关于节能减排政策十篇

关于节能减排政策篇1

关键词：节能减排 ； 地方税收； 政策；

一、促进节能减排的现行地方税收政策

国家现行有关促进节能减排的涉及地方税收的政策散见于不同的法律、法规和规范性文件之中。根据政策的适用范围、激励方式以及课税目的的不同，国家现行促进节能减排的地方税收政策可分为以下几类：

（一）按照适用范围的不同分为直接类、间接类支持政策

已有的地方税收政策中除了直接支持节能减排的条款外，还有很多是适用范围更大、可以套用的支持节能减排的税收政策。前者可以称为直接类支持政策，如对资源综合利用的企业减计收入，对符合条件的节能节水项目减免税收等。后者可以称为间接类支持政策，如对企业涉及节能减排的技术转让减免营业税、企业所得税，对节能减排企业开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用加计扣除或摊销等。

（二）按照激励方式不同分为鼓励性、限制性税收政策

对于节约资源、保护环境的主体及其相关行为，采取正向的激励方式，运用鼓励性税收政策给予激励；反之，对于浪费资源、破坏环境的主体及其相关行为，采取负向的激励方式，运用限制性税收政策给予激励。鼓励性地方税收政策包括：对资源综合利用的企业减计收入，对符合条件的节能节水项目减免税收，对中国清洁发展机制基金取得的符合条件的收入予以税收减免等。限制性地方税收政策包括：资源税、车船税、环境保护税等，包括开征与“三废”即废气、废水、固体废弃物有关的税种等。

（三）按照课税目的不同分为节能类、减排类税收政策

节能减排地方税收政策的课税目的大致分为两类：一类是促进能源节约、资源合理利用的目的；另一类是减少污染排放，支持环境保护的目的。前者可称为节能类税收政策，包括对资源综合利用的企业减计收入，对符合条件的节能节水项目减免税收等税收政策。后者可称为减排类税收政策，包括对中国清洁发展机制基金取得的符合条件的收入予以税收减免等，在国外还包括环境保护税等税种。

二、现有促进节能减排地方税收政策存在的不足

（一）地方税收政策缺乏系统性和及时性

    我国现行的地方税收体系中，促进节能减排的相关规定主要涉及企业所得税、资源税等多个税种，未形成独立的系统。而且，部分间接性节能减排地方税收政策由于并非专门适用于节能减排，容易在实际运用中被忽视。即使是已有的直接性税收优惠政策，其节能减排目录采用正列举的方法，使得一些属于节能减排范围但不在目录中的新型设备和相关项目无法享受税收减免，这样就不能适应不断更新换代的节能减排技术改造速度，不利于相关政策及时发挥效力。

    （二）现行地方税收政策缺乏限制性税收政策

    在现行的税收政策体系下，缺乏限制性的节能减排地方税收政策，特别是针对高耗能、高污染行为课征的专门性税种。在实际执行政策中，有部分企业因为节能减排地方税收优惠数额占企业利润和相关投入的比例过小，宁可缴纳排污费，也不愿意购买和使用节能减排的设备、推进节能减排的项目，使得节能减排地方税收政策的优化资源配置的功能发挥不到位。

三、完善促进节能减排地方税收政策的建议

（一）整合地方税收优惠政策                   

将国家现行的分散于各个税种中的涉及节能减排的地方税收政策尤其是间接性税收政策系统整理、归类，统一由税务部门进行集中。这样既能提高节能减排地方税收政策的系统性，方便市场主体了解应用，又便于基层税务机关执行政策时准确把握，从而有利于税收政策的执行。

（二）建立限制性节能减排地方税收政策体系

目前我国现有的限制性节能减排地方税收政策仅包括资源税和车船税两类，税种较少且不成体系，因此，必须从以下几方面入手，建立我国限制性节能减排地方税收政策体系：

1、完善资源税。一是扩大资源税的征税范围。我国现行资源税仅包括矿产品和盐，征收范围过窄。可以考虑将各类资源性收费，如矿产资源管理费、水资源费、林业补偿费等也并入资源税。二是改革资源税的计税依据。建议实行以开采或生产数量而不是销售数量或自用数量为依据的计税方式。三是适当提高资源税的单位税额。对不再生性、稀缺、再生能力极大受限的资源课以重税。

2、开征环境保护税。开征环境保护税，使其成为限制性节能减排地方税体系的主体税种之一。我国已经开始研究开征环境保护税工作，我省承担了试点环境税的相关工作。下一步，可以首先实行“费改税”，将排污费等各类与节能减排相关的收费改费为税，开征环境保护税；再逐步扩大范围，将二氧化硫、二氧化碳、工业固体垃圾等纳入征税范围，形成比较完备的环境税制。

（三）扩大地方税收优惠政策覆盖面，丰富税收优惠手段

通过地方税收优惠政策促进国家节能减排战略目标的实施，需要从全局着眼，多方引导，不同优惠手段相配合，以充分发挥地方税收优惠政策在促进节能减排方面的政策效应。考虑节能减排地方税收政策功能特征及其作用规律，可以从以下几个方面进行调整:

1、在实际节能节水专用设备认定过程中，对于实际设备名称与文件规定名称有一定区别，但性能参数、应用领域、能效标准与目录中的规定相一致的设备，应给予相应税收优惠。

关于节能减排政策篇2

Abstract： This paper analyzes the research achievements of energy conservation and emissions reduction at home and abroad， points out the basic problems in China's energy conservation and emissions reduction and proposes improvement measures.

关键词： 节能减排；问题；意义；研究

Key words： energy conservation and emissions reduction；problems；significance；research

中图分类号：F206 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2014）02-0020-02

1 研究节能减排的必要性

1.1 通过节能减排问题的研究可以有效提升企业的经济效益 节能减排是解决企业在其成长过程中需要高度重视的一个重要方面，它可以解决企业的能源供需矛盾，从而有效降低企业的生产成本和交易成本，在提高其经济效益的同时极大增强其市场竞争力。企业成本中，能源占据着重要的比例。尤其是生产性企业，如果其能耗成本居高不下，其产品的价格优势也会丧失，这样就会使得其市场竞争力会大大减弱，长此以往，其企业的经济效益必然受到限制，企业的可持续发展也会受到质疑。从我们的研究情况可以看出，我国目前企业对能源的利用率普遍较低，至少落后于发达国家20年，约为35%。但这35%中如果加之能源开采的效率，国内的能源有效利用率会更低，约为发达国家的一半。这样的低能源利用率折射出我国能源约有90%浪费在其开采、加工、转换、运输、以及终端运用方面。另外，由于各企业在成立初期，其能源利用的资金投入方面受到种种因素的限制，这些都会使得我国的能源利用受到限制，浪费严重。企业是市场经济的重要细胞，能否在其生产过程中实现节能减排会直接影响到整个社会经济系统的经济增长方式转变。

1.2 节能减排政策的实施可以为实现可持续发展提供根本出路 节能减排工作实质上是缓解资源矛盾、走新型工业化道路，最终实现可持续发展道路的最基本前提和措施。从生产的角度来看，节能减排实质上是包含了节能和减排两个方面的问题。一方面，企业要对能源利用实施切实有效的节能方案，另一方面，生产性企业对其企业所排放出的废弃物、气体、污水等要有一个很好的净化方案。从理论层面来说，企业在其实施节能的方案时可以有效提高其能源的利用效率，单位能耗可以生产出更多的产品和服务，这样的结果一方面可以直接避免了过多的一氧化碳、二氧化硫、废弃物等的排放。另一方面，单位能耗的降低可以极大节约了企业的生产成本，从而提高每单位产品和服务的市场竞争力，最终可以实现一个可持续发展的道路。

1.3 节能减排政策的实施可以为保证国家能源安全做出积极贡献 对节能减排的关注从某种程度上说是保证国家能源安全做出了积极的贡献。一方面，能源的总量多寡可以直接关系到这个地区社会经济发展的动力和潜力，另一方面，能源是保证地区人们社会生活的最基本保障。

2 国内外研究节能减排的成果

2.1 国外节能减排研究的成果 国外对于节能减排方面的研究成果可作出如下几点的概括：

①依据国情制定出相关的法律法规，从而对节能减排依法进行管理。世界各国从能源的开采、转换、运输到利用等各个环节都制定出了一套切实可行的方案，并且这些方案都在社会实践中不断得到完善。

②依据地区节能减排要求制定出节能减排激励性政策和限制性政策。面对节能减排问题，各国都相继制定出了一系列的节能减排激励性政策和限制性政策。鼓励发展利用如风能、太阳能等可再生资源，优化地区能源消费结构。通过税收、财政补贴等形式对这对些节能减排措施进行推广。

③各国家对节能减排的公共预算支持力度不断加强。传统意义层面的公共预算支持主要包含了法制法规制定、公共教育、基本设施建设、信息服务、科研投入等。随着节能减排议题的不断深入，各国对有关能源方面的公共预算投入也开始逐步加强。

④开展广泛的国际节能减排贸易活动。自《京都议定书》签定生效后，发达国家在节能减排方面开始积极寻求国际合作，通过节能减排信息服务的支持，在国内外开展经常性的有关节能减排方面的宣传、教育和培训。从而提高国内外公民对于节能减排的认识。各发达国家在充分挖掘国内节能减排的潜能后，通过与区域内国家的贸易合作来实现有关二氧化碳等气体排放的区域经济合作，最终实现工业节能减排项目的顺利实现目标。

2.2 我国节能减排研究成果 “节能减排”是促进我国产业结构转型，优化我国经济结构，缓解我国经济发展与环境保护之间的矛盾，创建资源节约型，环境友好型社会的有效途径。我国对于节能减排的研究主要还是集中于主要能耗行业分析、节能减排政策制定以及可再生能源的利用方面。我国对于节能减排的研究成果体现在如下几个方面：

①对节能减排相关政策的研究。在对我国节能减排有关政策的研究中学者们更多的是通过比较分析得出我国急需完善的一些有关节能减排政策法规。金明红等学者从我国能源利用标准以及相关制度现状和存在的一些问题出发，通过对比分析，总结出我国在节能减排制度建设方面与国外依然存在着较大的差距。刘虹在对国外有关节能减排方面进行系统介绍后分析了我国在节能减排政策方面的一些缺陷，认为节能减排并不能单纯的依靠市场的自我调节而是需要政府层面的宏观控制。

②对可再生能源开发和利用的深入研究。由于可再生能源具有污染小，可利用空间大等优点而受到世界各国的关注。学者任东明、张志敏等就在其学术著作中对国内可再生能源的开发利用作了描述，分析了目前依然存在的问题。通过与国外可再生能源利用的成功经验进行介绍与分析，得出国内在能源市场上要通过立法、建立一种长效机制等形式来扩大国内市场的可再生能源的市场份额。王庆一也在其研究中注重世界及国内可再生能源的开发与利用，在其研究中比较重视太阳能、水能、风能、生物能、地热等可再生能源的开发与利用情况，认为我国在未来15年内可再生能源的开发与利用可以取得空前的成绩。

③节能减排指标体系的研究。节能减排的指标是社会经济发展一个约束性指标，节能指标旨在减少资源的利用、能源消费量，这一点可以对减排产生一定的积极推动作用。减排指标的出现则直接针对污染、废弃物的排放提出要求。目前国内针对能源方面的评价指标体系较少，缺乏一个体系的支持。学者周伏秋在其研究中指出国际能源的可持续发展已经取得了相当的成果，国内在节能减排方面也应该做出相应的成绩。从国际范围来看，目前国际上比较具有代表性的节能减排方面的指标体系主要有英国能源行业指标体系、国际原子能机构可持续发展能源指标体系、世界能源理事会能源效率、欧盟能源效率指标体系等。国内对于这方面的研究基本上是基于这些国际比较成熟的节能减排指标体系作出的研究。

3 我国节能减排工作存在的基本问题

3.1 对能源方面的评价指标体系较少 目前国际上比较具有代表性的节能减排方面的指标体系主要有英国能源行业指标体系、国际原子能机构可持续发展能源指标体系、世界能源理事会能源效率、欧盟能源效率指标体系等。国内对于这方面的研究基本上是基于这些国际比较成熟的节能减排指标体系作出的研究，国内针对能源方面的评价指标体系较少，缺乏一个体系的支持。

3.2 有关节能减排政策法规层面有所欠缺 首先，国内有关节能减排法律法规缺乏一个标准体系。国内对节能减排方面已经颁布了一些法律法规，但从整体来看，这些法令较为单一化，相互的衔接还缺乏一定的科学性，并且各个法律之间并没有形成一个相对紧密联系、互补协调的关系。这就容易使得国内在节能减排的法规制定方面很难形成一个相对完善的标准体系。其次，国内有关节能减排管理机构的设置依然有待完善。在我国，政府领导体制多体现的是地方与中央的直线领导。从中央到地方各级政府对地区的节能减排都有相关的规定性文件，在此基础上也都设定了一些集中管理的领导机构。但是这些领导机构在执行节能减排计划时又缺乏一定的整体性和统筹规划性使得各个层级以及同一层级的不同部分对节能减排的意见不统一，因此，要实现国内节能减排工作的归一化管理就有必要对有关节能减排的机构设置实施革新。再次，国内公共财务预算对节能减排的支持力度有待加强。国内公共财政预算不足会使得国内节能减排的一些资金投入严重不足，而资金是否充足直接关系到国内节能减排措施的实施力度。从目前国内公共财政预算对节能减排的专项资金安排情况来看，并没有形成一整套独立完善的激励政策，并且有关节能减排的财政税收政策都比较单一，缺乏弹性。

4 完善节能减排“三步走”

4.1 加大对节能减排政策支持 ①政府高度重视，各级支持。政府部门以科学发展观为统领，以加快发展为第一要务，坚定不移地致力建设环境友好型、资源节约型新型生态经济建设。②规划引领，严格准入规则。制定了专门的循环经济发展规划，分年度提出了具体的目标要求。严格要求企业承担环境保护责任，完成国家节能降耗指标，实现单位能耗的下降，鼓励企业积极进行技术改造技术升级。③大力宣传节能减排并予以政策支持。从这个角度来看，通过宣传、试点建设等形式，拓展政府、园区企业和公众之间信息交流渠道，建立“全分类全分流”的工业及生活垃圾收集模式，强化企业和居民生活垃圾源头分类和回收利用的责任感和意识。开展工业节能改造，采用高效节能照明设备；探索适合企业的中水回用方式，深化企业的中水回用、分质使用，开展多方位的节水实践；开展形势多样，内容丰富的绿色园区主题活动。

4.2 提高企业对节能减排重要性的认识 要改善企业节能减排问题首先要从意识层面对企业单位工作人员进行有关节能减排意识的提升。要提升企业社会责任意识。企业社会责任要求企业在追求利润的同时，必须主动承担对环境、社会和利益相关者的责任，包括遵守商业道德，维护员工的合法权益、保护环境、节约资源、支持慈善公益事业等。

4.3 完善企业节能减排税收政策 由于目前我国直接针对节能减排经济方面的税收政策出台还较少，因此有必要对节能减排税收政策进行更加细致的研究。首先，增加一些环保的增值税措施。鼓励企业资源综合利用产品的优惠措施，促进废弃物的回收和清洁能源的利用。其次，增加一些节能减排有关的营业税、消费税和所得税。一方面，主要针对一些能源消耗大，污染排放不达标的企业和消费群征收一定税额。另一方面，要鼓励那些环保产业的发展，促进节约利用资源。最后完善企业进出口退税政策。依据社会发展要求尽可能限制一些高能耗、高污染产品的出口，对出口性资源也要重重把关，杜绝资源浪费现象的发生。

参考文献：

[1]王倩.论沈阳市实施节能减排战略的必要性和紧迫性[J].经济研究导刊，2010（34）.

