区域化社会治理十篇

区域化社会治理篇1

上海十多年来区域化党建的实践探索不仅是城市基层党建工作自身的积极拓展，而且具有特大城市社会治理创新的重要意涵。从基层社会治理创新的角度看，上海的区域化党建实践体现出两种含义的区域化党建并存、动员和整合对象不断扩大、重心在基层、重点在街道以及社会动员与整合功能持续增强的特征。明确区域化党建平台的功能权责、理顺不同共治平台的权责关系、激发参与主体的内在动力、优化区域化党建运行机制能够进一步推进区域化党建与城市基层社会治理。

[关键词]

社会治理创新；特大城市；区域化党建

[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）02-0034-03

改革开放三十多年来，在市场化、城市化、全球化、信息化的影响下，上海经济社会快速转型发展，外来人口急剧增长，社会流动加快，利益结构分化，社会风险的复杂性、不确定性大大增强。面对一个快速流动、二元分割、高度分化、自主性萌发的社会，既有的城市管理体制面临前所未有的压力，特大城市社会治理迫切需要改革创新。上海自2004年开始推进区域化党建工作，不仅体现了新形势下城市基层党建的积极探索，更为加强和创新城市基层社会治理提供了新的思路。

从城市基层党建的角度，区域化党建是执政党在改革开放新时期为适应社会变迁、整合流动社会而做出的积极调整，对于打破单位党建的界限、盘活区域内各种资源、促进各主体联动发展、促进党组织自身转型都具有积极作用，最终有助于实现党联系和服务群众、促进区域发展、巩固执政基础的目标。从城市基层社会治理的角度，区域化党建以党的组织体系为纽带，在推动区域资源共享的基础上推动社区共治，不仅有助于社会主义协商民主的发展，也有助于激发社会活力，对于完善“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体系具有重要意义。

一、上海以区域化党建推动基层社会治理创新的经验

2004年，上海出台《关于加强社区党建和社区建设工作的意见》，提出了“社区党建全覆盖”的工作目标，并在全市推行“1+3”社区党建组织体制。2011年《关于进一步推进本市区域化党建工作的若干意见》提出要“建立健全基层党组织领导的充满活力的社区共治机制”。2014年《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》进而提出“建立多层次的区域化党建平台，在区县、街镇、村居层面进一步健全区域化党建组织网络”，尤其重视通过区域化党建提高社区共治水平，体现了基层社会治理创新的核心思路。

在实践层面，上海不少区县、街镇都在推进区域化党建方面做出了积极探索。静安区在“同心家园”理念引领下，把原本主要在街道层面的区域化党建比较早地延伸到居民区层面，同时有效搭建各种工作载体，尤其是理顺社区、居民区相关体制机制。[1]徐汇区枫林社区（街道）党工委积极探索“1+5+X”模式，形成以多元主体参与为特色的党建工作联合体，为加强党对社区的全面领导提供了体制保障。[2]此外，闵行区着力推动党建联建项目化运作、宝山区积极探索党建引领下的大型居住社区自治共治，以及松江区方松街道、虹口区曲阳街道等地都在推进区域化党建、创新基层社会治理方面积累了有益经验。

目前看来，上海推进区域化党建的主要经验做法可概括为四个方面：

一是构建多层次的、以各级党建联席会议为载体的区域化党建平台。区级层面，建立区委领导下的党建工作领导小组和党建联席会议。街道层面，建立由党工委书记直接负责的街道党建领导小组和联席会议。居民区层面，除专职社区党务干部外，还吸收社区民警、业委会、物业公司中的党员负责人进入党组织领导班子。

二是在街道层面调整区域化党建组织架构，由“1+3”调整为“1+2”。街道党工委原本下设行政组织党组、居民区党委和综合党委，2015年之后改为下设行政组织党组和社区党委。行政组织党组主要发挥对职能部门派出机构的综合协调作用，社区党委则要在街道党工委领导下，切实发挥党建引领、推进社区共建共治作用。

三是在推动驻区单位参与社区共治方面建立了一系列制度机制。包括公益服务清单制度和驻区单位、在职党员的“双报到、双报告”制度。以党建联系会议、社区代表会议、社区委员会为平台，建立了议题形成、需求对接、项目J领、责任约束、考核评价、反馈激励、利益共享与合作共赢等一系列实施机制。

四是在党建引领下完善街道协商共治平台（社区代表会议、社区委员会）。具体包括：优化代表结构，广泛吸纳社会各方代表进入社区代表会议；拓展共治内容，将各类社区公共事务均纳入共治内容；强化共治功能，包括动员各方力量参与、监督和支持社区工作、评议监督有关部门等；完善运行机制，健全议题形成、调查研究、协商议事、项目执行、评估评议、跟踪监督等机制。

二、上海区域化党建工作的特点

十多年的实践体现出上海推进区域化党建工作的特点：

一是广义狭义的区域化党建同时并存。狭义的区域化党建重在打破单位党建与社区党建的界限，其主要载体是党建联席会议，主要对象是有党组织的各类组织，首要工作是推动驻区企事业单位和在职党员参与社区服务与治理。广义的区域化党建则是指特定区域范围内针对所有各类组织的党的建设，内容既包括加强传统组织的党建工作，又包括新兴领域党建工作的拓展，如街道的“1+2”格局就涉及职能部门派出机构、驻区单位、居民区和两新组织等。在现有实践中，两种含义的区域化党建齐头并进，共同发挥作用。

二是区域化党建动员、整合的对象不断扩大。由于体制内企事业单位的党组织建制最为健全，资源也更为丰富，因而区域化党建首要的动员对象仍是驻区单位、在职党员。在此基础上，区域化党建的覆盖范围不断扩大，面向各类组织和社会力量，体现了以党建推进社区共治的工作效果。

三是区域化党建的重心在基层，重点在街道。在上海的实践中，一方面建立了区、街镇、居村三个层面的区域化党建组织网络；另一方面，始终突出区域化党建的重心是在基层，重点则是街道的体制机制创新。区域化党建的工作思路首先出现于街道层面，之后逐渐在横向上扩展到镇域、纵向上深入到居民区，形成了如今多层级、全覆盖的工作格局，也体现了社会治理的重心在城乡社区的创新方向。

四是区域化党建的社会动员和整合功能持续加强。上海区域化党建的功能不仅体现在对传统体制内单位的动员参与、整合力量方面，也不仅体现为对于新兴社会领域的党建工作拓展，还体现为街镇党组织加强对职能部门派出机构的领导能力进而改善条块关系，以及在全社区的范围内动员各类社会力量参与社区共治。

三、当前上海区域化党建工作存在的问题

上海市区域化党建工作在长期实践探索的基础上，积累了丰富经验。但另一方面，无论是在理论层面还是在实践领域，围绕区域化党建与城市基层社会治理的关系，依然存在一些值得进一步思考的问题。

第一，区域化党建平台的功能权责有待明确。各级党建联席会议是区域化党建的基础工作平台，但现有的文件中并没有对党建联席会议及成员单位权责功能的细致界定。比如议事协商，其范围如何界定，不同意见如何达成共识；又如监督功能，街道党工委的工作报告包括哪些内容，与会者能否提出质疑和不同意见，对于报告中的问题如何后续改进等。此类问题都有必要进一步明确。

第二，不同共治平台之间的权责关系有待理顺。党建联席会议只是社区治理平台之一，街镇层面还存在其他一些共治平台，如党代表会议、社区代表会议、社区委员会、镇人民代表大会等。不同治理平台之间涉及地位有否高低、如何分工合作的关系问题，但现有文件中没有明确界定。例如社区代表会议的主要功能也包括动员各方力量参与、监督和支持社区工作、评议监督有关部门等，这些与党建联席会议存在交叉。功能交叉的困局体现为：如果党建联席会议可以很好地代表和整合社区力量，则社区代表会议存在的必要性就会减弱；反之，党建联席会议的共治意义就将大打折扣。

第三，参与主体的内在动力存在不足。驻区单位、党员是区域化党建首要的参与主体。目前的制度机制中，“双报到、双报告”制度、需求对接机制、评价激励机制及项目化运作机制都涉及对驻区单位、党员参与动力的激励问题。但这种激励主要是一种外在的、强制性的约束，而非内在动力的激励。党建联系会议制度赋予了驻区单位党组织一定的议事权、监督权，但在权责不明确的条件下，赋权作为一种内在激励的吸引力不足。需求对接机制一方面对接社区需求，另一方面也要求对接驻区单位的需求，后者旨在激发驻区单位的内在需求动力，是一种内在激励。但目前的情况是，要求驻区单位为社区做的较多，而社区为驻区单位做的较少，那种基于双方需求的合作共赢局面仍不稳固。

第四，社会治理逻辑的体现不够充分。作为运作逻辑，社会治理要体现治理各方具有主体意识、社会参与是否充分有效、不同主体能否通过民主协商达成妥协合作等原则。但在目前这些体现并不充分。例如需求对接机制，要求驻区单位资源和社区服务需求相对接，但在社区服务需求的提出过程中，可能并没有充分体现民意，而驻区单位自身的需求也可能被忽略。又如项目化运作机制，每年共建项目的确定过程可能并未经过充分的民主协商，服务提供方和服务对象的主体作用并没有充分体现。类似问题如能有效解决，将使区域化党建的运作机制更好地体现出社会治理的逻辑。

