法律法规层级划分十篇

法律法规层级划分篇1

一、成都市环境规划现状

1.1环境规划编制体系不健全

一是规划类型不齐全。目前环境规划以五年环境保护规划为主，引领城市发展的城市环境总体规划尚未编制完成，水污染防治规划、大气污染防治规划、危险废物污染防治规划、工业固体废物污染防治规划等专项规划正在编制或已编未批。二是规划之间不衔接。各类规划在基础数据、规划内容、成果表达等方面缺乏统一，随意性较大，且常出现相邻行政区的环境规划不统一的情况。三是部分规划未编制。以《环境保护法》要求的五年环保规划为例，“十二五”期间，有8个区（市）县未编制，占到区（市）县总量的40%。调查显示，截至2015年4月，仍有3个区（市）县未计划编制“十三五”时期五年环保规划。

1.2环境规划行政管理体系不健全

一是环境规划的组织编制、审批、实施、监督检查、评估和修改程序不明确。正在试点的成都市城市环境总体规划仍不明确其审批主体；各种专项规划在哪些情况下应进行修改也不明确；五年环保规划从“十二五”时期才开始实行中期评估，并且与社规、城规、土规执行情况评估、修订时间严重滞后与脱节，其结果预计2015年年底才出，“十三五”即使任务未完成，特别是工程项目，也没有时间进行调整。二是现有行政管理体系不合理。例如城市环境总体规划由环保局而非人民政府组织编制，难以统筹其他相关部门；环保局既是五年环保规划和专项规划的编制者，又是实施者，还是监督检查者。三是不同类型环境规划的行政管理程序不协调。例如《大气污染防治法》要求由地方人民政府制定专项规划，而作为统领五年间各环境要素发展的五年环保规划，却由环保部门编制。四是各级环境行政主管部门尚无专职的环境规划管理机构，基本上与财务合署工作。实践中暴露了突出问题：规划管理机构和人员缺乏专业性，长期以来，环境规划局只限于环境项目和环境能力建设范围，对规划的执行情况无动态管理和监督；环境规划对经济、社会协调发展的调控作用十分微弱。

1.3环境规划法律法规体系不健全

一是环境规划的法律地位低或是地位不明确。我国法律法规分为法律、行政法规（国务院制定）、地方法规（地方人大制定）、行政规章（国务院部门或地方政府制定）四个位阶。五年环保规划仅由地方人民政府审批，为最低的行政规章层级。成都市城市环境总体规划拟由成都市人大审批，这相比五年环保规划已经上升了一个位阶，但相对于由国务院审批的成都市城市总体规划和土地利用总体规划，仍有较大差距。二是缺乏对环境规划编制的规范要求。成都市和其他试点城市的城市环境总体规划编制框架有不同程度的差异，难以充分对比；五年环保规划虽已开展多次，但每个时期的规划框架和内容仍在不断变化。三是对环境规划工作开展的保障不足。环境工作涉及国土、规划、建设、水务、交通、林业、农业等多个部门，环境规划需要统筹协调其他部门工作，但目前无相应的法律保障。成都市大部分区（市）县环保局无专职的环境规划管理人员，有的甚至未将环境规划纳入环保局职能之中。

二、国内外环境规划体系经验借鉴

2.1国内进展

国家层面，环保部正推动城市环境总体规划试点、环境功能区划、五年环保规划评估等工作，完善我国各层级的环境规划体系。地方层面，从大连、广州、重庆的探索经验看，以地方法规的形式明确环境规划的地位尤为重要（表1）。

2.2国外经验

大多数国家的环境工作都涉及多个政府部门，因此发展一套相对稳定的环境规划体系以统筹多层级、多部门的环境工作十分重要。荷兰、德国、日本、美国等国家在从末端治理到循环经济、可持续发展、应对气候变化的过程中，都重视环境规划工作。除了已有文献多次提到的法律保障、公共参与、部门合作之外，特别值得成都借鉴的是从指令控制到共同管理的模式转变。以荷兰为例，荷兰的国土面积为4.1万平方千米，相当于3个成都市。荷兰在20世纪70年代制定的环境规划也是以强制性指标为主，层层下达，后来发现这样的方式并不能有效地实现规划目标。最近几次的国家环境政策规划（NEEP）都充分体现了共同治理的方式——多层级、多部门的多频次深度协作，以共同完成环境规划。尽管目前我国环境规划管理主要依靠从中央到地方各级政府层层下达指标和命令，但成都市可以采取类似荷兰的共同管理方式。原因有三：一是成都市一级和区（市）县有密切的互动，在环境目标上也较为一致；二是成都市在城乡规划领域已经实现了市级与县级的共同管理，即市、县共同制定县域城市规划，充分保障对市级规划的落实和对县级诉求的响应；三是区（市）县级本身的环境规划管理能力较弱，需要成都市一级加以辅助。

三、从四个层面构建环境规划体系

3.1作为环境规划工作的统领

环境规划体系是各层级、各类型环境规划有机联系形成的整体，其作用是明确不同环境规划的编制内容、管理程序和法律法规保障，以及不同环境规划内部的协调统一。其中，环境规划编制体系具体规定环境规划的类型、各类环境规划的作用和主要内容，环境规划管理体系具体规定各类环境规划的组织编制、审批、实施、修改、监督检查和评估主体，环境规划法律法规具体规定开展各类环境规划的法律法规要求。

3.2作为环境工作体系的顶层设计

环境规划是对环境工作的全面、长远的整体安排，与此对应，环境规划体系是环境工作体系的顶层设计。环境规划与其他环境工作密切相关，例如环境规划的基础数据直接来源于环境监测，环境规划措施与污染防治技术密切相关，环境规划的公众参与一定程度上依托于环境教育，环境规划法律法规体系需要与其他环境法规体系相协调。因此，环境规划体系应对环境监测体系、污染防治技术体系、环境教育体系和环境法律法规体系的发展进行指引。

3.3与其他规划体系相融合

从性质看，环境工作是社会经济发展的重要组成部分，是与经济发展、城乡建设和土地管理等平行的工作；从行政机构看，环境部门是与发改部门、规划部门和国土部门等平行的机构，是我国“条块”行政架构的重要组成部分。因此，作为统筹环境工作的环境规划体系，应与统筹其他部门工作的规划体系相平行，在规划编制、规划管理、法律法规等方面与国民经济与社会发展规划、城乡规划和土地利用规划等形成合力，实现“多规合一”，共同指导社会经济发展。与国家总体制度安排相协调对比表明，不同国家因其法律体系、行政架构、土地所有制、财政制度、自然资源、文化传统的不同，环境规划体系也有所不同。目前，我国环境工作中遇到的一些问题根源于国家总体制度安排，例如各层级环境规划之间难以衔接，与国家“条条块块”行政架构关系密切；部分地方政府环境保护工作积极性不高，这与国家分税制的财政体制相关。构建环境规划体系，应探索如何更好地发挥国家总体制度安排对环境工作的有利作用。

四、创新成都市环境规划体系探索

4.1环境规划编制体系

一是明晰规划类型。通过研究与学习借鉴，结合成都市环境规划工作实际，将成都环境规划分为城市环境总体规划、重点区域/流域环境规划、五年环保工作规划、环境保护重要方向专项规划和重点污染物治理专题规划共“五大类规划”。城市环境总体规划以环境承载力为根本，协调、控制污染排放，明确减排的区域和方向，从基础和源头破解当前存在的环境问题。城市环境总体规划在“五大类规划”中居统领地位，其他四类规划编制必须以此为依据。重点区域/流域环境规划是在城市环境总体规划的基础上针对某一区域、流域开展的规划，其规划深度与城市总体规划保持一致。五年环保工作规划是为对应《环境保护法》要求而编制的规划，是对五年内环境工作的总体安排，相当于城市环境总体规划的近期行动计划。环境保护重要方向专项规划不仅包括大气、水、土壤等要素专项规划，也包括环境功能区划和环境公共服务设施规划，它们都是环境总体规划的组成部分。重点污染物治理专题规划是围绕某污染物治理主题而开展的专题规划（表2）。二是明确各类规划的性质，即明确各类规划的作用、规划时期、规划范围和规划对象，以便于各类规划相互衔接（表3）。城市环境总体规划是引领城市发展的中长期、综合规划，发挥着龙头作用，而重点区域/流域环境规划、五年环保工作规划、环境保护重要方向专项规划和重点污染物治理专题规划是分别就某一区域/流域、五年时期工作、某一重要方向和污染物治理专题对环境总体规划的分解和落实。三是明确五类规划的编制规范，即明确规划的编制要求、主要内容以及成果表达。规划的编制要求体现生态文明价值，建立完善的目标体系，明确优化环境规划的措施，并保障价值、目标和措施三者的一致性。规划主要内容中以城市环境总体规划最为重要，其至少应包括明确或提出总体定位和策略，发展目标与指标体系，环境功能区划及管制措施，大气、水、土壤、生态等环境的改善措施，环境公共服务设施建设要求以及实施规划的措施和有关建议。其他四类规划应在此基础上进行专项深化。四是明确规划编制任务，避免出现规划编制缺位的情况。根据环境问题的空间尺度和各级政府环境管理能力，建议成都市本级编制城市环境总体规划、重点区域/流域环境规划和环境保护重要方向专项规划，而区（市）县可选择性编制。乡镇不需要编制总体规划、专项规划和五年规划，但可根据实际情况需要编制重点污染物治理专题规划（表4）。

4.2环境规划行政管理体系

针对规划行政管理过程存在的各方博弈，建立博弈论模型分析最优的行政管理主体选择。以规划组织编制为例，现有法律对环境规划编制主体的规定基本可以分为两类：环保部门、地方人民政府。假设由人民政府组织编制环境规划时，如果其他部门积极配合，则能取得较高的规划质量R1，但因动用政府领导层资源，会付出相应的成本C1；而此时部门虽然在配合环境规划工程中付出了成本C2，但因为积极工作得到政府的表彰h。如果其他部门消极配合，此时政府能取得的规划质量在原来的基础上下降f，变为R1－C1－f；而部门也因消极工作而被政府惩罚H。由环保部门组织编制环境规划时，如果其他部门积极配合，政府仍能取得较好的规划质量R1，但不用付出政府领导层面的成本；而此时部门在配合环境规划工程中付出了成本C2却不会得到相应的表彰。如果其他部门消极配合，政府能获得的规划质量为R1－f；而其他部门不会付出任何成本（表5）。地方人民政府和其他部门的效用函数分别表示为U和V。同时，假设地方人民政府选择由政府作为组织编制主体的概率为p，其他部门积极配合的概率为q。因为地方人民政府收益U为p的减函数，因此要保障政府收益，一是应减小其他部门因配合工作而付出的成本C2，二是政府应加大其他部门因积极配合工作的奖励h和因消极配合工作的惩罚H。影响C2的因素，主要是环境规划工作的复杂程度，一般说来其复杂程度排序为：城市环境总体规划＞重点区域/流域环境规划＞环境保护重要方向专项规划≥五年环保工作规划。因此，要降低p*值，需要政府给予环境规划的重视程度也应是：城市环境总体规划＞重点区域/流域环境规划＞环境保护重要方向专项规划≥五年环保工作规划。目前，五年规划由环保局组织编制，因此其他规划编制主体的层级应更高。建议成都市环境总体规划和重点区域/流域环境规划由成都市人民政府组织编制。对审批、实施、评估和监督检查的程序进行模型分析，行政管理主体建议如表6所示。

4.3环境规划法律法规体系

法律法规层级划分篇2

关键词:行政区划 政治体制改革 问题

一、现行行政区划简介

1982年宪法第三十条规定,我国行政区划的层级实行三级制。但实际情况是,十一届三中会会以后,对1982年《宪法》规定的行政区划作了凋整,各省逐步实行省、市、县、乡四级行政建制,同时实行“市管县”体制。有些地方甚至形成了形成了五级制。