关于节能减排政策篇3

【关键词】经济发展；节能减排；政府责任

党的十七届五中全会强调要加快转变经济发展方式，把它作为今后五年乃至更长一段时间经济发展的主线，强调了加快转变经济发展方式的长期性和艰巨性，指出加快转变经济发展方式是我国经济社会领域的一场深刻变革。转变经济发展方式必然要求节能减排，这就要求我们处理好经济发展与环境保护的关系。这方面无论在国内还是在国外，都有沉痛的教训。在经济发展中不注意保护环境，虽然经济发展了，但回过头来去治理环境污染，会付出更大的经济代价，甚至是社会代价，引起更多的社会矛盾。环境是公共物品，作为维护公共利益的公共权力机构，政府必须在环境治理中处于主导地位。高能耗、高污染依靠市场机制难以自行解决，节能减排必然成为政府的一项重要职能，而且是任何时候都需要加强的一项政府职能。

一、加强政府部门的组织领导职能

各地各部门要把节能减排工作放在更加突出的位置，切实加强组织领导。各级政府对本行政区域节能减排负总责，政府主要负责同志为第一责任人。当前，我国已制定了许多关于推行节能减排、发展循环经济的法律法规，如《可再生能源法》、《节约能源法》、《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》等，也制定了不少全国性规划和地方性规章，逐步健全了节能标准体系和监管制度，明确了节能管理和监督主体，强化了法律责任。但是，这些法律法规和规章的贯彻执行情况却仍有许多不尽如人意之处。在政府的监管过程中，将面临着环境保护和政绩“冲动”的选择，如果在上项目与抓环保孰轻孰重的问题上出现偏差，将会造成巨大的环境灾难，给人民群众的生命财产带来无可挽回的损失。所以，在行使监管职能时，政府不能缺位，更不能错位，尤其是相关部门应在监管上加强协调，真正使监管落到实处。发展改革部门要加强节能减排综合协调，指导推动节能减排工作。环保部门要做好减排的协调推动工作。工业和信息化部门要加大淘汰落后产能的工作力度，推进产业结构优化升级。能源规划建设部门要切实抓小火电关停工作，加快电力行业“上大压小”步伐。监察部门要及时对不认真履行节能减排职责造成严重后果的有关单位和负责人进行责任追究。统计部门要加强能源监测和统计，做好本行政区域内能源消耗动态分析工作，及时提供节能减排基础数据，通报进展情况。各级各部门要按照职责分工，密切配合，协调联动，形成合力，确保节能减排工作取得实效。

二、健全节能减排激励约束机制

稳步推进资源性价格改革。出台鼓励余热余压、煤层气发电上网和价格改革。继续利用电价杠杆促进小火电关停，严格执行燃煤机组脱硫电价政策。加大污水处理费征收力度，按照补偿治理成本原则，提高排污单位排污费征收标准。全面落实水环境生态补偿办法，积极推进排污权交易试点工作。

积极落实国家节能减排税收优惠政策。对企业符合税法规定购置用于环境保护、节能、节水、安全生产等专用设备的投资额，要及时办理所得税的抵免手续，并切实落实加速折旧和资源综合利用的税收优惠政策。企业用于能源审计、清洁生产审核和培训的费用可以列入企业经营成本或其他相关科目。如《企业所得税实施条例》第八十八条明确规定：对符合条件的环境保护、节能、节水项目的企业所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纲税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。

三、强化目标责任考核

各地各级政府要按照节能减排目标责任制要求，一级抓一级，层层抓落实，组织开展本地节能减排目标责任评价考核工作，将目标任务迅速分解到下一级政府和重点企业，并加强责任考核。对超额完成节能减排目标任务的地方和企业实行奖励，对未完成年度目标任务的地方、企业和行政不作为的部门坚决实现问责制和"一票否决"制，追究主要领导责任，根据情节给予相应处分，直至。国家环境保护部为更好地抓工作落实，2010年4月要求各级环保部门在对辖区内排污企业进行日常监督检查过程中，发现超标、超总量排污环境违法行为的，主动公开环保不达标生产企业名单。上级环保部门在对下级环保部门监管范围内的排污企业进行专项执法检查或监督检查过程中，发现超标、超总量排污行为的，可交由排污企业所在地环保部门公布环保不达标生产企业名单。公布的环保不达标生产企业名单中应至少包括“企业名称”、“违法行为种类”、“污染物种类”、“发现途径”、“发现时间”五项内容。

四、完善配套政策

制定节能减排评价指标。各地要将节能减排情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，强化节能减排政策措施执行力，定期公布节能减排工作进展情况。充分利用现有统计体系，进一步量化和细化各项指标，探索建立节能减排统计、监测和评价体系。

建立节能减排标准体系。抓紧制定高耗能产品能耗限额强制性标准和大型公共建筑能耗限额标准，组织制定主要用能产品（设备）能效标准，完善清洁生产审核标准和重点行业污染物排放标准、水污染治理技术规范，推行绿色产品、绿色企业标准体系。

健全投融资机制。加快建立政府引导、企业为主和社会参与的节能减排投入机制，引导金融机构和社会资金加大对节能减排产业的投入。各地要依法设立节能减排专项资金。企业开展资源节约、综合利用、污染治理等获得的优惠资金和减免税（费）专项用于节能减排的再投入。

完善价格调节机制。加大实施阶梯水价政策的力度，适时提高城市污水处理费征收标准，加强农业水费计征管理工作。推进热力价格形成机制改革，实行热力价格与煤炭价格联动。加快推进电力价格改革，实施促进烟气脱硫的电价政策，加大对铁合金、电石、烧碱等高耗能行业实行差别电价政策的力度，对超过能源效率、能耗限额标准使用能源的企业实行超耗收费。

建立环境使用权交易制度。环境资源“服务”交易将成为世界范围内的环境保护新热点。主要包括：污染者负担，即：在企业内部，允许一些污染源增加排放，而其他污染源则要更多地削减以抵销排放量的增加。总量控制，即：在企业内部实行污染物排放总量控制，并根据国家有关政策和法规，确定企业内污染物排放总量的控制标准或污染物的削减总量。在达到允许的排放总量的前提下，泡泡可以按照实际的技术经济条件，决定内部各个污染源的排放水平和削减水平。排污补偿，即：在非达标区，新扩改的项目，必须取得相应的排污削减量以“抵销”或补偿它们本身的排放，这种排污削减量可以在企业内部调剂，也可以通过许可证交易市场或贮存排污削减信用的银行购买。

加大政策扶持力度。加大节能环保产品的政府采购力度。认真落实资源综合利用企业的税收优惠政策。加强和改进新型墙体材料和散装水泥专项基金（资金）征收管理。政府加征的差别电价费、差别排污费、惩罚性水价费和高耗能产品超耗加价费等要用于节能减排。

五、建立预警调控机制

各级发展改革、统计部门要会同有关部门加强对本地能源利用状况、高耗能行业用电量、高耗能产品单位能耗等情况的跟踪监测，加强节能形势分析预测，分季度公布下一级政府节能指标完成情况。由上一级政府发展改革委、统计局会同工业和信息化部门，制定上一级政府节能目标预警调控方案，建立节能指标预警制度。每季度组织开展节能目标任务完成情况预考核，对进展缓慢、有可能完不成节能目标任务的下一级政府，由上一级政府发展改革委及时提出预警；由上一级政府环保部门、统计部门对污染减排形势进行测算、监控，对减排不力的实行减排预警。

六、严厉查处违法违规行为

完善节能减排监管体系。加强节能监察执法能力建设，加快组建各级节能监察机构。完善节能减排法规标准，尽快研究制定能源计量监督管理办法、节能产品认证管理办法等，加强能源计量和统计执法。根据节能工作实际需要，充实节能管理力量，强化对本行政区域节能工作的监督管理和日常监察工作。及早建成环境自动监控系统，对重点污染源、地表水责任目标断面、城市环境空气质量实施实时监控。

加大监督检查力度。组织发展改革、环境保护、工业和信息化、监察等部门开展节能减排专项督察，严肃查处违规乱上高能耗高污染项目、淘汰落后产能进展滞后、减排设施不正常运营、严重污染环境等问题，发现一起，查处一起，对重点案件挂牌督办，对有关责任人严肃追究责任。由节能监察机构对重点用能单位开展拉网式排查，严肃查处使用国家明令淘汰的用能设备和生产工艺、单位产品能耗超限额标准用能等问题，情节严重的，依法责令停业整顿或关闭。

切实加强行政问责。政府有关部门以及金融机构要按照职责分工，依法依纪把好土地关、环保关、信贷关和产业政策关，并加强政策研究、信息共享和协调配合，形成节能减排、引导产业健康发展的合力。对违反国家土地、环保法律法规和信贷政策、产业政策规定，在节能减排工作方面严重失职或失误造成重大损失或恶劣影响的行为，要按照有关要求，依法进行问责和处理。

七、实施多部门协调配合联动

由各级政府健全领导机制，明确职责分工，做到责任到位、措施到位、监管到位，确保节能减排工作取得明显成效。建立节能减排工作组织协调机制，成立由工业和信息化部门牵头，发展改革、监察、财政、人力资源社会保障、国土资源、环保、农业、商务、工商、国资、国税、地税、质监、人民银行、银监局等部门参加的节能减排工作协调小组，统筹协调节能减排工作，研究解决工作中的重大问题。有关部门要认真履行职责，积极贯彻落实各项政策措施，加强沟通配合，共同做好节能减排各项工作。

总之，以节能减排促进经济结构转型，是当前我国经济社会发展的一项紧迫任务。党中央、国务院对节能减排工作高度重视，提出了明确的节能减排阶段性约束性指标。实现节能减排目标，促进经济结构转型，是一个涉及经济、技术、社会等多方面体制和政策的系统工程，需要政府、企业、消费者以及社会各界共同参与、通力合作，需要从优化经济结构、促进技术进步等多方面采取综合系统的措施；需要制定法律法规、完善政策措施与机制建设、市场引导相结合；需要各地区、各部门充分认识节能减排的重要性和紧迫性，把节能减排任务完成情况作为检验科学发展观是否落实的重要标准，作为检验经济发展是否“好”的重要标准。要正确处理经济增长速度与节能减排的关系，近期效益与可持续发展的关系，加强协调、统筹规划，把节能减排融入到经济社会发展战略、企业管理体系和日常经营活动之中，把节能减排的理念、目标和要求转化为发展方针、管理制度和工作程序，形成以政府为主导、企业为主体、全社会共同推进的工作格局。

参考文献：

[1]杨照,王传华.对节能减排工作的展望与思考[J].中国勘察设计,2010(02).

[2]张通.英国政府推行节能减排的主要特点及对我国的启示[J].中共中央党校学报,2008(01).