四、进一步推进区域化党建与基层社会治理的思考

一是明确党建联席会议及成员单位的功能权责。以正式文件的形式明确区域化党建联席会议的性质、功能定位、权力责任，明确成员单位的权利、义务。党建联席会议是区域化党建基础性的工作平台，具有协商议事权、建议权、监督权，成员单位相应拥有平等的协商议事权、建议权、监督权，同时须履行以下义务：围绕区域发展具体事项开展调研，在深入了解的基础上发表意见、提出建议；认真听取街镇、村居党工委工作报告，提出有理有据的审议意见。

二是理顺党建联席会议与其他治理平台的关系。党建联席会议以党组织为参与主体，党员代表会议以党员为参与主体。二者存在功能交叉，在条件成熟的情况下可以考虑整合。党建联席会议是党内会议，社区代表会议是党内外全体会议。在功能设定上，二者可以作为充分听取党内、党外意见的平台，经党建联席会议充分讨论通过的工作方案，可以在社区代表会议上听取更多群众意见后再作执行。在党员代表能够很好地代表群众意见的基础上，二者也可以考虑进行整合。社区委员会是社区代表会议的执行机构，镇人民代表大会则类似于社区代表议。

三是激发参与主体的内在动力。明确党建联席会议成员单位及党员代表的权利、义务，切实保障其协商议事权、建议权、监督权的有效行使。按照党内民主原则由各单位、组织、社区选举产生参加党建联席会议的党员代表，党员代表既要对单位、组织、社区负责，也要充分考虑区域公共利益。结合各单位、组织、社区专职党务工作者制度，试行党员代表的职业化，将党员代表履职情况纳入对党务工作者的考核。

四是进一步优化区域化党建运行机制。优化“双报到、双报告”制度，明确在职党员参加所在街镇村居党建活动、关注居住区域建设发展的义务，在职党员有权利竞争成为所在单位党组织的代表参加党建联系会议。优化需求对接机制，重视社区服务、治理需求自下而上的产生，重视驻区单位的自身需求，支持资源、服务的供给方充分参与到需求提取过程中，确保资源、服务精准、到位。优化项目化运作机制，推动项目化运作与需求对接机制紧密结合，针对常态化的服务、治理工作，设计合适的长期项目，以相对固定的人员、资源投入与工作模式保障其长效作用。优化评价激励机制，调整考核评价内容，对驻区单位党组织及其代表的考核重在关注其权责能否有效实施。优化区域化党群工作联动机制，以人民团体、社会组织为纽带整合不同群体利益诉求，吸收不同特征人群的党员代表进入党建联系会议，形成在党的领导下不同单位、不同阶层协同共治的新局面。

参考文献

[1]朱翊.以居民区党建推动单位、区域、行业党建互联互动――上海市静安区“同心家园”区域化党建工作[J].上海党史与党建，2010（3）.

区域化社会治理篇2

关键词:区域公共问题;区域公共管理;制度缺失;制度创新

从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(Wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。

一、区域公共问题及其成因

(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。

(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。

(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。

(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。

(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。

三、区域公共管理制度创新的基本路径

(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。

(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。

(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。

(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。

1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(RegionalIntegrationAssociations)如欧盟(EU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CER),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](P97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](P13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](P159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。

[参考文献]

[1]张可云.区域经济政策———理论基础与欧盟国家实践[M].北京:中国轻工业出版社,2001.

[2][美]约瑟夫?S.奈,约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[M].北京:世界知识出版社,2003.

[3][德]贝娅特?科勒—科赫等.欧洲一体化与欧盟治理[M].北京:中国社会科学出版社,2004.

[4]吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践[M].天津:天津人民出版社,2003.

[5][美]詹姆士?斯科特著.王晓毅译.国家的视角———那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].北京:社会科学文献出版社,2004.

[6]MauriceSchiff＆L.AlanWinters.区域一体化与发展[M].北京:中国财政经济出版社,2005.

区域化社会治理篇3

公民政治文化是国家政治文化的重要组成部分，国家政治文化根植于公民政治文化中，国家政治文化是公民政治文化系统的需求与升华，国家政治文化因为有了系统的国家机器的物质、精神支撑和公众整体认识与支持及其它社会主体的拥护而运行良好，发展快速。在现代，特别是在我国，虽然整体生产力水平上升了，社会进步了，国家的政治文化也发展了，但是，由于我国国情复杂，区域各方面发展悬殊，导致某些地区公民政治文化发展速度相对落后于国家政治文化发展的速度。政治文化的不均衡发展，在很大程度上造成社会政治利益和其它利益的不均衡分配，使公民的政治心理变得浮燥，自私自利的人性开始滋长并漫延。长期以往，必将不利于政治文化的发展，不利于公民形成健康、科学的政治认识、情感、评价。为此，要准确把握区域政治文化的需求。

(一)始终满足区域政治文化的“和”而“不同”需求

坚持区域政治文化百花齐放，百家争鸣，是区域政治文化丰富多彩、繁荣昌盛的重要路径。为此，就要求实现区域文化的“和”而“不同”。这不仅有利于保持本区域与其它区域、国家的整体协调，保持区域政治文化各部份的活力与发展，又利于保持区域政治文化的特色。始终保持区域政治文化的“和”而“不同”，关键是要做到以下两方面:1.“和”是指区域政治文化要与国家主导政治文化相一致。在我国，只有坚持社会主义政治文化，区域政治文化才能真正健康地发展，才能真正造福于人民。否则，脱离了国家，脱离了大方向，我国区域政治文化的建设就失去意义，甚至会形成一种区域的堡垒，各区域间相互封闭，失去交流与合作，最终会导致区域政治文化的落后，导致国家政治文化建设挫败。区域事务是在国家区域规划的宏观指导的基础上开展的，因此，在我国，各区域发展是社会主义制度下的区域的发展，区域政治文化要以社会主义政治文化为指导，坚持社会主义政治文化是区域政治文化科学发展的根本途径。“和”是指区域政治文化各部分要素和谐共存、相互促进、相互发展的一种状态。世界万物，即使形态、发展程度、生存状况各异，也井然有序、和谐安宁，形成丰富多彩的大千世界，不至于混乱。最重要的法则，就是各物种间的尊重与包容。尊重与包容是“和”的重要的内容。不管是人与人之间，还是人与其它物种之间，都要实现“和”，彼此之间相互包容与尊重，才能做到相互发展。区域政治文化也一样。区域内政治文化包含众多的组成部分，同时，区域跟区域之间的政治文化也会存在很大的不同，因而，只有以“和”为原则，实现区域政治文化各部份的和平共处，实现不同区域间政治文化的和平共处，才能够相互吸收借鉴经验，达到共赢。2.区域政治文化的“不同”，主要是指区域内和区域间政治文化多元性。区域内政治文化种类多，主要是指区域内各阶层在政治认知、情感、评价方面存在多样，包括发展水平上的差距和分类上的差异。麻雀虽小，五脏俱全，虽然区域并不像一个国家，有辽阔的领土和权力，但是，区域事务，却像国家事务一样，复杂繁多，自有一套运行的体系。区域政治文化也一样，由于区域内，政治参与的主体层次不同，有政府、社会组织、公众等，因而，政治文化的组成部分、层次是也是不同的、多样的。同时，区域内，政治文化的每一部分的发展情况也都是不同的，甚至不对等，不相适应的。比如，有的政治参与主体具备较好的发展条件，发展水平高，受到区域公众、政府及国家的支持与激励，相应地，政治文化就发展较好;有的阶层对政治的认知、情感和评价相对于其它阶层来说，可能处于一种抵触的状态，并且，他们的政治文化需求时常得不到重视和满足，因而，这个阶层的政治文化水平就比较低。对于区域内各阶层在政治文化方面存在的差距和差异，要加以正确的引导，使区域内的各阶层慢慢形成一个健康、科学、系统的政治认知、情感和评价。同时，要充分认识到区域政治文化的丰富多元性，努力打造“不同”，才能使区域政治文化活跃、丰富，才有利于区域政治文化体系趋于成熟。正是:一枝独秀不是春，百花齐放春盎然。区域间政治文化存在的差异，主要是指在不同的区域，由于社会、经济、政治各方面的发展程度不一样，使得不同区域的政治文化水平参差不齐和区域特色政治文化百态千姿。一般来说，经济、文化落后的区域，公民和社会组织的政治参与意识不高，政治文化水平也不高，而经济、文化发展相对较高的区域，公民、社会组织等政治参与主体的政治意识就强烈，政治文化水平就相对较高。但是，不管这些区域政治文化发展水平处于什么样的状态，它都是拥有自身的特色的，而这些特色的长期存在及发展，又会对公众、社会的政治思想起到一定的影响作用，因而使政治文化也打上了区域的烙印，形成了各俱千秋的具有区域特色的政治文化。因此，要把这些特色放大，形成一个优势和亮点，以促进区域政治文化的快速、健康发展。此外，每一个区域内的政治文化都有它的特色，这也是值得其它区域欣赏、学习、借鉴的地方，但是，在区域政治文化的发展过程中，不能完全照抄其它区域的发展模式，而是要根据本区域的客观情况，具体情况具体分析，以实现本区域政治文化的协调、健康、快速发展。

