郊结合部的环卫管理服务工作；作为区管环卫作业任务的发包方；负责垃圾池、垃圾房、果壳箱、公厕、垃圾中转站等辖区内环卫设施建设和管理；负责在区规划分局报审的住宅区环卫设施的验收；负责区内各企事业单位环卫责任区的确定和监督；负责辖区内除市直管范围外生活垃圾收集运输的管理。

户外广告管理工作

市级：根据国家和省制定的户外广告管理的法律、法规、政策，制定实施市区的户外广告管理办法和具体实施细则；建立城市户外空间资源储备制度，规范城市户外空间的资源化利用和管理；负责市直管道路及市区规划红线宽40米以上（含40米）的城市道路两侧户外广告设施的使用权有偿出让、设置审批和执法管理；负责市区规划红线宽40米以上（含40米）城市道路两侧沿街标牌、标识设置审批的前置审查。

区级：负责属地范围市管道路以外的道路两侧户外广告设施的使用权有偿出让、设置审批和执法管理；负责区管理道路两侧沿街标牌、标识设置审批。

建筑垃圾（工程渣土）处置工作

市级：根据国家和省制定的城市建筑垃圾管理的法律法规，制定实施市区的建筑渣土管理办法和措施，制定工程建筑渣土处置计划，统筹安排工程回填建筑垃圾。负责在市规划局和城南规划分局报审项目的建筑垃圾（工程渣土）处置核准和执法管理。

区级：负责在区规划分局报审项目的建筑垃圾（工程渣土）处置核准和执法管理。

违法建设管理

市级：负责市直管范围及城中分区规划红线宽30米以上（含30米）的城市道路两侧违法建设的查处工作。

区级：负责辖区范围及城中分区规划红线宽14米以上至30米以内的城市道路两侧违法建设的查处工作。

流动摊点疏导安置点设置工作

市级：负责市区范围内流动摊点临时疏导安置点的设置管理。

区级：负责区域范围内流动摊点临时疏导安置点的日常管理工作。

河道环境卫生管理工作

市级：负责串及等主要河道划定区域内的城管执法。

区级：负责辖区内市管河道以外沟河的城管执法。

（三）各级行政审批权的行使。

行政审批权依法由市级行使，为与管理重心下移相适应，对部分审批事项设定范围下放由区审批，市级通过建立备案、考核、年审以及违规责任追究等制度实施监督。涉及公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等需要赋予特定权利的事项，应当通过拍卖、招投标等方式作出决定。

市级的审批事项为：户外广告及标牌、标识设置审批；在城市建筑物、设施上张挂、张贴宣传品等审批；城市建筑垃圾处置核准；在街道两侧和公共场地临时堆放物料、搭建非永久性建筑物、构筑物或者其他设施批准；临时占用道路以及其他公共场地摆摊经营批准；从事城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处理服务审批；环境卫生设施迁建方案批准；因教学、科研以及其他特殊需要在辖区饲养家禽、家畜批准。

下放区级实施的审批事项为：辖区范围市管道路以外的道路两侧户外广告设置审批；区管道路两侧标牌、标识设置审批；在区规划分局报审项目的城市建筑垃圾处置核准；在街道两侧和公共场地临时堆放物料的审批；临时占用道路以及其他公共场地摆摊经营批准（不含设置流动摊点疏导安置点）；在区规划分局报审项目的环境卫生设施迁建方案批准；因教学、科研以及其他特殊需要在市区饲养家禽、家畜的批准。

三、深化城市管理行政执法工作

（一）调整城市管理行政执法管理体制。市城管执法局作为市人民政府在城市管理领域相对集中行使行政处罚权的行政机关，具有独立的执法主体资格。组建区城市管理行政执法局、恢复亭湖区城市管理行政执法局，具有独立的执法主体资格。各区城管执法局、市开发区城管执法大队日常工作对区负责。市城管执法局负责区级城管执法机构的业务指导、监督检查、年度执法考核、重大保障工作的应急调度、指挥。

（二）实行城市管理行政执法重心前移。各区城管执法局设若干执法中队，同时向各街道派驻执法力量，负责所辖区及街道的城管行政执法工作。在街道配备专职负责城市管理工作的分管领导，充实街道城管科力量。街道为派驻的执法队伍提供办公场所，执法队伍配合完成属地的城市管理目标任务。

（三）加强城市管理行政执法队伍建设。城市管理行政执法队伍是维护和保障城市市容环境秩序的基础，各区要根据城市规模和辖区管理任务配备相应的管理执法力量。要按照全省建设系统行政执法队伍规范化建设标准，进一步加快队伍规范化建设进程，严格编制管理，所有从事城市管理行政执法的人员必须取得行政执法资格，持证上岗，年内市区城管行政执法队伍全部达标。

（四）加强城市管理行政执法保障。市公安局城管治安分局对应市城管执法局做好司法保障工作，属地公安机关要协同配合各区城管执法机构做好行政执法工作，切实防止和减少妨碍城管行政执法暴力事件的发生，为城管行政执法工作的正常开展创造良好的治安环境。

四、强化城市管理和行政执法工作投入保障

（一）健全管理经费投入机制。市区城市管理和行政执法经费要随着城市建设加快、规模扩大、任务增加和管理手段更新而相应适度稳定增长，使城市建设与城市管理相互补充、协调发展。对城市管理经费安排使用情况，市有关部门要定期进行检查监督。

（二）建立事权与财权相匹配的经费保障机制。按照“费随事转，以费养事”的原则，由市财政、城管部门会同相关行业管理部门，按承担的事权安排经费。原市级财政安排的城中分区部分管护经费,要随着城市管理职能的逐步下放而划转到各区。划转的管护经费要根据当年的定额标准和下放范围等不同情况予以核定，以后每年按下放任务的变化而相应调整基数，由市城管局考核拨付。各区要重点保障环卫、执法管理等方面的资金。

（三）建立市、区经费共担保障办法。强化城中分区市级扶持力度，城中分区今后新增日常运行经费由市、区按比例承担；新增服务于城中分区的垃圾池、垃圾房、果壳箱等一般环卫基础设施由区承担，市予以适当补助；新增用于城中分区的管理执法人员人头经费由市、区按比例承担。

五、完善城市管理领导、协调机制

（一）加强组织领导。城市管理工作是一项涉及面广、政策性强的工作，各级党委、政府必须切实加强领导。市成立市城市管理委员会（以下简称城管委），由市政府主要领导任城管委主任，分管领导任副主任，市相关职能部门主要负责人和各区政府主要负责人为成员，市城管委在市城管局设办公室，办公室主任由城市管理局主要负责人兼任，具体负责对城市管理重大工作进行牵头会办，定期召开联席会议，研究解决城市管理中出现的重大问题。各区政府也要建立相应的城市管理协调机构，负责本区城市管理方面重大工作的协调与落实。

（二）加强部门协作。各级各有关部门要进一步深化对城市管理工作重要性的认识，依法履行好各自的管理职能，强化管理，加强协作，相互配合，形成合力。要依托数字化城市管理信息系统，建立健全城市管理协调联动机制，加强彼此间的信息交流与工作沟通，及时协调解决工作中出现的问题，确保城市管理整体合力的充分发挥，形成市、区、街道、社区居委会各级通力合作、全面覆盖的城市管理网络。

（三）加强检查考核。实行城市管理工作领导责任制，将城市管理工作作为各级各有关部门领导干部的任期目标之一，工作完成情况纳入各有关部门和区政府年度目标管理考核体系，逐级分解责任目标，认真抓好工作落实。市城管局要结合年度目标任务，明确考核标准，完善考核方法，规范考核程序，严格实施奖惩。各区也要制定具体的考核办法，对街道和有关职能部门实行考核奖惩。

城市管理体制篇5

摘要:随着我国城市建设和市场经济的发展,很多中小城市的环境卫生管理体制存在不太适应的状况。本文以提高中小城市环境卫生管理水平为目的,探讨了中小城市的行政管理体制、作业运营体制和作业监督体制,以供中小城市环境卫生管理工作参考。

关键词:行政管理;作业运营;监督

当前,我国特大城市、大城市的环境卫生问题已经逐步受到重视,兴建起了许多现代化的垃圾处理设施,垃圾的无害化处理率相对比较高。但是大部分中小型城市(这里指50万以下人口的城市)的城市环境卫生问题比较突出。这类城市面积不是很大,人流量不是很多,在环境卫生的管理方面更有利,但同时,这类城市经济一般不是很发达,对城市环境卫生的重视程度也相对少些。研究适合大多数中小城市的环境卫生管理体制,提高中小城市环境卫生管理水平,是解决中小城市环境卫生问题的关键。

一、政府行政管理体制

2006年初,建设部颁发的《中国城乡环境卫生体系建设》白皮书已就环境卫生行政管理体系建设提出了明确的要求。首先是健全和完善环境卫生的行政管理构架;其次要强化政府行政的规划、法规、政策、标准等管理职能;其三必须切实履行好对环境卫生作业服务市场的监管职责。

环境卫生行政管理机构应该是和一个城市内各级政府的数量一致的,具体来讲,在一个设区的中小城市里,除了市级具有环境卫生管理机构外,各区级政府还应设有相应环境卫生管理机构,这样,既体现了环境卫生管理是政府的城市管理职能之一,又能加大环境卫生监管力度。就是说,要按照分级管理、重心下移的思路管理城市环境卫生,要对城市环境实行全方位的管理并要实行“两级政府、三级管理”。一级是市政府管理,负责对全市整体动态因素的宏观管理;二级是区政府管理,负责对本区动态因素的具体管理;三级是街道办事处及其居民委员会管理,负责对社区和群众自治的管理。三级管理是在市、区二级政府统一指挥下的有机协调管理。根据目前部分城市的经验,中小城市的环境卫生行政管理体制宜采用分级环卫部门管理的模式,要明确界定政府环卫管理部门的职能。各级环卫管理部门的主要任务是履行环卫管理职能和对环卫作业服务的市场进行调控;负责环卫发展规划的编制,地方法规、规章的起草与实施;管理政府资产和社会收费;维护环卫作业市场秩序。市环卫局对全市环卫工作实行全方位的调控、管理,对区环卫局实行业务领导,对县级市环卫局实行业务指导。区(县级市)环卫部门负责环卫作业服务的监督管理,分区域设立环卫监督管理所,主要承担所辖地区市容环卫的宣传、检查监督和收费管理。