关于节能减排政策篇4

【关键词】 鄱阳湖生态经济区;节能减排;矛盾关系

节约资源和保护环境是我们的一项基本国策,节能减排是落实科学发展观的重要抓手。近年来,江西省的节能减排工作取得了明显成效,重点行业、重点产品诸如钢铁、电力、水泥、合成氨、原煤、炼油、造纸的排污与能耗均出现了下降。在鄱阳湖生态经济区建设中,外来资本对经济区的投资规模和数量会不断加大。同时在国家节能减排压力下,广东、浙江等经济发达地区不断抬高环保门槛,造纸、化工、水泥、冶炼、陶瓷等重污染、高能耗企业纷纷向内地转移,江西是主要的承接地之一。江西在实施重大项目带动、推动项目集聚、承接加工贸易产业转移、实现产业集群等战略推动鄱阳湖生态经济区建设过程中,产生的节能减排压力在这一特定历史时期会尤为突出。面对节能减排的刚性要求,鄱阳湖生态经济区在建设中,要较好实现生态文明示范区、新型产业聚集区、改革开放前沿区、城乡协调先行区和江西崛起带动区的目标,无论是企业经营者还是政府管理者,必须主动理性地处理好以下内外在方面的矛盾与关系。

一、企业经济效益与社会效益的关系问题

常规而论,节能直观反应的是企业的经济效益,而减排直观反应的则是社会公共效益,两者既是统一体,又是一个矛盾的两个方面。一方面各类能源的投入是企业生产的主要成本,从企业的生产成本角度考虑,水、电、煤、汽等都是其必备的生产要素,直接进入产品的生产成本。生产中企业都会自觉主动的通过各种技术改造项目的实施尽可能的减少能源的投入量。如鄱阳湖区内的大型企业――中石化九江公司将在炼油、化肥和化工产品等产品生产过程中产生的废气、废物生产残留物通过各种技术改造实现资源的循环利用,为公司节约了大量的能源。企业在节能工作中的主动性也很多时候也源于国家政策的促动。例如2005年9月,国务院办公厅发出《关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》,提出了进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的工作目标和具体措施。其中禁止使用红砖--实心粘土砖是中心工作,这一工作的开展使得粉煤灰砖作为红砖的替代品在建筑领域被广泛使用。九江石化主要的固体废物排放物――粉煤灰自此有了广阔的应用前景,许多砖厂和建筑施工企业前来大量购买粉煤灰、煤渣作为制砖和铺路的主要原材料,曾经多得无处堆放的粉煤灰由废变宝,并带来可观的经济效益。

另一方面任何企业往往都以追求利润最大化为主要目标,企业往往在生产过程中通过不达标超额排放,将处于隐性状态的环境成本外部化。在节能减排实施过程中,直接导致了节能的“自觉主动”与减排治污的“消极被动”并存的矛盾。在调查中,企业普遍认为这是一对很难调和的矛盾,企业认为除了国家在在排污方面应有相应的严格规制以外,更重要的是企业自身要富有高度的社会责任感。以中石化九江分公司为例,该企业坐落在长江边,按理说公司生产取水成本应当是非常之低,公司在生产中一直利用技术改造抓循环水处理,其工作人员透露,这种循环水的处理成本比直接取水成本高出8～10倍,但社会责任在公司经营理念中一直处于很重要的地位,其认为取水越少就排放越少,对环境污染就越少。节能可以为企业带来直接的经济效益,减排需要企业投入而无经济效益,体现的是社会效益。减排好了,企业效益减少了,影响甚至挫伤企业的积极性。要实现节能减排,政府如何平衡和解决这一矛盾十分关键。

二、保护环境与保障就业的关系问题

从企业主体角度看,环境与就业看是两个毫不搭界的关系;从政府层面看,两者却具有不可分割的必然联系;从产业结构来看,近年来,鄱阳湖生态经济区内重化工行业比例较高,六大高耗能行业:石油加工、炼焦及核燃料加工业,化学燃料及化学制品制造业,非金属矿物制造业,黑色金属冶炼及压延加工业,有色金属冶炼及压延加工业,电力、热力的生产和供应业等在鄱阳湖生态经济区内都有分布。相对东部地区企业而言,区内大部分中小企业由于规模小、技术水平低、环境意识差,成为污染环境的源头。国家对一些污染排放强度大的小企业实行关、停、并、转、淘汰方案实施的并不顺利,其中重要原因之一就是淘汰的结果将造成相当一部分工人失业,如此大的就业压力以及失业给中部地区所带来的社会稳定的隐患使得地方政府在执行国家政策过程中提出了难题。严格按照环保标准执行国家产业政策,这些小企业应当被关闭,迫于就业压力又一时很难做到。中小企业在提高就业机会、促进地方经济社会发展等方面起着过不可替代的作用。中部地区2/3的人口是农业人口,农村尚有大量的剩余劳动力需要转移,城市每年又有大批的新增失业人口,鄱阳湖生态经济区本身就面临着比东部地区更为严重的就业压力,就业的压力对节能减排环境保护的动力构成了约束,协调好“环境友好”与“就业友好”的矛盾,对于鄱阳湖生态经济区顺利实现节能减排目标是一个十分重要的课题。

三、加速发展与持续发展的关系问题

这是一个发展中的功利关系问题,应该说,不是一个什么矛盾,但在欠发达的中部地区,却实实在在经常面临着一种两难抉择。近年来,“中部崛起”是国家在实现地区经济协调发展中的一个重要战略。东部地区已经通过引进大量的外资工业取得了快速发展,但经济发展的同时也产生了大量的与人类社会不协调的资源环境问题。鄱阳湖生态经济区要加速经济发展,引进大量的企业进入鄱阳湖区投资成为必然。鄱阳湖区在国家产业政策的引导下,迎来了来自东部地区或发达国家和地区产业梯度转移的新的发展机遇。发达国家或地区转移的往往是资源密集、劳动密集、污染密集型产业,高新技术产业一般很难直接选择到欠发达的中部地区投资。由此,鄱阳湖生态经济区接受这些产业转移,既是发展机遇也存在污染转移的风险,在承接产业转移过程中,鄱阳湖生态经济区应当力求避免走东部地区“先污染、后治理”的老路。另一个角度看,不管是企业还是各地政府,上项目、铺摊子可使政绩立显,在引资过程中眉毛胡子一把抓,来者不拒,甚至还存在着只重引进,而轻消化吸收的问题,引进资本的同时也引进了“污染源”。在全国节能减排的大形势下,这一问题越来越突出。产业转移接受与否,归根到底是对经济发展与环境保护的选择问题,不接受或不发展工业一个地方的财源根基就不牢固,接受就必须付出环境代价,这是一个两难选择,也是中部地区节能减排过程中必须越过的一道鸿沟。调查表明,防止产业转移带来的污染风险,对于欠发达地区来说是很难实现的,这也是鄱阳湖地区乃至整个中部地区节能降耗减排任务艰巨的主要原因之一。“引资”必重环保,不能不加区别的当接收大员,顾了眼前效益、政绩,忽略了长远利益和资源环境代价,因急于发展而背上新的节能减排包袱。

四、守法成本高与违法成本低的关系问题

这是一个企业社会责任理念与政府管制导向的力度问题。如前所述,六大高耗能行业在中部地区基本都有分布,鄱阳湖生态经济区的环境保护面临着污染物排放量大、工业污染排放日趋复杂、农业面临污染和生活污染上升、持久性有机污染物增加、环境突发事故增多等问题,环境污染呈现出结构型、复合型、压缩型的特点,形势不容乐观。由于对环保违法违纪案件处理力度偏轻,法律虽然规定了重大环境污染事故罪等,实际上因污染环境被追究法律责任的比例并不太高,肇事者往往被行政罚款了事,使得环境保护方面出现了“违法成本低、守法成本高’的矛盾,企业用于防污治污的投入高于违法后被发现处罚的成本,防污治污积极性不高,宁愿被发现后依法受到行政处罚。在调查中得知,中石化九江分公司每年花费在污染物治理工程上的投入非常高昂,它始终认为宁愿支付高昂的治污成本也不能违反国家任何一部法律和政策。但与其相反有生产同类产品的中小企业在巨额比较效益的驱使下,偷排冲动难以得到根本性的抑制,使得生产成本不同的相同产品在同一市场按同样的价格进行竞争,其严格守法的所得的利益难免受到很大的冲击,长期以往,守法企业主动投资排污设备的积极性会受到抑制。

五、“硬政策”与“软执行”的关系问题

为推动节能减排目标的早日实现,国家出台了大量的节能产业和技术政策、节能经济政策、节能管理政策等一系列政策。根据最新颁布的企业所得税法,企业从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得,可以免征、减征企业所得税。企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额,可以按一定比例实行税额抵免。从中石化九江分公司在节能减排实施过程中享受到的政策来看,该公司实施了大量的节能减排项目,但真正享受到的税收、财政、金融信贷等优惠政策寥寥无几,大部分资金投入都是公司内部按照正常程序融资投入。尽管国家在节能减排问题上是频频出招,且手段日趋强硬,但部分地区在政策落实上有打折扣的现象。

企业在实施节能减排过程中之所以没有预期的主动,促进企业进行节能减排技术改造、发展循环经济的财税优惠政策难以落实到位是其中很重要的原因。首先是国家各种金融、税收优惠政策的宣传不到位,我们在调查中就发现企业并不完全知晓企业进行节能减排项目的时候可以享受哪些鼓励优惠政策,连政策都不清楚,更谈不上享受了;其次是企业享受国家优惠政策的审报程序较复杂,办事过程需要较长时间,企业往往因为人手、时间考虑而放弃享受优惠政策;再次是企业与政府管理部门之间缺乏必要的沟通,导致政策落实过程中出现卡壳现象。调查中,企业人员认为现在节能减排最大的问题不是政策体系不完善而是政策的执行力的问题。如从对行政部门对节能减排的管理体制来看,就存在着多管齐下,但政出多门、权责不清的不良局面。由于没有一个总协调机构,政府支持节能减排的现有政策,很多企业都反映很难真正得到落实。

以上五个关系,前三个关系问题在中部地区表现得尤为突出,后两个关系既是鄱阳湖生态经济区可能存在的,也是东部和其他地区广泛存在的。总之,这些矛盾关系的形成都是由于本地区的经济社会发展状况程度不一样所表现的程度也不一样。鄱阳湖生态经济区唯有排除这些矛盾的困扰,避免以往重蹈其它地区发展中“先污染、后治理”的老路,走又好又快的发展道路,从而切实保护鄱阳湖区域优良的生态体系,促进经济区内的清洁生产和循环经济发展,这对江西省经济社会持续发展来说,是具有极强的现实和理论指导意义的。

参考文献

[1]谢晶莹.节能减排与经济发展方式的关系[J].有色冶金节能.2009(12)

[2]郭勇.中部地区节能减排应处理好十大矛盾.zhwngzh ou.省略/

关于节能减排政策篇5

关键词：节能减排 环保 低碳

引 言

目前，我国的环境污染、资源浪费已经成为一个普遍存在的问题，节能减排工作势在必行。所谓“节能减排”，即降低能源消耗，减少污染排放[1]。这是在资源短缺和环境承载力条件下的必然选择，也是实现可持续发展的必然之路。

1.我国节能减排现状分析

当前我国的节能减排工作形势非常严峻。近些年，我国大力发展循环经济，开展节能减排工作作为检验经济增长的重要指标，使一些高耗能、高污染的企业开始实行节能减排，有了一定成效。但我国目前经济增长方式是粗放型，在资源、环境方面付出了很大代价，节能减排工作依然严峻。综合减排措施与项目投资并未完全展开，激励减排的政策有待完善。此外，部分地区的节能减排工作还没有落到实处，节能减排形势依然严峻。个别地区、个别行业的能耗指标、排放指标不降反升。

2.我国节能减排存在的问题

2.1建立节能减排法律管理体系，但相关配套措施有待进一步完善

我国建立了节能减排的法律法规及管理体系。但节能标准、标志的制定和修订较为缓慢，能效标准没有考虑未来的技术发展；《节能产品目录》尚未制定，无法对相关企业实施政策补贴或税收优惠；能耗和污染物统计指标、监测与考核体系仍不够完整。

2.2节能减排市场机制初步建立，但市场规模相对较小

近年来，我国不断探索建立推动能源节约与资源综合利用的新机制，重点推广了合同能源和清洁发展机制，但和我国庞大的节能市场相比，这两种新机制的市场规模还相对较小。由于税率错位、融资困难和相应行业标准缺乏，阻碍了合同能源管理公司的发展壮大；由于对最新清洁发展机制方法学的研究相对滞后，相关跨学科专业人才相对缺乏，制约了清洁发展机制的发展。

2.3经济发展方式的调整与产业结构优化调整在短期内效果不明显

目前，高耗能企业的快速发展是我国经济发展的主要特征。高耗能、高污染项目仍在建设，这给节能减排工作带来了巨大压力。而且我国小企业数量较多，如果简单地大量关停小企业，将会对社会安定以及生产供应稳定带来许多问题。

2.4节能措施薄弱，优质能源不足，现有能源结构不利于节能

目前，我国的能源主要以煤为主，煤炭消费比例大，优质能源消费比例小，这是造成我国能源效率低下原因之一。加上生产工艺落后于西方国家，而且产品的能耗较高。

2.5新能源及节能新技术投入力度较大，但其推广应用相对缓慢

为了推动新能源的研发，我国加大了对新能源、新技术的投入。由于新能源成本相对较高，导致市场规模较小；我国大多数节能技术与国外先进技术存在较大差距，且研发推广缺乏有效组织，节能技术发挥的作用相对不足[3]。

3.节能减排的对策措施

节能减排是一项系统工程，只有制定完善的政策体系，并做好各项工作之间的衔接，才能达到节能减排的目标。提出以下对策措施：

3.1发挥政府主导作用，加大各项政策措施的贯彻执行力度

运用各种有效手段，使政策体系、制度体系、管理体系等形成合力，切实把节能减排工作做好。把节约资源基本国策的要求具体化，体现在制定和实施发展战略、规划、法律法规、产业政策以及财政税收、价格等政策等方面，实现节能优先[4]。

3.2优化能源结构，加大节能新技术引进、吸收、研发的扶持力度

积极发展光能、水能、风能等可再生能源和新能源，并采取政策倾斜等措施推动中西部地区的新能源建设；进一步加快引入包括生产制造技术、组织管理技术和市场营销技术在内的复合式技术结构；加大研发创新的政策支持，尽快制定并完善节能新技术的各级标准及相关认证体系[5]。

3.3控制高耗能、高污染项目的发展

通过经济手段，控制高耗能、高排放产业的发展。加大差别电价的实施力度，实行更加严格的市场准入制度。同时，为促进节能减排工作，应逐步提高环保收费标准，并把环保收费通过税收的形式确定下来。

3.4制定并完善节能减排的税收制度

抓紧通过出台鼓励节能减排的税收政策，完善节能减排的税收体制。充分运用税收政策缓解环境污染，保护紧缺资源和能源，从源头上限制高耗能、高污染产品的生产和出口。通过促进新能源发展的税收政策，实行鼓励节能环保新技术设备进口的优惠政策。

3.5加强节能环保领域的资金支持

积极鼓励金融机构加大对环境保护、节能减排项目的金融支持，优先为符合条件的项目提供直接融资服务。环保部门与金融部门建立环境信息通报制度，将企业环境违法信息纳入人民银行企业征信系统，从而控制企业盲目投资行为，确保主要污染物减排目标的完成。

3.6借助法律手段推动节能减排目标如期实现

借助于法律手段健全节能各级标准体系，并从源头上控制高能耗行为；加大政策激励力度，明确国家实行促进节能的税收、价格、信贷政策。同时，在环境保护方面将严格查处各类违法问题，如违规审批、越权审批、降低环评等级等，进一步维护法律的严肃性与公平性。