(二)努力满足区域政治文化的发展需求

1.大力推进区域与主导政治文化机制的融合与发展。主导政治文化，就是在整个政治文化体系中处于主导地位的，代表着一个阶级、民族或者国家总体的价值取向和心理倾向，并由此而影响整个社会的政治文化面貌，它是一个国家民主政治的核心和灵魂。［4］我国区域政治文化的建设与发展是在国家的指导下进行的，国家主导政治文化也是区域必须要坚持的主导政治文化，区域要在完善自身政治文化建设与发展的相关机制的同时，要积极与主导政治文化的融和与发展，以更好地提高区域政治文化建设水平。区域政治文化相关机制主要是实现为政治文化的建设、发展而提供的机构、制度和其它保障机制。它不仅包括一系列的宣传、教育体系，还包括政治认识、情感表达和评价的制度及保障机制。如今，我国国内外社会问题和矛盾形势复杂，国内的、、势力仍对我国的安全和人民生命财产带来很大的威胁，国外分子的破坏尢为严重。因此，在区域政治文化建设与发展的同时，必须以主导政治文化为依据，针对区域实际情况，统一党和人民群众的思想认识，使广大人民群众在思想上深刻认识到中国共产党领导的社会主义政治文化对中国发展的重要性，在行动上与国内外各种反动势力作斗争，维护国家的安全、统一，领土完整。面对纷繁复杂的形势，区域必须将主导政治文化融入到区域政治文化发展中，坚持国家主导政治文化的指导作用，完善区域政治文化相关机制，才能更好地建设、发展、丰富区域政治文化，更好地将区域政治文化与国家主导政治文化相融合，更快地将区域公众的政治认识、情感、评价各方面提升到国家层面上来，才能真正提高区域政治文化建设与发展水平。2.重视提高区域公民政治文化的发展水平。公民政治文化的发展，是公民在政治认识、情感、评价方面的发展，集中表现在公民政治参与中。所谓政治参与是指公民自下而上的旨在影响国家的政治统治、政治管理等政治过程的活动，是普通公民的政治行为。公民政治文化的发展，主要是公民政治参与的发展。［5］一般来说，当社会的不平等和民众的政治参与热情还不很明显的时候，可以暂时放缓对民众的政治参与的推动，这样会有利于经济的发展和社会的稳定;但是，当社会矛盾比较尖锐时，民众政治参与热情很高涨，这时，就应当积极加以引导、推动，为公民的政治参与提供必要的体制条件。如果在民众政治参与的热情已经日趋高涨的时候，而执政党因缺乏政治敏感性并忽视这种趋势，或因种种原因而对政治参与采取抑制的态度，则反而会对社会稳定、经济发展带来非常不利的后果，执政党的执政地位也很有可能会受到冲击。［6］由于不同区域的经济发展水平是不同的，受其制约，民众的政治参与意愿、高低也不同，因而，要提高区域民众的政治参与意愿，推进区域公民政治文化建设，切不可盲目来“强制”推行或者“抑制”公众的政治参与，压制公民政治文化的发展，以免伤了群众，害了政府，损了国家。反而，要努力引导公民政治文化，大力培育公民合法、合理的政治参与意识，法制意识，抵制、反国家的各种意识、行动，保障公民的生命、财产的安全。同时，要完善公民政治文化的相关机制，为公民的政治认识、情感表达、评价提供完整的有效的机制保障，完善公民参政参与保障机制，以确保公民政治文化建设与发展的顺畅，防止因公民政治情感表达受阻而带来的公民与政府、国家之间的矛盾的积累与恶化。

二、要严格警惕区域政治文化的异化

由于每一个区域的发展水平都不一样，因而每一个区域的政治文化建设起点与发展水平也是不一样的。在比较发达的经济水平下会出现高水平的政治文化，而落后的经济则对政治文化的发展起到一定的阻碍作用。因而，在国家宏观指导下的区域政治文化难免会因为多变的区域情况而出现一些异化，而为了促进区域政治文化水平的提高，确保国家政治文化建设工作顺利进展，必须严格警惕区域政治文化的异化。

(一)坚决遏制政治超人现象

随着现代科技和社会的发展，公民政治参与的热情得到很大的提高，公民与政府、机关的交流变得方便、快速，公民个人的公共行为能力得到了很大的提高，有些个人的主观看法对国家或者政府的议程有一定甚至决定性的影响，这就是所谓的政治超人现象。政治超人现象的传播主要得益于网络的发达，通过网络，公民有些不合法、不理性的政治参与快速得到传播，传染给其他网民，并得到其他网民的支持，这样，他们之间形成一个强大的群体，以各种偏激的方式向政府施压，迫使政府对此做出妥协。在区域政治文化建设中，政治超人现象的存在严重影响并危害着公民政治文化，甚至是主导政治文化的健康发展。为此，应采取有效措施，坚决遏制政治超人现象。1.要加强政治思想教育，在公民中，深入宣传、推广马克思主义、邓小平理论，“三个代表”重要思想，科学发展观等党的理论知识，提高公民政治素质，引导公民政治文化朝健康的方向发展。选择宣传的场合，可以是通过网络普及式地学习，可以是通过一定的事件启发式的学习，也可以是通过一定的演讲、培训。2.坚决打击公民不合法的、非理性、偏激的政治行为。不合法、非理性的政治文化，是建立在个人政治行为偏激之上的，这可能会对其他公民带来生命、财产的威胁，甚至对区域政治、经济、文化各方面事务的发展起到阻滞的作用。因而，要坚决与这种行为做斗争，维护政治文化的合法性，使区域政治文化健康、持续发展。3.要使区域公民政治文化朝健康的方向发展，区域行政人员政治文化的榜样作用非常重要。区域行政人员的政治文化建设良好，表示区域行政人员奉公守法，清正廉洁，组织工作高效，这会增加区域公众对政府的信任。但是，如果区域行政人员自身政治素质不行，思想作风低下，组织工作拖拉，但是，却拥有较高的权力、较高且有保障的收入，公民就会出现一些抵触情绪。因而，区域行政人员的政治文化建设不可忽略，这是带动区域公民政治文化建设的重要力量。从根本上说，区域行政人员政治文化建设，关键要加强行政组织风气建设，提高政治素养，提高办事效率等等。

(二)注重协调，防止区域间政治文化两极分化

区域化社会治理篇4

关键词：陕南；区域思想政治教育资源；根源性价值

中图分类号：D64 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）35-0326-02

俗话说：“一方水土养育一方人”，不同的地域、不同的民俗文化塑造了不同的风土人情。因而现代思想政治教育在实行大教育的背景下，要结合地域特色，利用当地区域思想政治教育资源，把思想政治教育工作精细化、区域化，深刻认识区域思想政治教育资源具有的不可替代的根源性价值，才能使我们的思想政治教育工作真正满足人们的需要，得到人们的认同和共鸣，收到实效。

一、区域思想政治教育资源的阐释

“资源”这个概念最早运用于经济学中，专指国家或个人所拥有的或能够利用的财富、物资和原材料等。随着时代的发展，资源概念的外延与内涵都不断拓展，以至不同领域、不同专业、不同地域的人们对资源的解释都不尽相同。思想政治教育资源，是指“在思想政治教育活动中，能够被教育者开发利用的、有利于实现思想政治教育目的的各种要素的总和。”[1]

在思想政治教育资源界定的基础上，区域思想政治教育资源是指在特定的地域空间中，能够为思想政治教育活动所开发利用，并对思想政治教育活动目标的实施产生重要作用的一切要素的总和。

第一，区域思想政治教育资源必须是有利于实现特定地域思想政治教育目的的各种要素。不同的地域空间都有多种多样的思想政治教育资源，包括自然资源与社会资源、物质资源与精神资源、显性资源与隐性资源、主体资源与客体资源等。只要能为区域思想政治教育发展所利用，对实现思想政治教育目的产生积极作用的各种要素，都属于区域思想政治教育资源。

第二，区域思想政治教育资源积极作用的发挥是经过区域思想政治教育者的合理开发和有效利用实现的。思想政治教育资源本身是客观存在的，具有客观性，它不可能自发地对区域思想政治教育工作产生任何积极作用，而必须经过思想政治教育者对其深入研究，合理开发利用之后，才能为实现思想政治教育目标服务。

第三，区域思想政治教育资源的开发利用要受到客观现实的制约，具有时代性。思想政治教育者必须要考虑现实中存在的资源形态，能够利用的开发手段、技术水平等因素。

结合思想政治教育资源存在形态及属性的双重划分标准，区域思想政治教育资源可分为自然资源与社会资源。

1.区域思想政治教育自然资源

区域思想政治教育自然资源主要是指特定区域内的自然景观、海洋湖泊、丰富的动植物资源和矿产资源。

2.区域思想政治教育社会资源

社会资源分为社会物质资源与社会精神资源。所谓区域思想政治教育社会物质资源，例如政府进行思想政治教育工作中的物力、财力的投入、媒体的宣传、时间的保证等；所谓区域思想政治教育精神资源，是指在特定区域内，能够被思想政治教育活动所开发利用，并对思想政治教育活动目标的实现起到重要作用的独立于物质资源以外的一切思想、意识、文化及其结果的总和，包括思想意识、价值观念、社会文化等。一个社会的精神资源是随着时代的进步而不断发展变化的。马克思主义唯物史认为，“人们的意识、心理精神及社会意识、社会心理、社会风尚都不过是人们的存在、社会存在、现实生活、现实关系在人们头脑中的反映，具有派生性、第二性等特点，它由社会存在所决定，随社会存在而变化。不过，他们虽然没有独立性的外观，但在世代相继的人们的头脑中经历着自己的发展道路。”[2]因此，社会精神资源不是静止不变的，而是随着社会发展不断变化的，是与时俱进的。