二、行政区划问题

1.行政管理层级过多、幅度偏小

当前,我国行政区划有虚四级、实四级制、虚五级制、实五级制。虚四级制是因为我国大部分省或自治区在省、自治区与和县市之间设置了省级政府的派出机构。实四级制是随市管县体制推行而出现的。另外,在多数省、不设区的市和市辖区政府设立了自己的派出机关,即街道办事处,这些街道办都可以视为虚五级制的表现。此外,在、新疆自治区个别地方,还存在实五级制。

由于层级繁多,使各层级地方政府管理幅度偏小。截至2004年底,全国27个省与自治区管辖了333个地级行政单位,平均每个省或含自治区管辖12.3个地级行政单位;全国共2010个县级行政单位仅辖6 个县级单位。在经济发达地区,如山东枣庄市、湖北随州市只辖1个县级市,还有少数地级市不辖任何县市。

2.政区规模不合理,且差异悬殊

总体上,自古以来我国行政区划中省级一直实行的“大而多”的模式。“大”主要指省区面积大,“多”则指的是行政区划层级多、省区所辖人口较多。由于各种原因,各省之间存在比较明显的自然、社会经济、文化民族等差异。由于这些差异的存在,加上省级行政区划设置过少,导致管辖区域面积过大,人口众多,难以有效管理。

3.区界划分多争议,纠纷迭起,影响团结

据统计,67条省界线中只有一条省界经过勘定属法定线,其余66条,大约有40000公里从来全面勘定过,其中大约有93600公里存在争议。

随着社会、经济的发展,资源紧缺越来越严重,对于省界上土地、森林、草原、矿藏、水域等自然资源的争夺越来越激烈,省界争端引发的矛盾越来越严重。省界纠纷,往往牵动着民族、经济发展问题,不仅对社会稳定有巨大影响,而且导致了严重的经济损失。资料表明,全国每年发生省界纠纷造成的损失超过l亿元。

4.法律法规不足,执行不力

行政区划法律法规,既是国家进行国土划分的依据,也是国家建设政权、配置资源的法律确认。因此,行政区划领域法律法规的不完善、不合理,不仅影响行政区划的科学性,而且会影响到经济建设、民族团结和地区稳定。

三、我国行政区划改革方向

1.增加省级行政单位数量,减少行政管理层次

纵向来看,历史上我国地方一级行政区划大多在40—50之间,如秦设44个郡,唐设40-50个道。横向比较,美国国土面积小于我国,设立50个州。因此,可以将省级政区增加、划小。

具体地,可以逐渐取消市管县体制,实现市、县分设。即把原来的地级市分类,按照城市规模分成大、中、小城市,如此既能让地级市集中精力进行城市建设,又能增强县域经济的活力,并且能为省直管县做好铺垫。其次是撤消镇建制的街道办事处,让县政府直接负责,着手县城的建设、管理和服务大计。

2.增加直辖市数量,发挥经济带动作用

目前,我国共有4个直辖市,这些直辖市,拥有雄厚的经济实力,发展势头良好,对于推动国家经济发展有巨大作用,而且对周边省份和地区辐射效应十分明显。经多年发展,我国目前还有许多类似大城市,如武汉、大连、沈阳等,没有完全发挥应有的带动作用,可以增设直辖市,提高其行政级别,给予优惠政策,带动相关区域经济的发展。

3.注重行政区划研究,科学合理地进行区域划分

行政区划涉及到地理学、政治学、经济学、社会学、人口学等诸多学科和领域,不仔细研究其基本理论则容易出现区域划分不科学不合理,并造成现实中的不便利,引发种种冲突和矛盾。实践中,要改变行政区划理念,以发展经济方便人民为目标;妥善处理有争议的行政区边界,对于有争议的界线,应在实地勘探考察的基础上,在尊重民情民意的前提下,由法律法规明确规定,避免遗留后患和矛盾。

4.健全有关法律法规,严格依法调整与改革

依法治国是我们必须坚持的原则。行政区划也应做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。

(1)提高行政区划立法质量

行政区划立法,多为一时所需而制定,因而在执行中常常发生矛盾。比如,“市管县”成为一阵风时,不顾城市的发展水平,盲目要求所有市都要带县。结果导致经济比较落后的佳木斯市竟带了13个县。行政区划立法,不是赶时髦,也不能只顾眼前行政事务之需要,而要考虑行政管理与社会,与历史等多方面关系,处理好眼前利益与长远要求的关系,尽量使立法带有前瞻性和预见性。

(2)加大行政区划执法力度,补充增加违法处罚条款

整体来看,我国行政区划法律法规不仅内容显简单粗略,而且在执行中也缺乏有力监督和约束,缺少对违法行为的惩罚规定。所以,加强行政区划法律的执法力度,并辅以合理的惩罚手段,严肃行政区划管理,落实行政区划法律法规。

(3)大力灌输法律至上的理念,要努力培育法治意识

行政区划改革,是一项关乎民生的重大政治变革。民众的理解参与,是改革成功的重要基础。行政区划能否依法进行稳步推进,关键还在于增强民众法治意识,对违背法治精神的人治现象,要敢于进行揭发、举报。同时,公务员 也要树立法治意识,用法律约束自己行为,做到以身作则。

我国行政区划改革,势在必行,但其过程必然复杂艰辛。以上总结的行政区划的问题及其改革方向,只是笔者个人思考。我深知水平有限,研究不够深入。今后会继续思考,也期待我国行政区划改革能早日提上议程,成为政治体制改革的引擎和航标。

法律法规层级划分篇3

    税收立法体制是从属于一国整体的立法体制。大多数学者认为,当今世界的立法体制大致有单一(或一元)制、复合(或多元)制和制衡制三种;而我国现行的立法制,“既不同于联邦制国家,也和一般的单一制国家有所区别”,[1]是中央集中统一领导下的、中央和地方适当分权的、多级的立法体制。也有的学者直接按照中央和地方立法权限划分的方式将立法体制分为中央集权模式、地方分权模式、集权分权模式和分权集权模式等四种模式,并认为我国的立法体制属于集权分权模式,即立法权主要由中央行使,但在一定限度和条件下,地方可以适当地行使某些中央授予的地方立法权。[2]参照以上大多数学者对立法体制基本类型的划分方法,综合考察世界各国的税收立法体制,主要有以下两种类型:

    1 按照税收立法权限是否在中央和地方之间[3]分配,可以分为一级税收立法体制和多级税收立法体制。在一级税收立法体制下,税收立法权专属于国家中央政权机关,任何地方政权机关无权制定税收法规,如法国、巴西、挪威、罗马尼亚等国。在多级税收立法体制下,中央政权机关和地方政权机关在各自权限范围内都可制定相应效力等级的税收法规。如美国、加拿大、意大利、墨西哥等国,实行的都是这一体制。

    2 按照税收立法权限是否在不同性质的国家机关之间分配,可以分为一元化税收立法体制和多元化税收立法体制。前者是指税收立法权由同一性质的国家机关,一般是国家权力机关或立法机关行使,即立法机关性质单一化,如加拿大、墨西哥、澳大利亚、新西兰等国的情况。在多元化税收立法体制下,税收立法权在两个或两个以上不同性质的国家机关之间进行划分,一般是国家立法机关和国家行政机关,例如美国、英国、丹麦、比利时等国的情况。

    按照上述税收立法体制类型的划分标准,我国现行税收立法体制呈现出多元化和多级化的特征。所谓多元,是指我国税收法律规范,既包括由国家权力机关制定的,又包括授权由国家行政机关制定的,是一种税收立法权限的横向分配方式;所谓多级,是指我国税收立法权限在中央政权机关和地方政权机关之间进行划分,是一种税收立法权限的纵向划分方式。由此,我国已初步构建了一个横向协作配合关系和纵向效力从属关系相统一的税收立法体制。

    因此,按照效力等级的划分,我国税收立法权限实际上分为三个等级:

    第一等级,全国人民代表大会根据宪法,作为最高国家权力机关(含全国人大常务委员会),行使国家立法权,制定和颁布有关国家税收的基本法律。如1992年颁布的《中华人民共和国税收征收管理法》和1993年修订的《中华人民共和国个人所得税法》等。基于该立法权限等级制定的税法规范称之为税收法律,在税法的渊源中仅次于有关税收的宪法性规范,居于第二效力等级。

    第二等级,又分为两个层次。第一层次是国务院作为最高国家行政机关,根据宪法和法律,行使行政立法权,制定有关税收的行政法规;或是根据全国人大及其常务委员会的授权,行使授权立法权或称委任立法权,如1984年第六届全国人大常委会第七次会议根据国务院的建议,决定“授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中,拟定有关税收条例,以草案形式试行,再根据试行的经验加以修订,提请全国人民代表大会常务委员会审议”,1985年第六届全国人大第三次会议授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或条例(当然包括税收法规)。第二层次是具体行使财政税收管理职能的财政部、国家税务总局等国务院有关职能部门,根据法律和国务院制定的税收行政法规的授权,有权制定税收行政规章。基于本立法权限等级制定的税法规范统称为税收行政法规和规章,在税法的渊源中居于税收法律之后,是为第三效力等级。

    第三等级,也分为两个层次:一是各省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会以及相应等级的人民政府和其有关职能部门;二是各省、自治区、直辖市的人民政府所在地市和经国家批准的较大市的人民代表大会及其常务委员会以及相应等级的人民政府和其有关职能部门。上述国家机关,或根据宪法行使地方立法权,或根据有关法律、法规的规定(地方行政机关还可根据地方权力机关的授权)行使授权立法权,结合本地实际情况,制定仅适用于本地区的地方性税收法规或地方性税收行政规章。基于这一立法权限等级制定的税法规范又可统称为地方性税收法规,在税法的渊源中居于第四效力等级。

    二

    需要说明的是,税收立法体制与税法体系是既相互联系、又相互区别的两个概念。

    立法体制主要指立法权限的划分,“它表明哪些国家机关具有哪种性质、哪个范围的立法权力及由此派生的依附于立法权上的制定其他法律规范性文件(政府与地方的法规、条例等)的权力,以及这些权力之间的相互关系。”[4]税收立法体制的主要内容是指税收立法权限及其划分方式。而某一部门法的体系,是指该部门法中各种法律规范有机联系而构成的统一整体,它不同于法律体系。“法律体系通常指由一个国家的全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体。”[5]法律体系是相对于一个国家的全部法律规范而言的,它的下一级构成单位是法律部门或部门法,因此又可称为“部门法体系”。[6]而某一部门法的体系,则只就该部门法而言,它的下一级构成单位直接表现为属于该部门的各种法律规范。税法体系就是以各种税收法律规范及其构成方式为主要内容的。

    如前所述,税收立法体制包括税收立法权限的划分、税收立法权的行使和行使税收立法权的国家机关的建立等方面的内容,当然也涉及以基于不同等级的税收立法权而制定的不同效力等级的税收法律规范。税收立法体制需要国家以立法的形式加以明确规定,属于上层建筑范畴。税法体系研究的是税收法规本身及其相互间有机联系的方式(一般就是税法分类的方式),它更多地是出于理论研究或为立法提供参考的需要而构建的,因此并不需要国家法律明文规定。实际上,基于不同等级的税收立法权限制定的税收法规的效力等级,决定了税法体系最基本的构成方式。除此之外,税法体系还可以按照税法的调整对象-税收关系(按内容的不同划分为税收实体法、税收程序法和税收权限法)、税法是否具涉外因素(划分为涉外税法和涉内税法)等方式来构成。

    改革和完善税收立法体制的目的,不仅是出于国家整体立法体制完善的需要,而且是构建更加完备、合理的税法体系的需要。例如全国人大及其常委会和国务院之间的税收立法权限的划分,就决定了我国税法体系是以效力等级较高的税收法律为主,还是以效力等级次之的税收行政法规为主。我国目前的税法体系以税收行政法规为主、税收法律为辅,虽然这是由我国现阶段的政治、经济发展形势所决定的,是我国税法体系的一个突出的阶段性特征,但从长远来看,我国最终是要构建一个以税收法律为主、税收行政法规为辅的税法体系,而这都有赖于税收立法体制的进一步改革和完善。