4.小结

我国的节能减排形势非常严峻，做好节能减排工作既是贯彻落实科学发展观，也是防止经济由偏快走向过热、保障经济“又好又快”发展的前提。目前，各职能部门应对节能减排工作进一步提高认识，从体制入手，积极建立节能减排的长效机制，这是遵循自然规律与顺应时代潮流的战略措施。只有坚持节约发展、清洁发展、安全发展的节能减排理念，才能实现我国经济又好又快发展。

参考文献：

[1]谢晶莹.对节能减排问题的重新审视[j]. 有色冶金节能,2008,1:18~19

[2]遏制高耗能高污染行业过快增长[n].石油商报, 2007

关于节能减排政策篇6

关键词：节能减排；政府规制；长效机制；策略

1、导论

大多数发达国家在工业化进程中，高速的经济增长导致能源被过度开发，同时造成环境污染和生态破坏，即经历“在经济发展达到中等发达水平之前环境随经济发展而恶化”的倒U型环境库兹涅茨曲线（Grossman and Krueger，1991，1993）的两难区间。通过计量分析可知，中国的经济增长尚未突破此两难区间。中国的能源消费总量逐年上升，从2001的13.8 亿吨标准煤上升到2005年的22.5亿吨标准煤，增长62.2％。按此趋势，到2020年，能源消耗总量可能超过35亿吨，中国将会出现能源危机。同时环境污染问题严重。据世界银行统计，中国每年仅空气和水污染造成的经济损失相当于其GDP的8%-12%。

山东省作为经济第二大省面临着同样的问题。2005年，山东省工业综合能源消耗1.83亿吨标准煤，万元工业增加值能耗达到2.44吨标准煤。2008年,全省共消耗了约3亿吨标准煤，占全国总消耗量的10%，位居全国第一。与此相伴的是环境的重度污染。统计资料显示，2006年山东省二氧化硫与化学需氧量排放量分别为196.15万吨、75.8万吨，居于全国前列。在全省17城市纳入监测的47处城市生活饮用水源地中，18处地表水水源地中有超标项目的水源地10处，占55.6%，29处地下水水源地中有超标项目的水源地4处，占13.8%。此外，由于山东省工业结构长期偏重的特性，带来了先天性的高耗能、高排放，并且当前经济回暖，新建、扩建项目增多，种种因素给山东省节能减排带来了较大压力。因此，山东省节能减排任重而道远。

2、节能减排规制的必要性和可行性

目前，国际前沿的节能减排的理论依据，分别从可持续发展理论、能源与资本替论、环境资源的公共品性和负外部性四个方面提出节能减排政府规制的必要性。

可持续发展理论。可持续发展理论是关于自然、科学技术、经济、社会协调发展的理论和战略。自提出可持续发展概念以来，国内外众多学者从不同的角度对其内涵进行了概括和总结。但基本共识是，可持续发展至少包含三层含义：其一，生态持续性。不超越生态环境系统更新能力的发展，使人类的发展与地球承载能力保持平衡；其二，经济持续性。在保证自然资源的质量和其所提供服务的前提下，使经济发展的利益达到最大限度；其三，社会可持续性。资源在当代人群之间以及代与代人群之间公平合理的分配。可持续发展理论为节能减排规制初步制定了政策战略目标。

能源与资本的替论。能源替论以微观生产理论为基础，研究整体经济或制造业部门的能源、资本和劳动之间的替代关系。能源和资本可替代的原因在于，随着能源价格的提高，节能技术大量使用，节能资本的投入使能源消耗下降，因而两者表现为替代关系。1 能源与资本的可替代性说明必须加大节能投入，资本替代能源包括技术革新和提高能源效率。

环境资源的公共品性。公共品，指可以集体享用、具有非竞争性和非排他性的产品或服务。大气、江河湖泊、海洋、地下水等环境资源都被认为是可以无偿使用的公共资源；而土地、森林、矿山等环境资源，在实践中也被当作公共资源使用，这样就使得这些环境资源具有了公共品的性质。环境公共资源既是公共所有在使用中就会被过度开发利用，最终造成环境公共资源的破坏。解决这一问题的办法就是明晰环境公共资源的产权，并向使用者收取费用，这就需要借助政府规制的力量。

外部性。所谓外部性是指经济主体(企业或个人)将成本强加于或将利益带给没有与之有交易的一方，即指经济活动中的私人成本与社会成本或私人收益与社会收益不一致的现象，有负外部性与正外部性之分。前者是指某一经济活动的私人成本小于社会成本的情况，后者是指私人收益小于社会收益的情况。外部性的存在说明，市场机制在解决能源配置与环境污染问题上存在失灵。由此，需要政府干预来降低外部性发生的可能性。

鉴于能源的公共品性和环境问题的负外部性，高能耗和重污染问题依靠市场机制自身难以解决，所以必须依靠政府实施规制。目前发达国家采取了众多节能减排规制措施，现将主要措施列举如下：其一，传统的命令控制型规制政策。即通过实施法律法规或行政命令来促使经济主体遵守节能减排标准，比如美国联邦先后通过《水污染控制法》、《能源政策和保护法》等，并依此成立相应的政府规制机构来对环境质量进行监控。其二，基于市场的激励型规制政策。其主要特征是利用市场信号激励引导企业节约能源和消减污染，实现环境目标。因为不需要政府额外的资金支出，此政策是国外普遍采用的节能减排措施。比如美国根据能效指标不同，减税额度分别为10%或20%；丹麦按照工业生态学的原理，建立工业生态园区。其三，信息披露政策。这类政策旨在通过披露能源浪费者和污染者的相关信息，用利益相关者的压力促使污染者采取节能减排措施。其四，政府率先示范，树立公众的节能减排意识。总之，国外的研究和实践已为中国政府如何规制节能减排提供了借鉴，对山东省提高节能减排规制绩效，降低能耗和改善环境具有很强的现实意义。

3、山东省节能减排规制现状及存在的问题

山东省节能减排规制政策取得了良好发展，目前已初步形成了命令与控制政策、基于市场的规制政策、信息披露政策等组成的节能减排政策体系。

命令与控制政策。伴随着十几年的经济高速增长，山东省先后颁布实施各项环境和能源的法规、标准，如2007年下发的《关于印发节能减排综合性工作实施方案的通知》和2009年施行的中国首部省级公共机构节能管理办法――《山东省公共机构节能管理办法》，在全省公共机构实行节能目标责任制、建立能源消费计量制度和进行能源消费定额管理等。另外，山东省还执行污染物排放标准和发放排污许可证等命令型控制政策。

基于市场的规制政策。近年来，山东省出台了一系列提倡节能的政策措施，主要包括财政补贴、税收、价格、信贷和政府采购政策。政府设立节能专项资金，对重点节能工程给予补贴，对资源综合利用企业给予税收优惠，对节能技术进步、重大节能成果给予资金奖励。基于市场的减排规制政策主要有以下三种：一是环境税费，包括征收排污费和征收资源税费或生态补偿税费。从总体上看，环境税费与山东省环境现状基本适应，适用于大气、水、固体等污染物的控制领域和汽油、煤炭等资源的限制利用领域。二是补贴和“以奖代补”。补贴是一种对直接减污成本的偿还或者是对每单位排污减少的固定支付。1 2006年以来，省财政拿出1.5亿元用于可再生能源工程建设补贴，发出了利用可再生能源可获政府补贴的信息，有力地调动了公众的积极性。三是排污权交易。2005年，山东省实施《电力行业二氧化硫排污权交易管理暂行办法》，2007再次制定《山东省电力行业二氧化硫排污权交易管理暂行办法》，以此探索用经济手段控制二氧化硫污染的新机制。

信息披露政策。其一，节能监督和环保监督。2005年省政府出台了《山东省节能监察办法》，对实施节能监督检查可采取的措施行为作了明确规定。目前山东省已建立起省、市、县三级环境自动监控中心，监测企业和城镇污水处理常的超标排放问题。其二，清洁生产。2003年山东开始贯彻落实《清洁生产促进法》。山东海化集团就是施行清洁生产的典范企业，已被国家发改委等六部委确定为全国首批循环经济试点企业之一。其三，环境标志认证。1993年山东省率先成立了“环境标志产品认证工作办公室”，主要负责本省申请认证产品的审查、取证和日常监督检查。其四，自愿协议。2003年4月22日，中国第一个节能自愿协议由山东省经贸委与济钢、莱钢签署。2004年，两大钢铁企业共实现节能效益1.22亿元，取得了良好的社会、经济、环保效益。

尽管经过30多年的节能减排规制，山东省节能减排规制取得一定的成效，但目前仍存在一些问题。

3.1 节能减排规制制度亟待完善

首先，节能减排规制权力分散且缺乏协调。节能减排规制涉及到多个领域，应有综合协调的决策体系，但目前各体系尚未真正地融合在一起。其次，监督处罚与执法监管能力不足。节能减排规制机构受资金、人员、技术和规制制度的制约，监督处罚能力有限，从而造成环境违法现象时有发生。再次，节能和环境规制机构缺乏独立性。2 节能和环境规制机构受到地方政府甚至同级政府中经济主管部门的制约，当经济发展与节能和环境规制存在冲突时，节能和环境规制会被迫放松，这大大降低了规制效率。

3.2 节能减排规制政策工具相对落后3

命令与控制政策是当前主要的节能减排规制政策。命令与控制政策最主要的问题是标准设定偏低，处罚力度不够。排污费征收水平远远低于运转和维护污染处理设施的边际费用，形成了对企业治污的逆向激励。受节能减排规制制度的制约，信息披露和参与机制政策以及交易许可证制度仍处于试点阶段。

3.3 节能减排资金投入不足

目前的问题是过分依赖政府甚至成为政府单方面的行为和责任，而企业投入不足，社会资金没有得到充分利用。当前节能减排项目资金主要来源于政府推进的示范工程和企业自筹资金，点多面少，资金量小，项目效果不近人意。一些省市虽然利用财政资金支持节能项目，但资金保障程度较低，资金无法滚动使用，同时资金和项目也不能做到公开、公正，致使资金的利用效率偏低。

3.4 节能减排规制中存在“规制俘获”问题

所谓节能减排的“规制俘虏”行为是指某些能耗高、排污重企业通过游说规制者制定有利于自身技术经济状况的规制制度，或是不利于竞争企业的规制制度，以增强自身的竞争优势，提高竞争对手的成本，或阻止潜在的竞争者进人市场。虽然规制俘虏和寻租行为具有隐蔽性，很难直接观察到，但大量能耗高、污染重的企业未受到应有处罚，以及某些地方政府支持环境违法行为等现象，可以间接证明规制俘虏与寻租的存在。

4、山东省节能减排长效机制的构建

4.1 重构节能减排规制制度

完善多方利益集团的参与机制。首先，在政策制定过程中与相关利益集团进行充分交流。通过信息交流，规制者可以充分了解各利益集团的需求和服从规制面临的阻碍，相关利益集团可以获取规制信息和其它利益集团的信息，这有利于制定具有可行性的节能减排规制政策。其次，培育相关利益集团。部分利益集团具有参与节能减排规制的意愿，但是受自身发展程度的制约难以有效参与规制，如环保产业、环保组织等。从政策上消除制约相关利益集团发展的障碍，甚至采取支持相关利益集团发展的政策能有效促进利益集团参与节能减排规制。

改善节能减排规制结构的治理。首先，借鉴国际经验构建比较完善的节能减排管理体系。建议依法成立专门的节能规制机构,完善政府层级的节能环保管理体系,并实行严格的问责制。同时,引导企业将节能减排内化为企业战略,最终构建政府、民间组织及企业三层科层结构的节能减排管理体系。其次，提高节能减排规制机构监督处罚能力。政策设计再合理若没有有效的监督处罚也无法实施。增进监督处罚能力一方面需要为规制机构提供更多的资金、技术、人员，另一方面要减少规制机构与能耗高、污染重的企业之间出现寻租、规制俘虏等问题的可能性。再次，完善相关诉讼制度。一要扩大人资格范围和受案范围；二要激励公众参与环保并降低其参与成本，如提高损害赔偿、补偿诉讼费用等。三要改进节能减排规制听证制度。

4.2 调整优化产业结构

控制高能耗、高污染行业。一是，从存量上加快结构调整，尽快淘汰那些能耗高、污染大的落后生产能力，如小钢铁、小水泥、土焦、改良焦等。二是，在增量上从严控制新建“两高”项目。为此，要严把土地、信贷两个闸门，提高节能环保市场准入门槛；要严格执行新建项目节能评估审查、环境影响评价制度，建立相应的项目审批问责制。

突出发展服务业。为繁荣发展服务业，山东省应深化电信、铁路、民航等服务行业改革，放宽市场准入，引入竞争机制；要大力发展旅游、会展、物流、信息、金融等现代服务业，努力提高这些产业在国民经济中的比重；要建立公开、平等、规范的服务业准入制度。

大力发展高新技术产业。国家《高技术产业发展“十一五”规划》首次明确了“十一五”期间我国需要重点发展的高技术产业。山东省应以此为指导，结合实际制定高新技术产业发展规划；建立和完善技术创新政策体系，加大对高新技术产业发展的扶持力度；构建区域创新系统，大力发展高新技术产业集群。

4.3 创新节能减排规制政策工具

完善节能减排的财税政策。各级政府在财政预算中安排一定资金，采用补助、奖励等方式，支持节能减排重点工程、可再生能源开发利用、高效节能产品和节能新机制推广，支持节能管理能力建设及污染减排监管体系建设等。

加强节能环保领域金融服务创新。环保部门与金融部门建立环境信息通报制度，将企业环境违法信息纳入人民银行企业征信系统。金融机构要把企业的环境信息作为对企业进行信贷授信以及企业融资的重要参考依据。

减少市场壁垒，创建新市场。比如，为促进电力行业产业竞争，可以逐步扩大公用事业的运营范围和水平，以促进不同市场层次上的竞争。整体来看，西方国家采取此类措施使得节能减排绩效得以改善，更加灵活的公用事业管理体制能提高各种基于市场的节能减排控制政策的效率。

4.4 大力发展循环经济

传统经济的生产模式是“资源―产品―废物”，循环经济的生产模式是“资源―产品―再生资源”，以最小的资源和环境成本，取得最大的经济社会效益，是经济发展与环境保护的有机结合。