二、区域思想政治教育资源的根源性价值

1.区域思想政治教育资源是各地方进行思想政治教育的基础和前提

区域思想政治教育资源是在特定的地域空间中，能够为思想政治教育活动所开发利用，并对思想政治教育活动目标的实施产生重要作用的一切要素的总和，具有价值性特点。区域思想政治教育资源是为特定区域思想政治教育目标服务的，离开了区域思想政治教育的目标，区域思想政治教育资源就失去了存在的价值，也就变得毫无意义可言。因此，区域思想政治教育资源为区域思想政治教育工作提供了坚实基础和可靠保障。区域思想政治教育是一个由多种要素组成的有机系统，脱离生存环境、脱离社会生活的思想政治教育犹如空中楼阁，是无法取得实效的。区域思想政治教育的顺利进行必须立足地方实际，利用地方思想政治教育自然资源和社会资源，才能实现区域思想政治教育的目标。俗话说：“巧妇难为无米之炊”，如果没有“米”这个实际的材料，再巧的媳妇也做不出饭来。相同的道理，一个地方的思想政治教育工作，没有思想政治教育资源可利用，孤立的区域思想政治教育就会成为无本之木、无源之水。

2.区域思想政治教育资源开发利用的程度直接决定着思想政治教育工作的效果

丰富的区域思想政治教育资源为思想政治教育提供了坚实基础和重要前提。但资源是客观存在的，不会主动迎合思想政治教育目标，自发地参与到思想政治教育活动中来。要使这些资源能够为思想政治教育活动服务，必须对其进行有目的开发利用，实现思想政治教育资源的客观性与主动性相结合。可见，区域思想政治教育的效果如何，能否实现教育目标，取决于拥有的思想政治教育资源的丰富程度，更取决于思想政治教育者对其的开发利用水平。只有做到对区域思想政治教育资源的全面开发和有效利用，才能提升区域思想政治教育的实效性。

三、陕南区域思想政治教育资源根源性价值的具体体现

1.立足地域特点，打开制约人们思想的瓶颈

陕南封闭的地理条件与保守的民俗文化造就当地人根源性思想狭隘，制约人们思想的发展。任何人的思想的形成与发展一定会受到所生活的自然环境的影响，尽管这种影响不起决定性作用。“思想政治教育的自然环境先影响人的生理素质和智力素质，再经过这两条途径引起到人的思想发生变化。”[3]例如，环境条件优越地区的人们观念更新快，思维方式多样，思想内容丰富，而处在封闭的自然环境中的人们，思想保守、狭隘，思维方式单一，思想内容简单。除了社会因素外，自然因素是一个重要的基础性因素。可见，自然环境是人的思想形成和发展的重要的外部因素。陕南地区位于秦岭以南山中，只有汉中地区地势呈盆地状，古时交通十分不便利，一直制约着当地各方面的发展。特殊的自然环境，形成了陕南自给自足的封闭保守的小农经济，也就有了小富即安的小农意识，惰性思维，不能与时俱进。长期生活在山区，生活节奏慢，思想狭隘，遇事反应慢，处理方式更趋于本能、原始。因此，我们在陕南开展思想政治教育工作时，要研究自然环境，找到自然地理资源的优势，合理开发，有效利用，借助社会主义市场经济发展的契机，打开封闭的瓶颈，使当地人们的思想能够跟上时代的脚步，行为符合社会主义主流价值要求，从而才能使思想政治教育收到实效。

2.合理利用资源，营造地方人文氛围

陕南思想政治教育资源相当丰富。一是陕南自然资源丰富。总的来看，陕南千山竞峻、万石峥嵘，有着北方河山的雄伟壮美；江河纵横，秀水绮丽，有着南方水乡的灵秀纯美。秦巴山地是我国亚热带与暖温带的交界线，山地垂直高度大、气候多变，珍稀动植物种类繁多。值得一提的是西北最大的人工湖——安康瀛湖，面积达77平方公里，碧波千顷，水天一色，清新美丽，浓妆淡抹总相宜。二是陕南历史文化资源丰富。陕南在长期的历史发展中，形成了一定的、有显著地域特征的地域文化，其中积淀了丰富的思想政治教育资源。陕南临水多山，山文化、水文化、茶文化等，各地都有自己特点的文化，安康汉水文化、紫阳民歌、汉阴“三沈”文化、宁强氐羌文化、商洛红色文化等，都蕴含着丰富的思想政治教育资源。这些凝聚在陕南地方的历史文化、传统民俗、时代风貌中的地域精神以及反映着这些精神的历史文物、博物馆、纪念馆、展览馆、烈士陵园和杰出人物等都成为一种富有特色的思想政治教育资源。开发利用地域文化中的思想政治教育资源，使地方思想政治教育更加贴近生活、贴近实际，贴近群众，也就更有说服力和感染力，提高思想政治教育的实效性和针对性，提升当地群众的思想素质和打造城市的人文品牌。

3.有效开发资源，推动当地社会经济发展

首先，思想政治教育资源的开发利用会带来经济效益，间接促进经济的发展。教育者通过对思想政治教育资源的合理开发利用，把符合社会要求的政治思想、道德规范传达给受教育者，影响他们内在情感、意志，调动其劳动积极性和创造性。这种精神动力使得他们会最大限度地发挥自己的智慧和能力，从而创造出物质财富和经济效益，实现精神变物质的转化过程。其次，思想政治教育资源的开发利用会带来社会效益。思想政治教育资源开发利用的范围广泛，既包括人民健康、生活质量、幸福指数方面，也包括社会风气、公民道德、人文品质等方面。比如文化产业，早在2000年中共中央在关于国家“十五计划”的建议中就提出了要“文化产业”概念。党的十六大强调要“积极发展文化事业与文化产业”。党的十七大以来，文化产业园区化发展模式已经开始步入一个新的发展阶段。文化产业园区建设是城市建设和开发的巨大推力。陕南安康政府正在建设汉水文化产业园区，通过这一园区建设和文化元素的注入，全面提升安康城市文化内涵，完善城市各方面功能（例如创新功能，信息功能，服务功能），提高城市综合化水平，优化城市人文环境，提高居民的道德素质和文化品位，同时对扩大就业，提升城市的吸引力和美誉度都有着重要的积极作用。再次，思想政治教育资源的开发利用会带来环境效益。例如我们每年开展的植树造林活动，能够持续增加森林资源，进而改善自然环境，产生良性的环境效益。陕南地区一直坚持的山川秀美工程，通过退耕还林，使得陕南保持着良好的生态环境。

参考文献：

[1]陈华洲.思想政治教育资源论[M].北京：中国社会科学出版社，2007：34.

区域化社会治理篇5

论文摘要:目前，我国在区域公共竹理的研究上有几个问题必须要解决:区域公共管理与区域行政有没有区别?如果有，什么是区域公共管理?为什么区域行政会向区域公共管理发展?区域行政就是在一个区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互协调关系，才求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。而区域公共竹理是区域内的多元体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之问交义重叠关系进行的管理。

区域公共管理是现代公共管理学与区域科学在新的时期和新的实践中有机结合的一个新的理论和实践课题，然而理论的发展始终落后于实践的步伐，区域公共管理理论还处于起步的阶段，基本概念的界定、理论的基本框架以及理论所具有的意义等基本问题都还没有形成统一的认识。为了更好的反映实践和服务实践，对区域公共管理理论进行深入的研究具有重要的理论和现实意义。

正如任何理论的提出都来源于积累一样，区域公共管理理论的产生也同样经历了一个发展的历程。20世纪80年代，区域的空间有限性与经济发展的一体化趋势之间的矛盾催生了区域经济概念的提出，此后许多来自不同领域的学者如地理学家、理论经济学家、发展经济学家等从不同的角度对区域经济这一实践领域进行分析和研究，最终主要发展成为两大不同的学科群：一是区域经济学；一是经济地理学和政区地理学。理论研究的焦点都在于区域经济的发展与地方政府间的关系。然而由于国家学科设置等历史原因，政治学和行政科学一直没有能在区域发展领域内开辟自己有特色的研究路径。虽然在20世纪90年代国内经济地理学和政区地理学涉及到“区域行政”，但该领域学者侧重的是从行政区划改革的角度来研究区域设置与区域经济发展的适应问题，这里的“区域行政”并不是实际意义上从行政学科角度对区域发展进行研究的新的途径，主要是从管理学的管理幅度与管理层次适度的原则出发考察中国行政区划存在的种种问题。随着理论研究的深入以及政治学和行政学的发展，政治学和行政学在区域发展中逐渐形成了自己的研究途径：一是区域政治研究；一是从行政科学角度出发的区域行政。区域公共管理正是在区域公共行政基础上发展起来的，对区域行政的一种深化。本文试从我国区域行政研究已有理论成果基础上，通过对区域和区域内关系的研究提出区域公共管理的一般概念，并对区域公共管理研究中的一些基本问题作一分析。