二、环卫作业运营体制

从政府职能转变的要求出发,环境卫生政府行政管理应同环境卫生作业服务运营相分离,即政府行政管理部门不再直接从事具体作业服务的组织,而是交由市场组织生产,政府行政管理部门以公共财政的方式负责采购(也可以通过社会中介来组织采购),同时实施对环境卫生作业服务市场的有效监管。对环境卫生事业的市场化改革来说,其根本目的不在于是事业模式还是企业模式,而在于它是垄断的市场还是竞争的市场。

要按照经营城市的思路,将市场化的机制和手段引入环境卫生管理作业领域,这在国内很多城市都有成功的先例。主要做法是,在保持环卫行业目前单位性质不变的前提下,积极探索环卫作业的市场化运作方式,努力实现合理配置城市资源,逐步减轻财政负担,从而达到环卫管理的最佳效果。凡政府财政拨款的道路清扫、生活垃圾清运、环卫公共设施、保洁服务和垃圾处理等较大型经营性项目,应公开信息,打破区域部门的局限,在统一市场准入制度、统一服务质量标准、统一监督管理的条件下,动员原作业服务单位和社会上符合资质条件的各种经济成分

的作业单位进入市场参与投标竞争。

三、作业监督体制

借鉴国内外开展城市环境卫生质量监督管理的先进经验,分析目前我国中小城市环境卫生质量监督管理中的利弊得失,现代城市环境卫生质量监督管理机制,应遵循系统理论的原则,建立高效、科学和有序的管理机制,可以从以下几方面深入思考:一是深化环卫工作改革,逐步推行清扫保洁特许经营权拍卖,推行清扫保洁质量监督考核,降低城市清扫保洁成本,提高清扫保洁质量。二是通过对街道(镇)的质量状况评价,调动街道(镇)第三层面的责任意识和争先意识,增强第三管理层面的管理力度和效果。三是坚持以人为本,构建环卫专业作业和居民商家清扫相结合的运行机制,构建门前三包和城建监察相结合的监督机制,不断提高市民的文明素质,培养良好的公共卫生习惯。四是按照网络化管理的要求,建立各类资源充分共享、指挥调度灵活机动、多种手段无缝链接的工作机制,为加强城市市容环境保障提供有力的支撑。五是发挥好新闻媒体的监督作用,广泛发动市民群众参与监督,要重视运用各级人大、政协的监督职能,积极打造“人人重视城市管理,人人关心城市环境”的舆论态势。

参考文献:

[1]冯肃伟.我国城市环境卫生事业全方位改革思考.中国建设报.2007.3

[2]梁广生.构建环卫市场新格局――北京市环卫行业体制改革新路. 中国城市环境卫生.2007.4

城市管理体制篇6

一般来说,以政府机构与公众及私人组织之间的相互作用水平为准,政府管理方式发展至今经历了信息、交互、提交和交易这四个阶段[1](见表1)。目前处于交易阶段,这一阶段政府管理方式不再是单纯的信息与公共服务提供,而是政府信息、服务的融合,公众通过政府信息平台能够更方便进入一个多机构、多服务的政府管理系统。这也是政府管理方式的一次变革,其更关注政策或战略的制定,为公众和企业提供更有效的全面在线服务媒介,而且能够借助外部的技术和人力资源来完成这些活动。这一阶段,受众能够全面与政府服务机构交互,享受全面和制定式的信息及公共服务。这是一个更加复杂和不断完善的系统,丰富的信息、交易平台及多媒介是主要的特征。交易阶段的政府管理模式的一个明显特征是政府显着的数字及多极化特征,因此,这一阶段的政府也被成为“数字政府”。数字政府包含狭义和广义的定义,美国得克萨斯州数字政府规划中将数字政府明确定义为:“各级政府与公众、企业之间借助电子通信技术开展>！

数字政府被认为是新公共管理理论革命最后的实践,成为公共部门改革公共服务的主要推动力,其对政府管理的影响更倾向于归入后新公共管理理论。 最早的数字政府可以追溯到1997年,由美国国家科学基金会发起并逐步引入。1997年,基于一份关于21世纪迈向数字政府的报告,美国国家科学基金会开始指导美国联邦政府利用Internet技术来提高公共服务透明度,由此利用现有的先进技术建立高效数字政府的理念雏形,随后发展迅猛并得到推广和应用。仅1997年,世界范围内有1915个中央级政府机构建立了相应的政府公共网站,2000-2001年,短短一年,这一数字增长到9363个,美国以拥有403家政府公共服务网站(这里,仅以数量计,不论服务质量)独霸数字政府发展鳌头,一些发展较早的国家包括法国、巴西、葡萄牙及丹麦等。Gartner将数字政府的特征概括为:“数字政府,即通过各种技术、网络及新媒体发展,推动政府机构内部及社会外部的连续转型,从而对政府提供的公共服务,参与公共事务活动的能力和管理水平进行最优化的结果”,其实质是政府管理手段和管理理念的公共化和透明化。[4]Pardo进一步概况了数字政府区别于传统政府的主要功能:(1)公众获知政府信息更加便利;(2)更加清晰地遵守一般性规则;(3)公众借助政府提供的数字平台和公共协助更有效地取得个人利益;(4)政府之间活动及政府与企业之间活动的便利和公开;(5)政府对政府的信息和服务融合;(6)公众参与公共管理活动的更广泛性。[5]数字政府将进一步带动整个社会信息技术的融合和应用,形成“数字政府———数字企业———数字公众”三位一体的“数字社会”。Fang将数字政府的交互内容概况为八种:政府—市民,市民—政府,政府—企业,企业—政府,政府—政府供职人员,政府—政府,政府—非营利组织,非营利组织—政府。数字政府的建立需要重视其中的五种关系:市民—政府,企业—政府,政府—政府,政府—非营利组织,政府—政府供职人员。[6]

具体来看,首先,市民—政府的关系反映了公众个人对政府提供的公共信息与服务的需求,这些服务包括发放有关许可和执照,如驾驶许可,渔业许可等,不仅包括纳税人对中央政府及地方政府的税费支付,也应该囊括政府对纳税人的退税等服务。其次,企业—政府的关系主要是企业、商务活动及合作组织对政府提供服务的需求,包括营业许可,用工信息及经营选址等服务。最后,政府—政府,政府—非营利组织,政府—政府供职人员的这三种关系源于其三者相互之间及其内部机构及政府供职人员提供与完善政府服务的要求,包括政府公务活动、政府采购、政府内部资金转移及其他相关的服务。目前,数字政府的发展阶段主要存在于市民—政府,企业—政府,政府—政府这三种关系之间,尤其是前两种服务需求较大,发展较快。[7]根据上述八种关系,多极数字管理体系的运行机理可以展示为图2。如图2所示,城市数字管理系统是不同机构与组织之间相互传递信息,内外部联动的“开放式循环”,其中内部的信息双向流动包括地方政府与中央政府之间,以及这两级政府与非营利组织之间的交流,外部信息流动分支包括地方政府与公众之间,以及地方政府与企业之间的相互传递,这里,地方政府不仅承担着本级政府与公众和企业之间的信息、服务联通,更重要的是公众及企业与中央政府之间信息交换的媒介,中央政府的各种信息,需要通过地方政府的相关活动进行传递和解读,因此,地方政府在整个数字整合系统中承担着举足轻重的作用,是中央政府信息传递与反馈的主要渠道,这显示出城市管理系统的重要性,地方政府建立的城市管理系统不仅提供了公众与企业及其他组织需要的信息及服务来源,而且是贯通中央政府信息上下流动的决定性环节,通过地方政府实施的城市管理系统,中央政府的各种信息及政策才能得到顺畅的和贯彻,意味着借助于城市管理系统,地方政府成为中央政府实现其政策目标的主要执行者,也是公众及企业信息及其他服务需求的主要提供者。

二、全国省会数字城市管理体系构建的综合比较

根据城市管理体系运行的主要组成部分,我们选择政府门户网站开通情况、城市管理专门机构的设立、城市管理专门条例或规定颁布情况、城市管理分类规章及制度颁布实施情况以及数字网格化管理模式建立等五个方面的指标,对全国31个省会城市(包括直辖市)的数字城市管理体系进行了比较。(1)从拥有政府门户网站情况看,全国31个省会城市(包括直辖市)无一例外都建立了政府门户网站,提供有关政府政策文件、法律法规信息、重大事件、经济社会发展状态、近期工作进展、公共服务信息等一系列浏览和查询服务,并提供政府直属机构及各相关部门的链接,实现了政府信息与机构的互通互联,体现出政府信息化建设初步成功和“数字城市”打造的前期成果。(2)从颁布专门性城市管理条例情况看,除天津和长沙外,其余城市都没有出台相应的城市管理专门条例,城市管理法制体系的建立相对滞后,统领性的城市管理条例出台势在必行,其颁布实施将有助于完善城市管理法律法规体系,为未来城市管理的法制化创造必要条件。(3)从城市管理分类条例或规定实施情况看,市容环境卫生管理、市政管理和园林绿化管理规定实施情况最好,除乌鲁木齐和兰州外其他城市都有市容环境卫生管理规定,市政管理规定仅长春和乌鲁木齐没有,园林绿化管理规定没有出台实施的是石家庄和兰州。(4)从数字网格化城市管理模式建立情况看,北京、上海、天津、重庆、西安、成都和昆明都已经启动,其中重庆和成都不仅较早推行实施了数字网格化管理模式,且取得了较好的成效,在此方面已走在全 国前列。

综合来看,有两项指标没有体现的为北京、重庆、南昌、杭州、南京、合肥和广州;表现较好、仅有一个指标没有达到的城市包括上海、西安、成都、昆明和长沙;而表现最突出,所有指标都有所作为的是天津,显示了天津市近年来对城市管理工作常抓不懈、突出重点、统筹规划、强调落实获得的良好成效。通过对全国省会城市管理体系的综合比较,发现以下几个特点:(1)从管理主体上看,政府仍是城市管理活动的组织者、指挥者及承担者,目前通过营利性企业和非政府组织配合政府提供公共物品与服务的城市较少,政府管理城市的任务艰巨且过于繁杂,无法完全发挥其最重要的市场维护和监督职能,管理主体过于单一,不利于分担政府管理事务,一定程度上降低了城市管理运行效率。(2)从管理技术上看,数字网格化城市管理模式仅在几个城市得到应用,大多数城市还没有建立起科学的数字城市管理系统,一定程度上反映出目前管理技术相对滞后的现状,制约“柔性化”城市管理的转变及发展。(3)从管理手段上看,包括城市交通管理、市容环境管理、旧城区改造管理、公共服务保障、公共安全管理、综合执法等多个领域的城市管理运行系统整合仍需时日,不同城市都不同程度地存在完善与修订城市专门性管理条例、加强城市管理资源整合和配置的问题。(4)从管理目标上看,城市管理目标的法制化是保证其实现的首要因素,我国法制化的城市管理体系虽已起步,但进展较慢,目前还没有城市形成较成熟的城市管理法典,管理目标多体现为政府短期政策目标,从城市长远发展角度考虑形成的固定化城市管理目标仍是未来政府城市管理活动的努力方向。