发展循环经济，不能局限于“废弃物回收利用”，而是要全方位覆盖到企业、区域、产业、社会等各个层面。在企业层面，要促使企业从生产理念、工艺设计、产品设计上走循环之路，通过提高技术和改进工艺，节能降耗；在区域层面，要按照工业生态学的原理，通过企业间的物质集成、能量集成和信息集成，形成产业间的代谢和共生耦合关系，从而使资源能够做到物尽其用；在产业结构层面，要逐步以知识密集、技术密集、资本密集的环境友好型产业取代现有的资源密集型和土地密集型产业；在社会层面，要动员、激励全社会节约和集约利用资源。

4.5 完善节能减排投入和信息传播机制

加大节能减排投入，完善节能减排投入机制。加快构建政府引导、企业为主和社会参与的多元节能减排投入机制，多渠道筹措节能减排资金。按照“谁污染、谁治理，谁投资、谁受益”的原则，促使企业承担污染治理责任。

重视信息传播和服务能力的建设，推动全民参与节能减排活动。效仿发达国家建立信息制度，利用现代信息传播技术，引导企业挖潜改造。引导用户和消费者购买节能型产品，促进企业加快高效节能产品的研发。推行合同能源管理，为企业实施节能改造提供诊断、设计、融资、改造、运行、管理一条龙服务。

参考文献：

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Construction Strategies of the Long-term Government Regulations

Mechanism of Energy Saving and Emission Reduction in Shandong Province

HAN Hui-jian XIN Kuang TAO Xu-yun

(Shandong University of Finance and Economics 250014 )

关于节能减排政策篇7

论文摘要：计划行为理论认为，行为的意愿是影响行为最直接的因素，行为意愿反过来受态度、主观规范和知觉行为控制的影响。基于课题“企业节能减排意愿调查”的研究及计划进行为理论视角，就相关因素进行实地调查分析，提出企业节能减排行为影响因素的研究框架，并为江西省企业节能减排工作顺利进展提出建议。

论文关键词：企业节能减排；计划行为理论；意愿

1引言

在经济迅猛发展的今天，我国经济发展与资源环境压力的矛盾日趋尖锐，为解决该矛盾和确保两者间的动态平衡，必须有效推进节能减排工作——大力发展循环经济、加快调整产业结构、强化技术创新，才能实现我国经济又好又快的发展。

目前，国内外对节能减排的研究主要有以下几类：第一，国家部门对各类企业进行的节能减排摸底调查，目的在于明确当前节能减排工作的形势和任务，根据调查结果开展节能减排研究，制订促进节能减排的工作思路、目标及政策措施。第二，针对家庭和个人在生活方面的节能减排调查，能够有效提高公民节能意识，促进节能减排良好社会风气的形成。第三，关于企业节能减排工作的调查，通过调查，能够及时了解企业节能、排污状况，为企业决策提供有效参考，并促进节能减排相关技术和措施的改进。

这一研究，不仅囊括了大部分以前与此相关的各种调查结果，也获得了影响企业节能减排意愿的因素的原始资料和数据，补充当前针对企业节能减排意愿调查的空白。

同时，希望研究成果可以引起相关部门的关注，能为政府的节能减排工作提出建议，并通过研究人员的努力，提高企业承担环保公共责任的主动性，发挥企业在环保低碳事业中的重要作用。

2计划行为理论(TPB)

计划行为理论(TPB)，是由美国学者Ajzen和Fishbein在理性行为理论(TRA)的基础上发展而来的，是社会学领域研究行为意愿方面广为认可的一种理论，在各个领域有广泛的应用。因其对行为态度、主观规范、感知行为控制这些中间变量的引入，使得态度与行为之间的联系表现的更加明显，也同时增强了该理论对实际行为的解释力和预测力。

计划行为理论从信息加工的角度、以期望价值理论为出发点解释主体行为的～般决策，该理论认为人的行为是经过深思熟虑计划的结果，行为的意愿是影响行为最直接的因素，行为意愿可以由态度、主观规范和感知行为控制来预测，其中感知行为控制间接或直接地影响着行为。计划行为理论主要包含以下几个观点：

(1)非完全意志控制的行为不仅受行为意愿的影响，还受个人能力、机会、资源等实际控制条件的制约，在实际控制条件充分的情况下，行为意愿直接决定行为；

(2)实际控制条件通过准确的感知行为反映，因此感知行为可作为实际控制条件的替代指标，直接预测行为发生的可能性，预测的准确性依赖于感知行为控制的真实程度；

(3)行为态度、主观规范和感知行为控制的认知与情绪基础是信念，但在特定时间和环境下，只有少量信念可以被获取；

(4)个人和社会文化等因素(如性别、年龄、教育程度、经验、人格等)通过信念间接影响行为态度、主观规范和感知行为控制，从而最终影响行为意愿和行为。一般来讲，行为态度越积极，得到的重要支持越大，感知行为控制越强，行为的意愿就越大，反之就越小。

关于节能减排的决策是企业在新经济形势下的战略性选择，而企业的战略性选择行为是企业管理者主体如CEO或由主体组成机构基于内外环境分析的理性决策行为；鉴于TPB理论对主体行为的良好解释力结合国内企业管理现状，本文力图将TPB理论引入影响企业的节能减排意愿因素的分析中，从计划行为理论出发，提出分析企业节能减排行为影响因素的研究框架，并就相关因素进行定性与定量的分析。

TPB认为行为意愿(BI)即主体执行特定目标行为的意愿，反映了主体完成特定行为的意愿强度。就企业节能减排行为而言，节能减排意愿越强，就越有可能推行节能减排活动。

行为态度(AB)指主体对某种行为所存在的一般而稳定的倾向或立场。就企业节能减排行为态度而言，则是指企业对节能减排所持的积极或消极的态度。一般地，企业的节能减排行为态度受主体拥有的大量有关企业节能减排行为的可能结果和对行为结果评估的信念影响，对企业节能减排的战略作用认识越深刻、对环境保护的社会责任感越强，对企业节能减排的结果预期收益越好，则态度越积极。具体包括以下可能素：经营目标、经济风险、消费需求、竞争水平等。

主观规范(SN)即是主体在决策是否执行某特定目标行为时感知到的社会压力，它反映的是重要他人或团体，如：政府，舆论媒体，股东对主体决策行为的影响。就企业节能减排的主观规范而言，它受企业对重要他人或团队对其是否执行企业节能减排行为的意向和期望的信念影响。具体包括以下可能因素：政府压力、媒体压力、市场压力、内部阻力等。

知觉行为控制(PBC)是指主体感知到执行某特定行为容易或困难程度，它反映的是主体对促进或阻碍行为因素及其影响强度的影响。就有关企业节能减排的知觉行为控制而言，它由企业对促进或阻碍行为因素及其影响强度感知的信念决定。具体包括以下可能因素：政策优惠、金融支持、节能技术、专业人才、自有资金、制度安排、管理水平、协作交流等。

课题选取了46个具有代表性的江西省内企业进行问卷和访谈调研，搜集原始资料和数据，可供深入研究各相关因素对企业节能减排意愿的影响。

通过调查并结合TPB模型分析，归纳出各种影响因素，如图所示：

依据TPB的观点，在做出节能减排(行为)决策时，企业的管理者所拥有的大量相关信念，在特定时间和环境下只有少量能够突显，这些突显的信念通过影响企业管理者关于节能减排的行为态度、决策时感知的社会压力和对可能促进或阻碍节能减排执行的因素与强度的认知来影响企业最终的节能减排行为意愿和行为。

3企业节能减排的TPB分析

3．1企业节能减排中的行为态度

行为态度，指决策者对目标行为所持的积极或者消极的主观评价，即决策者认为该行为是有利或是不利的。在节能减排决策中，决策者对节能减排的主观评价更为积极，则越容易实施行为，反之则难以实施行为。节能减排行为所带来的影响主要有四个方面，即经营目标、经济风险、消费需求、竞争水平。在调查中，46．7％的企业认为本单位的节能减排措施对利润的贡献率低于5，其余企业则认为贡献率处于5％到10％之间。同时，74．8％的企业认为竞争对手愿意自主开展环保和节能降耗工作(其中34．8％的企业认为“非常愿意”)。由此可以看出，大多数的企业认为节能减排有利于企业满足消费需求、实现利润，节能减排行为的经济风险可控，并且能使企业在竞争力水平上有所提升。

这些因素整体产生的积极影响，能促使企业加强行为信念，对行为的实现将产生正面影响。

3．2企业节能减排中的主观规范

主观规范是指，决策者在进行该行为时所感受到的社会压力，通常表现为对决策者最具影响力的个人或团体对该行为的影响作用大小。在企业节能减排中，这种社会压力反映为管制压力、舆论压力和市场压力三个方面。管制压力来自政府监督，舆论压力来自消费者和社会公众，而市场压力来自产业链上下游企业、竞争者和消费者等。例如，2008年江西省相关监督部门对全省18家“千家节能行动企业”和百家重点耗能企业进行节能目标考核，考核结果向社会公布，表扬超额完成任务企业，并通报批评未完成年度节能目标企业，勒令未完成目标企业在限定日期内报送整改专题报告，深刻分析未完成目标原因，并着手整改，管制压力可见一斑。此外，32．6％的被调查企业认为，其单位开展节能减排工作的主要因素之一是上级部门要求在当前全世界呼吁“低碳经济”的背景下，对任何一家企业而言，无论是消费者还是社会大众，对于企业的低碳环保、节能减排正从期望向要求过度，同时，市场经济环境下的企业都已不得不接受行业内生存和竞争的压力，不可避免的向节能减排迈出步伐。企业的重要影响个人或团体中，无论从哪一方面来讲，企业都承受着空前的节能减排压力。

3．3企业节能减排中的知觉行为控制

知觉行为控制指的是，决策者在实施行为时所意识到的促进和阻碍这一行为的因素，即当决策者认为自己所掌握的资源和机会越多，可能碰到的阻碍越少，则知觉行为控制越强，亦即是说越可能实施行为企业节能减排中，影响知觉行为控制的因素概括有，政策优惠、金融支持、节能技术、专业人才、自由资金、制度安排、管理水平、协作交流等几个方面。

本研究中，被调查企业所使用过的节能技术，技术所属企业中有93．5％的企业认为节能技术和产品能起到明显效果，只是效果大小存在差异。65．2％的企业设置了节能减排专职人员，在节能减排上的资金投入54．3％的企业低于100万元人民币，而投入100万元以上的企业有l8家(其中包含投入1000万以上的企业2家)，占被调查企业的39．1％。企业节能减排相关制度建立方面，能源计量制度、能源消费统计与报告制度、节能减排考核制度，节能减排工作责任制四项制度中，对于其中任一制度而言，大约均有一半的企业已经建立，另外，有36．8％的企业制定了年度节能减排计划。以上包含了企业节能减排行为，在知觉行为控制中被促进的方面。

对于知觉行为控制中的阻碍因素方面，本项调查中54．3％的企业不知道实施清洁生产项目方面的申请补贴情况，这意味着监管方与企业关于政策优惠方面的信息并不对称。被调查企业中，认为节能降耗成本太高、严重影响企业未来的发展的企业占36．8％，认为企业还不具备相应的技术资金条件的占43．5，认为环保、节能降耗的相关优惠政策太少的占56．5％，同时，19．6％的企业认为自己未能全面掌握有关环保及节能降耗标准方面的信息，50．0％的企业认为缺乏行之有效的新技术、新材料和新管理模式的推广交流平台，无法准确及时的了解和选择节能降耗技术产品，41．3％的企业认为市场上的节能技术成熟度不高、无法真正让企业节能，13．0％的企业认为节能降耗投资较大，缺少银行贷款方面优惠。以上因素的阻碍作用，成为了抑制企业节能减排有效实施的关键。

3．4综述

根据TPB模型，在行为态度上，被调查企业认为节能减排对企业长远而言影响是积极的，并且在企业决策者的主观规范信念中，企业因受到各方面的压力，不得不开展和进行节能减排。在计划行为理论中，行为意向是导致行为的直接因素，而以上两个因素加强了企业节能减排的行为意向，然而，在影响行为意愿的第三因素——知觉行为控制中，企业虽已掌握一定可利用的资源和机会，如节能减排的政策优惠、信贷支持、节能制度建设等，但企业切实的节能减排行为仍受到较大的阻碍，如资金不足、缺少更加有效的技术、节能收益较低，综上而言，企业面临的问题是节能减排成本过高而所获得的支持和收益不足，由此得出，解决这一问题的根本原则是，为企业提供更多的资源、机会和支持，破除阻碍节能减排行为的障碍。

4结论与展望

通过以上对影响企业节能减排意愿的因素的分析，要提高企业的积极性必须从影响企业管理者感知企业节能减排工作控制的影响因素着手。

关于节能减排政策篇8

节能减排是中央着眼于科学发展而做出的重要决策，是各地共同面对的重大课题。尤其是对济宁这样一个资源型产业占有相当比重、地处南水北调东线工程重点区域的城市来说，抓好节能减排显得尤为重要。据了解，我市2007年万元GDP能耗比上年降低5.2%，降幅居全省第三。

继市政府先后出台节能减排综合性工作实施方案、工业固定资产投资项目节能评估和审查办法、超标准耗能加价管理试行办法等9个政策性文件之后，为确保完成全市“十一五”节能减排目标，今年市委、市政府又联合下发了《关于加强节能减排工作促进经济发展方式转变的意见》（以下简称《意见》）。

《意见》明确提出，把节能减排作为调整经济结构、转变发展方式的突破口，要综合运用经济、法律和必要的行政手段，扎实做好节能减排工作，推动我市经济又好又快发展。

《意见》明确了我市节能减排工作的任务目标，到2010年，全市万元GDP能耗比2005年降低23%，二氧化硫排放量下降到11.60万吨,削减25.56%，化学需氧量排放量下降到3.93万吨，削减19.1%；重点行业、重点企业主要单位产品能耗达到国内或国际先进水平。初步建立起资源节约型产业体系和比较完善的节能减排标准体系、监督管理体系、政策支持体系和技术创新服务体系，培育出一大批循环经济示范园区、企业和城市社区，实现资源型城市向新兴工业城市的跨越。