一、我国区域公共管理的研究现状

理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。

二、区域与区域行政

区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。

区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。

基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？[

三、区域公共管理

要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。

区域行政走向区域公共管理是有其理论基础的，除了现代公共管理理论的发展，还有市民社会理论和治理与善治的理论。我国学者在考察我国现代化进程时认为，“要摆脱中国现代化进程中的两难境地，首先必须从认识上实现一种思维的转向，不能像以往的学者那样，把目光的聚焦点只放在政治权威的转型上，因为中国现代化两难的症结真正的和根本的要害，在于国家与社会之间没有形成适宜现代化发展的良性结构，确切地说，在于社会一直没有形成独立的，自治的结构性领域”，为此，他们引进了西方的市民社会理论，并依据中国现代化的现实进行改造，“中国的市民社会乃是指社会成员按照契约性规则，以自愿为前提和以自治为基础进行经济活动，社会活动的私域，以及进行参政议政的非官方公域”。#!&%就西方学者已有的共识的观点来看，市民社会的结构性要素及其特征主要有以下的几个方面：（1）私人领域；（2）志愿性社团；（3）公共领域。哈贝马斯认为公共领域是介于私人领域和公共权威之间的一个领域，是一种非官方的公共领域，它是各种公众聚会场所的总称，公众在这一领域对公共权威及其政策和共同关心的问题作出评判，自由的、理性的、批判性的讨论构成这一领域的基本特征；（4）社会运动。市民社会概念于20世纪80年代后在全球范围内的再度兴起，与当代世界各国所发生的深刻的社会变革及对此的理论反思有密切的关系，面对现实，理论家们对国家在社会发展中所起的作用及其地位重新思考。市民社会理论的发展，引发治理和善治理论的产生。什么是治理？在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行政的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套的规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。由于治理本身也只是一种实践的科学，毫无疑问也会存在失效的问题，为了完善治理理论，理论家们提出了善治的概念。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治具有五个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。分析以上的各种理论，我们可以发现它们有几个基本的共同点：一是它们都强调管理主体的多元性，不仅包括了政府还包括私人领域和市民领域；二是在管理的目标上，更多的突出多元利益主体之间利益协调的达成并达致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通过协商和调整，在认同的基础上统一行动。

综合对区域和以上理论的认识，本文认为区域公共管理是与区域行政有本质性区别的概念，可以将其界定为：区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段和方式对区域以及区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。这一概念包含以下几个内涵：（1）区域公共管理的主体是多元主体，包括政府组织、私域组织和第三部门；（2）目的是解决由经济、政治或社会其它领域构成的复杂的交错性问题，实现最优的共同利益；（3）区域公共管理采用的方式和手段与经济市场领域和政府公共领域的管理不同，不是竞争和压制而是基于平等地位之上的协商和调解；（4）对象是区域内个体和共体之间相互形成的交叉重叠的关系。

参考文献：

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[8]陈庆云,我国公共管理的基本内容及其重点[J]公共行政，2003(1)

区域化社会治理篇6

关键词：新区域主义；区域发展

20 世纪末，伴随着经济全球化和新的劳动分工在世界范围蔓延，区域一体化成为全球发展的趋势。“新区域主义”（New regionalism，NR）在这样的历史背景下应运而生，成为西方学者分析、解决当前区域问题的重要框架。目前我国正处在城市化高速发展阶段，一些城市发展已经初步形成区域化发展模式，如长三角、珠三角、京津冀地区。在区域一体化大潮下，通过借鉴“新区域主义”的理论实践经验，实现区域内经济、社会、环境协调发展具有重要的现实意义。

1 新区域主义理论概述

1.1 区域主义的发展及新区域主义理论溯源

区域主义（Regionalism）是伴随着欧美城市工业化迅速发展和城市问题日益恶化而、产生的，其理论及实践在 100 多年的发展中几经兴衰，由最初的政府、经济构建手段逐渐向空间结构、经济发展、权利结构、社会动力机制、区域治理模式、社会凝聚力等更宽泛的领域展开。在全球一体化的大背景下，区域主义逐渐形成了“外向型、兼容型、复合型”等新特点，为区别于此前的区域主义，学者们称之为“新区域主义”

1.2 新区域主义的核心内容

新区域主义以区域及其功能、区域化、区域治理及区域规划等为研究课题，新区域主义的核心内容可以概括为以下四点：

1.2.1多种含义的区域空间

从功能角度看，区域有多种物质性和功能性定义，从二维的平面地域逐渐扩展到广义的空间概念并具有某个或多个特定的社会、政治、经济、社会功能。从尺度角度看，区域的范围包括了全球-国家-区域-次区域-市镇多个层次。从组成因素角度看，区域是以一定的地理界线为基础们根据某个或者多个特定的经济、社会、政治关系方面的多种因素进行构建；是协调社会经济生活的最先进形式和竞争优势的重要来源；是经济、文化、政治组织的回归。

1.2.2多层治理的决策方式

在治理理论和网络理论的指导下，新区域主义突破了旧区域主义自上而下、依靠传统力量均衡维持区域秩序的观点，提倡一种多层治理的决策方式。“多层”是指不同层级权力组织，包括各级政府组织及各类非政府组织参与其中，并且其相互关系不再是一种垂直的命令与服从关系，而是平等与协商关系。“治理”是指从单一的政府行为转变为多元公共治理行为，这意味着政府不再是决策过程中的惟一主角，各种非政府利益群体在决策过程中的力量和作用得到了大大的增强。

1.2.3多方参与的协调合作机制

新区域主义的多元参与者及多层决策方式决定了多边谈判制度和协作治理理念在该理论中的重要性。地方层面的行政辖区、政府机构、营利组织及非营利组织之间存在的普遍相互依赖关系已经为人们广泛认识，这就意味着一个城市的发展和管理不可避免地将临近或相关城市作为决策考虑因素之一。新区域主义积极倡导区域或次区域的整体观念和合作观念。鼓励多元化的区域决策参与者，不断培养强烈的区域集体认同和组织认同，通过不同形式、功能的协调合作机制消除分裂隔阂，加快区域一体化。

1.2.4多重价值目标的综合平衡

新区域主义的发展是为了应对全球化和资源危机大背景下城市发展面临的竞争与挑战。在对产业集群、区域分工、全球价值链等经济发展和竞争能力分析的同时，新区域主义更倾向调和“经济效率、社会公平、环境友好、文化融合”等多重价值目标，强调经济与社会、文化、环境等因素密不可分。并形成了更加均衡的、可持续的综合协调的区域发展观。

1.3 新区域主义与旧区域主义的差别

新区域主义明显区别于旧区域主义的差异主要体现在以下四点：

1.3.1 区域治理方式。旧区域主义采用的是自上而下政府对次级政府及非政府组织的管理，而新区域则引入治理的结构体系，提倡各层政府与非政府组织之间以“协助、联合、网络、伙伴关系”共同实现区域治理，避免了复杂的科层结构及其弊端。

1.3.2 区域成员行为。旧区域主义下，区域成员由于科层制的限制，其行为大多是被动地完成相应的责任和义务，而新区域主义下，各个成员在一直的利益引导下，相互信任充分协调，主动实现分工与合作。

1.3.3 区域对外开发程度。旧区域主义十分重视区域范围的界定，侧重区域内合作而对外却有较强的封闭性。而新区域主义在进一步加深区域内经济、政治、社会、文化及制度等多方面合作的同时，关注开放视野下更全面、更多元、更深层次的区域间合作。

1.3.4 区域化内容。旧区域主义对区域化前提要求（包括地理位置临近，文化传统相似）苛刻，实质内容少，一些限制隔阂并没有消除。而新区域主义区域化前提要求相对较少，并注意实现在经济、社会、文化等多方面的丰富协作，使得区域化、反区域化得到更全面的发展。

2 新区域主义对我国区域发展的指导意义

2.1 发展目标

目前，我国的区域规划偏重于区域产业发展、空间结构、基础设施布局等方面，而对生态环境、社会进步、文化保护以及居民生活质量的重视程度还有所欠缺，区域成员相互合作也相应较少或者流于表面，这一现象是规划目标偏经济性物质性所致。新区域主义强调经济与社会、文化、环境等因素密不可分，调和“经济效率、社会公平、环境友好、文化融合”等多重价值的发展目标，以及更加均衡的、可持续的综合协调的区域发展观，促使我们反思当前多数区域规划的发展目标。为此，需要借鉴区域生态学、区域经济学、区域社会学以及可持续发展等相关学科的研究成果，尽快建立我国现阶段适度的区域协调发展目标评价体系、指标控制体系，并且加强发展阶段、发展时序、动力机制的研究。同时，给予“弱势政府”在区域发展中更多的机遇和优惠，促使区域内部更加均衡地发展也应该成为未来区域发展的目标之一。

2.2 政策支撑体系

在我国，政府作为规划编制实施的主体，其治理方式和决策方法都会对规划本身产生巨大的影响。在区域规划中，由于规划对象跨越多个行政区，建立高效有力的政策支撑体系成为区域规划的难点和创新点。能否突破政府自上而下的管理方式，形成一种基于相互利益而形成的包括各级政府、非政府组织在内的、面向整个区域的、更加开放灵活的治理体系，为更好地实现区域多元均衡的发展目标提供坚实的政策基础成为规划制定过程中体制改革和制度创新亟待研究的议题。