    三

    自1982年宪法确立我国现行立法体制以来,十几年的立法实践表明,现行立法体制基本上符合我国的实际情况,在社会主义现代化建设中发挥了积极的作用,但同时也存在一些问题。主要表现在:立法权限的划分过于原则;立法权限范围不甚清楚。比如宪法规定了全国人大“制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律”,但没有规定可以就哪些事项制定这些基本法律,“其他的基本法律”的范围也不明确;宪法规定了全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的基本法律以外的法律”,但没有具体规定划分“基本法律”和普通法律的标准。又如,宪法规定国务院可以“根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,决定和命令”,但是,对于制定行政法规的范围未作明确、具体的规定。还有地方组织法也没有明确规定立法机关的立法权限范围等。[7]

    我国现行立法体制存在的诸多问题,在税收立法活动中均有不同程度的反映。例如,关于税收的立法权限,1982年宪法并没有明确规定它应归属于哪一类和哪一级国家机关,但从全国人大常委会和全国人大分别于1984年和1985年作出的两次授权决定来看,应该认为税收立法权限归属于全国人大及其常委会。但是,在授权情况下,国务院了一系列税收行政法规,使现行的税收法规主要以大量的税收行政法规为主,税收法律只有《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》、《中华人民共和国税收征收管理法》和《中华人民共和国农业税条例》[8]等有限的几个,不符合税收法定主义原则[9]的要求。

    改革或解决我国现行税收立法体制存在的各种不足并加以完善之,首先有赖于国家整个立法体制的改革和完善。如除了以宪法明确不同性质和不同级别的国家机关所享有的立法权的不同种类(国家立法权、行政立法权、地方立法权和授权立法权等)和不同等级之外,还要通过制定立法法,采取列举与限制并列的方式使上述国家机关的立法权限范围明确化、具体化。[10]只有在这一基础上,才有可能进一步改善税收立法体制。

    具体来说,我们认为,应当从以下纵向横向两个方面来对我国现行税收立法体制加以完善: [11]

法律法规层级划分篇4

强化各级党政一把手对计生工作亲自抓的原则，层层考核办法，做到责任明确，考核到位。定期召开基层有关人员参加的计生会议，搞好本单位的计划生育工作。

二、抓好计生法律法规的贯彻落实

组织基层计划生育联络员深入学习计划生育法律法规，全面推进依法治育，保证各项计生政策落实。利用画廊等宣传形式加强法律法规的学习，让更多的职工知晓计划生育知识。

三、认真组织女职工参加每年一次的计划生育体检工作

紧紧围绕育龄职工避孕节育、优生优育、生殖保健等方面情况，根据集团公司计生办的工作安排组织参加以“三情”服务为重点的体检工作。检查率达100%。

四、加强计划生育信息的收集和传递工作

根据部门实际，强化基层计划生育信息的收集、传

递工作。各部门计生员认真学习有关计划生育政策，及时的收集信息，每月上报一次计生信息，做好宣传。

上半年，在集团公司计划生育办的指导下，认真贯彻《人口与计划生育法》和《辽宁省人口与计划生育条例》等有关计划生育方针、政策，根据本单位的实际情况，紧密围绕本公司的生产、经营工作实际开展计划生育工作。

一、认真组织领导，落实计划生育责任制

强化各级党政一把手对计生工作亲自抓的原则，层层考核办法，做到责任明确，考核到位。定期召开基层有关人员参加的计生会议，搞好本单位的计划生育工作。

二、组织基层计划生育联络员深入学习计划生育法律法规

年初以来，有计划、分步骤组织基层计划生育联络员深入学习计划生育法律法规，全面推进依法治育，保证各项计生政策落实。利用画廊等宣传形式加强法律法规的学习，让更多的职工知晓计划生育知识。

三、按照上级的要求报送计划生育信息工作

公司计划生育宣传员不定期收集、整理基层组织学习情况；落实计生政策、学习率达100%，做到政策、规章落到实处。

法律法规层级划分篇5

1.1计生工作力度有所减弱

一些基层领导对计划生育工作了解得不全面或者存在一些理解上的偏差，导致工作不到位，加上之前的工作小有成就，部分基层领导就满足现状，放松了对计划生育工作的管理，抓计划生育工作力度有所减弱[3]。

1.2计生投入缺口较大

基层计生技术服务机构大多是依靠基层自身力量逐步探索建立起来的，因此在服务机构设置、建设规模上缺乏科学定位，造成覆盖分布不合理，服务人口、服务半径、服务范围不均衡。部分乡镇统筹不能足额到位；非计生费用支出增大，在投入本身不足的情况下，个别乡镇还不同程度地存在挤占计生经费，用于非计生支出[4]。

1.3计划生育专业水平较差

计划生育专业工作的基本职责就是为广大人民群众提供一个更为安全、有效的节育、避孕服务。当然除了基础工作外，宣传计划生育的政策、推广优生优育服务、以生育节育及不育为主题普及生殖保健的系列化服务等，均属于计划生育专业工作优质服务基本内容的范围[5]。要做好上述这些服务工作，一支高素质、高能力的专业技术队伍合理流动是必不可少的。但是现阶段我国大多数基层的计划生育服务站还存在着专业水平有所欠缺的问题，在专业技术人员中，高学历、高水平的技术人员相对不足，一些员工受到技术水平的限制，只能够进行查环、放环、查孕等相对简单的工作，而诸如孕期的保健、随访工作不重视，男性生殖健康知识不全面等等，这些客观存在的问题都难以满足育龄群众对生殖保健的需求。

2产生原因

2.1认识不明

基层对实行计划生育这一基本国策认识不足，在抓计生工作中，重形式，重表面号召，忽视了剖析、解决深层次的矛盾和问题。计生部门认识偏差，个别计生办对抓计划生育工作停留在超生罚款上，重处罚轻教育，重补救轻孕前服务，工作远远滞后于形势的发展。认识上的偏差，导致工作的滞后[6]。

2.2法律意识薄弱

法律意识的缺失是计划生育工作无法正常开展的一项重要阻碍因素[7]，农村地区的文化教育不足，民众的法律意识也是比较薄弱的，有很多的民众没有认识到超生就是触犯法律的，甚至还会有人认为，生孩子是自己的事情，跟其他人没有关系。

2.3机制不活

计划生育服务工作相对单调而且繁琐，而且现行的管理体制又与我国社会市场经济的发展不相适应，一些计划生育服务的范围和相关卫生部门有业务项目方面的重叠或交叉；领导对于有偿服务的理解度不够，工作人员从思想上就开始松懈，各种管理制度、操作规程等形同虚设，一些工作能推就推，有些项目能躲就躲[8]，对于计划生育专业服务水平的提高与发展都产生消极的影响。

3对策措施

3.1提高认识

在新的历史时期，要进一步继续稳定低生育水平，控制计划外生育能力，必须把加强流动人口计生管理作为新的突破口，这一点各级领导各相关部门必须形成共识，增强责任感和紧迫感。各级党委、政府应把流动人口计划生育列入人口与计划生育管理目标，层层建立工作责任制，加大管理力度[9]。同时加强民众的法律意识教育，在宣传教育的过程中，要加强对于法律方面的宣传，在广大民众中普及法律知识，提高他们的法律意识，以免触犯到法律的红线，充分利用法律的约束作用，为计划生育的宣传教育工作增添助力。

3.2依法行政

随着国家《人口与计生法》以及一系列计生政策法规的颁布实施，人口与计划生育工作实现了由“人治”向“法治”的转变。在推行优质服务的过程中，特别是开展避孕方法的知情选择时，要使广大群众充分认识到开展知情选择是双方的责任、权利、义务等，明确避孕方法的知情选择是在政策指导下的选择，是服务个体化的体现[10]。在法律、法规许可的前提下，应该充分利用合同管理，既要有自主选择，又要有约束，只有这样才能确保政策的落实和人口与计生工作稳定。

3.3提高计划生育服务专业水平

法律法规层级划分篇6

依法行政是国土资源管理的内在要求。经过坚持不懈的努力，近年来国土资源系统依法行政不断取得新的重大进展，但仍存在认识不到位、发展不平衡的问题，一定程度上影响和制约了依法行政对国土资源管理改革和发展的保障和促进作用。为保持和发展国土资源依法行政工作的良好势头，进一步贯彻国务院《关于全面推进依法行政实施纲要》和《国土资源管理系统全面推进依法行政规划（2006年—2010年）》，现就深入持续推进国土资源依法行政，构建保障和促进科学发展新机制通知如下：

一、充分认识构建保障和促进科学发展新机制对国土资源依法行政提出的新任务、新要求

解放思想、改革创新，构建保障和促进科学发展的新机制，是当前和今后一段时期国土资源工作的主线。各级国土资源部门要在贯彻落实科学发展观的学习实践中，充分认识新的形势对进一步国土资源推进依法行政提出的新任务、新要求。

依法行政是经济社会发展的重要促进力量和保障力量，适应构建保障和促进科学发展的新机制的需要，就是要严格执行法律法规，充分发挥法律制度对社会主体的引导和约束功能，处理好保障发展与保护资源的关系，将节约集约利用资源的科学发展新模式纳入法制轨道；就是要推动改革创新，消除影响和妨碍科学发展的体制，让解放思想、改革创新落地，变成具有普遍约束力的制度措施，及时跟进改革进程，并引领改革的实践；就是要用制度管人、管事、管权，加强对行政权力的规范和制约，着力突破长期以来形成的思维定势、路径依赖和利益格局，切实转变管理职能和管理方式，提高国土资源法律政策的公信力和执行力。

各级国土资源管理部门要以强烈的忧患意识和危机感，进一步提高认识、认清形势，紧密围绕构建保障和促进科学发展新机制的要求，深入持续推进国土资源依法行政。

二、围绕构建保障和促进科学发展新机制的要求，突出抓好几项重点工作

（一）抓好部依法行政五年规划的贯彻实施，切实提高执行力。

抓依法行政一定要扭住不放，一抓到底，抓出成效。当前重点要抓好依法行政五年规划的贯彻实施。按照规划要求，今年要基本形成国土资源依法行政体系，2009年至2010年为检查总结和巩固提高阶段，部将制定下发考评指标，在全国范围内组织依法行政预检，并在此基础上对规划实施情况进行总结验收。

前段时间，部已在全系统部署开展依法行政五年规划实施情况的中期检查，各级国土资源管理部门逐项对照规划提出的阶段性目标和任务，查找差距、弥补不足，有力地推动了工作。省级国土资源管理部门要通过省内自查、互查，对所属各市、县依法行政工作进展情况进行综合评价，每省要推荐3-5个依法行政工作实、特色显、效果好的市、县国土资源部门（计划单列市推荐1-2个），作为依法行政先进单位的候选单位，形成经验材料，最迟于12月底前报部。部将适时采取适当方式对被推荐单位的情况进行抽查，报部依法行政领导小组审定并公示，作为依法行政先进单位在全系统通报表扬，并作为依法行政五年规划结束时表彰先进的基础。同时，每省也要确定2-3个依法行政工作不力的市、县国土资源部门，省级国土资源部门要对这些依法行政工作不力的市、县国土资源部门进行重点解剖，帮助他们通过分析检查找出差距，提出可操作性的整改措施，尽快消灭工作死角。中期检查完成后，省级国土资源管理部门之间可以结成对子，相互深入到对方的市、县国土资源局、乡镇国土资源所等基层单位，相互学习借鉴，交流经验。