另外，《意见》有几大亮点值得关注：

构建资源节约型产业体系关键看结构调整是否到位

“节能减排的成败，关键看结构调整是否到位”，国务院参事石定寰日前也曾做如此表示。《意见》强调，要加大产业结构调整力度，加快构建资源节约型产业体系。按照传统产业高新化、新兴产业规模化的要求，一手抓五大产业集群扩大，一手抓新兴产业培植，促进产业结构优化升级，努力实现经济结构从依赖资源向新兴产业支撑的转变。拉长煤化工产业链条，布局建设一批重大煤化工项目，加快建设部级煤化工基地。围绕培植工程机械、农业机械、矿山机械、重型汽车专用车和内河船舶制造等优势品牌，发展终端集成产品，尽快建成全国重要的装备制造业基地。

推进纺织新材料产业加快向品牌化、高端化、国际化方向发展，努力建成全国重要的高端服装家纺生产基地。积极推动电子信息、机电一体化、新材料新能源和节能减排环保等新兴产业加速成长，不断提高高新技术产业比重。加速发展现代服务业，着力在旅游、物流、金融保险、房地产和商务服务等领域实现突破。运用高新技术和先进适用技术，通过产业结构调整，加快构建以高新技术产业为先导、基础产业和先进制造业为支撑、服务业全面发展的新格局。

抓好源头治理项目建设门槛提高

《意见》提出，要认真执行国家和省、市关于节能评估审查的法规政策，对固定资产投资项目（改建、扩建、新建），凡未经节能主管部门进行节能评估审查或未能通过节能审查，各级一律不得审批、核准和备案。建立建设项目新增能耗等量淘汰制度，凡是区域内新增高耗能项目，必须淘汰同等能耗量的落后产能，凡能耗总量超出当地能源消耗总量的项目，一律不准建设，各级投资主管部门不得审批核准和备案。

《意见》进一步明确，要求严格能评、环评和安评等六项必要条件的管理，建立项目审核部门联动机制，对钢铁、电解铝、铁合金、焦炭、水泥、煤炭、电力等高耗能行业中属于限制类的新建项目和淘汰类项目，各级一律不予审批、核准和备案，各级金融机构不得发放贷款，发改、经贸、国土、规划、建设、环保、质监、安监、工商等部门不得办理有关手续。

加大淘汰力度有壮士断腕气魄

《意见》强调，经贸委要会同有关部门制定淘汰落后产能具体工作方案，对不按期淘汰的企业，各级政府要依法予以关停，有关部门依法吊销生产许可证和排污许可证，电力供应企业依法停止供电。对没有完成淘汰任务的企业，实行项目“区域限批”，落实好“等量淘汰”政策。市、县都要安排资金支持淘汰落后产能，对完成淘汰任务好的企业给予补助和奖励，并妥善解决好被淘汰企业职工安置、债务处理等问题。

《意见》还进一步明确，节能减排要严格执行节能环保法律法规和产业政策，着力抓好“两高”行业落后产能淘汰工作，全面完成省下达我市“十一五”期间关停小火电机组50万千瓦，淘汰机立窑水泥熟料产能232.3万吨、落后焦化生产能力36万吨、酒精1.5万吨等重点淘汰任务。

市场机制强化“两高”企业将付出更大成本

更加注重运用市场手段促进“两高”企业节能减排。《意见》明确指出，要认真贯彻落实国家发改委等三部门《关于进一步加强贯彻落实差别电价政策有关问题的通知》，排出一批高耗能企业单子，加大差别电价实施力度。严格落实超标准耗能加价政策，对超标准用能单位除实施加价政策外，同时责令限期进行整改，在规定期限内能耗仍不达标的，实施限产、停产或关闭。按照谁污染、谁付费和补偿治理成本原则，适时提高高排放行业污染物排放收费标准。

《意见》表明，我们必须在完善市场机制的基础上，通过强化市场竞争，并制定相互配套的节能减排政策体系，才能真正建立长效的节能减排市场运行机制，而不是过分强调节能减排的短期目标和业绩。

强化责任考核问责与处罚力度明显加大

节能减排，是一件十分严肃的政治任务，不能改变，必须坚定不移地去实现。市经贸委主任张昭贤指出：“节能减排，关键在人，必须强化督促检查和责任考核。”《意见》中明确指出：各级政府、各部门主要负责人和企业法定代表人是本地区、本系统和本企业节能减排工作的第一责任人，对节能减排工作负总责。充分发挥各级人大、政协和组织、纪检、监察等机关的监督作用，完善一票否决制度。完不成节能减排任务的地方、单位和企业，一律不能参加评先树优活动；完不成节能减排责任目标的县(市、区)、乡镇(街道)党政主要负责人不予提拔重用；完不成节能减排责任目标的国有、国有控股企业领导班子不能享受年终考核奖励；完不成节能减排责任目标或存在节能环保违法行为企业的主要负责人，不能担任各级党代表、人大代表和政协委员，并依法追究企业法人的责任。

关于节能减排政策篇9

一、建立完善的体制机制是找准节能减排问题症结的重要抓手

节能减排是实施科教兴国战略和节能优先战略的重要任务,也是推进结构调整、技术进步、强化管理、促进高效循环的重要举措。近年来,我国通过加强节能基础工作等一系列举措,使节能减排取得了初步成效,但也付出了很大的资源和环境代价。同时,我们应当看到,节能减排依然存在不少问题。概括起来,主要体现在以下几个方面:

1.群众关注:单位GDP的能耗下降趋势仍然十分缓慢。“十一五”以来,我国单位GDP能耗已累计降低了13%以上。经过不懈的艰苦努力,到2010年底,完成“十一五”期间单位GDP能耗降低20%的约束性指标有望实现。我国目前正处于工业化和城镇化发展进程中,尤其在面对金融危机挑战的背景下,完成节能减排的约束性指标难度很大,影响了我国经济增长方式转变的速度。但我国始终把节能减排作为调整经济结构、转变发展方式的关键工作,从未放松过。从数据来看,“十一五”第一年我国实现单位GDP能耗降低1.79%,第二年降幅达4.04%,第三年则达到4.59%,而2009年上半年已完成3.35%,实际已完成降低能耗13%以上。因此,要实现“十一五”规划提出的下降20%的目标,2010年的单位GDP能耗下降幅度要更快,仍不可放松警惕。

2.社会关注:化学需氧量的排放总量尚未得到有效控制。单位生产总值能耗、二氧化硫排放量、化学需氧量排放是目前节能减排工作考核的三项主要指标。据有关统计资料显示,2009年上半年我国实现主要污染物化学需氧量和二氧化硫排放,分别下降4.42%和5.95%,这说明主要污染物排放总量下降的拐点即将出现。但是,全国主要污染物排放总量的变化,存在着两个不平衡。一个不平衡是地区分布不平衡。在全国31个省(自治区、直辖市)中,北京、天津、河北、山西、内蒙古、浙江、湖北、湖南、广东、重庆、甘肃、宁夏等省(市、区)二氧化硫和化学需氧量排放量均较去年同期有所下降。另一个不平衡是行业不平衡。电力行业二氧化硫减排成效显著,在火力发电量持续增长的情况下,二氧化硫排放量同比有所下降,从而抵消了其他行业二氧化硫的排放总量的增长。这种不平衡既说明主要污染物排放总量下降仍然存在着较大的潜力,也说明主要污染行业的产业结构调整进展不快,落后产能的淘汰工作进展缓慢,高耗能、高污染行业扩张趋势尚未完全遏制。

3.举国关注:海洋生态环境恶化趋势仍未得到有效缓解。目前,海平面的变化是呈不断地上升趋势,根据有关专家的预测到下个世纪中叶,海平面可能升高50cm。如不采取及时措施,将直接导致淡水资源的破坏和污染等不良后果。加之陆地活动场所产生的大量有毒性化学废料和固体废物等不断地排入海洋,导致近岸海域海水污染程度未见根本好转。我国近岸海域的轻度污染和中度污染面积较前几年有所减少,但严重污染海域面积增幅较大。海水中主要污染物是无机氮、活性磷酸盐和石油类。近岸海域沉积物质量一般,综合潜在生态风险居中;再加之底栖环境质量堪忧及海水增养殖区水体富营养化趋势未见缓解。大型底栖生物栖息密度和生物量偏低。近岸海域贝类综合质量一般,贝类体内污染物残留水平普遍较高。重点入海排污口的污水超标排放现象严重,邻近海域环境质量堪忧。我国海洋水体富营养化严重,营养盐比例失衡,生态环境压力较大。另外,我国海洋赤潮频发,有毒有害赤潮和多藻种赤潮并发的趋势明显上升,等等。

二、做好节能减排工作必须建立完善的体制机制

工业化是一个国家现代化进程中不可逾越的重要阶段,高度发达的工业社会是现代化的重要标志。从先行工业化国家的发展历程看,经济增长(人均GDP)与能源消费(人均能源消费)之间存在着明显的正相关关系,在工业化加速发展时期,能源消费快速增长,污染物的排放量大。作为一个发展中大国,由于国内消费结构升级、中间需求增长和出口增长的推动,到2020年前,仍将是重化工发展的重要时期,我国能源消费的增量和新上项目污染物排放的增量较大。同时增长方式转变的渐进过程决定能耗和污染问题解决的长期性。尽快改变我国的高能耗、高污染的粗放型经济增长方式已成当务之急。

1.相关配套措施不够到位:节能减排动力不足。推进节能减排工作的方式是由中央政府主导,自上而下地将节能减排的各项工作目标和任务逐级分解到各省、市(地)、县和重点企业。虽然中央对节能减排工作高度重视,但地方政府在节能减排上存在普遍的动力不足问题。主要表现在:高能耗、高污染行业依然高速增长,地方政府以过度消耗能源、污染环境和贴现未来为代价发展经济的冲动依然强烈。而中央政府如此重视节能减排,地方政府却在落实中央节能减排的目标时缺乏动力。其主要原因是:中央政府的职责是提出政策方向,地方政府则选择适当的措施负责执行,这是一种合作关系。但是,地方政府与中央政府利益的不一致问题会给中央政策的执行带来较大影响,打政策的“球”是地方利益影响中央政策执行的典型表现形式。节能减排执行的最大障碍,在于地方政府不作为。地方政府在推进节能减排的过程中缺乏足够动力,这是节能减排工作进展缓慢的重要原因。

2.分级财税制度不够健全:自我调整能力有限。自1994年我国实行分税制以来,尽管中央政府与地方政府之间的财权分配已相对规范化,地方政府发展经济的积极性也得到巩固和提高,但我国地方财政体制仍存在较为严重的缺陷,并且在许多方面扭曲了对基层政府行为的激励。一方面,1994年的分税制改革造成了中央政府财政收入占全国财政收入的比重迅速提高。但财权上收的同时并没有相应的上调事权,分税制调整给地方政府带来沉重的财政压力。另一方面,在我国现行的财税体系中,地方政府的财政税收主要来自地方企业的所得税为增加地方财政收入,在财政支出上有更大的支配权,地方政府具有强大的动力去招商引资。地方政府为吸引企业入驻本辖区,在很多情况下降低环境保护标准引进一些低技术、高污染、高能耗的小企业。此外,由于地方税收和财政收入主要来自于企业,因此,地方政府服务于企业的意识空前强烈。甚至政府和企业具有某种利益一致性,当企业利益与公众的环境利益发生冲突时,地方政府很可能会优先考虑企业利益,使节能减排的政策执行困难重重。

3.考核体系不科学:地方政府投资存在短期化。目前的政绩考核体系是基于GDP的政绩考核体系。在GDP导向的政绩考核体系下,地方政府官员具有强烈的投资饥渴症。各地竞相招商引资,宁愿不断降低本辖区的土地价格和环境保护标准。这种政绩考核体系延伸到地方,使地方政府也不得不竞相招商引资,造成产业同构、低水平竞争。地方政府在激烈的竞争压力下,只能招到一些规模小、技术含量低的企业,原因在于其整合资源的能力有限,在其辖区内不可能有效提供现代企业发展所需的金融、物流、咨询、会计、法律等相关服务业,导致有一定规模的企业也不愿意落户。因此,到最后很自然就演变成“捡到篮里就是菜”的情形,从而使很多高能耗、高污染、低技术、低附加值的企业向小城市扩散。

4.激励政策不够完善:节能标准难以贯彻实施。与政绩考核制度相关的激励是地方政府间的标尺竞争。在标尺竞争下,地方政府会仿效其他地方政府的相关政策来发展本地经济。同级政府之间的相互监督和学习能提高政府部门的运作效率,但也使节能减排的政策推行遇到更大阻力。事实上,我国尚未完善市场经济体制和法治化社会的构建,施政导向和人为因素对环境问题影响很大。以速度论英雄的排序思想,导致了扭曲的政绩观。在经济增长与环保出现矛盾的时候,更多的会选择前者;当“快”与“好”发生冲突的时候,更多的会选择“快”。很多地方经济增长的背后是能源和资源的消耗、环境的污染。而可持续发展是一个漫长的利益调整过程,需要更多的制度创新,但并没有对政府转向可持续发展的制度创新的激励机制,相反,在促进经济发展方面政府的“创新”倒比比皆是。

三、建立完善的体制机制是做好节能减排工作的重大举措

目前,我国节能减排的形势依然非常严峻,由于节能减排是一项系统工程,只有制定完善的政策体系,并做好各项工作之间的衔接,才能达到节能减排的目标。为此,我们必须做好以下几个方面的文章:

1.基本前提:形成强力的激励约束机制。首先,要以最小的资源环境代价发展经济,以最小的社会经济成本保护环境,建立有利于节能减排的价格政策。对于形成有效竞争的能源产品采取市场定价机制,建立合理的能源价格结构,促进替代能源发展。要理顺发电价格和煤炭价格成本构成机制,取消电煤计划内价格,加快成品油、天然气价格改革;要合理调整各类用水价格,加快推行阶梯式水价。按照补偿治理成本原则,提高排污单位排污费征收标准,促使业主主动治污减排;建立实施排污权交易制度,提高排污权的使用效能。其次,要完善鼓励节能减排的税收政策。要及早出台燃油税,研究出台环境税,积极研究低碳经济发展特别是新能源发展的税收政策。要从投资引导向税收调节转移,对浪费资源污染环境和危害健康的消费品,征收消费附加税,或者提高税率。要完善对废旧物资、资源综合利用产品增值税优惠政策。再次,要完善相关投资政策。在投资项目选择上,国家应向节能环保的方向倾斜。各级政府应进一步调整财政支出结构,加大财政基本建设投资向节能环保项目的倾斜力度。要建立跨流域、跨区域的生态补偿机制,增强流域及相关区域污染减排的能力和主动性,促进流域、区域间的和谐发展。要建立环境污染责任保险制度,完善绿色信贷机制,鼓励和引导金融机构加大对循环经济、低碳经济、环境保护及节能减排技术改造项目的信贷支持。