三、建立多极数字城市公共管理体系的政策建议

1?建立现代城市管理三元治理结构。加快引入私营部门、第三部门等新的组织要素,建立由政府、企业、社会组成的多元化主体城市治理结构,以弥补政府失灵和市场失灵。这种三元治理结构中,政府是组织者和指挥者,其行为决定和影响其他城市管理主体的活动方式和活动效果;营利性企业和非政府组织配合政府提供城市公共物品与服务,其有利于分担政府管理事务,提高城市管理运行效率和效益;社会公众作为基础通过公开与不公开途径参与城市管理活动,推动城市管理机制内生化转变。[8]其中,政府突出其统领与指导作用,企业突出其专业与独立作用,社会突出其监督与制衡作用,完成“小政府+大社会”的改造,对于城市公共服务中的自然垄断产品,建立严厉的政府监督下的市场供给体制,对于共有资源或纯粹公共产品和服务的供给,政府作为投资主体可以通过市场交易委托给专业的建造者或经营者,提供高效高质的第三方产品或服务。[9]

2?运用先进数字信息管理技术提升“数字城市”水平。“数字城市”提供给城市管理强大的技术和数据支持,使城市管理各部门能够最大限度地利用城市资源,实现工作流程的标准化、规范化和网络化,作为其中重要组成的“数字城管”,更是强调运用信息技术、地理信息技术、无线通信技术等现代科学技术,在城市管理信息综合平台基础上建立综合性的管理信息系统,提供准确、适时、有效的信息搜集和加工处理,为城市管理者的决策和职能履行服务。[10]目前,“数字城管”已发展到城市部件管理和万米单元网格相结合的阶段,初步实现对城市管理对象的定量、定性和定位,为实现城市管理工作的快速性和准确性提供了基础的数据保障。因此,应加快建立市区两级网格化管理体系,并在此基础上搭建城市管理信息综合平台,推进综合性管理信息系统的建设,从市区两级完成城市部件管理和万米单元网格的整合互通,在技术上保证城市管理系统的安全高效运行。

3?推进城市管理资源和管理体系整合。城市管理运行系统内容繁杂,包括城市交通管理、城市市容环境管理、城市旧城区改造管理、城市公共服务保障、城市公共安全管理、城市综合执法等多个领域,涉及面多,牵涉面广,必须采用科学的管理手段才能达到整合管理资源、管理机制,提高管理效率和管理水平的目标。继续加快建设城市交通诱导信息系统,建立ITS(智能交通系统),通过大范围和密集的信息交换及集成,组织管理交通运输,缓解交通拥阻,提高出行质量。完善城市基础设施和公共服务的快速应急管理,建设快速抢险信息系统,形成突发环境、安全及灾害事件的应急处理系统。[11]目前全国许多城市已完成突发环境、安全与灾害事件应急处理预案的编制,但具体的处理流程及机制设计还未落实,应急与预警处理体系建设相对滞后,应进一步加快应急处理流程及机制设计,并建立统一指挥与调度体系,保证各区域应急资源、信息之间的统筹调配。

城市管理体制篇7

关键词：街道办事处城市管理体制改革

城市管理体制，是由城市管理机构、管理权限、管理方式、管理队伍及管理约束机制诸多要素组合构成的相对稳定的体系，是整个国家管理体制的不可分割的重要组成部分。它需要通过城市政府行为进行统一领导、分工负责、分级管理、以块为主、条块结合、整体联动，建立起集指挥、协调、管理于一体的超越部门利益的综合管理体制和运作机制。城市管理本身是一个复杂的系统工程，其管理体制亦是一个复杂的体系。这个体系的机制是否健全、机构之间是否协调和其运作状态的优劣，将直接影响着城市的管理水平，关系着城市管理的效能和城市功能的发挥。因此，科学地建立城市管理体制也就成了各级城市政府的重大任务。

就我国而言，谈城市管理体制就不能不提到街道办事处，二者之间存在着紧密的联系。为此，本文将以街道办事处为切入点和焦点来分析时下我国城市管理体制的现状、问题，接着着力分析几种城市管理体制改革的方案，进而提出自己的改革进言。

一、对街道办事处的分析

（一）法律规范分析

目前，我国关于街道办事处的法律有三部。1954年12月31日第一届全国人大常委会第四次会议通过的《城市街道办事处组织条例》第一条规定：为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。第四条规定：街道办事处的任务如下：（一）办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；（二）指导居民委员会的工作；（三）反映居民的意见和要求。当时建立街道办事处的出发点是巩固政权，主旨是为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，而不是为了让街道办事处直接从事更多的城市管理事务，这可以从条例对街道办任务的规定得知。其他条款还简要规定了街道办事处的设立、管辖区域、组织人事和办公费用的解决问题。总体而言，该条例由于处于特定的时期，所以篇幅简短、内容简单，总共只有七条。由于条例的规定十分简单,使得街道办事处的职能和在制度实践层面都还有很多的不确定性。但就目前为止，不能否认它依然是我国有关街道办事处的专门的法律规范。因为我国《宪法》里面没有关于街道办事处的条款，而1979年的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和1989年的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》也都只是简略地提及街道办事处。前者第68条规定“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”后者第2条则概要地规定了街道办事处与居民委员会的关系为指导与被指导、协助与被协助的关系。倘若将其与相对完整的居委会组织法体系相比，应该承认街道办事处组织法体系明显缺乏作为组织法基石的宪法依据，也缺少作为“基本法”的街道办事处组织法。

（二）历史与现实的运行状况

在建国初期，街道办事处承担的任务还基本符合组织条例规定的那几项。然而，随着社会经济的发展，城市居民结构的变化以及城市化过程中必然出现的社会问题的增加，街道办事处所承担的工作任务已不仅仅停留在居民工作这一块上了。

1956年生产资料的社会主义改造完成之后,它承担的任务日益增多,有上级政府下达的大量工作,还有自身所做的很多与居民联系很密切的工作。而在和化运动期间，被改为城市的街道的机构和职能大大增加,成为承担大量政府职能的行政性机构,甚至是一种“准政府”的组织。而在“”中,变成了革命委员会的街道办事处工作范围进一步扩大,不仅行使政府职能,甚至行使政权职能,俨然一级基层政权。[1]改革开放以来,我国的政治、社会环境发生了翻天覆地的变化，在这种背景之下，作为城市基层政府派出机关的街道办事处所处的社会历史条件也发生了巨大变化,城市社会公共事务剧增。由于政府对这些方面的宏观管理机制尚不完善,而且政府职能也面临转换,这些新增事务尚无相应的机制来承担,于是问题自然而然向城市的基层社会沉淀,并且最终回落到最为基层的政府机构街道办事处身上。基层政府职能大量地被推向了街道办事处，致使其行政事务越来越多，街道办事处的行政职能也日趋庞大，职能机构也越来越成规模,实际上已经具有一级政府的规模，实际上在发挥着一级政府的作用了。由此导致很多城市的街道办事处都出现了名不符实的状况，即街道办事处法律名义上不是一级政府，却在实际上承担着一级政府的职能，逐渐形成了“准政府”的角色地位，甚至在一些地方街道办所行使的职权都超过了一级政府的职权。这一点，业内人士并不讳言。目前，街道办事处在实践中承担着城市管理、社区服务、发展经济、优抚救济、社会治安、文教卫生、计划生育、司法调解、群众生活等数十大类的任务。根据一项调查资料显示：北京市石景山区八宝街道办事处目前承担各类工作达168项，其中党群工作和人大街工委工作计49项，街道内部事务性工作23项，行政管理和居民服务类工作96项。[2]其他地方街道办事处的工作任务也大都相仿地拓展到了很多方面。难怪有人形象地说街道办事处“上管天（环保）、下管地（环境卫生）、既管老（老龄工作）、又管小（托幼）、管生（计划生育）、管死（殡葬改革）、管救济，还管教育和安置”。另外，街道办事处的人员编制也早已大大超出了1954年条例的规定，其组织机构也已经“科室化”。

由此可见，街道办可以说是个“大管家”，所做的工作呈现多、杂、小的特点，而且由于处于城市的基层，由此就难免与城市基层自治组织居民委员会发生十分密切的关系。《中华人民共和国宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举产生。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第2条规定：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。”从法律规定我们可以看出居民委员会作为基层群众性自治组织，并不是街道办事处领导的下属机构。然而，一如前述，改革开放以来街道办事处的各项管理工作大幅度增加，但是由于其人力有限和其他缘由，便把这些工作中的大部分事务性工作下派给了居民委员会，并进行全程式的督促和与居委会干部个人利益相关的考评，这使得居民委员会在完成这些下达的任务时不敢懈怠，形成了“上面千条线，下面一根针，条条线线都往里穿”的局面，即政府的大多管理职能都延伸到居民委员会，像千条线一样，居民委员会则像一根针似的，把这些行政职能穿起来了。长期以来形成的这种城市基层管理体制直接造成了作为群众性自治组织的居民委员会功能的退化和萎缩，居民委员会的自我管理、自我教育、自我服务的自治功能日益退化，基本上与法律规定的性质丝毫不沾边。其本来应发挥的功能在很大程度上被街道办事处和其他组织所覆盖。尽管居民委员会按法律规定是居民自治组织，但在实际生活中却受街道办事处领导，成为在城市中行政管理的终端延伸，二者之间的关系也严重背离了法律规范。如今，现实中的居民委员会无论是在工作内容上，还是工作方式上都带有十分浓厚的行政化色彩。“街道办是政府的腿，居委会是街道办的腿，居委会干的活主要是学舌跑腿”，这是居民们常用来形容城市基层管理状况的一句话。