（二）加快推进法律制度立、改、废，完善保障和促进科学发展的体制机制法制。

加快推进国土资源重点领域立法工作。抓紧建立和完善法律层次明晰、调控范围明确、相互配套协调，适应社会主义市场经济体制要求的国土资源管理法律体系。国土资源管理部门起草或参与起草法律法规，要围绕构建保障和促进科学发展新机制的总体要求，以推进完善宏观调控和市场配置机制、共同责任机制、开源节流机制、科技创新和国际合作机制等建设为重点，切实加强土地督察、土地利用规划、矿山地质环境保护、矿业权市场建设、征地补偿安置、不动产统一登记等领域的立法。部将加快《土地管理法》和《矿产资源法》修改论证，尽快形成修改稿。结合两法修改，适时对国土资源法律、行政法规提出修改或者废止建议，定期对国土资源规章和规范性文件进行清理，切实解决法律规范之间的衔接问题。

加强对改革试点的指导和立法后评估工作。要正确处理立法与改革创新的关系，改革需要突破现行法律规定的，只能经授权在一定范围内进行试点，其他地方仍要严格执行现行法律规定，局部改革取得经验后要及时将改革成果上升为法律制度，实现立法决策与改革决策的高度统一。要坚持法制建设与法律实施并重，建立国土资源行政法规、规章实施后评估制度。部将定期组织开展对国土资源规章执行情况的检查，尝试开展立法成本效益分析，提高制度建设的质量。

（三）认真贯彻《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，加强基层依法行政工作。

切实推进市、县国土资源管理部门依法行政。要进一步贯彻落实《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，当前尤其要以加强领导干部学法和任前法律知识考查和测评为重点，大力提高市县国土资源部门工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力；以实施国土资源听证制度为重点，完善行政决策机制，提高重大决策的透明度；以事前合法性审查、事后定期清理为重点，加强规范性文件的监督管理。大力加强市县政府法制机构建设，保障其开展工作的必要条件。

加强对市、县依法行政工作的考核、指导和监督。实施依法行政考核制度，科学设定考核指标。依法行政考核除了采取听汇报、开座谈会、现场考察等方式以外，要重点开展行政许可、行政处罚、行政征收等具体行政执法行为的案卷评查。今年年底前，各省级国土资源部门要根据《决定》要求和部依法行政五年规划的阶段性目标，对市、县国土资源部门及主要领导依法行政情况进行考核，考核结果要在省内国土资源系统通报，并抄送国土资源部。依法行政考核情况要与奖励挂钩。

强化基层国土资源所依法行政制度建设。要把加强基层国土资源所建设作为深化地方国土资源管理体制改革的重点，界定基层国土资源所执法职责，改善基层国土资源所的经费、人员和工作条件。要梳理编制基层国土资源所执法手册，简要标明执法的具体法律条文依据、执法标准、执法流程、执法文书及标准用语、执法责任等，统一基层国土资源所标识。依托基层国土资源所完善动态巡查制度，建立违法行为早发现、早报告、早制止的工作机制。

（四）加强政府信息公开工作，落实国土资源管理共同责任。

认真履行政府信息公开的法定义务。要严格按照《政府信息公开条例》规定的内容、程序和方式，及时、准确地向社会公开政府信息，积极受理政府信息公开有关行政复议申请，保障群众的知情权、参与权、表达权和监督权。各级国土资源部门都要建立健全本机关政府信息公开工作制度，落实专门机构和人员负责本机关政府信息公开的日常工作，梳理和细化工作流程，明确信息产生和公布等各环节中单位及其工作人员的职责权限。要建立健全政府信息公开工作考核、社会评议、年度报告、责任追究等制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议，作为各单位政务公开以及依法行政水平的重要指标。部将坚持每年对政务信息网上公开情况监督检查结果进行检查，并在全系统通报，评选政务信息网上公开先进单位。

深化行政权力公开透明运行体系建设。夯实行政权力公开透明运行体系的基础，主动适应国土资源法律法规的立、改、废，根据新一轮机构改革的要求，及时梳理执法职责，建立岗位责任体系，坚持执法公示制度，使依法界定行政权力和执法职责成为一项日常性的工作。继续扩展政务大厅（行政服务中心）实行统一受理、限时办结、结果公开的审批事项范围，逐步增强网上办证、查询、交易、监控等服务和监管功能。全面建立公开、公平、公正的行政执法评议考核体系。要把内部的工作机制联动起来，法制、纪检、人事等部门联合实施绩效奖惩和责任追究。要把内部评议和外部评议结合起来，采取不同形式听取社会公众特别是管理相对人的意见和建议，自觉接受监督。

要加强国土资源管理有关信息在部门与政府以及部门之间的沟通，为落实共同责任创造条件。各级国土资源管理部门要按照《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（〔2007〕71号）和《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）的精神，认真执行《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部令第15号），加强政府协调和部门联动，积极配合公安、司法机关和金融机构，充分调动群众保护资源的积极性，实施最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，构建矿产资源管理的新体制、新机制，落实共同责任。

三、完善依法行政工作机制，为构建保障和促进科学发展的新机制提供更加有力的法制保障

（一）加强组织领导。依法行政是行政机关的根本准则。能否依法履行职责是衡量一个部门、一个单位工作成效和水平的核心标准。各级国土资源部门要真正把推进依法行政作为“一把手”工程摆上重要议事日程，坚持主要领导亲自抓，加强领导，完善制度，强化责任，保证各项制度严格执行，加快推进本机关的依法行政进程。

（二）狠抓工作落实。各级国土资源部门要于每年初制定下发依法行政工作计划或要点，集中精力抓重点任务的落实。部将每年确定一至两个重点制度，开展制度落实情况的专项检查。2009年起，全面实施依法行政工作定期报告制度，各省（自治区、直辖市）国土资源管理部门、计划单列市和新疆生产建设兵团国土资源局应当于每年1月底前向国土资源部依法行政领导小组抄送上一年度依法行政工作报告，报告情况将纳入依法行政工作的考评内容。依法行政工作报告经审查批准后，除依法应当保密和特别作出说明的内容外，向社会公众公开。

（三）营造良好氛围。要更加重视法律制度的实施、法律纠纷的解决和法治理念的培育，认真抓好国土资源“*”普法规划的贯彻实施，完成好县、乡、村干部国土资源法律知识培训任务，策划组织好主题宣传活动，切实增强行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的理念和能力，着力培养社会公众学法、守法和依法办事的意识和习惯。

法律法规层级划分篇7

一、指导思想

××四五普法主要以同志关于三个代表的重要思想为指导，立足于依法治国、建设社会主义法治国家基本方略的总体要求，紧密结合××的中心工作和××改革的实际，切实抓住在××法制建设、基层××规范化建设、依法××等方面存在的突出问题通过深入开展××法制宣传教育，进一步提高广大××人员特别是各级领导干部的法律素质，全面推进依法××，保障和促进我市××事业的健康发展。

二、目标与任务

通过××四五普法规划的实施，进一步提高××人员的××法律意识，提高依法××的水平。努力实现两个转变，即：由提高××人员的法律意识向提高××人员的法律素质的转变，××工作管理由注重依靠行政手段向注重运用法律手段的转变。努力从以下三个方面收到实际效果：

（一）提高××人员的法律素质，增强全社会的××法律意识。深入学习宣传党的依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，并结合全市××工作实际，深入学习宣传《××法》，努力提高××人员的法律素质。同时，注重提高××调查对象的法制观念，提高××人员特别是领导干部的法制理论水平，提高依法管理的能力。

（二）坚持法制教育与法制实践相结合，全面推进××部门依法行政、依法××。

（三）把××法制教育与××道德教育相结合，确立全市广大××人员良好的××职业形象。××人员要努力提高自身的××法制观念和职业道德素质，切实维护和弘扬良好的××职业形象。

三、对象与要求

××四五普法的主要对象是：全市各级各单位主管××工作的领导干部和全体××人员。

基本要求是：

（一）在全市范围内要求各级领导干部要带头学法用法，通过学习《××法》，明确领导干部在××活动中的权力和责任，提高依法管理××工作的能力和水平。要依法审批和组织管理××调查活动，管理和公布××资料，管理××机构和人员，开展××执法检查，处理××违法行为。任何人不得篡改××资料或者编造虚假数据，不得强令或者授意××机构、××人员弄虚作假，不得对抵制在××上弄虚作假的人员进行打击报复。

（二）广大××人员（包括兼职××人员）要重点学习和掌握《××法》、《××法实施细则》、《湖北省××管理条例》等××法律法规，熟练掌握××法律基本知识。进一步提高知法、懂法、守法、用法、护法的能力和水平，做到依法从事××活动，依法维护自身的合法权益，依法抵制和排除对××工作的各种形式的干扰。

（三）××调查对象要学习了解××法律法规常识。了解准确、及时地报送××资料是必须履行的法定义务，明白违反法律必须承担法律责任。

（四）边学边查，边查边改，巩固成果。在××普法宣传教育中，各单位要结合自身工作职能和特点，认真学习××法律法规，对照检查××工作中是否存在着问题，特别是对××执法检查中发现的××违法现象，要切实制定整改措施检查××认真加以纠正，达到全面推进依法××的效果。

（五）要重点抓好基层源头数据单位的普法和依法××工作，总结和宣传依法××的先进典型，建立法制讲座、培训制度。

四、步骤与方法版权所有，全国公务员共同的天地!

××四五普法从年开始实施，到××年结束。

一）各级各单位都应结合××工作实际制定××四五普法年度计划。

（二）从××年开始到××年底，按照普法年度计划进行分期分批地组织实施××法制宣传教育。

⒈组织学习国家××局编写的《××法导读》、《××法基本知识》，积极向领导干部发送《××法》学习材料，采取法制讲座等办法普及××法律知识。

⒉对全市××人员要采取自学和组织学习等形式学习××法律法规知识，对全市分管××的领导和全体××人员，通过采取分层次的举办××法制培训班、讲座等形式，逐步提高全市分管××的领导和××人员的法律素质。并且把××普法教育同××人员的岗位培训结合起来，将学习××法律基本知识列为××人员上岗培训的一项重要内容。

⒊充分利用广播、电台、新闻媒体等形式进行社会性的宣传××法律知识，引起全社会依法对××工作的监督，创造良好的依法××的社会氛围。

⒋在开展××法制宣传教育活动中，既要兼顾全面，又要突出重点，采取切实措施，保证××法制宣传教育真正取得实效。同时，要做好调查研究，不断总结经验，充分发挥各类典型的示范作用，积极组织各种形式的法制宣传教育活动

法律法规层级划分篇8

    1.1税权划分的类别

    税权划分指的是税权在有关国家部门之间的分割和配置。包括税权的横向划分与纵向划分两部分。就税权的横向划分和纵向划分之间的关系来看,横向划分是纵向划分的基础和前提,没有横向划分,纵向划分就要被截留,就会导致一些政府部门特别是地方政府滥用权力。因此,研究税权的纵向划分问题,也不能忽视税权的横向划分。

    1.2税权划分的决定因素

    1.2.1经济体制。在市场经济制条件下,由于公共品和公共服务具有层次性的特征,政府在提供公共品和公共服务的过程中所承担的职责也不尽相同,税权在政府之间的分割与配置也就不同。市经济体制国家较多地倾向于建立集权与分权相结合的混合型税权划分体制。

    1.2.2税收体制。在单一税制情况下,由于单一税缺乏弹性、无法保证各级政府提供不同层次的公共品和公共务的需要,不须建立独立的税权划分体制。而在复合税制情况下,现行税制的各个税种由于征税对象、计税依据等要素不同,相关税种发挥的作用也不同。

    1.2.3政治体制。政治体制是划分各级政府事权、确定税权划分模式最基本的依据。它分为联邦制和共和制两种类型。由于政体是一国的基本政治制度,政体对税权划分有着十分重要的影响。