2.重要条件:提高节能减排的创新能力。一是要加快节能减排技术研发。优化节能减排技术创新与转化的政策环境,加强资源环境高技术领域创新团队和研发基地建设,推动建立以企业为主体、产学研相结合的节能减排技术创新与成果转化体系,发挥企业技术中心的研发优势。二是加快节能减排技术产业化示范和推广。鼓励企业加大节能减排技术改造和技术创新投入,增强自主创新能力。实施一批重点行业节能减排技术推广、关键技术及重大技术装备产业化示范项目和循环经济高技术产业化重大专项。在钢铁、电力、石油石化、化工、建材、造纸、建筑等重点行业,推广一批潜力大、应用面广的重大节能减排技术。推进太阳能、生物质能、风能的产业化。三是加快节能技术服务体系建设。培育节能服务市场,加快推行合同能源管理,重点支持专业化节能服务公司为企业以及党政机关办公楼、公共设施和学校实施节能改造提供诊断、设计、融资、改造、运行管理等一条龙服务,通过与客户分享效益来回收投资和获得利润。推进合同能源管理市场化运作,进一步推广节能新材料、新设备、新技术、新工艺。

3.关键因素:构建绿色的国民经济体系。要从国家战略层面和全局高度进行规划、部署,完善资源节约体制,培育资源节约和环境友好的生产、生活方式。要大力发展第三产业,改变经济增长过度倚重第二产业的局面,加快发展能源资源消耗少、污染排放强度低的第三产业,特别是在国际服务业转移的大背景下加快发展生产业,促使三次产业结构形成新的发展格局。要切实推进新型工业化,加快发展高新技术产业或以高新技术产业改造提升传统产业,加快装备制造业的发展,引导和限制那些能耗物耗高、污染重、产品附加值低的产品的生产与出口,加快淘汰落后生产能力,形成有利于可持续发展的产业分工格局;要加快发展循环经济,全面推进矿产资源综合利用、固体废物综合利用、再生资源循环利用;要大力发展低碳经济,逐步由主要依靠化石燃料向主要依靠风能、太阳能、氢能等新能源的转变,创立低碳经济的发展方式,从根本上解决节能减排问题,保持经济社会可持续发展。

4.有效途径:强化节能减排目标考核制。要建立切实可行的监督、检查和责任追究制度,为落实节能减排政策措施提供有力的制度保障;要把节能减排目标分解到各单位各部门及重点耗能企业,与被考核单位和企业签订目标责任书,明确各单位主要负责人为责任人,加强对责任人的责任目标考核,将节能减排纳入到对各单位的目标考核体系;要建立健全协调例会制度,充分发挥节能减排领导小组及其办公室的协调作用,充分发挥政府相关部门的作用,重大问题提交领导小组研究决定。及时分析研究节能工作的进展情况、存在的问题及下一步工作安排,做到问题早发现、早解决,共同推进节能减排工作的开展。

关于节能减排政策篇10

关键词　环境自愿协议；环境经济政策；进展；评估；展望

中图分类号F062.2　文献标识码A　文章编号1002-2104(2010)06-0118-07

自2003年在美国能源基金会支持下山东济钢和莱钢公司实施我国第一个环境自愿协议试点项目以来，江苏南京、山东青岛、新疆克拉玛依等地相继开展了试点探索。从各地试点类型来看，目前主要是政府和企业谈判型的环境自愿协议，政府作为协议参与的主要方，并通过给予参与企业一定的政策优惠来引导企业参与，而且初始促成企业参与环境自愿协议的主因往往是源自政府对企业的“邀请”，企业积极主动参加的较为少见，主要是由于企业尚对参加项目是否能给自身带来利益以及带来多大的利益存在疑虑，而造成这种现象的最为关键原因之一即为我国现有政策框架内可用于促进环境自愿协议的激励性政策资源不足。目前试点中地方可选用的配套激励政策资源主要是政府为企业提供技术支持和指导、提供免费宣介服务、给予企业荣誉称号、相关环保专项资金优先扶持企业开展清洁生产等。从已有研究来看，主要是针对排污费用于环境自愿协议可行性的探讨，有哪些可行的激励性政策工具特别是直接利益调控型激励政策工具可创新用于配套环境自愿协议机制实施，还尚未有系统、深入的研究。我国经过6年来的环境自愿协议试点工作，已经摸索了推行环境自愿协议项目的一些经验，未来要考虑如何更好地加强环境自愿协议发展的激励政策创新，以推进环境自愿协议项目试点向行业和空间上的扩展。

1　国际进展

环境自愿协议是一种集行政管制、经济激励和社会治理三位一体的综合性环境政策机制，被国际社会认为是环境政策发展的前沿和潮流，用于改进区域、行业部门或企业的环境绩效已有很多成功案例。不仅在一些OEcD成员国广为受到重视，而且墨西哥、哥伦比亚、巴西和南非等一些发展中国家也开展了大量的实践。国际能源署在评估了350项环境自愿协议项目后发现，只要正确地设计和实施项目，就可以达到甚至超出既定的环境经济目标，同时也可以降低环境行政管制成本，充分调动环境治理各方的积极性和主动性。

不同国家由于制度环境、政策空间不同，实施的环境自愿协议形式也有很大差别，既有直接的污染物减排项目、碳减排项目，也有清洁生产项目、节能项目或节能减排耦合项目。美国已经实施了联邦层面的50多个环境自愿协议项目，主要涵盖面向节能的能源之星项目、废物处理项目、应对气候变化项目等，以企业自愿参与为主。而欧洲的一些国家，如丹麦、荷兰、瑞典、法国、德国和葡萄牙等实施的环境自愿协议项目政策领域则更为宽泛，包括环境标志、废物处理、绿色供应链、水效率改善、气候变化和改进能效等项目；在环境自愿协议项目模式选择上，则既有单边承诺型、公共自愿型，也有大量的政企谈判型；既有在联邦一级实施的项目，也有在区域和地区层面实施的项目；既有单一行业部门项目，也有多行业部门项目。但无论是OECD成员国，还是发展中国家的环境自愿协议实践均表明，环境自愿协议中的激励政策是否到位被认为是项目是否有效以及能够取得多大成效的主因，环境自愿协议项目中激励政策的设计和使用被认为是该机制有效运行的核心。激励政策来源有两个途径，一是利用现有政策框架下已有的政策资源；二是创设新的激励政策为环境自愿协议的实施提供配套和支持。各国所采取的激励政策的种类和多寡有很大差异。欧洲的荷兰、丹麦等国家支持政策多样，不但包括政府主动提供信息、技术、宣传等方面的帮助或指导，而且在能源审计、评估、税收、信贷融资方面也实施了一系列配套优惠措施。而加拿大、英国等一些国家采取的激励政策则较为单调，常采用补贴、碳税或能源税减免等。

1.1　财政补贴政策工具

财政政策工具常被许多国家用来实施环境自愿协议项目，利用财政激励的方式有贷款补助、融资优先权、信贷便利、利率优惠、财政补贴等形式。英国政府给予参与温室气体减排项目的企业一定的补贴，并通过竞卖方式激励企业争取优惠政策。丹麦开征了碳税，政府承诺只要企业参与工业能效项目，就可获得碳税减免或退返优惠，而且碳税收入专款专用，主要用于能源审计、能效项目示范、开发新能效项目的补助贷款。荷兰政府重视运用公共财政支出手段扶持环境自愿协议项目，资助项目的类型非常宽泛，包括节能项目、技术进步项目、各类环保治理项目、新能源项目等，也实施了能源投资补贴返还政策，允许参与环境自愿协议项目企业的节能投资从所得税中扣除。

1.2　税费政策工具

一些国家通过给予特定税费减免政策优惠来激励企业参与环境自愿协议项目。案例多发生在已经开征能源税和碳税的一些欧洲国家，这些国家常采用能源税、碳税、气候税税率减免优惠鼓励企业参与环境自愿协议项目。丹麦对参与环境自愿协议项目的企业碳税税率减免程度取决于该企业用能类型、能效目标设置水平等因素，在其实施的工业能效项目中，对参与企业给予享受三年内降低碳税税率的优惠，如果企业承诺进行能效投资并在4年内收回，企业也将得到碳税、特定污染排放税退税优惠。英国在气候变化自愿协议项目中碳税减免的政策优惠程度取决于企业完成协议中的目标的情况，如果协议减排目标按照时间表如期实现，则可享受气候税减免80％的政策优惠。瑞士政府也对碳排放削减企业提供碳税税率减免优惠。

1.3　其他政策手段

一些国家通过提供免费的环境和能源审计、免费的能效和环境行为评估服务，或以财政投入和补贴的方式承担企业部分审计和评估的费用来支持企业参与环境自愿协议项目。丹麦要求参与工业能效协议项目的企业必须进行能源审计，达标企业可以享受能源审计和核查费用30～50％的补贴；荷兰要求参与环境自愿协议项目的企业必须进行能源、污染物减排审计，其中政府提供50％左右的审计费用补助。瑞典国家能源管理局则为参与环境自愿协议项目的企业免费提供能源审计。

政府通过提供技术帮助、开展培训、授予企业荣誉奖励、为企业免费宣介等来激励企业参与环境自愿协议项目

也是许多国家常采用的做法之一。澳大利亚、加拿大政府会为参与环境自愿协议项目的企业提供技术指导手册、提供相关技术和政策法规信息、免费开展管理培训等。丹麦政府为参加环境自愿协议项目的企业提供节能减排潜力评估、推荐最佳使用技术(BAT)服务等。各国实践也表明，获取公众认可、提高自身的社会形象是企业参与环境自愿协议的一个很大动力。澳大利亚温室气体挑战项目中，参与企业可以在产品和公众信息公开中使用温室挑战成员的标志；瑞典国家能源管理局在新闻媒体上宣介那些参与项目并成功达标的企业。一些国家也通过在现有的政策法规框架下，给予企业例外豁免来激励企业参与环境自愿协议项目，如荷兰允许参与环境自愿协议项目的企业，毋须遵守强制性的能效标准；德国也允许参与环境自愿项目的工业企业可不再必须开展有法律约束的能源审计。

2　我国环境自愿协议相关激励政策评估

结合国外实践状况，我国目前可以直接用于环境自愿协议项目的政策工具主要有财政、税费、信贷等。本处就各类政策工具的应用状况、支持环境自愿协议机制存在的问题进行分析。

2.1　环境财政政策

2006年，财政部在政府预算支出科目设立了“211环境保护”科目，共10大款50小项，使环境保护在政府财政预算支出科目中有了户头；财政部、环保部等部门设置的中央环保专项资金、主要污染物减排专项资金、“三河三湖”及松花江流域水污染防治专项资金和城镇污水处理设施配套管网以奖代补资金等环境保护专项资金对于集中解决阶段性重点环保问题起到了积极作用，这些财政投入均是以工程项目、政策投资的形式下达落实，重点用于化工、钢铁等重污染行业部门污染治理。但是目前的财政政策体系尚未考虑如何促进环境自愿协议机制的实施，尚未对各地在实施环境自愿协议项目时可以运用哪些财政资源予以明确规定，也没有政策导引、指南为行业、地方开展环境自愿协议试点提供支持。

2.2　环境税收政策

尽管中国已出台了多项促进环境保护的税收政策，但现行税制还没有设置专门以环境保护为目标的税类，与环境自愿协议项目实施有关的税收政策主要是企业所得税和增值税政策中的一些规定。

根据新企业所得税法和实施条例，企业从事符合条件的环境保护、节能节水项目所得，自取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税；企业以《资源综合利用企业所得税优惠目录》规定的资源作为主要原材料，生产符合国家和行业相关标准的产品取得的收人，减按90％计人收入总额。企业购置使用《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》等目录规定的环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的，投资额的10％可以从企业当年的应纳税额中抵免；企业开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用，可以在计算应纳税所得额时加计扣除。企业的固定资产由于技术进步等原因，确需加速折旧的，可以缩短折旧年限或者采取加速折旧的方法。

与环境自愿协议机制相关的企业增值税政策规定，主要是给予符合资源综合利用政策的企业免征或即征即退增值税的政策优惠，如企业生产原料中掺有不少于30％的煤矸石、石煤、粉煤灰等其他废渣为原料生产的建材产品，企业利用废液(渣)生产的黄金、白银等可免征增值税；对燃煤电厂烟气脱硫的副产品石膏、硫酸等实施增值税即征即退，对利用石煤生产的电力按增值税应纳税额减半征收。

尽管我国已经出台了一些支持资源节约和环境保护的税收优惠政策，但是因为缺乏整体把握，税收政策对环境保护的支持范围和力度不足，不仅优惠手段和形式比较单一、受益企业面较窄，而且由于申报程序复杂，企业享受优惠政策比较难、缺乏灵活性，特别是尚未有关于税收激励政策与自愿协议机制衔接的规定。我国也没有开征碳税、水资源税、生态保护税等税类，事实上，从国外经验来看，这些专门的环境税类是配套实施环境自愿协议机制的主要政策手段。

2.3　排污收费政策

我国目前排污收费征收采取属地收费、分级管理方式，并实行收支两条线，排污费收入作为财政预算列入环境保护专项资金管理。从排污收费征收和使用方向来看，钢铁、化工、造纸、水泥、电力等高污染行业既是征收大户，也是实施该政策的主要调控对象。2005年，电力行业征收额达31亿元，占当年征收总额的25.9％；化工行业和钢铁行业则分别占5.8％和5.0％。排污收费政策为污染治理筹集了大量资金，也对高耗能行业良性发展起到了一定的刺激作用。但目前的排污收费政策仍存在不少问题，如收费标准偏低、排污费专项资金使用分散、征收强制力弱致使征收率不能保证(许多地方的征收率低于50％)，排污费返还观念没有转变等。而且一般都是生产经营较好的企业排污费征缴率高，而生产经营较差的企业执行率差，没有真正起到治理污染的激励作用。我国的排污收费政策具有“准税”性质，也是众多环境经济政策中最为企业所熟悉的政策类别，应该考虑如何创新排污收费政策使之能够有效地应用于环境自愿协议项目的设计之中。