对照《街道办事处组织条例》对街道办任务的规定可以很明显地看出，现实中的街道办承担的任务与工作和其充当的角色已经大大地超越了法律规定的范围，因此在法律上难以找到依据。造成这种情形的原因很多，既有外部原因，同时也有内部原因。[3]看看现实中街道办在如许多的任务下的运转状况，再联系我国时下建设社会主义法治国家的大背景就可以知道，城市管理体制改革已是“剑在弦上，不可不发”了。实际上，各地在20世纪90年代就已经对此进行了改革，采取了一些相关的措施。最有影响的应该数上海市率先尝试的“两级政府、三级管理”的社区管理体制，下面就让我们来看看该种体制的情形。

（三）“两级政府、三级管理”的管理体制

1995年上海市开始“两级政府，三级管理”的试点，其特点是将权力重心下移至街道，强化街道办事处的权限和职能，旨在充实、强化街道办事处的管理职能，减轻市、区级政府的城市管理任务。当时探索建立该种体制的客观背景是经济体制改革所带来的各种社会性问题下移与城市管理体制不协调之间的矛盾愈来愈突出。此后，街道办事处被授予部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权等四项权限，并采取了清理‘条’‘块’关系、建立综合执法队、扩充街道和居委会编制、完善财力机制等一系列措施，对这些权限进行落实。所谓两级政府是指市级政府和区级政府，街道办事处是区级政府的派出机关，内含于“两级政府”之中，它既是政府各项政策的具体执行者，又是调节社区政治、经济、文化等活动的中枢；三级管理是指市级政府、区级政府、街道办事处三者自上而下的管理模式。街道办事处管理着居委会，并通过它来处理大部分具体的社区事务。该种体制自实施以来有比较大的收效，产生了重大影响，全国各地有很多大、中城市纷纷效仿，争建这种管理体制。

但是，这种管理体制并非没有法律上的难点和操作层面的缺点。[4]首先，容易导向与我国根本政治制度——全国人民代表大会制度不符。根据人民代表大会制度的原理，人民代表大会是国家权力机关，行使或委托其他机关（如行政机关、司法机关）行使国家的权力，所有的权力均自其身出。任何一级政府都必须由同级人大依据法定程序产生（同时即意味着从同级人大那里获得了有关国家行政权力的委托）。而且，各级政府必须执行同级人大的决议，对同级人大负责，受同级人大监督。只有认真贯彻这一制度，才能切实保证各级政府的权力来自人民、服务人民，巩固我国的根本政治制度。然而，对我国相关的法律规范进行分析后却发现，在人大对行政机关、审判机关、检察机及其派出机关的直接监督序列中，人大对街道办处等的监督却是一个“断层”。因为依照法律，县级以上人民代表大会常务委员会监督同级人民政府、人民法院、人民检察院的工作；依照地方性法规，省、自治区人大常委会监督地区行政公署、地区中级法院、地区检察分院的工作。所以从法律层面来说，人大是不能直接监督街道办事处的。由于派出机关（含行政公署、街道办事处和区公所）按照法律规定均不是一级政府，故无须由人大产生，从而也就无须向人大负责，而只需由派出它的那级政府所任命的人员组成，对派出它的那级政府负责。既然是派出机关，其权限就必须严格限定在明显小于一级政府权限的范围内。而现实中的很多街道办事处已然在充当着一级政府的角色，于是就难以逃避这样的质问：它的权力从哪里而来？是人大授予还是上级政府的委托？如何根据我国人大制度原理来监督、控制它的权力？如果说街道办事处是政府的一级管理，区级人大理应履行起监督的责任，可以规定街道办事处的负责人由区长提名、区级人大任命和罢免，街道办事处对区人民政府和区人民代表大会负责，受区人民政府和区人民代表大会监督，这也是我国人民代表大会制度的当然之义。

其次，与现行法律的有关规定不符。1954年《街道办事处组织条例》和1979年的《地方组织法》都明文规定了街道办事处是派出机关，而非一级政府。“二级政府、三级管理”乍一看似乎没有突破相关法律规范，然而，稍加分析便不难发现，其在客观上已隐含着“街道办事处是一级政府”的涵义在其中了。在逻辑上，能够行使国家一级管理权能的主体，只能是一级政府，这也就意味着派出机关是不能行使一级管理权能的。而既然各地实践中明目张胆地将街道办事处作为一级管理权能的承担者来对待，则必定意味着街道办事处是作为国家一级政府而存在的，故“三级管理”必然蕴涵着“三级政府”的含义在里面。而在实践中，各地在争相效仿这种体制的时候，有很多都是将街道办事处作为一级政府管理的实体加以强化的。看一下现实中街道办事处所承担的工作有任务可知，其甚至已经完全超出了国家一级管理政府所承担的工作。

第三，不利于居民委员会自治功能的发挥。该种体制的重心在于加强街道办事处的管理职权与地位，实现政府管理的重心下移。而居民自治的培育与发展则要求减少街道办的干预，为居民自治留下一个适宜的空间，因此二者间毫无疑问就存在着一种张力。加强街道办事处的权能，则必定要损害居民委员会自治的空间。现实中间的街道办事处与基层自治组织（含村民委员会）的关系严重背离法律规范，自然与此难以脱离干系。按照这种体制，基层自治组织的自我管理、自我教育、自我服务的自治功能终将不复存在。

第四，这种体制具有结构性缺陷，在实践中的运作弊端非常突出，基层政府的职能和角色错位严重：一方面，传统的行政全能主义色彩十分严重，社会职能有限的政府仍在扮演无限政府的角色，越位包揽了许多不该管也难以管好的事务；而从反面来说，政府职能的缺位现象却也十分突出，如本该由政府直接承担的征兵、计划生育、社会治安等职能却又不见基层政府的身影。这就使得政府在社区事务中同时扮演着政策的制定者、组织服务项目的提供者和问题的裁判者等多重相互矛盾的角色。[5]

可见，“二级政府、三级管理”的体制严格说来是逾越了法律规范的界限、违背我国政治建设的原理的，因此大力提倡与宣传并不适宜。

二、改革选择方案及可行性分析

（一）几种改革方案

正如前面所述，城市管理体制已经到了必须改革的地步。从各种改革方案的主张及其实践可以看出，其基本上是围绕着街道办事处的“实”与“虚”两个维度展开。“实街”主张的是要健全街道对辖区的综合管理权，加强街道的独立管理职能，使街道成为城市行政体系的一级实体；“虚街”主张的则是强调城市第三部门建设和基层社会自治组织发育，加强基层社会自治，使之逐步置换街道的行政权力。如果按照从“实”到“虚”的“光谱”排列，那么具有代表性的观点大致可以概括如下：[6]

一是变现有的管理体制为“三级政府、三级管理”体制。[7]即由国家权力机关依法定程序修改《宪法》和《地方组织法》的有关条文，规定设立街道权力机关（街道人大），由其产生街道政府，从而改变街道办事处的法律地位，使之成为市、区政府下辖的一级政府。

二是重构后的“两级政府、两级管理”的体制。[8]在不改变我国城市两级政府设置的前提下，考虑到作为城市基层政府的区政府与广大居民“距离”比较远，行政幅度也过大，致使其联系不够紧密，为此对现有两级管理体制予以重构，即将现有的街道适当合并，扩大区域后设立一级政府，适当扩大其行政职能；而将现有的区政府改为市政府的派出机关，代表市政府负责指导、联系、监督各街道政府，适当减少其行政职能，即实行“虚区实街”的管理体制。

三是取消街道办事处，直接由区政府和城市基层打交道，同时积极营造第三部门发展所需的环境，促使基层自治组织的自治功能的正常发挥。

[9]把属于社会性、群众性的——政府不该管、也管不了的——工作，按照“费随事转，权随责走”的原则，转交给有关的社会组织操作，政府该退出的领域就必须退出。

四是主张对于城市管理体制不能一刀切，要根据各个城市的具体情形而采取具体的的管理方式，允许多元化的管理体制存在。

（二）对几种方案的可行性分析

对于第一种方案，增加设立街道办事处为一级政府从而建立“三级政府、三级管理”的建议实际上早在上个世纪90年代就已出现，但也一直是个争议较大的话题。持反对立场的理由大致如下：城区管理的特点决定了行政权力不宜过于分散，市政府可以向区政府下放的权力就是有限的，如果区下面再设立一级政权，由于其辖境更窄，将会有更多的事务不能由其来承担；街道所辖人口一般相当于一个小城市，但面积太小，一般仅2、3平方公里，在这样小的面积上，建立一级政权，是难以承担应尽的职责的。[10]而且2002年的党的《十六大报告》明确要求继续推进政府机构改革，切实解决（纵向）机构层次过多的问题。综观世界上比较有代表性的城市，大都设置两级政府，有些大城市甚至只有一级政府也照样管理得井井有条。目前，减少政府层次基本上是主流的观点，但是对于如何减少则认识并不统一。

对于第二种方案，从国际上大城市的治理模式与经验来看，符合国际治理的趋势。国际上的特大城市一般都是设立二级政府——如巴黎和伦敦就是市与行政区（伦敦称都市自治区）两级政府管理模式——以减少管理层次，提高行政效率。而日本东京自1979年以来开展的五次行政改革的一个主要特点“从机构设置和职能划分的改革趋势来看，就是机构设置扁平化，治理层级简约化，职能配置整合化”，[11]其目前也是实行都、区两级政府管理体制。东京都区制度的精炼且专业化的机构设置，清晰明确的职能分工等方面的经验对于我国城市管理问题的解决，无疑具有重要的参考意义。中国行政管理体制改革的一个重要内容就是要切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题，因此简化并整合现行城市政府的结构设置和职能划分，通过改革来盘活城市管理体制，是提高我国城市管理效率和效益的重要途径。该种方案操作起来首先需要在法律规范的层面予以修改：规定区级政府为市级政府的派出机关，街道办事处为市级政府直接下辖的一级政府，同时考虑将街道办事处的辖区重新划分，适当地增加区域面积。当然，在修改法律之后，还是有比较多的后续工作要做，在组织建设上，要设立街道政府一级的权力机关，将原来的区级人大予以撤消或者并入街道一级人大。同时要大力培育社会中介组织等第三部门，将众多可以交由社会去完成的工作放开，以期形成南京市白下区淮海路街道的那种“小政府、大社会”之管理体制和运行机制。从整体上看，国外城市两级政府的管理职能均较为有限,相当一部分事务被推向市场与社会,转由第三部门承担。而作为第三部门的典型代表之一的NPO（非营利组织）目前在部分沿海城市社区较成功的运作——如上海浦东罗山市民会馆和广州文昌地区慈善会——表明：在适宜的制度环境下，社会力量应该能够参与城市公共事务的管理，弥补政府自上而下调控的不足，国家行政系统不可能也不应该全面包办基层的事务。当然要注意的是，从纵向行政来看，白下区是索性撤消了街道办事处，上面只有市、区级政府在行使管理职能，从而减少了行政层次。但是这与笔者主张的“虚区实街”制也并非完全对立，在控制甚或减少行政层次方面是基本一致的，只是笔者没有白下区的实践走的那么远而已。另外，还要着力促使居民委员会的自治功能的发挥，为其营造良好的发展环境。当然，应该承认该种方案虽然依旧保持了我国原有的城市“二级政府”的管理体制，但是在管理体制的内部则是“颠覆性”地重构了法律规定的政府体制，动作多少还是有些过大。因此倘若按此方案予以改革，在操作过程当中尚须谨慎慢行，可以考虑先在个别较为成熟的地方试点，然后再渐次推开，以免出现震荡局面。