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[1]俞顺洪.”新区域主义”研究.2008

郑先武.”新区域主义”的核心特征.2007

区域化社会治理篇7

一、区域公共问题及其成因

(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。

(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。

(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。

(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。

三、区域公共管理制度创新的基本路径

(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。

(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。

(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。

区域化社会治理篇8

(一)全球视角：市场失灵―政府失灵―治理的演变

20世纪30年代以来，奉行自由主义市场经济模式的国家经历了席卷整个资本主义国家的经济大萧条。这些国家开始认识到市场并不是万能的，存在着“市场失灵”。此后这些国家的政府开始介入经济发展，通过政府的干预行为来克服自由主义市场经济的弊端。与资本主义阵营对立的社会主义阵营采用集权式的政府管理，东亚经济的腾飞似乎向世界宣布：政府管理模式才是唯一可行的模式。但是20世纪90年代以来，随着苏联的解体、东欧剧变以及东南亚金融危机的爆发，西方福利国家内部也出现了管理危机，职能扩张、机构臃肿、服务低劣、效率低下，财政危机遍布各国，社会分裂和文化分裂的现象，政府神话宣告失败。“政府失灵”也同样存在。

在这样的背景下，治理理论作为既重视发挥政府的功能，又重视社会组织群体势力相互合作、共同管理的方式和理念，首先在西方发达国家登上了历史舞台，这个新的调节机制就是治理理论的网络管理体系。

(二)中国视野：政府失灵一市场失灵的出现

新中国成立以来，我们学习前苏联模式，实行政府高度集权的管理模式，经济获得了飞速发展。但是在经历了“”之后，新中国的社会经济体系遭到严重破坏，随之进行了轰轰烈烈的经济体制改革，从计划经济向市场经济过渡。在大力发展市场经济的同时，也进行了一系列行政管理体制改革，逐步向地方政府放权，这极大地提高了地方政府发展经济的积极性。在“行政区经济”运行模式下，我国的经济获得了飞速发展，取得了举世瞩目的成就。一时间，市场经济万能的思想迅速成为主流。自90年代初的经济泡沫消退以后，生产能力过剩、市场疲软已成为制约中国经济发展的主要因素，如何刺激消费成了中国经济的一个主题。与此同时，区域差距、城乡差距、收入差距逐渐扩大，各种社会问题也随之而生，政府的调控能力受到了极大的制约。也就是说，在我国从计划经济向市场经济转轨的过程中，出现了政府和市场的双重失灵现象。

(三)区域视域：区域治理的产生

随着我国经济的腾飞和市场经济体制改革的不断推进，我国区域经济获得了飞速发展。长三角、珠三角和京津冀三大经济区2006年的GDP已经占到全国经济总量的47％。区域经济的发展遵循其自然规律，它是一种开放的体系，以横向经济联系而形成的区域。在行政区经济的影响下，我国的地方政府形成了以行政辖区为范围的经济体系，其作用方式是自上而下的行政命令形式。区域经济发展的自然规律(横向联系)和行政区经济运行体系(纵向运行体系)的矛盾日益突出，产业同构、环境污染、土地过度开发、基础设施重复建设等大量问题难以在现行模式下得以解决。这就要求我们必须打破现行的管理体系，创建新型的制度体系，以适应区域经济发展的规律，为区域发展提供制度保障。解决这种矛盾客观上要求我们寻找“第三条道路”。

二、区域治理的由来

(一)区域

最早研究区域的学科是地理学。地理学把区域作为地球表面的一个地理单元，认为整个地球是由无数区域组成的。经济学把区域理解为一个在经济上相对完整的经济单元，将区域视为由人的经济活动所造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。美国著名区域经济学家埃德加・M・胡佛给出的定义：“区域是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为应用性整体加以考虑的一片地区，而所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴，因而可以从整体上对其进行分析”。政治学一般把区域看作国家实施行政管理的行政单元。

不同学科对区域的理解和研究的重点是不同的，但是不论何种理论都关注区域的空间性和整体性，区域是基于研究目的和研究对象的不同而进行不同的定义和划分的，区域治理中的区域既可以是地球表面一个连续的地理单元，也可以是不连续的地理单元。总之，区域治理中的区域可以理解为基于一定的自然、经济、社会、政治、文化等因素而联系在一起的地域。

(二)关于治理

英语中的“治理”(governance)可以追溯到古典拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词，原意主要指控制、指导或操纵。传统意义上。“governance”与“government”、“governing”的含义区别并不大。但是，自20世纪80年代以来，伴随着经济全球化和后现代哲学的提出，“govemance”的内涵发生了巨大的变化。当代“治理”概念及治理理论被作为一种阐释现代社会、政治秩序与结构变化，分析现代政治、行政权力构架，阐述公共政策体系特征的分析框架和思想体系。

关于治理有多种定义，其中全球治理委员会(Commission on GlobalGovernance)的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的和个人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。

对于治理，有许多不同的定义，但是多元化、多中心、网络化，各种力量的参与，协商与谈判等思想是各种治理定义的共同特征。区域治理中的治理不能被缩减为某种国家体制，或者政治制度，它不是简单的政府管理体制的延伸，更不能简化为良好的区域公共管理技术。它包含法律、权利、政治、体制、行政的概念，甚至在内涵和外延方面走得更远。治理的定义应当更广泛：这是一种社会调节的艺术，其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范社会的各种活动，以保证社会的生存、团结和发展，以及社会与生态的平衡，最大限度地增进公共利益。

(三)区域治理

基于以上分析，笔者认为区域治理是在基于一定的经济、政治、社会、文化和自然等因素而紧密联系在一起的地理空间内，依托政府、非政府组织以及社会公众等各种组织化的网络体系，对区域公共事务进行的协调和自主治理的过程。

三、区域治理的体系

(一)区域治理的主体――区域利益相关者(谁来治理?)

1　政府：区域治理的主体力量之

中央政府：区域治理的指导者和监督者。中央政府是一个活动范围及于全国的行政机关，在整个社会管理体系中，中央政府处于最高也是最核心的地位。在我国，中央政府与地方政府是直接领导的关系，因此，区域的发展是中央政府较为关心的问题，中央政府对区域的作用和影响也日

益深远。在我国特殊的政治体制背景下，中央政府将不可避免地直接参与到区域治理中来。推进区域治理不仅需要中央政府的协调和指导，也需要中央政府的政策支持。

地方政府：区域治理的主要决策者和执行者。在区域治理体系中，地方政府是最重要的力量。区域是由地方政府直接管辖的地域组成的，区域的发展与地方政府休戚与共。在行政区经济运行时期，地方政府是一个地区利益的代表，各种壁垒、封锁、重复建设的直接原因之一就是经济利益的驱动，本辖区的利益是地方政府最为关注的问题。因而，区域治理体系离不开这个主体的参与，同时在我国现行的政治体制中，地方政府是区域治理体系中权力最大、掌握资源最多、对区域治理影响最大的主体。

2　市场：区域治理的主体力量之

企业通常是以利润最大化为目标的，它们参与区域治理的目的主要是期望在税收和政策方面获得一定的优惠，而且通过参与区域治理，可以与社会各界沟通，树立良好的公众形象，降低企业的运营成本。此外，很多企业的经营活动早已跨越了行政区划的界限，在行政区经济运行时期，它们的跨行政区经营活动受到了极大的影响，因此，企业是区域治理的积极参与者。

在所有的企业中，小企业数量众多，经济实力弱小，多是在一个行政区内进行生产和经营活动。它们在区域治理中所发挥的作用较小，更多是服从和执行既有规章制度；国有企业与政府之间有着密切的联系，有时企业领导人本身还担任一定的政府职务，有一定的行政级别，他们大多是政府任命的官员，因此，国有企业对政策的制定有很大的影响力。

3　社会：区域治理的主体力量之

非营利组织。从世界范围来看，非营利组织已经成为世界各国政治生活中不可缺少的力量。它们处于政府与企业之间的制度空间，以弥补政府和市场的不足。非营利组织可以分为公民社会团体和社区组织两大类。社区组织反映的是一定空间上的居民的共同利益，这些利益往往是因为空间的接近而产生的：而公民社会团体是根据组织的性质而形成的共同利益，这些共同利益一般与空间没有关系，成员之间也不需要在空间上相互接近。

世界发达国家，如欧美的非营利组织众多，影响力大。它们代表各种利益群体与政府和其他社会力量进行沟通和谈判，已经成为各国政治生活中重要的一极。但是在我国，非营利组织的发育还十分欠缺，这些组织不仅数量较少，而且治理的意识和能力都比较差。在京津冀区域，公民社会团体主要包括各种行业组织、公益组织等。社区组织则主要是各种居民、村民委员会、业主委员会等。随着社会经济的发展，这支力量必将会壮大，成为影响区域治理的重要力量。

居民。在大多数情况下，居民并不是直接参与区域治理的。他们主要通过投票选举参与到区域治理中来。而且，对于那些居民直接参与成本不大的事务来讲，应该鼓励居民的直接参与，这样既可以增强居民的治理意识，提高居民参与治理的能力，也可以获得更多的认同和支持，有利于形成区域意识。

(二)区域公共事务：区域治理的客体(治理什么?)