    1.2.4法律制度。注重法治的国家,都基本在宪法或相关法律制度明确财税制度的主要内容,根据税收法定主义原则做出具体的规范,形成国家确立权划分体制的重要依据。一国的法治水平越高社会综合管理水平越强,才具备向地方放权的条件,向地方下放部分税收管理权限的实践才可以收到满意的效果。

    2. 我国税权划分存在的问题及原因分析

    2.1税权划分缺乏统一稳定的法律保障

    在成熟的市场经济和法制化水平较高的国家,税权的划分一般通过最高法律明确规定。而我国税权的划分一直没有一个统一稳定的规则。相对于成熟的发达的市场经济和法制化水平较高国家中央与地方税权关系划分的法律权威性,我国的税权带有明显的行政主导印记,导致税收法律关系变动的不稳定性特征。

    2.2税收立法权划分存在的问题

    第一,税收立法权的划分不尽合理。我国税收立法权的划分,在不同部门和不同层次立法主体之间不尽合理。一方面,从横向划分的角度来看,税收立法权划分存在着“越位”问题。另一方面,从纵向划分的角度来看,我国的税收立法权划分存在“缺位”问题,虽然宪法规定中央和地方都有税收立法权,但我国税收立法权基本上都集中于中央,地方拥有的税收立法权极为有限。

    第二,中央集权过多,地方越权严重。目前的分税制财政管理体制明确规定:“中央税、中央地方共享税以及地方税的税收立法权都要集中在中央,以保证中央的政令统一,维护全国统一的市场和企业的平等竞争”。这种高度集中的税权管理体制难以符合目前我国地方的经济发展情况和不同地区的税源状况,极不利于地方将部分资源优势以及经济发展成果及时转化为税源,严重影响了税收的聚财功能以及调节功能的有效发挥。

    2.3税收执法权划分存在的问题

    第一,税收立法权的不完善对税收执法权的影响。税收立法权是税收执法权的基础。目前为止我国的宪法并没有对税收执法应该遵循的基本原则做出明确规定,在现行的税收法律体系中,只有个人所得税法和企业所得税法是属于法律,其余都是由国务院制定的税收行政法规,由此不难看出,我国税收实体法的法律层级较低,税收执法权在积极效应上很难发挥出应有的效用。

    第二,税收执法被地方干预的现象严重,税收执法权缺乏相应的保障。深入分析其原因,主要就是税收立法权的集中和地方利益的诱导。此外,由于没有相关法律规定部门在税务执法中应承担的法律责任义务,导致税收执法权行使的阻力极大。

    2.4税收收入归属权划分存在的问题

    第一,税收收入归属权的划分在事权划分之前。通过事权与税权的有效结合,以事权为基础来划分各级政府的税收收入归属权,是建立高效的、明晰的税权划分模式的基础。而在我国,无论是分税制财政管理体制改革还是2002年所得税制的改革,基本上没有涉及事权划分问题,而是着重于中央与地方税收收入的划分。由于各级政府事权的界定不清晰,导致各级政府的职能范围界限不明。由于中央与地方政府间的事权划分不清,税收收入归属权的划分也显然缺乏科学的依据。

    第二,地方税缺乏主体税种,诱发税收执法行为的不规范。虽然现行地方税种达10多个,但这些税种所带来的税收收入规模不大。分税制财政管理体制改革以来,地方税的税收收入占税收总收入的比重总体呈现下降的趋势,与日益增长的地方财政支出的缺口呈现逐步扩大的趋势。这种状况一方面加大了中央财政转移支付的压力,另一方面也会出现地方政府通过收费解决收入不足困难的情况,这样不仅扭曲了地方财政收入格局,而且对税费改革造成了不利影响。

    3. 完善我国税权划分的建议

    3.1明晰各级政府事权并纳入法制化轨道

    合理界定中央和地方政府的事权是中央和地方之间划分财权,进而进行税权纵向划分的基础。根据公共产品的层次性与政府间职能分工的需要,中央政府主要负责提供国防、司法、外交等纯公共产品,高等教育、基础设施等准公共产品,以及履行收入分配、经济稳定等职能,以满足社会的公共需要,实现公共服务均等化的目标。地方政府应该以满足区域内社会公共服务为其主要的目标,做好本地区行政、基本医疗、教育、社会保障及其它涉及地方政府职能分工的公共服务提供工作,进一步淡化地方政府发展经济的职能。政府事权划分明晰之后,还应该以法律的形式固定下来。

    3.2健全税权划分的法律体系

    以宪法和法律等形式来明确政府间的税收关系是税收法定原则的要求,只有这样才能对当前中央以政策规定代替法律和地方越权等地方保护主义现象进行监督约束。我们应借鉴成熟市场经济国家的经验,认真研究适合我国国清的税收管理体制,在国家宪法中对中央政府和地方政府的税收立法权进行适当的界定;税收基本法的主要内容应在宪法中体现,以提高税收基本法的层次。

    3.3规范和合理划分税收立法权

    目前各个国家的实践已经充分证明,税收立法权应当在不同机关以及不同的层级之间规范和合理划分,否则,会对国家经济的发展以及政治的稳定带来不利影响。首先,在横向分权方面,应当奉行权力机关中心主义。其二,加强事后监督和制约。其三,在条件具备时,及时将授权立法上升为法律。其四,强化权力机关的立法力量。

    3.4逐步理顺税收执法权

    第一,加快税收征管体制立法进程。进一步完善税收征管法,构建一套完整的税收法律体系,为国家税务局和地方税务局的合理分工提供法律保障。第一,应明确规定只有税务机关拥有税收执法权,其他任何单位和个人都没有此项权力。同时要国家税务局与地方税务局要严格执行各征各税。第二,应明确国家税势局与地方税务局的权限,使两者在税收管辖权方面互相协调;国家税务局与地方税务局应严格按照有关税收法律规定,对纳税人进行管辖。第三,在税收稽查权方面,国家税务局与地方税务局应严格按照相关法定程序,对纳税人进行税收稽查。第四,明确国家税务局与地方税务局的征收管理范围。

    3.5合理配置税收收入归属权

    3.5.1按照事权划分财权与税权

    应该在遵守事权与财权以及税权的统一的前提下合理配置中央与地方的税权划分。按照中央与地方事权与支出范围划分税收收入,直接关系到各级政府的财政利益,也是税权划分的核心内容。

法律法规层级划分篇9

一

马克思指出：“随着城市的出现也就需要有行政机关、警察、赋税等等，一句话，就是需要有公共的政治机构，也就是说需要政治”。[1]因而城市的建设和管理必然显现出国家宏观职能的中观化或微观化，呈现出政治性、行政性和法律性的特点，体现着统治阶级的意志。纵观历史，城市诞生之初，往往一个城市就是一个国家，如古希腊的城邦，此时的依法治国实质上是依法治市。随着国家领土的扩展，城市成为国家重要的行政单位和各级政权机关所在地，依法治市则构成依法治国的重要内容。这在阶级社会是显而易见的。这一特点并不因社会主义革命消灭了阶级对立和阶级剥削而归于消逝，相反，由于人民民主专政国家职能的进一步强化而日益显示出必要性和重要性。今天，经过九年来的改革，我国城市的中心地位和作用开始得到确认和发挥，一大批改革试点城市、计划单列城市、新兴明星城市、沿海开放城市及经济特区，增强了活力、凝聚力和辐射力，推动了商品经济和横向经济联合的发展，孕育了各具特色的经济区的诞生，成为我国经济建设，实施经济发展战略，深化经济体制和政治体制改革最重要的结合点，为实现宏观分层管理奠定了良好的基础。在这种形势之下，依法治市具有更为重要的意义。

其一，依法治市是依法治国的必然要求与体现。

依法治国，健全社会主义现代化建设的重要内容和本质要求。把法制渗透到社会生活的各个领域，各个方面，并严格依法办事，已成为我国政治、经济和社会生活不可须臾离开的圭臬。法制的全国统一性和最高权威性是依法治市的内在根据。城市法制建设是社会主义法制建设的有机组成部分。只有依法治市，才能保证宪法和法律的付诸实施，维护法制的统一和尊严，也才能把城市建设成为高度文明、高度民主的社会主义现代化城市。

其二，依法治市是城市建设和管理科学化得以实现的必要保障和条件。

建设和管理城市，必须考虑如下因素：1.城市的高度集中性。“城市是我国经济、政治、科学技术、文化教育的中心，是现代工业和工人阶级集中的地方。”[2]随着我国城市化的发展，这种集中性将与日俱增；2.城市文明的高度发达。古代，尤其是近、现代物质和精神文明的诸多方面都可以在城市找到它的起点；3.强大的开放辐射力。伴随着对外开放和对内搞活的拓展深化，城市对周围地区经济和社会发展的吸引力、辐射力进一步加强，如市管县的体制就促进了城乡一体化的发展；4.复杂的有机性，城市是其内部结构、空间布局、机构组织、企业单位及人口等复杂因素构成的有机体，而不是上述因素的随意结合；5.不断恶化的“城市病”。我国许多城市，尤其是大城市都不同程度地存在环境污染、能源紧张、水源匮乏、人口膨胀、交通拥挤、住宅短缺等等城市问题。上述因素直接决定了城市建设和管理必须有科学的思想、预见，要根据科学的统计、监测等数据制定出科学的规划和管理措施，综合运用城市规划学、人口学、生态学、环境学、经济学、管理学等现代科学和技术手段。但是，运用上述科学技术的建设和管理只有沿着法制的轨道方能产生效能，这是因为：

首先，科学建设和管理的权限离不开法律的授权。我国宪法和法律赋予了城市各级政权机关建设和管理城市的职责、权限。规定了城市的一切单位、组织和个人必须遵守宪法和法律，这是建设和管理城市的基础。

其次，科学化建设和管理的民主决策靠法律制度化、定型化。其付诸实施靠法律程序化。法制是科学管理权威和效能的保障，维系科学管理稳定性、连续性。

最后，健全的法律是一个城市的社会秩序、经济秩序、生活秩序的保证。如果没有法制，城市建设和管理的科学化将失去依托与环境。

其三，依法治市是三十多年来我国城市建设与管理的经验总结。

毛泽东在党的七届二中全会上号召我们：“必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市”。[3]三十多年来我们在学习管理和建设城市的过程中取得了宝贵的经验，也走了一条曲折的道路。反思历史，痛感法制的缺如。长期僵化单一的行政手段，往往造成城市建设和管理中“一个将军一个令”、“人在政在，人去政息”的混乱局面。尤其是在我国条块分割严重的体制下，城市里同驻许多隶属不同的单位，由于缺乏一体运行的规范，这些单位或各自为政，或争功诿过，导致城市建设和管理缺乏统一性和权威性，这就迫切需要总结经验制定出统一的为任何单位和个人都必须共同遵守的强制性行为规范-法，来调整城市的各行各业、千家万户的关系。改革的发展方向是城市政府职能的转轨，工作中心转到成城市的规划建设和管理上来，并以宏观，间接管理为主，这必然要求加强法制。

其四，依法治市是各国城市建设和管理的成功启示。

世界各国在城市建设和管理中都非常重视法律手段。就宏观分层管理的模式而言，立法控制，有所谓一般法案制、特殊法案制、分类法案制、选择法案制、自治法案制等等。就城市专门法规而言，各资本主义国家都制定有完备的城市法规，如英国议会于1835年就制定了具有宪法性质的法律《城市政府组织法》。德国于1853年即有了一个统一的《普鲁士市政法》。法国政府于1954年为了实现全国性的“地区整治计划”，制定了一系列的法律来严格限制巴黎、里昂、马塞三大地区及东北大工业区的人口和工业的盲目集中，对违章建设处以巨额罚款。日本东京在1956年制定了《首都地区发展法》。这些国家城市法规体系相当完备，形成了从城市基本法到单行法、技术法规的城市法规体系，涉及到城市的几乎所有方面，并取得了显著的成效。