第三种方案表面上看起来与第二种方案具有较强的“家族相似”性（借用维特根斯坦的概念）——都主张减少行政层次以期提高行政效率，似乎比较可行。但实际上，由于我国长期的计划管理体制遗风的影响——甚至直到今天我们也没有完全脱离该种体制，还依然处于改革的“深水区”，造成我国的民间社会组织生存环境狭小，先天不足，而且在后来的发展中又缺少完善的制度保障，故其能否很好地承担撤消街道办事处后而结余下来的工作，还须打个问号。因此，将街道办事处直接撤消后的真空由谁来填补的问题则还需要认真对待。这种方案与第二种方案存在着旨趣之别：后者还是由街道办事处在行使着城市基层的权能，而且一如前述，各地街道办事处实际上很多已经事实上在充当着一级政府的角色，因此将其升级为一级政府后的工作职能的承接（甚至很多根本就不用承接，因为其已经是在承担着那些行政事务）应该会是比较稳妥的，一般不会出现大的城市管理的空白地带；而前者则需面对直接撤消街道办事处后的管理“空虚”问题——区政府如何能够及时有效地承接原来街道办事处的在规范层面的工作，第三部门又如何能够及时有效地接过本来不应由街道办所从事的非规范层面的工作？这些问题都是需要认真对待的，否则，“我等到花儿也谢了”的局面也并非不可能发生。

第四种改革方案，鉴于一个国家的管理一般要求整齐、有序与划一，这样利于整个国家从宏观上对各地进行管理，更便于国内各城市之间各项工作的联合开展。倘若各个城市的机关设置、管理权限、管理方式、管理队伍及管理约束机制等呈现“百家争鸣、百花齐放”的局面，似乎总不那么符合一个管理有序的国家的形象。从世界范围内来看，各国的城市管理也基本上都没有采用那种比较嘈杂混乱的管理体制。

三、结语

我国的城市管理体制改革究竟选择哪种方案，很可能是个见仁见智的问题，也正因为此，才会有众多的改革主张。依笔者陋见，重构后的“两级政府、两级管理”的体制——也即“虚区实街”体制——似乎更能符合城市管理的要求，使得城市管理的效能和城市功能得以有效的发挥。当然，即便是在这种体制下，依然要十分注意上级政府与街道政府之间的权限、职能的划分，街道政府与居民委员会的权限范围的划分，同时还要理顺条与块之间的关系，要使城市管理体制能做到统而不死、活而不乱。倘能如此，则善莫大焉。

1.周平.街道办事处的定位：城市社区政治的一个根本问题[J].政治学研究,2001,（2）

2.北京市石景山区社区办.对街道现行体制的一个调查[J].社区,2004,（10）

3.北京市石景山区社区办.对街道现行体制的一个调查[J].社区,2004,（10）

4.浦兴祖.特大城市城区管理体制的改革走向[J].公共行政,1999,（1）

5.徐永祥.城市社区建设的体制创新与社会工作[J].探索与争鸣,2004,（12）

6.徐君.从社群主义视角谈街政社会化的深层意涵[J].首都师范大学学报,2004,（2）

7.李荣娟,朱光喜.将街道办事处建成一级政府的依据和构想[J].江汉大学学报,2004,（3）

8.卢为民,刘君德.上海城市管理体制改革中的问题及对策[J].改革与战略,2000,（6）

9.刘君德.新时期中国城市型政区改革的思路[J].中国行政管理.2003,(7)

城市管理体制篇8

城市排水体制一般分为合流制和分流制两种类型：

(一)合流制排水系统

合流制排水系统是将城市生活污水、工业废水和雨水径流汇集人在一个管渠内予以输送、处理和排放。按照其产生的次序及对污水处理的程度不同，合流制排水系统可分为直排式合流制、截流式合流制和全处理式合流制。

城市污水与雨水径流不经任何处理直接排入附近水体的合流制称为直排式合流制排水系统。国内外老城区的合流制排水系统均属于此类。

随着工业化的不断发展，污水对环境造成的污染越来越严重，必须对污水进行适当的处理才能够减轻城市污水和雨水径流对水环境造成的污染，为此产生了截流式合流制。截流式合流制是在直排式合流制的基础上，修建沿河截流干管，并在适当的位置设置溢流井，在截流主干管(渠)的末端修建污水处理厂。该系统可以保证晴天的污水全部进入污水处理厂，雨季时，通过截流设施，截流式合流制排水系统可以汇集部分雨水(尤其是污染重的初期雨水径流)至污水处理厂。但另一方面雨量过大，混合污水量超过了截流管的设计流量，超出部分将溢流到城市河道，不可避免会对水体造成局部和短期污染。并且，进入处理厂的污水，由于混有大量雨水，使原水水质、水量波动较大，势必对污水厂各处理单元产生冲击，这就对污水厂处理工艺提出了更高的要求。

在雨量较小且对水体水质要求较高的地区，可以采用完全合流制。将生活污水、工业废水和降水径流全部送到污水处理厂处理后排放。这种方式对环境水质的污染最小，但对污水处理厂处理能力的要求高，并且需要大量的投资和运行费用。

(二)分流制排水系统

当生活污水、工业废水和雨水用两个或两个以上排水管渠排除时，称为分流制排水系统。

其中排除生活污水、工业废水的系统称为污水排水系统；排除雨水的系统称为雨水排水系统。根据排除雨水方式的不同，又分为完全分流制、不完全分流制和截流式分流制。

完全分流制排水系统分设污水和雨水两个管渠系统，前者汇集生活污水、工业废水，送至处理厂，经处理后排放或加以利用。后者通过各种排水设施汇集城市内的雨水和部分工业废水(较洁净)，就近排入水体。但初期雨水未经处理直接排放到水体后，将对水体造成污染。

近年来，对雨水径流的水质调查发现，雨水径流特别是初降雨水径流对水体的污染相当严重，因此提出对雨水径流也要严格控制的截流式分流制排水系统。截流式分流制既有污水排水系统，又有雨水排水系统，与完全分流制的不同之处是它具有把初期雨水引入污水管道的特殊设施，称雨水截流井。小雨时，雨水经初期雨水截流干管与污水一起进入污水处理厂处理；大雨时，雨水跳跃截流干管经雨水管排入水体。截流式分流制的关键是初期雨水截流井，它要保证初期雨水能进入截流管，而中期以后的雨水能直接排入水体，同时截流井中的污水不能溢出泄入水体。截流式分流制可以较好地保护水体不受污染。由于仅接纳污水和初期雨水，截流管的断面小于截流式合流制，进人截流管内的流量和水质相对稳定，亦减少污水泵站和污水处理厂的运行管理费用。

不完全分流制只建污水排水系统，未建雨水排水系统，雨水沿着地面、道路边沟和明渠泄入水体。或者在原有渠道排水能力不足之处修建部分雨水管道，待城市进一步发展或有资金时再修建雨水排水系统。该排水体制投资省，主要用于有合适的地形、有比较健全的明渠水系的地方，以便顺利排泄雨水。目前还有很多城市在使用，不过因为没有完整的雨水管道，在雨季容易造成径流污染和洪、涝灾害，所以最终还得改造为完全分流制。对于常年少雨、气候干燥的城市可采用这种体制，而对于地势平坦，多雨易造成积水地区，不宜采用不完全分流制。

分流制的优点是它可以分期建设和实施，一般在城市建设初期建造城市污水下水道，在城市建设达到一定规模后再建造雨水道，收集、处理和排放降水尤其是暴雨径流水。

在一个城市中，有时采用的是复合制排水系统，即既有分流制也有合流制的排水系统。复合制排水系统一般是在由合流制的城市需要扩建排水系统时出现的。在大城市中，因各区域的自然条件以及修建情况可能相差较大，因地制宜地在各区域采用不同的排水体制也是合理的。

二、城市排水体制的选择

为了进一步改善受纳水体的水质，建立理想的分流制或将合流制改为完全分流制系统，在排水体制的选择上应改变观念，允许部分地区在相当长的时间内采用合流制截流体系并将工作重点放在提高污水处理率上，这才是保护水体的根本方法。在对老城市合流制排水系统改造时要结合实际制定可行方案，在各地新建开发区规划排水系统时也有必要充分分析当地条件、资金的合理运作，同时还要从管理水平、动态发展角度进行研究，不要盲目模仿、生搬条款。在已有二级污水处理厂的合流制排水管网中，适当的地点建造新型的调节、处理设施(滞留池、沉淀渗滤池、塘和湿地等)是进一步减轻城市水体污染的关键性补充措施。它能拦截暴雨初期“第一次冲刷”起的污染物送往污水厂处理，减少混合污水溢流的次数、水量和改善溢流的水质，以及均衡进入污水厂混合污水的水量和水质，它也能对污染物含量较多的雨水作初步处理。

三、排水系统体制选择及建设中存在的问题及建议

(一)排水管网的建设

不少城市和地区，往往只把污水处理厂作为重点工程对待，而放松与之相配套的污水管网的建设。常常是污水处理厂按计划建成投产，而污水管网却只建了部分污水干管。造成一方面污水处理厂处理量不足，一方面污水仍直接排入河体污染环境的情况。因此，排水管网的建设应与污水处理厂的建设作为一个整体，同步实施。