区域治理是区域利益相关者采取合作的方式共同解决涉及区域公共利益的事务，也就是说，区域治理涉及的是区域共同利益的区域公共事务。区域治理究其本质来讲是一种提供公共品的过程。这一公共品可以是某种物品，如某一群居民决定共同出资修某一地段的公路：也可以是某种服务，如某一社区的居民决定共同出资请保安来提供安全服务；还可以是某种制度安排，如受到河流污染影响的各行政辖区达成某种协议按一定的分担比例共同提供一种污染处理设施。

这些问题也是我国推进区域治理应重点考虑的问题。但是在我国推进区域治理时，可以采取从易到难、逐步深入的方式，先从最容易形成共识和见到效果的领域做起。如在京津冀区域内三方合作进行交通基础设施建设，这就是一个良好的切入点。当前我国区域治理中迫切需要协调解决的是区域基础设施、道路交通网络，区域经济协调发展以及生态环境治理和保护这三个方面的问题，在推进区域治理时优先解决这三个方面的问题，待取得成功的经验之后，再运用到其他公共事务的治理中去。

(三)运行体系：区域治理的载体(如何运行?)

区域化社会治理篇9

[关键词]区域治理；主体；结构；困境

[中图分类号]F127 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）02 — 0071 — 02

[收稿日期]2014 — 01 — 12

[基金项目]本文系国家社科基金重大招标项目《地方服务型政府建构路径与对策研究》（项目编号：09&ZD063）的研究成果。

[作者简介]杨心怡（1989—），女，江苏苏州人。硕士研究生，主要研究方向：地方政府与法治政府。

一、区域治理现状

区域治理是一个动态的发展过程，从整个世界角度着眼来看“区域治理研究发轫于欧美，其理论源流可以追溯到 20 世纪早期诞生的区域经济学，后来融会了政治学、发展理论、治理理论等多元视角，逐步成为区域科学研究的一门重要学科。”

现今对于治理，有许多不同的定义，但是多元化、多中心、网络化、各种力量的参与、协商与谈判等思想是各种治理定义的共同特征。简言之，区域治理就是治理理念或理论在区域公共事务管理中的具体运用。区域治理指政府、非政府组织、私人部门、公民及其他利益相关者为实现最大化区域公共利益，通过谈判、协商、伙伴关系等方式对区域公共事务进行集体行动的过程。在这里，将区域治理的特点归结为三大点：一是多元主体形成的组织间网络化治理，二是强调发挥非政府组织与公民参与的重要性，三是注重多元弹性的“协调”方式来解决区域问题。

区域治理的产生与发展不仅是地方政府治理的重要突破，也是关系到整个国家治理的关键成果。它打破了区域内政府之间的块状隔阂，使得地方政府之间建立起良性的互动平台和有效的沟通渠道。区域治理的重要意义主要在于它将各地方之间的利益博弈推向了公开化、公正化、程序化的轨道，使各地方在竞争与合作中朝着共同发展的良好方向迈进。

二、区域治理中的两难与困境

在区域治理中政府是最为重要和起主导作用的治理主体，并且在我国由于现实的实际情况的限制，政府在区域治理中的主导地位显得更加突出。但是，由于94年分税制改革以后我国地方政府成为了实际的利益主体，使得在区域治理中，各地方政府之间在处理整体与局部关系时会发生种种竞争和矛盾。加之政府在主导区域治理时还要处理自身与市场之间的关系，政府不仅要利用市场机制推动区域公共治理，还要在治理过程中不断改进自身以适应现实情况的变化。这使得我国区域治理面临整体与局部、政府与市场之间的两难与困境。

首先，市场运作的内在规律和机制是统一的市场竞争机制和以价值为基础的价格机制。在区域治理中，同一区域各地方之间由于存在着发展的不平衡以及管理模式的差异，导致区域内统一市场难以形成。并且政府对市场规律性的解读与市场实际的发展规律存在着脱节和滞后，致使我国区域治理面临着统一市场与局部利益之间的矛盾。

其次，市场的本质性与我们推行市场进程的局部性与滞后性之间存在着矛盾。市场规律要求统一、完整的市场机制；讲求权利与义务的对应性和统一性；自由性和契约性是市场运作的基本特点。而我国区域治理过程中，对于市场规律的认识不足，往往以政府对市场的垄断来取代市场的自治；从义务本位到权利侧重过度的摇摆性取代了市场中权利义务的统一性；将意志取代了市场的契约和自由精神。同一区域内，各地方政府内部还存在着结构性和利益性的矛盾冲突，这使得有些领域和部门能够很好的推行市场机制而有些组织和领域则排挤市场机制，因为这将会触及到其本部门、本组织的既得利益。

最后，市场制度的配套性综合性与我们执行制度的功利性单一性之间的矛盾。市场的功能与作用只有在一个完整的体系中才能有效发挥，这要求我们在执行市场制度的时候要讲求综合性和协调性。但是，目前我国区域治理中，各地方政府在推行市场制度时，各自有着不同的深度和广度，同区域的地方政府间缺少统一的发展前景和发展秩序。并且我们目前的制度实行存在很大的功利性和单一性，使得市场制度不能很好地被执行，甚至导致了诸多矛盾和冲突。

（一）市场失灵导致区域治理困难

市场逐利导致区域治理困难。市场经济的一大特点就是对利益的追逐，在一定的区域中，资源总是流向那些效率高的辖区，因为在那里更少的资源可以换得更多的利益。正是市场的这种盲目逐利的性质，使得区域中经济发展面临失衡的威胁。

市场滞后导致区域治理困难。市场机制虽然可以使资源的分配更具有效率，但市场也具有其缺陷性，譬如市场的滞后性。当所有的生产要素都流向生产效率高并且利益大的地区或行业时，市场极易饱和，而这种饱和不会立刻表现出来，此时人们还是在盲目的投入各种生产要素，这就会导致生产的过盛，要素价值被扭曲，此时价格与价值出现完全的不对等情况，市场的稳定遭到破坏。

市场垄断导致区域治理困难。在自由市场中，随着生产资料的自由流通，愈是高效的行业和企业，愈是得到更多的资源。这些企业逐渐建立起自己在市场上的垄断地位，从而排挤其他新兴企业，最后形成对价格的垄断。

（二）政府作为不力导致区域治理困难

第一，地方政府自身之间的利益博弈导致治理困难。一个区域通常由若干个行政区组成，而这些行政区都有自身的利益。当各个行政区之间的利益发生冲突的时候，治理就显得困难得多。随着我国中央向地方政府逐步下放权力，地方政府拥有越来越多的自，对于这些自的使用没有更多的制度性安排，这就导致各个地方政府各自为政。区域内各个地方政府对于有利可图的区域事项互相角力，对于没有明显绩效的区域事项互相推诿、开脱。

第二，政府面对市场整体性特征的政策供给能力不足导致治理困难。自从1997年召开的中共十五大，首次明确提出了“建立社会主义法治国家”的目标以来，我国的法制建设就进入了快速发展的时期。但是由于先天法治基础的薄弱，加之市场经济的快速发展，我国的法治进程与社会发展的进程出现了脱节的现象。各地方政府不仅要担负起发展经济的重任，同时还要应对各种市场经济中出现的无序现象，可谓是疲于应对。这一点从各地方政府出台的各项政策中可见一斑。在这些政策中大多数是临时性和应急性的，缺乏长远的规划和整体的布局。并且，同区域内部各个地方政府出台的政策，融合度相对低下，面对共同的公共利益，各地方政府通常都以自身利益最大化的目标出发制定地方政策，没有对本区域内公共利益的统筹与协调。这最终导致了区域整体发展的滞后。

第三，由于政府认识滞后造成执行效率低下，从而导致治理困难。各地方政府由各个不同的部门组成，每个部门都有各自不同的职责，但是由于社会治理问题具有临时性和突发性的特点，很多事件政府不能在第一时间迅速地做出反应，缺乏机动性和应变能力。各部门之间又存在着利益的博弈问题，使得政府的执行效率更加堪忧。此时，本应该是非政府组织发挥作用的时候，但是，由于我国非政府组织先天的弱小性和依附性，使得其不能起到弥补政府职能空位的作用。

第四，政府职能缺位、错位引起监管力度薄弱，最终导致治理困难。区域地方政府之间对于各种社会问题缺乏有力的监管措施。监管是一种事前的防范措施，监管做到位后不仅可以大大减少各种问题的爆发，也可以在问题爆发时将矛盾降到最低点，使其落在更加可控的范围之内。现阶段我国区域治理中的监管存在着各种各样的困境，其中最突出的问题就是容易管的、管得好的、有利可图的方面大家争抢着去监管，而那些繁杂的、见效慢的、无利可图的方面则是无人问津。这就导致区域内监督的重复、覆盖以及缺位、空白。

三、区域治理责任合理化对策

区域治理的主体具有多样性，因为区域治理是一种网络式的互动模式，每个主体在其中都有着不可或缺的作用。要使区域治理能够走上正常化、规范化的轨道就必须使区域治理的主体拥有与其职责相匹配的能力。现阶段，我国区域治理至少还缺乏以下几种关键的能力。