2.4　环境信贷政策

环境信贷又称“绿色信贷”。近几年来，我国政府对利用信贷工具促进环保给予了高度重视。2007年4月，总理在节能减排全国电视电话会议中指出：“鼓励和引导金融机构加大对循环经济、环境保护及节能减排技术改造项目的信贷支持”。同年7月，中国人民银行出台《关于改进和加强节能环保领域金融服务工作的指导意见》，提出了利用金融服务加强节能环保工作的指导性意见；国家环保总局、中国人民银行、中国银监会联合了《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的意见》，强化环境监管与规范信贷管理紧密结合，在11月份又了《节能减排授信工作指导意见》，要求金融机构积极配合环保部门。这些政策文件旨在促进环保部门和金融机构的联动，利用金融信贷工具引导企业从事环境友好的行为。政策得到中央金融机构的积极响应，中国工商银行出台了《关于推进“绿色信贷”建设的意见》，提出要建立信贷的“环保一票否决制”，国家开发银行一方面严格控制向“两高”行业贷款，另一方面建立了“节能减排专项贷款”，环保贷款发放额年均增长35.6％。地方金融系统、金融监管机构和环保部门也积极推动环境信贷的实施，江苏、浙江等20多个省市出台了有关环境信贷的实施方案和具体细则。从各地环境信贷试点实践来看，还存在以下问题：一是一些省份和金融机构，还没有实质性推行绿色信贷政策；二是信贷部门、环保部门两部门尚缺乏信息沟通机制，特别是企业的环境表现信息，金融系统还难以及早获取以支持其实施停贷或收回贷款；三是已出台的“绿色信贷”政策文件原则性强，缺少具体的绿色信贷指导目录、环境风险评级标准等，操作性也较差，也缺少推进绿色信贷的激励机制，不能有效吸引银行业支持环保项目，也尚没有利用信贷政策支持环境自愿协议项目的规定。

2.5　其它相关政策

不同于美国、加拿大和欧洲等国，我国的环境审计还未成为一项规范性制度，涉及的领域还基本局限在对政府环保资金的审计评价上，企业环境审计尚处于试点阶段，对企业的环境监管主要是通过清洁生产审核、环境监察和排污申报来实施的，仅有浙江杭州等地开展了企业环境审计试点探索。我国能源审计工作起步较晚，在重点企业能源审计工作中，政府部门、企业和审计机构的责权利分工界定尚不明确，全面开展能源审计的工作时间还较短，虽然不少地方开展的节能减排自愿协议试点项目中采用了给予企业免于能源审计的优惠措施，但在国家层面尚无政策对此予以规范，这也意味着地方试点实践上尚存在无法可依问题。政府和行业部门为参与环境自愿协议的企业提供培训和技术服务、免费宣传，授予企业环境自愿协议项目试点企业荣誉称号是各地试点实践的普遍做法，但是在方式和灵活性上还仍不足，一些地方政府对如何为参与项目的企业提供技术培训和服务的认识还不到位，措施也不得力。

我国现行政策法规中，主要是《清洁生产促进法》和《清洁生产审核暂行办法》中有关于环境自愿协议的规定。《清洁生产促进法》中第二十九条、第三十条和第三十三条指出：经济贸易行政主管部门和环境保护行政主管部门应当在当地主要媒体上公布开展清洁生产的企业的名称以及资源节约、污染防治的成果；对实施国家清洁生产重点技术改造项目、自愿削减污染物排放协议中载明的技术改造项目，列入国务院和县级以上地方人民政府同级财政安排的有关技术进步专项资金的扶持范围。《清洁生产审核暂行办法》也明确提出国家应对实行清洁生产的企业给予支撑和扶植，包括重点行业清洁生产导向目录和行业清洁生产审核指南，组织开展清洁生产培训，为企业开展清洁生产审核提供信息和技术支持。对清洁生产方案实施成效显著的企业，由相关主管部门对其进行表彰，并在当地主要媒体上公布。该办法还规定排污收费可以优先进行支持企业实施清洁生产。这些规定可以进一步创新应用于环境自愿协议项目的实施。

3　加快激励性政策资源创新，深入推进我国环境自愿协议机制建设

我国要高度重视环境自愿协议机制的实施，为促进环境保护的历史性转变和探索环保新道路提供新思路和新模式。建议未来有关的环保政策创新改革，应给予地方开展环境自愿协议项目时有更多的政策资源可支配、更大的政策创新空间和灵活度来设计和实施优惠政策。可参考国外经验和我国在清洁生产制度中的一些政策规定，在节能减排、清洁生产、循环经济、新能源、环保产业等相关法规政策中设置环境自愿协议优惠政策规定。环境自愿协议激励政策创新不仅应考虑如何在现有政策框架下挖掘可用于扶持自愿协议项目的政策资源，如改革补贴、财政信贷、排污收费、技术服务政策等，也应根据制度和政策环境的可行性，创新一些新型政策手段来深入推进环境自愿协议机制建设。如在国家层面设计新型的环境税、碳税、能源税等，明确参与环境自愿协议项目的企业在达到既定的目标后，可以给予相应的减免税收优惠政策。各地也应在国家环保部、发改委等中央部门的指导下，灵活运用各类激励性政策手段，加快推进环境自愿协议试点实践探索。

3.1　高度重视财政政策工具对开展环境自愿协议项目的支持作用

财政政策工具是国外实施环境自愿协议项目中常用的手段，财政政策工具应用于环境自愿协议项目中，应重点考虑以下两点：一是用于实施环境自愿协议项目的财政资金的来源如何考虑?二是财政资金对参与环境自愿协议项目的企业的奖励标准如何设计?

对于第一个问题，可考虑：①在目前的一些环保专项资金支出政策中增添可用于环境自愿协议项目实施的规定，明确指出各类环保专项资金、技术改造专项资金、环境基金、节能减排专项资金等中可结合节能减排工作需要，视各地情况抽取部分资金用于支持环境自愿协议项目；②中央财政政策应允许地方财政设置相关专项预算支出来扶持企业开展环境自愿协议项目，该工作应紧密与当地的环保、发改委等政府职能部门的管理工作结合起来考虑。

对完成环境自愿协议项目目标的企业的奖励资金额度可根据协议目标完成情况来确定，如果企业污染减排目标没有实现，则达标基准值以下的减排量不予奖励，如果实现减排目标，则给予达标基准奖励，如果超目标完成协议设置的减排目标，则可根据超标完成的情况，通过设一个奖励系数，据超标完成目标程度给予相应的奖励。奖励标准设计如下：A=∑Ai×f1×(Eri-Eoi)，(Esi

3.2　利用环境税收工具为环境自愿协议机制建设提供持久性政策动力

在国外，利用税收工具促进环境自愿协议实施是常用的做法之一。在国家层面，我国应加快税制绿化进程，环保税收政策创新改革考虑与实施环境自愿协议项目相衔接，相关规定应有一定的弹性和柔性，允许地方通过灵活运用税收优惠政策实施环境自愿协议项目。

从我们在湖北、安徽等地的调研来看，许多好的环保税收优惠政策因为缺乏细化、可操作规定以及地方宣传不到位，造成不少企业对环保税收优惠政策不甚了解或难以获取优惠政策，阻碍了政策效能发挥。中央层面要重视税收优惠政策设计的可操作性，各地或行业利用国家税收优惠政策开展环境自愿协议项目时，应考虑如何更有效地贯彻和落实国家的税收优惠政策为环境自愿协议参与企业提供激励。

建议在现有环保税收政策中纳入环境自愿协议相关

规定，并明确对参与环境自愿协议的企业从事节能减排技术、环保设备和产品、环保型建筑等方面的研发和应用，可给予减免税额、降低税率、提高税前扣除比例、再投资退税等税收优惠；允许企业抵扣其购置的环保设备所含增值税进项税金，并对企业的节能减排给予税收返还配套政策；对于回收和利用废旧物资的，应在现行增值税法规定的基础上提高抵扣率；对企业从事符合条件的环保项目的所得免征或减征企业所得税，实行环保投资、再投资的税收抵免或者退税优惠。

建议结合中国税制绿化进程，创设新的税类并通过实施减免税率等优惠政策来为环境自愿协议项目提供政策激励。目前中国开征能源税、碳税、污染排放税等环境税类的制度基础、技术条件、社会氛围等均已经具备，应该深人可研论证，尽快开征。在税率设计上，考虑根据实施环境自愿协议的企业的节能减排投入或污染物减排目标情况，给予不同的退税率减免优惠。

3.3　强化信贷政策工具对环境自愿协议实施的激励功能

环保与金融风险控制的关系非常密切。在国家层面上，环保部要进一步加强与证监会、银监会、商业性银行和政策性银行的合作，通过融资授信准人、环境信用修复等环境金融联动政策影响企业的市场行为选择，使之决策朝有利于环保的方向发展，进而实现信贷风险的控制。应开展信贷政策用于环境自愿协议项目的试点探索，对参与环境自愿协议项目的企业给予优先融资的优惠，同时在融资手续等方面简易程序、减少准人限制。出台财政贴息和税收优惠等利好金融政策激励商业性银行奉行“赤道原则”，加强对商业银行和政策性银行的信贷指导，制定适合中国国情的绿色信贷指导目录、污染行业信贷指南等，更好地为银行评贷、审贷提供支持，促进商业银行积极、自觉支持开展环境自愿协议项目。中央和地方都要重视构建环保、发改委等相关部门和金融部门的信息沟通机制，可通过定期联席会议、联络员制度或者让金融系统参与或列席环境执法决策等方式，加强环保相关部门和金融部门的沟通。

3.4　利用排污收费返还政策激励企业参与环境自愿协议项目

企业参与环境自愿协议通常意味着企业需要在现有政府环境管制目标下承诺实现更高的污染物减排、能效目标，每年需要投入大量的资金投入进行污染治理。从前述分析可知，高耗能、高污染行业是排污收费的主要来源，由于我国的排污费具有“准税收”性质，可借助国外税收政策用于环境自愿协议项目的做法，实行排污费减免或先征后返政策，在环境自愿协议实施中可以考虑将部分排污收费资金作为专项资金，补助给企业用于实施计划。此项政策需要经国务院批准。2004、2005年排污费减免额分别为1040万元和272万元，占总征收额的0.13％和0.02％，减免比例很小，建议排污费改革考虑增加适当减免比例，灵活应用于环境自愿协议项目。

3.5　加强其他相关政策的协调

3.5.1　应认识到公众参与和环境信息公开在环境自愿协议中的作用

从国外实施的情况看，有效的公众参与是环境自愿协议项目实施的重要影响因素。尽管我国公众环境参与意识逐渐增强，但是参与渠道不畅、参与深度不够是长期以来一直存在的问题。环境自愿协议实施全过程都应设置便易的公众参与渠道。环境自愿协议项目签署前应进行公示，对于公众有异议的企业不予支持。企业环境和能源审计评估报告应予公示，公众投票打分结果应作为企业评比先进的依据之一。积极吸纳公众包括NGO成为自愿协议的签署方，发挥社会力量监督环境自愿协议项目的实施，鼓励媒体和公众对企业违规现象进行举报。

环境信息管理和是环境自愿协议项目实施的重要内容，涉及各方利益，贯穿协议的签署、执行、评估等实施的全过程，包括企业的产、排污情况，政府激励政策的承诺兑现情况、行业协会的履职情况等信息均应按照要求通过电视、电台、报纸等新闻媒体等进行。政府相关部门应建立有效的环境信息公开交流平台，方便企业查询有关信息，包括节能环保法律法规、产业政策、节能减排技术和设备、环境监测计量跟踪技术和设备、节能减排经济分析和方案比选等信息。

3.5.2　政府应做好项目参与方的技术培训和服务工作

对于参加环境自愿协议的企业，政府要定期组织培训班，邀请有关专家就特定行业污染控制政策、技术、管理现状和国内环境自愿协议实践等知识进行讲座，提高企业对环境自愿协议的认识，增强其履约能力。地方政府也应加大宣传力度，鼓励更多的企业，特别是化工、钢铁等重点行业企业参加自愿协议政策培训，使其了解环境自愿协议的功效，产生参加环境自愿协议项目的动力。对于开展试点的地方政府，上一级政府领导小组或试点项目技术组也要在试点工作实施前给予下一级政府部门相关人员开展必要的培训。

3.5.3　重视环境自愿协议项目实施绩效评估，并多角度支持达标企业

对企业阶段性达标和最终达标情况进行评估是环境自愿协议项目的最为重要部分，是政府决定是否给予以及在多大程度上给予企业优惠政策的重要判据。评估的组织实施可由项目领导组、技术组来完成，也可由政府认可的具有资质的第三方来完成，阶段性评估的时段选择依据设计的环境自愿协议文本来确定，可以是季度、半年，也可以是年度等，对完成阶段性目标的企业，要落实项目协议中的政策优惠措施。对如期按照要求完成协议目标的企业要加大宣传，树立社会榜样形象，扩大政策对更多行业企业的吸引力。

尽快建立规范的企业环境和能源审计制度，结合国家“十二五”节能减排工作，将实现“十二五”节能减排目标与在重点行业企业推行环境自愿协议结合起来，通过能源、减排审计程序减免，结合企业环境信息公开制度建设，加强环境和能源审计政策对于企业环境自愿协议项目的支持。继续运用好荣誉奖励政策，把提升企业社会知名度和推进环境自愿协议项目结合起来，根据企业参与的环境自愿协议项目的类型，可选择授予企业环境自愿协议试点称号、碳自愿减排试点企业称号、节能减排自愿协议试点企业称号并挂牌等。也应该继续利用好我国现有清洁生产政策法规中有关环境自愿协议的规定，深入推进我国环境自愿协议机制建设。