(二)截流倍数

无论是合流制还是分流制(雨水道)，其排水干管或干渠，都应采用截留式排水系统，在其末端加设溢流井，其顶端设置溢流堰，排水干管采用适宜的截留倍数；其大小直接影响受纳水体的洁净与否，过小会导致受纳水体遭受严重污染；过大则会造成浪费。故合理选取截流倍数是关键，其取值应综合考虑受纳水体的水质要求、受纳水体的自净能力、城镇的文明程度(或级别)、人口密度、降雨量、投资等各种因素。

(三)雨水径流污染物含量及控制

随着经济的高速发展，城市人口密度不断增加，对污水收集系统容量的要求也不断增加，这不仅由于不断扩大的城市产生了越来越多的污水，而且由于不透水排水面积的增加导致了城市暴雨径流量的增加。最终导致了在大的居民区内，更多的是大城市、超大城市的周边，水文环境和城市水源受到严重的污染和破坏。因此，无论合流制或分流制排水系统，都应对截留雨水径流进行处理。

(四)排水管网的管理

加强管理，对于建成后排水管网的成效至关重要。如果一个排水系统已经进行了雨、污分流，而管理措施跟不上，沿街居民私自乱接出户管，或图方便省钱，将生活污水管就近接人雨水管道，就会造成花大量资金建成的雨污分流系统失去作用，污水由雨水管直接排入水体造成河流污染。因此，城市排水系统能否真正发挥其应有的环境效益、社会效益和经济效益，必须采取有效措施加强对排水管网的管理，从源头上做好雨、污分流。

四、结语

随着城市化的发展，排水系统在社会可持续发展中起着越来越重要的作用。排水体制的选择应根据城镇及工业企业的规划、环境保护的要求、污水利用情况、原有排水设施、水质、水量、地形、气候和水体等条件，从全局出发，通过技术经济比较综合考虑确定，同时，加强对城市水系雨水径流管理和污染控制的工作。

城市管理体制篇9

一

新中国成立后，中国共产党在城市管理中废除了时期的保甲制度，对大城市的区级建制进行合并重组，形成市、区两级政府。区之下的基层管理体制在1954年之前有三种类型：一是设街道人民政府，如武汉、大连；二是设街道办事处，作为区政府派出机构，如上海、天津；三是不专设机构，只在公安派出所内设民政干事，承担领导居民的有关工作，如北京、重庆。街之下均不设政府组织，由居民在政府指导下自行组织居民委员会、防护组、防盗组或者居民组等[1]（P188－192）。1954年12月31日全国人大常委会审议通过《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，统一规定：十万人以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；十万人以下五万人以上的市辖区和不设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处，作为市辖区和不设区的市的派出机关。居民委员会是群众自治性的居民组织，参照公安户籍段的管辖区域设立，一般每一百户至六百户设一个居委会，由各居民小组推选的委员7－17人组成。企业职工居住集中的住宅区或者较大的集体宿舍，可以设立职工家属委员会兼任居委会的工作。这样，街居两级组织的名称、性质、任务和机构设置实现了全国统一。自此，街道办事处和居民委员会作为城市基层管理体制的组织载体，正式进入国家政治制度的视野。

从封建社会的“什伍”制、“邻保”制到民国时期的“保甲”制，我国传统的社会管理思想都是以对居民个人的控制为基础。街、居体制建立的初衷也秉承了这一思路。1953年6月8日彭真在中央的报告中写道：“由于我们现在的工业还很不发达，同时还处在向社会主义过渡的新民主主义社会阶段，即使在现在工业较发达的城市中，仍有很多不属于工厂、企业、学校、机关的无组织的街道居民，这种人口在有的城市中，甚至多至百分之六十以上。为了把街道居民逐步加以组织并逐渐使之就业或转业，为了减轻现在区政府和公安派出所的负担，在很多城市中除建立居民委员会外，还需要设立市或区人民政府的派出机关，我们的意见是设立街道办事处。[2]（P241）”这就是说，国家通过机关、学校、企业等行政化色彩浓厚、功能无限放大的“单位”实现了对体制内居民的控制，还需要设立街道办事处和居民委员会管理那些没有正式“单位”的体制外的城市居民。因此，改革前的城市基层管理体制事实上是由两部分组成：一是包括党政机关、团体、企事业在内的党政单位、企业单位和事业单位等。它吸纳了我国城市居民的绝大多数，是城市居民的基本组织形式。二是街道办事处和居委会。他们的管理对象是极少数没有单位的城市居民。市区政府无法透过“单位”与这类居民发生关系，街道办事处和居委会的作用就可以发挥了。可见，与计划经济体制相适应，“单位”在整合城市社会、行使城市管理职能上发挥的是主体作用，街居组织只是必要的辅助和补充[3]（P121－124）。

改革前的城市基层管理体制有这样几个特点：一是街道和居委会的权力很小，功能有限。除了国家主要通过“单位”传达各类城市管理信息，进行社会组织、社会动员和资源分配，街居自身处于边缘性地位外，区政府各类职能部门还在街道设立了相应的对口单位实行所谓的“条条”管理，于是“区政府政策实施主要通过各职能部门，然后再由各局传达到街道各所，街道办事处只是做一些辅工作，比如宣传和动员，以及随同税务人员和工商人员进行检查等。[4]”尽管在改革前的二十多年中街居组织的职能有所扩张，机构也不断膨胀，功能的虚拟性有所改观[5]（P29－34），但其边缘性地位始终没有改变。即使创办托儿所（幼儿园）、副食品经营网点、组织生产经营活动、开展有限度的社会保障等，也都是以为“单位”外居民提供服务为主，并不侵入传统的“单位”内居民原有的利益圈。二是“单位”承担了过多的社会和服务职能，起到了“把市民组织起来”的作用，压缩了社会权力的存在空间。在“低工资、高就业率”的计划经济时代，“单位”就是一个小社会，为居民及其家属提供“从摇篮到坟墓”的各种生活服务。源于军事供给制的“单位”制度承担的不仅是经济职能，更多的是政治、教育、行政管理以及后勤服务等职能，这种复合功能特征使它具备了超强的动员和管理社会的能力，从而把街居组织的城市管理职能压缩在数量极少的无单位居民范围内。三是造成居民工作空间与居住空间的区域分离。对单位体制内的城市居民来说，“单位”就是其福利共同体，按照国家政策和规定负责为其分配工资、福利及各种政治、社会资源，大到就业、升迁，小到结婚、吵架，“有事找单位”，与居住地的基层组织没有太多关系。街居组织由于无法介入居民生活，不可能有效实施社会管理①。四是强化了居民的身份特征。在“单位”与街居组织的二元管理体制之下，城市居民被划分为两种类型，具有不同的身份特征。有单位的可以根据单位性质享受相应的政治、福利和社会待遇，没有单位的则处于城市社会的边缘。由于个人在单位中的不同序列及单位在整个单位体系中的不同序列，使得具有不同单位身份的居民拥有不同的社会感受。单位的封闭性特征则使单位外人员很难有机会流入单位内，单位与单位之间的成员流动也大都借助“关系”等非正式资源。

1980年代以后，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，个体私营经济获得快速发展，社会结构不断分化，城市社会发生了根本性变革。社会的转型对传统的二元城市基层管理体制构成了挑战。一是“单位人”向“社会人”的迅速转化。劳动用工制度和社会保障制度的改革逐步弱化了“单位”对职工的约束力，职工与单位之间的关系越来越松散，大量“单位人”开始向单位外流失。过去，“单位”可以决定职工的政治、福利甚至社会待遇。现在除工作外，职工需要向“单位”寻求帮助的内容越来越少，职工越来越多的个人隐私可以不必在“单位”内坦承。另外，大批国有企业的破产或准破产以及职工“下岗”也迫使“单位人”丧失单位依托，迅速转化为“社会人”。二是社会组织的多样化特征日益明显。除传统的行政事业单位外，出现了大量不具备“单位”体制特征的组织。比如三资企业、个体私营企业、民办非企业组织，非营利性社会组织等。据1999年的统计，仅个体工商户和私营企业就吸纳了8300万人就业，占总就业人口的12％[6]。三是流动人口不断增加。由于人力资源配置方式的变革和城乡二元治理结构的打破，城市居民选择的机会越来越多，农村大量剩余劳动力也开始涌入城市，使得城市流动人口空前增加。目前北京、上海、广州等市的流动人口都达到上百万人。流动人口显然无法纳入“单位”体制中管理。四是“单位”职能开始向社会转移。单位办社会的后果是制造了大量的后勤服务人员，工作效率奇低。历次政府机构改革、高校后勤管理改革以及企业管理体制改革等的目标就是把“单位”承担的社会职能转移出来，使“单位”只从事自己的本业，其余的交由社会来办理。“单位”的服务功能、福利功能、保障功能以及政治宣传功能正在弱化，居民与“单位”之间的关系正在向纯粹的雇佣关系发展。五是城市基层管理的内容越来越多。为了解决就业及弥补财政的不足，街居创办了大量经营性组织，其经济职能迅速膨胀，街办经济、居办经济发展迅速。城建、市容、社会治安、外来人口管理、社会救济金发放、再就业培训等过去闻所未闻的工作统统压向街居。“街居是个筐，什么都能装”就是最形象的描述。六是居民的社区参与要求愈来愈强烈。包括福利分房制度在内的社会保障体制改革密切了居民与居住地之间的利益关系。过去没有人关心的治安、绿化、卫生、违章建筑等成了居民们人人心系之的头等大事，促使他们越来越关注并渴望参与街居组织的决策过程。上述六个方面的变革表明，“单位”制度在社会转型的大背景下正在走向衰落，其整合社会的组织功能不仅日益弱化，而且不可避免地最终要走向瓦解。因此，以“单位”组织为主体，以街居组织为辅助的城市二元基层管理体制也必须适应新形势，进行相应的变革。

二

面对社会形势的迅猛变化，民政部门从承接企事业单位转移社会服务项目的需要出发，提出了“社区服务”的概念。1987年9月民政部在武汉召开全国城市社区服务工作座谈会，对社区服务的内涵作了定义，明确了社区服务的发展方向。1991年5月31日，民政部部长崔乃夫在谈到基层政权建设工作时，明确提出推进社区建设的要求。1992年10月，中国基层政权建设研究会在杭州专门召开了“全国城市社区建设理论研讨会”。这样，以开展社区建设为标志，城市基层管理体制改革的序幕徐徐拉开。