对于外国依法治市的模式我们不能照抄照搬，但这种运用法律手段来建设和管理城市的做法值得借鉴利用。我们完全有必要也有可能来学会运用法律武器管理和建设好自己的城市。

其五，依法治市对我国的经济、政治体制改革必将产生巨大的推动作用。

城市处在我国经济、政治体制改革的宏观与微观的结合点，中央批准的综合改革试点市、计划单列市、16个机构改革试点市的中等城市、大批各省和自治区批准的改革试点市，以及今年将进行的一些单项超前性的改革试点市更是体制改革的前沿阵地。改革必然涉及到：两权分离后城市企业采取何种经营机制？政企分开后政府职能如何转变？等等，诸如此类都牵扯到依法办事的问题。因而依法治市有助于解决这些问题，推动体制改革。

二

依法治市，经纬万端。它是一个涉及全方位、多层次、多变量的综合性社会法治系统工程。它的提出决不是一个权宜之计，其实践更非一蹴而就。它必然带有社会主义初级阶段法制建设的渐进性、艰巨性与复杂性。我们应当充分认识到，体制改革深化过程中的许多不确定因素在很大程度上给依法治市的目标选择带来制约和实施难度，传统管理模式及“人治”观念的惯力对依法治市也有不可忽视的消极阻碍作用。我们必须以宪法和法律为依据，以整个国家法制建设的进程为前提，立足于城市的实际，科学分析依法治市的难点，全面探索依法治市的实施步骤。

（一）树立“法制”观念，使依法治市的观念深入全市各级行政机关、企事业单位、社团组织和全体市民，进一步深化普法教育活动。

由于我国目前法制水平受社会主义初级阶段这一总体历史背景的制约，城市的广大干部与群众的法制观念还相当薄弱。许多法律，尤其是涉及城市建设和管理的行政、经济法规未得到全面、切实的贯彻实施，地方性法规及行政规章也未能有效地遵守执行。因此，依法治市必须触及和摒弃各种陈腐观念。具体而言，要做到：1.革除“人治”观念，坚决克服“以权代法”的随意性；2.改变只把公、检、法机关当成执法部门的片面认识，改变把依法治市仅限于社会治安的狭隘偏见，牢固树立城市各级政府及其职能部门均是依法办事的观念，树立依法治市应落实到全市政治、经济和社会的各个领域的观念；3.改变“政府抓生产，企业管社会”及“城市是企业的附属物，企业是行政机构的附属物”的传统观念，充分认识城市政府转变职能的意义；4.改变部门所有制的观念，确立起市级政权机关统一管理城市的观念，确保宪法和法律赋予市级政权作为统一管理城市和权威机构所应有的一切权能。城市的所有党、政、军、群、企事业单位及市民的涉及城市建设和管理的一切活动均要接受城市政权机关的统一管理；5.确立全体市民是依法治市主导力量的观念，确保广大市民依法参与本市事务。

（二）优化依法治市的各个环节，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。

1.有法可依是依法治市的基础。除了空间效力以及对全国而言在城市付诸实施的法律外，依法治市还须有城市专门法规。就后者而言，我国目前还相当薄弱。既无专门的《城市管理法》，也无单行的《市政府组织法》、《城市人事法》、《城市财政法》等，至于定量控制的技术法规更是尚付缺如。已有的城市管理法不少亟待修订。许多涉及城市发展、建设与管理的法规散见于大量的全国性法律之中，有些适用不了各个城市的具体实际，某些与中央对改革试点城市的授权政策互有抵牾。

完备的城市管理法规体系，从纵向序列看，应包括三个互相衔接、层层深入的部分：（1）国家最高权力机关制定的统一的、专门的法律。如我国正在起草的《市政管理法》；（2）国家最高行政机关制定的行政法规。如国务院颁布的《城市规划条例》；（3）省、市国家权力机关与行政机关制定的地方性法规及自治区制定的有关自治法规和单行条例。如北京市政府颁布的《北京城市建设规划管理暂行办法》。以横向序列看，则包括互相协调、数量繁多的法律法规，涉及到城市的规划、空间布局、土地利用、公安、计划生育、拥军优抚、生产救济、环境保护、税收、财政金融、市场管理、公用事业、文物保护、商业贸易、工商行政、文化教育、卫生、体育、消防、新闻出版、广告、结社、集会游行等等方面。由此可见，建立、健全完备的城市法规体系，任务还相当艰巨。我们认为，立法时应注意三个配套：（1）国家立法与地方立法的配套；（2）基本法与单行法的配套；（3）经济法规、行政法规和技术法规、技术规章的配套。目前，应主要围绕搞活企业经营机制和投资、物质、金融、财政、科技、教育体制改革以及促进外贸体制改革，培育市场体系，起草、制定地方性法规、规章，以增强政府的宏观调控能力。

2.有法必依、执法必严是依法治市的关键。有了完备的法律，不等于实现了依法治市。依法治市的关键在于城市的所有党派、团体、机关、企事业单位和个人都必须依法办事，在法律范围内活动。现在依法治市的主要症结在于有法不依、执法不严。如城市总体规划按法定程序经市人大批准后，就具有法律效力。但实际生活中常常出现“规划、规划，纸上画画，墙上挂挂，不如领导一句话”等违法现象。又如城市建设用地方面，不少单位无视《土地管理法》及《城市总体规划》，见空就钻，无孔不入，违章建设层出不穷，亵渎了法律尊严。对此，再也不能搞“下不为例”了，一定要花大气力予以整顿，严格依法办事，树立法律的最高权威。首要的一步是要加强公、检、法司法体系和充实行政监察部门、工商行政部门、税务部门等行政执法体系。建立一支铁面无私的执法队伍。

3.违法必究是依法治市的保障。对于一切违反法律的行为必须予以追究，直接责任人员必须承担法律责任，否则依法治市不可能真正实现。为此要健全全市的立法监督、司法监督、行政监督、党的监督及群众监督等监督机制，上下结合，层层把关，全面贯彻法律面前人人平等的社会主义法规原则，真正实现“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。[4]

（三）努力完善依法治市的内在机制，根据新的政治、经济体制的要求，改革城市管理体制的结构与功能，提高依法治市的效益。

1.宏观分层管理要充分发挥市、区两级政权机构的功能。城市的市、区两级政权是地方国家政权，它们均享受宪法和法律赋予的权力。必须确保区级政权的法定权限不被中间截留，使依法治市分解为依法治区。

2.保证城市所有单位必须遵守宪法和法律，使依法治市分解为依法治厂、依法治店等。确保群众性自治组织及公民享有的法定权利，使依法治市转化为公民的政治、社会参与。

3.扩大市人民代表大会的地方性法规立法权及市人民政府的行政规章权。从目前来看，市人大、市政府的功能不健全影响了依法治市的运行机制。从国家政治体制的角度看，首要症结在于《地方组织法》没有赋予一般城市的市人大和市政府的地方法规立法权及行政规章权。现在市人大拥有地方性法规立法权及市政府拥有行政规章权的城市只限于直辖市，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市[5]，这些往往为计划单列市、改革试点市，不具有广泛性。这不利于各个城市因地制宜地依法治市；其次的症结在于传统的“以党代政”，导致依政策不依法的局面较为严重，市党委的以党代政使得宪法规定的市人大权力及政府的行政首长负责制难以确保实现。消除这两个症结，宜从两方面入手。一方面，根据权力进一步下放的改革原则，扩大一般城市的市人大、市政府的权力，但应体现各级、各类城市的等级序列，这可修改《地方组织法》的有关规定并具体规定于《市政组织法》。另一方面是大力推行政治体制改革，实现“党必须再宪法和法律范围内活动的原则，”探索出市党委领导城市工作的新路子。

注释：

[1] 《马克思恩格斯选集》第一卷，第56页。

[2] 参阅《中共中央关于经济体制改革的决定》

[3] 《毛泽东选集》第4卷，第1，365页。

法律法规层级划分篇10

根据《*自治县人大常委会办公室关于开展“五五”普法工作情况检查的通知》(景人大[2009]20号)文件要求，受县委依法治县和法制宣传教育工作领导小组办公室委托，现我就全县20*年以来开展《*县委办公室*自治县人民政府办公室关于在全县公民中开展法制宣传教育第五个五年规划》和《*自治县人大常委会关于批准〈*县20*—2*0年依法治县规划〉的决议》执行情况向检查组作汇报如下：

20*年以来，根据、司法部《关于在公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划》的文件精神及省、市的安排部署，我县的“五五”普法依法治理工作在县委、政府的领导和县人大、政协的监督指导下，全面贯彻落实党的十六届六中全会和十七大精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持依法治国基本方略，紧紧围绕“五五”普法规划提出的“两个增长、三个提高”的总体目标，把“五五”普法依法治理工作纳入“十一五”规划目标，与“建设平安*”，构建和谐社会和社会主义新农村建设工作有机结合，同步规划、同步实施，同步检查落实。注重抓了全民法律意识和法律素质的普遍提高宣传教育工作，注重抓了各级领导干部特别是副科级以上领导干部带头学法用法为龙头的全民学法用法活动，注重抓了全社会依法决策、依法行政、依法办事、依法管理、依法诉求宣传落实工作，重点抓了领导干部、行政执法和司法人员、公务员、青少年、企业领导干部和经营管理人员以及农民的法制宣传教育工作，认真安排部署各乡(镇)、各单位部门学习“五五”普法规定学习的法律、法规、条例，并结合本县实际重点选学了部分相关内容，认真抓了县、乡(镇)、村(社区)三级普法骨干的业务培训工作，认真组织开展了相关的法律知识竞赛活动，通过领导抓、抓领导、促群众，推动了全县“五五”普法宣传教育工作的深入开展，营造了良好的学法用法氛围。围绕依法治国基本方略，我县以“创建平安*、构建和谐社会”为载体，全方位、多层次地开展了以治理县、乡(镇)、村(社区)为主体工程，以治理村民小组和治安热点、乱点问题为重点工程，以行业治理和单位部门平安创建为支柱工程的治理创建活动，普法依法治理工作卓有成效地开展，促进了全县经济社会平稳较快地发展，促进了基层民主法治建设和社会安定、政治稳定，促进了我县“三个文明”建设和社会的全面进步，实现了各项工作的新突破。

一、加强领导，健全机构，落实措施

(一)统一思想，提高认识。

20*年《省委宣传部、省司法厅关于在全省公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划》、《关于继续开展法制宣传教育的决议》两个纲领性文件出台后，县委、政府领导高度重视，在县委中心学习组会议上组织县四班子领导和相关部门负责人认真学习、深刻领会两个纲领性文件精神，深刻认识党中央、国务院和全国人大决定继续开展“五五”普法工作的重要性、必要性。通过学习讨论，四班子领导和与会人员统一了思想，提高了认识，为我县“五五”普法工作顺利开展，奠定了组织和思想基础。依法治县和法制宣传教育工作领导小组及时召开会议，对全县“五五”普法依法治理工作进行了研究部署，并及时发出通知，要求各乡(镇)、各单位部门认真组织学习讨论《关于在全省公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划》等的相关文件精神;通过层层发动，逐级落实和广泛宣传动员后，在统一全县各级领导干部思想的同时，亦进一步坚定了各级抓好“五五”普法依法治理工作的信心和决心。

(二)完善机构，落实责任。

为进一步加强对全县“五五”普法依法治理工作的组织领导，我县及时调整充实了依法治县和法制宣传教育工作领导小组，健全完善了工作机构和办事机构，明确了领导责任和工作责任;健全完善了党委领导、人大监督、政府实施、相关部门齐抓共管的法制宣传教育领导机制。并行文要求各乡(镇)、各单位部门，建立健全了相应的普法领导机构和工作机构，配备了专兼职人员，层层落实普治工作领导责任和工作责任，把普法依法治理工作列入当地党委、政府和单位部门重要议事日程，纳入到县乡(镇)经济社会发展规划和单位部门年度工作计划抓紧抓实。当前，全县共建有普法工作机构131个，配备专兼职工作人员327人，聘请社区、村组义务普法宣传员2632人，法律明白人62184人，形成了县、乡(镇)、村(居)、组(社)、农户五级普法依法治理网络和格局。