进入1990年代以后，随着各项改革事业的逐步深入，城市基层基础工作引起了社会各界的广泛关注。一方面，如前所述，附着在“单位”身上的政治、社会、教育、保障等功能迅速剥离，单位组织的整合作用不断降低；另一方面，街道办事处、居委会在维护辖区社会治安、引导下岗工人再就业、落实居民最低生活保障、营造良好的经济发展环境等方面发挥着越来越重要的作用。社区，正在形成城市社会管理的微观重心。上海、石家庄、青岛、沈阳、武汉等地先后开展了社区建设试点工作。2000年11月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，明确提出社区建设的指导思想是：“改革城市基层管理体制，强化社区功能，巩固党在城市工作的组织基础和群众基础，加强城市基层政权和群众性自治组织建设，提高人民群众的生活质量和文明程度，扩大基层民主，密切党群关系，维护社会政治稳定，促进城市经济和社会的协调发展。”自此，我国城市基层管理体制进入全面转型时期。

上海市在探索新型城市基层管理体制方面起步较早，1995年就开始了“两级政府、三级管理”的改革试点，以街道为核心推动社区建设，通过调整“条块”关系、转变政府职能、下放管理权限，促进城市管理重心的下移[7]（P28－36）。沈阳市则从构建新型社区组织体系入手，按照有利于实施管理、有利于资源配置、有利于提高工作效率的原则，将全市2700多个居委会调整为1277个具有不同功能特征的社区居民委员会。1999年1月，民政部《全国社区建设实验区工作实施方案》，在全国各城区中选定26个社区建设实验区进行全面的城市基层管理体制改革试验，有力地推动了社区建设的发展。目前，大部分城市的社区规模调整工作已经基本完成，社区党组织和社区居民委员会也已逐步建立健全，新的社区管理体制已初步形成。

从近些年来各地开展社区建设的情况来看，我国城市基层管理体制改革的方向是从单位主导型向街居社区主导型转变，具体表现在这样几个方面：一是进一步弱化单位的复合功能。主要是指国有经营性单位和国家财政供养单位继续分离办社会的职能，逐步与所办的幼儿园、食堂、学校、医院以及其他服务性机构脱钩，通过深化住房制度改革、医疗保障体系改革和养老保险制度改革等把单位的后勤保障逐步推向社会，实行市场化管理。二是通过简政放权，强化街居职权。按照有关法律、法规或者区政府的授权，街道办事处享有或者扩张了综合协调权、执法权、处置权、监督检查权等，从而能够行使相应的政府管理职能，对辖区内的社会治安、市容市貌、便民服务、精神文明建设、街区建设等进行有效的管理。武汉市江汉区按照费随事转、财随责走，责、权、利相配套的原则，把职权和工作重心下沉到社区，使社区居委会有职、有权、有钱。三是组建社区居民委员会。这是新型城市基层社会管理体制的组织基础。对原来的居委会按照居民居住的自然地缘关系、社区资源配置、适度的管辖人口和人们的心理认同等原则进行重组，以适应功能扩张、人口居住密集度增加以及管理手段现代化的客观情况。调整后的社区居委会规模一般在1000户至3000户之间。原来从属于各单位的家委会也一并转制为社区居委会。四是加大居民社区参与力度。居民参与社区事务是社区建设得以健康发展的动力源泉和根本保证。目前的居民社区参与正呈现出良好的发展态势，参与渠道有所拓宽，参与的形式和内容也得到了前所未有的扩展。除了三年一次的居民委员会选举外，日常议事和决策的参与制度也有所完善。北京、上海等地都开展了居民直接选举居委会的试点工作，并准备大面积推广。沈阳、武汉等地在社区内普遍建立了由社区居民和社区单位代表组成的社区成员代表大会，每年定期召开会议，讨论决定社区内的重要事项。居民已经可以通过自己的代表参与到社区政治、经济、文化等事务的决策中来。

向街居社区主导型体制转型反映了我国政府以人为本治理现代化国家的新理念，对于当代城市基层管理具有非常重要的意义。这种体制关注的不是基于行政区域划分后的控制，而是对人的关怀，强调的是与居民生活环境息息相关的日常事务。从管理目的来说，由过去的控制向服务转变。单位体制限制人口流动，固化了职工与单位之间的关系，强调资源在单位内部的相对公平的分配。通过政府－单位－资源分配－职工实现城市管理的目标。社区体制则以服务为核心，强调合理配置社区资源，大力发展社区事业，努力为社区居民营造管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的人文居住环境，并不关注居民流动或其工作单位的变更。实现城市管理的链条是政府－社区－居民。从管理形式来说，由过去行政命令式的统治向强调居民参与的治理转变。在计划经济时代，单位具有很强的行政功能。政府与单位之间、单位与职工之间都是服从与被服从的行政命令关系。市区政府、街道办事处和居委会之间的互动关系也都按照行政命令模式运行。社区体制则强调透明、回应与参与，要求社区事务的处理、各项措施的制定、实施必须体现社区居民的广泛参与，与居民的要求相适应，从而拓宽了政府与居民之间的对话渠道，从根本上改变了城市基层管理的方式。以小政府、大社会为导向下放权力是街居社区体制的一个重要特点。上海、北京等地都通过授权、委托等方式下放部分管理权，赋予街道办事处更多的权限[8]，街道也同样向社区居委会下放权力。政府权力的回缩为社区组织的发展释放了更多的权力空间，不仅为居民代表会议、居民议事会等法定性社区组织提供了活动平台，而且促进了社区志愿者服务队、晨练队、法制宣传队、秧歌队等非法定社区组织的发展。街居社区体制从根本上改变了居民与社区之间的关系。社区不总是为了“管”居民，居民也不再“躲”社区。社区成了居民实现利益诉求的必备通道，居民愿意为社区发展出策献力。当居民与社区之间建立起紧密的利益关系，生活的重心从单位转移到社区，能够通过参与各种法定性或非法定性社区组织的活动，对社区事务的处理“说三道四”，从而维护自身的合法权益时，受单位的束缚就会越来越少，也就为人力资源的合理流动打下了基础。

三

推动城市基层管理体制转型的标志性工作是开展社区建设。尽管目前全国的城市社区建设呈现出整体推进、全面拓展的可喜局面，但并没有从根本上扭转单位体制在城市基层管理中占据主体地位的基本态势。许多城市开展的社区建设尚处于示范和总结阶段。总体上说，目前的城市基层管理体制转型还处于初始阶段，政府机关、企事业单位仍然是人们经济收入及福利分配的主要来源，绝大多数最具活力的社会成员仍然集中于各种各样的单位之中[5]（P199）。但不容忽视的是，随着各项改革的逐步深入，单位体制正呈现出逐步弱化的趋势，街居社区体制在探索中创新、在创新中完善，正呈现出逐步强化的趋势。

社区主导型城市基层管理体制主张合作、参与、效率、共享，符合当代治理理论在公共管理领域的理念。公共管理领域的治理以善治为目标。“善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。[9]（P326）”这一体制承认政府能力的有限性，把政府“管不了、也管不好”的社区事务交由社区自己管理，强调居民与政府之间积极而有成效的合作。因此，有的学者提出将“善治”作为城市社区建设的目标模式[10]。对照善治的合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效性六个基本要素[11]，可以发现当前的城市基层管理体制转型还存在着一些问题，需要引起有关部门的高度重视。

第一，行政化倾向诱发了社区管理机构的合法性危机。这里的合法性是指被社区居民内心所体认并服从的权威和秩序，与法律规范没有直接关系。根据有关法律规定，街道办事处是区政府的派出机构，居委会是基层群众性自治组织。但事实上，居委会自诞生之日起就一直在按照街道办事处的指令开展基层社会管理工作，并没有被居民体认为“自己的组织”。各地在社区建设中重构的社区居民委员会、社区管理委员会等社区管理机构多数由户代表象征性选举产生，即使是在直接选举的地方，也都采取先选后聘的办法。功能上与过去的居委会没有实质性差别，主要工作仍然是承办“上级”部署的任务，工作人员的薪酬亦由政府财政拨款解决。在社区管理机构看来，政府是老板，社区居民是管理对象。行政化了的社区管理机构不能表达社区居民的利益诉求，也就无法获得居民的信任。

第二，居民参与不充分导致居民与社区管理机构之间的合作出现断裂。社区是居民生活的环境依托，只有居民知道社区真正需要什么。社区管理机构如果不了解社区居民的实际需求，就会事倍功半，费力不讨好。所以新型城市基层管理体制必须容纳社区居民的广泛参与，建立管理机构与居民之间协调的、稳定的合作关系。目前的现实情况是，居民参与普遍不足，参与机制很不完善。一方面，社区管理机构提供的、供居民参与的事项极少涉及社区公共权力的运作，居民对参与的价值和作用表示怀疑，缺乏足够的参与社区事务的热情。另一方面，居民缺乏通畅的参与渠道。常常是社区管理机构感到有必要了，就召集居民来开会、布置、传达，或者是政府有关部门提了要求，街道和社区居委会赶快组织居民。即便是在成立了居民代表大会的社区，什么时候开、讨论什么主题也都是由社区管理机构定，居民代表只有“听”的份。居民参与社区事务缺乏一套详细、规范、操作性强的程序或规定作支撑，具有较大的随意性。居民参与的缺失影响了社区管理机构与居民之间的有效合作。

第三，法律滞后模糊了社区各类组织之间的权利界线。法律是公共管理的最高准则，社区各类组织和居民都必须在法律划定的范围内活动。如果法律没有清楚地划定社区组织、居民之间的权利界线，就容易引发争议，造成管理的低效率。如果法律的规定得不到遵守，也同样不可能实现城市基层管理体制的转型。目前涉及城市基层社区的法律有《城市街道办事处组织条例》和《居委会组织法》。前者制定于1954年，后者于1990年颁布实施。由于制定时间较早，这两部法律已不能适应社会发展的需要。比如对居委会结构、功能、范围、组织、产生等方面的规定就与当前社区建设的要求有很大差距，也可以说已经突破了法律所调控的范围。关于居委会与街道办事处之间指导与被指导关系的规定，并没有得到很好的执行。街道往往利用自己掌握的政治和经济资源，将居委会“改造”为自己的“派出机关”，形成事实上的上下级关系。一些新兴的社区组织，如物业管理、业主委员会、社区志愿者服务等与街道、居委会之间的关系，也缺少法律上的规范。由此引发的各类组织之间的权利纠纷时有发生，一定程度上影响了高效、协调的社区管理机制的形成。