(三)制定措施，落实经费。

按照县委依法治县和法制宣传教育工作领导小组的安排部署，县委宣传部和县司法局共同起草了《关于在全县公民中开展法制宣传教育第五个五年规划(征求意见稿)》，后经广泛征求社会各界意见和建议后修改形成了《关于在全县公民中开展法制宣传教育第五个五年规划(草案)》，《草案》经报由县委批准人大审议通过后向全县转发。同时，我们在制定《法制宣传教育第五个五年规划》基础上，还结合本县实际制定了《20*—2*0年依法治县规划》报县人大审议后下发执行。另外，我们还根据法制宣传教育工作和依法治理工作的需要，每年均制定《年度实施意见》下发执行。各乡(镇)、各单位部门也结合各自实际，研究制定了规划和方案，并认真加以落实。20*年11月3日，召开了全县“四五”普法总结表彰暨“五五”普法动员部署大会。会上县委分管领导就如何贯彻实施“五五”普法依法治理工作进行了全面安排部署，并对完成“五五”普法目标任务提出了六个方面的工作要求。与此同时，由依法治县工作领导小组办公室牵头，相关部门协助，在县乡(镇)组织开展了为期一周的“五五”普法启动宣传周活动，为开展“五五”普法奠定了坚实的思想基础和营造了良好的社会舆论氛围。在经费保障上，每年县委、政府都安排有一定的普法依法治理专项经费，并要求各乡(镇)、各单位部门也要安排投入相应的专项经费。

二、认真履职，密切配合，齐抓共管

(一)认真履职，充分发挥依法治县和法制宣传教育工作领导小组及其办公室职能作用。

多年来，围绕依法治国、治县方略的贯彻实施，县委、人大每年都要在县委工作会议和县人代会上对普法依法治理工作作原则的安排部署，继而，在全县政法工作会议和司法行政工作会上再作具体的安排部署。县委依法治县和法制宣传教育工作领导小组能认真履行职责，切实加强领导，每年均定期和不定期召开会议专题听取办公室对全县开展普法依法治理工作的情况汇报，讨论解决工作中存在的困难和问题，研究部署阶段性工作任务，督促和检查工作进展情况，加强管理指导。并要求办公室认真指导和督促各乡(镇)、各单位部门健全完善普治工作领导机构和工作机构，检查普治工作责任制和经费落实情况，了解和掌握普治工作整体开展情况，做好“五五”普法的宣传动员，组织实施，督促指导，年度检查考评工作。在日常工作中，县委依法治县和法制宣传教育工作领导小组和办公室还定期和不定期派员深入乡(镇)、单位部门调查了解执行“五五”普法规划和落实工作实施意见情况，指导好面上的工作，尽可能协助解决普治工作中出现的困难和问题，较好地发挥了县领导小组及其办公室的职能作用。如20*年8月，县委依法治县办就专程深入到永平镇土地管理所对其法制宣传教育工作进行了一次督查，及时掌握了基层“五五”普法规划的贯彻执行情况。

(二)齐抓共管，认真落实普治工作责任制。

20*年，全县“五五”普法规划实施以来，我县各级党委、人大、政府和县政协对普治工作极为重视，认真抓了组织机构、规划措施、落实责任、督促检查、经费保障“五落实”工作。县人大十分重视抓“五五”普法规划落实工作，先后审议规划、实施意见6次，组织县乡(镇)人大代表视察普治工作8次。20*年6月28—30日，*市人大常委会执法检查组在罗维祥副主任的带领下，还就我县贯彻执行《国务院法律援助条例》情况进行了专门执法检查。20*年3月13日，县人大对拟提请其任命的国家机关工作人员进行了首次任前统一法律知识考试，从而进一步增强了国家机关工作人员的法制观念、法律素质和公仆意识;同时，县人民政府不断加强“五五”普法规划的实施工作，落实了经费保障机制;20*年5月，组织全县公务员进行了《政府信息公开条例》和《行政机关公务员、行政负责人问责办法等四项制度》培训考试工作，推动了全县“五五”普法工作的开展。县政协充分发挥民主监督、参政议政作用，先后组织政协委员视察普治工作2次，提出了一些很好的意见和建议。县委依法治县和法制宣传教育工作领导小组协助县委有关部门认真贯彻落实了《关于进一步加强领导干部学法用法、提高依法执政能力的意见》，并结合本县实际，制定了相应的措施，建立和完善了领导干部学法用法的各项制度，县委、政府中心学习组坚持季度学法日制度，认真听取法制辅导讲座;各乡(镇)和单位部门坚持学法日制度，定期和不定期组织学习相关的法律、法规知识，不断增强干部职工的法治观念和法律素质，努力提高依法行政，依法办事的能力。县司法局协同县人事局认真组织开展公务员学法用法和法律知识考核工作，将考试考核成绩提供县委组织部作为年度考核、任职、定级和晋升职务的重要依据。同时，为认真贯彻《关于加强企业经营管理人员学法用法的意见》，我们把对企业领导干部和经营管理人员的法制培训工作，纳入副科级以上干部法律知识学习培训计划，并结合企业实际，选择与企业切实相关的法律、法规作为法制辅导内容，组织人员定期或不定期到企业讲授法制课。近3年来，全县27个普治工作领导小组成员单位能认真履行普治工作职责，积极支持、配合抓好全县性的普法宣传启动、法制宣讲、法律教育、法律知识培训考试以及依法治理工作，从人力、物力、财力方面给予了极大的关心和支持。各级各部门密切配合，认真履职，齐抓共管，形成合力，有力地推进了我县“五五”普法工作的深入开展。

三、围绕实现“两个增长、三个提高”目标，全面开展普法依法治理工作

(一)认真抓好“五五”普法骨干培训和教材的征订发放工作。

20*年以来，全县三级培训网络采取不同的形式，不同规模共举办普法骨干培训班96期14724人，培训中小学校法制课教师3期190人次;县乡(镇)党校共举办各类培训班84期，培训县乡村干部27184人，有计划、有重点、有针对性的组织县乡村干部学习“五五”普法规定的法律、法规、条例。与此同时，各单位部门还结合行业工作需要，认真抓了专业法和部门法的宣传普及工作。如林业局、工商局、水务局、国土资源管理局、建设局、劳动和社会保障局、国税局和地税局等单位部门近3年来先后举办各类政策、法律法规知识培训班18期，参加培训人员7445人。为保证普法学习培训效果，满足不同层次普法对象的学习需要，县委依法治县和法制宣传教育工作领导小组办公室共征订发放普法宣传学习资料、教材52648册(份);印发普法宣传材料203480份，发放《*市农村法律知识手册》62419册。使我县的干部职工学法有教材、培训有资料、普及法律知识有宣传材料等，确保了我县“五五”普法宣传教育工作的效果。

(二)认真组织开展以宪法为核心的法制宣传教育活动。

20*年以来，由依法治县工作领导小组办公室牵头，相关部门协助配合，认真组织开展了以宪法宣传为核心的“三八”妇女维权周、“3.15”国际消费者权益日、4月税法宣传月、安全生产宣传月，“6.5”环境保护日、“6.25”土地日、“6.26”国际禁毒日、“12.1”世界艾滋病宣传日和“12.4”全国法制宣传日等活动。共抽调人员388人次，上街设宣传咨询点119个，出动宣传车172辆次，发放宣传材料、宣传单45万余份，宣传画104000余幅、图文展版214幅，悬挂宣传横幅166条，粘贴标语7000余条，接待群众咨询15680余人次。20*年，为迎接百年奥运在我国的成功举办，全县还专门组织开展了一次“迎奥运，文明出行”道路交通安全知识竞赛暨全省中小学生道路交通安全知识竞赛活动。法制宣传活动坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十七大民主法制精神，宣传贯彻社会主义法治理念，紧紧围绕“弘扬法治精神，推进依法治国”这一主题，广泛宣传民族区域自治、环保、土地、气象、人口与计划生育、妇女、儿童、老年人权益保障、残疾人保障、道路交通安全、质量安全、治安管理、禁毒防艾等方面的法律法规知识，宣传《自治县条例》、《法律援助条例》、《条例》、《选举法》、《组织法》、《代表法》、《工会法》、《婚姻法》、《继承法》、《未成年人保护法》、《物权法》、《艾滋病防治条例》和与集体林权制度改革、农民工维权等相关的法律法规知识，收到了较好的宣传教育效果。

(三)深入开展形式多样的普法宣传教育工作，落实六种宣传效果。

近3年来，针对“五五”普法工作要求，我县采取分层次、分对象，灵活性与多样性相结合的形式全面开展了普法宣传教育工作。县城区和乡(镇)所属单位部门的普法工作，主要采取学法日制度集中干部职工集体学习讨论为主、个人自学为辅的方式进行，并深入乡(镇)、单位部门和中小学校讲授法制课，开展法律知识培训以及法律知识竞赛活动。农村农民既是普法的重点，又是普法工作的难点，为此，县乡(镇)普法领导机构采取了灵活性与多样性的方法开展。一是将村组干部集中到乡(镇)，采取以会代训形式进行法律知识培训后，由他们带着普法教材深入村组召集社员大会进行宣讲学习;二是县乡(镇)驻村的新农村建设工作指导员、县乡镇工作组深入村组抓中心工作时，召集社员群众进行相关法律、法规、政策宣传学习;三是由乡(镇)司法所牵头，有关单位参与，组成普法小分队深入村组召集村民宣讲所要普及的法律法规;四是利用村委会召集村民大会和村民代表会时，组织宣传与农村生产生活密切相关的法律、法规;五是乡(镇)村调解会在调处矛盾纠纷时，采取以案释法形式，宣讲法律法规;六是采用“文艺搭台，法律唱戏”的形式进行巡回普法宣传，将农村生产生活中经常涉及到的法律法规，自编自导为法制文艺节目，把法制宣传教育与戏剧艺术有机结合和，以舞蹈、说唱、相声、小品和传统节目渲染气氛，在欢声笑语和喜怒哀乐的法制文艺表演中，使群众在欣赏文艺表演的同时，又潜移默化中感受和感知法律法规知识。即充实了农村业余文化生活，又达到了普法的目的。同时，根据新时期特别是我县基层广大农村法制宣传教育工作的特点和难点，20*年我们在把62419册《*市农村法律知识手册》全部发放到全县每户农户手中的同时，还因地制宜制定了大乡(镇)60张、小乡(镇)50张的农村学法照片量化考核制，此举得到了市局的充分肯定。近3年来，全县共举办法制文艺演出184场次，欢看人数1*500余人次，宣讲法律837场次，受教育人数405000余人次，电视台播出法制节目131期，法制报刊67期。

(四)抓好“五个环节”，突出重点对象的普法效果。

一是抓好全民普法宣传教育，突出普法效果。人民群众是依法治县的主体，也是实施依法治县的主体力量，其法律素质如何，很大程度上决定着依法治县的实际效果。因此，不断提高人民群众的法律素质，已成为实施依法治县的基础性环节。“五五”普法过程中，我县充分发挥县、乡(镇)、村(居)、组(社)、农户五级普法网络作用，确保宣传、动员和教育工作尽可能宣传到村组、到户到人，不留死角，尽量做到家喻户晓，人人皆知。二是抓领导、领导抓，层层重视普法工作。领导干部是普法工作的组织者和带头人，只有领导的重视和支持，普法宣传、动员和实施工作措施才能得以落实。领导起好学法用法龙头带头作用，全民学法用法良好氛围才能营造出来。三是抓好依法行政，严格执法责任制。坚持依法决策、依法行政、依法办事、依法管理是实践依法治县，构建和谐社会的重要环节。结合全县巩固深化平安建设工作，社会主义法治理念教育工作和解放思想大讨论及科学发展观教育活动，我县认真贯彻落实行政机关公务员行政问责办法等四项制度和政府“阳光工程”，健全完善了行政执法责任制、首问责任制、责任倒查制和限时办结制，并定期或不定期组织相关人员对推行行政执法责任制工作情况进行检查或抽查，出现问题及时纠正处理。四是抓好公平公正司法，营造良好的法治环境。要求司法机关深化社会主义法治理念教育，围绕“严格执法，热情服务”这一主题，结合政法系统大学讨论活动，从思想上认真解决“为谁执法，为谁服务”问题，在认真贯彻落实“宽严相济”原则的基础上，加强法律宣传教育，严格依法办案，实现公平公正司法，努力营造良好的法治环境。五是抓好执法监督，提高行政执法水平。近3年来的“五五”普法工作中，我县充分发挥法律监督、工作监督、社会监督和舆论监督的作用，将行政执法活动公开化、公示化，使行政执法监督形成经常化、制度化，收到了较好的效果。同时，突出重点对象的普法教育，特别是加强了对青少年，尤其是在校青少年的法制宣传教育，我们共组织普法骨干、辅导老师和法制副校长到县乡(镇)中小学校讲授法制课94场次，不断强化中小学校法制宣传教育和依法治校工作，学校的学习风气、教学秩序、周边环境有了明显的好转;另外，我们还采取措施切实加强了进城务工农民和农村留守人员的法制宣传教育和道德教育。

四、以巩固深化平安建设为契机，深化各个领域的依法治理工作

在总结“四五”普法依法治理工作的基础上，我县以巩固深化平安建设为契机，以“巩固成果、创新思路、健全机制、突出重点、狠抓落实”为工作主线，以“深化认识、加强领导、落实责任、强化措施、扎实推进”为工作要求，以加强基层民主法治建设工作为重点，加大投入，落实保障，整合力量，全力推进“五五”普法依法治理工作。组织开展了各种形式的依法治理实践活动，使学法用法有机结合，平安建设与普治工作有机结合，“民主法治村”建设与新农村建设有机结合，有力地推进了依法治县进程。

(一)结合平安建设工作，深入开展“三大治理活动”。

我县各级领导和依法治理工作机构以深化平安建设为契机，在全县范围内继续推行“三公开、两监督”、执法责任制、执法公示制，错案追究制和国家赔偿制度;推行依法行政制度和公平公正司法制度，建立健全了首问责任制，行政问责制和责任倒查制度，把依法行政和公平公正执法纳入制度化、法治化管理转道，组织开展了法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位“六进”活动。在单位部门健全完善了各项管理规章制度和人防、物防、技防措施，组织开展了“平安单位(部门)”、“平安校园”、“平安企业”、“平安楼院”、“平安股室”、“平安班级(班组)”和“平安家庭”创建活动。在村级继续推行“依法建制，以制治村，民主管理”的经验做法，积极组织开展“民主法治村”、“民主法治社区”创建巩固活动，认真落实“民主法治村”工作标准，不断扩大农村基层民主，健全村务公开制度，确保广大农民群众依法行使当家作主的权利，有力地推动了农村基层民主法制建设。组织开展了“平安村”、“平安村民小组”和“平安户”创建活动。20*年，首次在凤山乡开展了60户的“法治中心示范户”创建试点，今年已在全县全面推开。同时，在企业建立现代化企业管理制度，把民主管理、民主决策、厂务公开、依法生产、经营、管理纳入法治轨道，充分发挥职代会、董事会、监事会、股东会的作用，取得了明显的成效。20*年12月，威远镇新民村获得了部级“民主法治示范村”荣誉称号;2009年8月，我县在原有2个省级、1个部级“民主法治示范村”基础上，永平镇迁糯村又上报参与了部级“民主法治示范村”的评选。目前，全县119个单位部门、10个乡镇、135个村(居)民委员会，依法治理面达100%，1943个村民小组，依法治理面达95%。县、乡(镇)、村(居)、组(所)四级依法治理网络已经形成，并已发挥出日愈重要的作用。20*年，*县被省委、省政府命名表彰为省级“先进平安县”。

(二)结合平安建设工作，加大面上依法治理工作力度。

围绕深化平安建设工作，各系统、各行业认真学习、宣传和执行部门法，加强行业依法治理，组织开展整顿和规范治安秩序、市场经济秩序，城镇交通秩序、市容市貌、建筑市场、文化市场、医药卫生市场、农资市场和旅游市场专项治理工作;组织开展整顿校园周边环境、禁毒防艾专项整治行动。清理整顿了城镇娱乐厅、游戏厅、歌舞厅、音像网吧市场，组织开展了声势浩大的禁毒防艾宣传和签名活动;继续抓好“法德结合，文明理家”治理活动，活动中坚持以人为本、因村制宜、讲求实效的原则，突出抓好村民法律道德教育，村级契约化管理和矛盾纠纷排查调处工作，使群众看到治理活动的实际效果，调动了群众自觉主动参加治理工作的积极性。与此同时，抓好突出治安问题的整顿，组织开展了“治理自行车、机动车盗窃案问题”、“集中整治废旧金属收购业”、“打击盗窃破坏电力电信广播电视设施违法犯罪”、“集中整治农村混乱问题”和打击“黄、赌、毒”等专项整治行动。围绕社会热点、难点、焦点和容易引发群众性事件等突出问题，健全完善了预警机制和处置预案措施，组织相关部门和专项力量;对存在和出现的社会热点、难点、焦点问题，特别是涉及民生问题，采取疏导、教育、缓解方法，综合运用教育的、行政的、司法的和法律的手段加以妥善处置和解决，确保了我县社会和谐稳定。

五、取得的经验、成效及不足

(一)取得的经验

1、县委、人大、政府、政协加强对普法依法治理工作的领导和支持，把普法依法治理纳入全县经济社会发展总体规划，制定出台“五五”普法规划及《20*—2*0年依法治县规划》措施，预算安排普法依法治理工作专项经费，加强督促、检查和视察工作，是我县搞好“五五”普法依法治理工作的重要前提。

2、层层建立健全普法依法治理领导机构和工作机构，配强配齐专兼职工作人员，层层落实普法依法治理工作领导责任制和工作责任制，认真落实“机构、人员、经费、规划、措施”五个到位，是搞好全县普法依法治理工作的重要保障。

3、依法治县和法制宣传教育工作领导小组与时俱进，求真务实，以科学发展观为指导，积极大胆地探索普法新方法、新措施、新途径，抓住普法“五个重点对象”学法用法活动，注重法制宣传与法治实践相结合，不断强化基层、地方和行业依法治理工作，把普法依法治理工作与“三个文明建设”、“综治创安”、“民主法治村”、“建设平安*”，构建和谐社会和社会主义新农村建设有机结合，是搞好全县普法依法治理工作的有效途径。

4、党政领导，各级各部门齐抓共管、密切协调配合，群策群力，群防群治，全民动员，全社会共同参与，形成整体合力;整合普法依法治理资源，发挥普法依法治理效应，制定考评奖惩激励机制，是确保全县普法依法治理工作顺利开展重要举措。

(二)取得的成效

1、“两个增长，三个提高”的普法目标逐年实现，普法依法治理工作卓有成效地开展，增强和提高了全县公民的法制观念和法律素质;社会治安整体联动防范工程的实施和巩固、深化“平安*”创建活动大张旗鼓地开展，促使本县社会治安状况明显好转。全县刑事和治安案件发案率逐年下降，矛盾纠纷调解率和成功率逐年上升，人民群众对治安满意率增加，全县呈现出政治社会稳定、经济平稳较快发展，民族和眭团结，人民群众安居乐业的良好局面。

2、依法治理与“三个文明”建设、综治创安、巩固、深化“民主法治村”和“平安*”创建活动有机结合，协调发展，全县人民精神风貌、文明言行、城市交通、环境保护、市容市貌、文化卫生、服务质量、社会治安等诸方面出现了巨大的变化，治理和创建工作一年上一个新的台阶，治理成效显者。

3、各级政府部门、司法机关和行政执法部门依法决策、依法行政、依法办事、依法管理和执法公正的自觉性普遍增强，文明、公平、公正执法、热情服务和勤政为民观念意识增强;全县领导干部及公民学法、知法、用法、守法和护法的自觉性提高，人民群众遇事找法，办事靠法成为自觉行为;人民群众参与社会管理、依法维权、依法纳税、依法履行义务的自觉性明显增强。

4、在依法治理过程中，通过加强全县工作，加大矛盾纠纷排查调处工作力度，妥善处置在林业体制改革和企业改组改制工作中出现的新情况、新问题，使一些历史遗留和现实发生的“热点”、“难点”、“焦点”问题得到妥善处理解决，纠纷隐患得到及时处理，人民群众有纠纷找司法，有问题找政府及相关部门依法解决的观念意识和自觉性明显增强。

(三)存在的问题

1、因受城乡差异，部门和行业差异的影响，我县城乡、部门和行业普法依法治理工作发展不平衡;特别是一些居住分散、交通不便的边远少数民族村寨普法依法治理工作难度较大。

2、由于受主客观因素的影响，还不同程度存在着个别乡(镇)和单位部门的领导由于只注重抓经济和部门硬指标工作任务，对普法依法治理工作认识还不够到位，重视和支持力度还有待加强。

3、由于地方财政困难，加之我县属非特贫困县，上级有关法制宣传经费政策难以挂靠，而《规划》中“各级财政要根据当地经济社会发展水平安排人均不少于0.2元的法制宣传教育经费，并随着经济发展逐年增加。”的要求难以落实，所以普法依法治理工作经费十分紧缺，致使依法治县办公室对乡(镇)、单位部门的普法依法治理工作指导、督促不够、专题调研活动难以开展，在很大程度上制约了依法治县进程。

六、下一步工作的思路

在下一阶段的工作中，我们将深入贯彻落实党的十七大精神，坚持以科学发展观为指导，全面落实“五五”普法规划和决议，以“法律六进”为载体，深入开展法制宣传教育，扎实推进依法治理，大力加强公民法制教育工作，全面作好“五五”普法规划的总结扫尾和验收工作，为全面构建“和谐平安*”建设做出新的贡献。

一是在今后的工作中，要认真落实“五五”普法规划和决议，进一步完善相关工作制度，采取切实有力的措施，创造性的开展各项工作，不断提升普法依法治理工作水平。同时要加大对规划和决议贯彻执行情况的经常性督促检查力度，确保圆满完成“五五”普法规划的各项工作目标任务。

二是以“法律六进”为依托，坚持不懈的开展以《宪法》为核心的法律法规宣传学习，要坚持以人为本，深入开展好《宪法》、《物权法》、《劳动合同法》、《就业促进法》、《森林法》、《农村土地承包法》、《环境保护法》等与经济社会发展、人民群众生产生活密切相关的法律法规的宣传，不断提高群众的法制观念。要围绕领导干部、公务员、青少年、企业经营管理人员、农民等重点普法对象，采取学习法律知识读本、办普法培训班、举办法治讲座等形式，切实提高普法重点对象的法律素质和水平，使他们牢固树立社会主义法治理念，为构建“和谐平安*”营造良好的法制氛围。

三是落实工作经费，充实人员，确保各项工作正常深入开展。普法依法治理工作是一项长期复杂的社会系统工程，尤其需要在经费和人员上得到保障，所以将尽量争取把《规划》中“各级财政要根据当地经济社会发展水平安排人均不少于0.2元的法制宣传教育经费，并随着经济发展逐年增加。”的规定落实到位。同时也要及时调整充实好各级普法依法治理工作机构及办事人员，加大业务培训力度，提高队伍的整体素质，努力改善办公设施和办公条件，切实解决工作人员的实际困难，以保证普法工作的不断提高。