第四，职能转变不到位妨碍了社区管理的成效。新型社区管理体制的核心是居民参与社区公共权力的运作。如果居民没有足够的权力参与社区的选举以及公共事务的决策、管理和监督，就不可能热心于社区事务，所谓的善治也就丧失了基础。现在的问题是，政府部门的职责功能模糊不清。有些方面越位，包揽了过多的应由非政府组织承担的职能；有些方面又缺位，对社区群众自治组织、中介机构、社会工作团体的培育、指导不力，对介入社区发展的专业性非政府组织的“资投入”不足[12]。另外，还存在着职权不足的问题。虽然各地在推行社区建设的过程中，也都按照重心下移、费随事转的原则开展了简政放权工作，但效果并不理想。出于自身利益的考虑，许多条条上的实权部门并不情愿将权力下放给街道，建立“小政府、大社会”的城市基层管理新格局还有相当一段路要走。由于职能转变不到位、责权利不对等，街道的管理尽管门类齐全，但效率并不高。街道对社区权力的制度蚀，又削弱了居委会的凝聚力和号召力，阻碍了社区自治的正常发展。

妥善解决上述问题，是构筑新型城市基层管理体制的必然要求。笔者认为，各地在开展城市社区建设的过程中，应着重从如下几个方面入手：

一是加快社区立法进程。当前较为紧迫的任务是修改《居民委员会组织法》，尽快制定《物业管理条例》、《社区服务办法》等一系列与社区居民日常生活密切相关的法律法规。修改后的《居委会组织法》应吸收近些年来各地在推行社区建设过程中创造的经验和行之有效的做法，使之与城市社区建设的现实需求相适应。在国家层面的法律法规没有出台之前，各地应从实际出发，先行制定地方性法规，规范社区内各权利主体的活动。

二是深化街道体制改革。重点是以“小政府、大社会”为目标认真转变职能，进一步理清与区政府和社区居委会之间不同的职责定位和相互关系。一方面要努力完善自身职能，依据法律法规和区政府的授权，确立街道办事处对辖区管理负总责的地位；另一方面要从深化“服务”入手，充分调动非政府组织开展社区工作的积极性，并从制度上约束街道的“创收”冲动，使其专致于指导、监督和资金、政策上的引导。尤其要彻底摈除街道随意向居委会下派任务的制度根源，使街道与居委会之间的指导与被指导关系落到实处。

三是推动居民利益社区化。以街居社区整合城市居民的关键在于居民利益社区化。当社区与居民的切身利益息息相关时，居民的生活重心自然就会转向社区。因此应当强化居民与社区之间的利益关系，使居民在利益关系的基础上产生参与社区事务的愿望。从城市社区建设的发展史不难发现，社区建设本身就是居民利益社区化的重要表征，只是在深度和广度上还显不足。由于“单位”体制改革的不彻底，使得许多职工与单位之间的利益关系仍然非常紧密，这在党政机关、国有企事业单位表现的尤为明显。这就要求我们必须适应社会主义市场经济建设的需要，进一步将单位的服务功能向社区转移，特别是政治、福利、保障功能等，降低职工与单位之间的依存度，使居民除工作之外的其它利益关系都能在社区得到体现。

四是努力构建社区参与平台。参与冲动的强弱受制于社区与自身利益的关联度和参与渠道是否通畅。在城市，由于工作单位不同，居民们尽管生活在同一个社区，彼此却大都不认识。人文环境的陌生弱化了居民的社区归属感。因此必须努力构建适宜的参与平台，使居民的参与冲动能够有机会释放出来。构建居民社区参与平台应以居民代表会议、居民议事会、户代表会议等法定性平台为主，以社区志愿者服务队、秧歌队等非法性平台为辅。

城市管理体制篇10

【关键词】城市规划 城市规划管理 体制研究

一、引言

改革开放以来，随着我国经济体制的转变，城市的快速发展以及我国加入WTO，我国城市建设发展迅猛，城市规划的作用亦显得越来越重要。城市规划管理是一项综合性技术行政管理工作，保障城市规划的顺利贯彻实施。城市规划管理分为宏观管理和具体管理。城市定位、规模、布局结构方面属于宏观管理，城市规划的具体管理是指对“一书两证”的许可管理。目前由于体制、机制、法制等深层次方面原因，城市规划管理相对滞后，还远不能满足于当前我国日益加快的城市化进程的需要。本文阐述了现行城市规划管理职能转型的措施，使指导性的方法具有较强的技术性、可操作性。

二、我国目前城市规划职能的研究

80年代以来的经济体制改革和城市土地使用制度改革给我国城市规划和城市建设带来了深刻的影响。随着市场经济的进一步深化，而城市规划的市场机制还远未形成，特别是二十一世纪以来，我国加入WTO，规划行政职能转变已迫在眉睫，著名规划学者、专家王景惠、杨兴权、陈晓丽等提出了一些改革思路。包括：

在迈向21世纪的今天，逐步由非常规时代走向常规的时代，在规划设计市场开放进程中，规划行政部门应始终以反映“公众”意志，维护“公众”利益，促进社会发展为宗旨，提出要转变角色，加强公众参与，建立制度化渠道，改革规划行政体制，以实现规划宗旨。

城市规划是政府为了合理配置资源，给社会创造良好与经济运行空间而采取的行动，规划应是服务于市场的，而不应当凌驾于市场之上，同时规划对市场又具有保护和促进作用。在此基础上，对于城市规划的编制，应当向市场开放引入诸如招投标的市场竞争机制，就城市某个城市规化，公开向社会发出招标公告，并在有效的监督机制下，对投标单位的规划方案进行评议，选出最优方案，并广泛向社会各界征询意见，必须强化监督管理，建立起有效的实施机制，以确保规划的实施。

在市场经济的条件下，政府管理工作要转变观念，要从管理向服务转变；把工作重点放在宏观调控、政策引导和法律监督上；改进城市规划的管理方式，减少行政审批，提高工作效率；提高政府工作的透明度，保证规划的民主化、科学化；加强法制、依法行政，规范自身的行为，为城市发展创造良好的条件，做好服务工作。

三、现行城市规划管理职能转型的措施研究

随着我国加入WTO，市场经济体制的不断完善与发展，规划管理体制的改革与规划管理职能的转变应跟上这一历史潮流。结合英国、法国、美国等先进国家的发展经验，笔者认为规划行政职能应从以下三个方面来进行逐步转变：

1、规划行政服务职能的强化途径

1.1 建立权威的信息公告机制，实现信息公开和公共的资源共享

真实的信息是市场有效运转的基石，建立严格有效的信息公告制度是各级规划行政主管部门的一项越来越重要的工作。从信息的有效性和正确性的角度，再结合管理的层次与水平，建议使信息与市场管理的级别相适应，可分为2个层次，省（直辖市）级和部级。

1.2培育市场化的竞争主体结构

提倡设计师的个人品牌竞争。

开放小型规划设计事务所。

建立合理的竞争主体结构。

1.3培育规划技术中介服务市场

目前，我国社会中介机构是指政府与企事业单位、社会集团、个人之间起着桥梁和纽带作用的各种专业性社会机构。规划中介机构以有偿的形式，按社会要求、自身作用和运行则，可以发挥以下作用：

提供建设项目选址服务。

提供用地规划服务。

提供建设规划服务。

提供规划设计服务

1.4发挥行业协会等NGO的自律作用

NGO即非政府组织（Non-Governmental organinations）在不同的社会经济文化传统下，各国对NGO均有不同的认识，而目前取得比较有共识的界定为： NGO是指那些非政府的、非营利的，带有志愿性的致力于公益事业的社会中介组织，这些组织以促进经济、社会发展为己任，主要关注经济、社会、社区发展、住房、就业与职业培训等事务。我国的城市规划行业协会作为社会非行政系统的市场监督体系的一部份，可发挥其自律作用如下：

教育培训功能。

咨询功能。

协调政府与市场主体之间的关系。

规范调解促裁职能。

2、规划行政裁判角色和规制方法

目前城市规划管理的法定依据主要有《中华人民共和国城市规划法》、地方性规划条例，控制性详细规划和法定图则的图纸和文本。这些法定依据的制定和完善应有一个共同的要求，即对于城市空间发展的法定限制量最小化、基础化、留出更大的余地，由市场机制来进行城市空间资源的优化配置，也让城市的设计智力资源有发挥的佘地，以追求空间发展在经济效益、社会效益和环境效益上的和谐统一。明确的游戏规则是市场秩序的保障，笔者认为应从以下几方面完善法定管理依据，从而强化规划行政的裁判角色。

划分商业性（或开发性）与非商业性业性用地，将城市规划用地进行这两种划分， 有利于对规划管理过程区别对待。将商业性用地由城市政府进行规模控制，有计划使用。

划定可持续发展用地范围。

划定传统文化遗存和历史街区的保护核心区和一般控制区。

划定城市主要景点和视觉走廊的控制区范围。

划定多功能城市景观区和建立开放的空间网络。

划定核心商务区的用地规模和范围。

3、规划行政引导职能及实现方式

法定依据的完善有助于规范规划行政管理权的行使，让权利的行使有章可循，有度可控，有法可依。

引导规划设计的投入

促进价格杠杆作用的有效发挥

合理设定规划编制、管理与实施的评定组织模式

四、结论

在一个成熟的市场经济体制的国家里，市场的任务是推动经济发展，政府的任务是促进社会发展。政府、市场和社会互相制约、互相促进，从而推动社会经济健康发展。对于正处在转型期的我国，政府在经济发展中起着重要作用，政府管理职能也在发生着深刻的变化，正在由直接管理向间接管理，微观管理向宏观管理，行政手段向经济、法律手段转变。政府管理职能的变化是要求政府的作用是补充市场，不是替代市场。

城市规划管理是以城市发展为研究对象，以土地资源配置为主要手段，以使城市向着人们预期的理想状态不断接近为根本目标的综合性、实用性行业。作为政府职能之一的城市规划管理职能，对城市建设资源配置市场发挥着重要调控作用。主要包括：宏观层面，有效促进城市和区域协调发展；中观层面，有利于促进城市房地产开发、基础设施建设和公共设施协调有序；微观层面加强建筑实体建设的控制和有效制止违法建设的产生和蔓延的作用。但是，现有的城市规划管理体制和管理职能，存在着矛盾和不足，因此我们必须借鉴国内外先进的城市规划管理体制和管理机制，实现我国城市规划管理体制和管理职能的转变，建议强化城市规划的服务职能、裁判职能、引导职能的作用，建立起新的城市规划机制和体制。

参考文献：

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[2]田莉.论我国城市规划管理的权限转变[J].城市规划，2001 .

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