首先，缺乏区域整体的统筹能力。由于我国是后发国家，我国的市场经济是在政府主导之下的市场经济，这就使我国的市场经济对政府的依赖十分深厚。加之我国市场经济体制还不健全，民主法治的传统相对薄弱，所以政府在市场经济中的作用就更加显著。我国在治理中必须要转变以往的单一主体、固定对象、片面效果的方式。要树立全局观念和整体意识，对于区域内的公共事务要有总体的布局和长远的规划。并且要根据实际情况，对各项事务进行责任的分解与认定，在既有大方向的指挥又有小目标的认定下，将局部整体的关系由对立、摩擦逐渐调整为融合与协调。

其次，区域政府行政能力不足。第一，各地方政府之间应通过有效的对话合作机制，树立共同的目标理念，加强区域内各政府之间的沟通和交流，减少区域内政府之间的博弈与斗争。我们不仅要利用市场机制进行有效的资源配置，还要建立一定的补偿机制，使区域发展趋向于平衡。第二，政府应当在与市场制度的磨合中加强自身的政策供给水平，通过对市场机制全面、深入的理解和探讨，在实践中不断累积经验，使政府的制度、政策与当时的市场环境相匹配。不仅要使地方政府自身有较好的发展前景，还要将个体的发展与区域的整体目标相融合。最后，区域政府之间应建立联动的执行机制，面对同区域内的各种公共问题应该根据其性质、内容、影响范围来确定执行计划。这就要求我们在区域治理中，要以治理客体为发点，而不是以治理主体为中心。

最后，社会主体缺乏适应能力。社会主体也是区域治理的一个重要主体，因此社会主体对于区域治理而言也要培养一定的适应能力。社会主体首先要培养的是参与能力，要积极主动地参与到区域治理中来，不仅要将自身的所求合理、合法地表达出来，还要将不适合自己的制度、政策及时地反馈出来。其次还要培养社会主体的自立性，市场运作有其自身的规律，如果社会主体没有自立性那么必然要破坏市场运作的规律和机制，导致市场的畸形，最后影响区域治理的效果。

随着时代的发展，社会的进步，区域治理的理论和实践也必将不断地向前发展和进步。我们不仅要了解区域治理的必要性，同时还要看到我国在区域治理中面临的重重困境。只有深刻的认识才能形成有力的作为。我们在区域治理的道路上还有非常漫长的旅途，只有在每一个案件中不断积累经验我们才能形成更加科学的认识。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 陈瑞莲.区域公共管理导论〔J〕.北京： 中国社会科学出版社，2006.

〔2〕 陈瑞莲，杨爱平.从区域公共管理到区域治理研究： 历史的转型〔J〕.

〔3〕 安建增.府际治理视野下的区域治理创新〔J〕.

区域化社会治理篇10

关键词:区域公共管理;区域环境治理;环境合作治理

中图分类号:D035文献标识码:A文章编号:16723198(2009)22002602

1 区域公共管理的提出

在全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,市场化、工业化、城市化和现代化进程加速推进的背景下,我国区域性公共问题如环境污染、流域治理、公共危机、资源配置等急剧滋生起来,并且“区域化”和无界化的态势更加明显,由此引发新型的治理形态――区域公共管理。区域公共管理要求打破政府行政区划的刚性界限,以行政命令的方式,对本地区社会公共事务进行的垄断管理,具有相当程度的封闭性和机械性的行政区行政。这里的区域不是以行政区划作为空间范畴,而是基于公共物品(公共事务、公共问题、公共利益)标准上的同质性域场。在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为基本价值导向,而非以行政区划的切割为出发点,即“内向型行政”为“区域性行政”,打破行政区域的刚性壁垒,把日益凸显的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围之内,从而实现对区域公共事务的综合治理和分层治理。在社会公共事务治理的主体选择上区域公共管理奉行的是合作治理的理念,是一种“强政府”的治理模,在治理主体的选择上,既包含了代表官方的政府组织,也包含了非营利性的第三部门和私营部门等。在公共问题治理的层次设计上,与行政区行政的刚性切割必然导致治理上的盲区不同而区域公共管理观认为,区域公共事务的有效治理,不能仅仅依靠政府这个“单中心”,在传统科层制的框架下,以行政命令的方式对区域公共问题分地区、分层次地解决。这种解决方式必然伴随大量的“搭便车”行为。因此,要有效解决不同层次、不同类型的区域公共问题,必须在中央政府的支持下,通过区域内各地方政府之间、方政府与非营利组织之间通力合作,借助科层制、市场机制、合作机制、自组织制等复合机制进行“多中心”治理。在公共权力运行向度上区域公共管理追求的是“多中心”的、分散的、合作的权威,强调区域政府与公民社会的良性互动,以公共权力运行的多元性和分散性为其基本特征。

2 目前区域环境治理的困境

随着区域经济的快速发展,环境合作也日益成为区域合作的一个重要组成部分,地方政府开始寻求环境治理的合作如:2004年6月,旨在促进长三角地区环保合作的“区域环境合作高层国际论坛”在杭州举行,论坛通过了《长江三角洲区域环境合作倡议书》,为打造“绿色长三角”提供了合作平台。2005年,在原先《泛珠三角区域环境保护合作协议》中和9+2政府共同签署的《泛珠三角区域合作框架协议》的基础上,由广东省牵头,又进一步编制出《泛珠三角区域环境保护合作专项规范(2005-2010)》。然而,我们在看到地方政府之间开始形成一定合作的同时,应该清楚的认识到区域环境治理在实施中还存在着法制薄弱、机构缺乏、政策供给不足等问题。

2.1 对于环境合作治理认同上的困难

(1)中国行政区行政的观念根深蒂固,使得地方政府之间存在着地方保护主义的思想再加上分权制改革和地方政府职能转变不到位导致的地府之间的恶性竞争。(2)由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排,各地方政府之间缺乏有效的沟通、信息交流,资源缺乏有效而系统地得到整合与利用,环境污染跨区域转移,结果造成资源的大量消耗和生态环境的日益恶化,这些都给区域环境合作治理带来很大的困难。(3)公共管理主体协作机制滞后导致对区域环境合作治理缺乏效力。一方面指政府之间的协作机制缺乏。区域公共问题比较理想的解决方式是依靠政府间的横向协调机制自行解决,然而由于目前政府横向协作的法制基础薄弱、利益博弈的客观存在,加上公共问题的“外部性”特征和“搭便车”心理的存在,使许多具体问题还要诉诸于具有直接共同管辖权的上级政府来协调其间的关系。另一方面是指政府与环保非政府组织、公民之间及其内部相互的协作机制,在区域问题的解决中政府仍然是主体,环保非政府组织在我国数量少、规模小、能力不足、这些都限制了其在区域公共管理中的作用。

2.2 区域环境政策供给不足

区域环境公共的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。纵观我国区域环境政策的实践,既有像奥运空气质量保障这样成功的经验,也有太湖、滇池等流域污染防治政策难以奏效的案例。应当说,我国的区域环境政策还远未完善:区域环境政策的法律地位缺失以及政策执行能力不强,也是阻碍我国区域环境政策发展和完善的障碍。其次,区域政策手段存在“简单化”和“单一化”问题,以淮河流域水污染政策为例,强制性的政策手段居多,而经济调节性政策、鼓励性政策以及针对公众的自愿性政策手段很少;环境问题复杂多样、涉及的利益方众多,单一化的政策手段难以应对区域环境问题的多样化治理诉求,致使区域环境政策难以有效发挥作用。三是缺乏相应缺乏有效的环境政策监督与评估机制。

3 对区域环境治理的展望

3.1 理念的转变

由各自为政到合作治理。社会治理的发展规律和现代生态环境领域作为一个系统的出无序性、随机性、非线性、非平衡性、不确定性等各种复杂性决定了区域环境问题不仅仅是依靠某个政府或某个组织各自为政能解决,区域环境合作治理是历史的趋势和选择。应该认识到环境合作治理,应当是指面向后工业社会的一种合作形式,是在环境领域中建立的一种超越环境工具理性和体现高级的环境价值理性的合作形态。不断树立政府的环境合作理念。这种环境合作理念既包括追求人与自然和谐为价值取向的生态环境理念,也包含基于自我与共同体共在的总体性体验以及人的道德自主性的合作理念。树立政府环境合作理念的目标就在于使政府人员成为“生态人”和“道德人”,其核心在于能够激发政府人员的原始道德冲动。因为这里的环境合作在主观上主要是基于一种真诚的信任而不是某种强制力量或互惠诱导的作用,所以,树立环境合作理念也不能通过传统的知识教育或知识灌输就可以完全做到的,而是主要在于通过体现包括生态环境伦理精神和道德原则、规范在内的伦理化或道德化制度的引导和保障才能见效,当然也在于通过一定的环境合作的舆论导向和典型的环境合作的行为示范和感化去得以实现。

3.2 合作机制的创新

综合运用科层制、市场机制和网络治理机制。加强中央宏观调控的能力,提高地方政府对于中央下达的环境政策的执行力,在对于区域内或区域之间政府因各自利益无法达成共识的情况下,上级部门应该做好调解协调工作,必要时应采取行政强制命令。区域政府之间可以通过项目合作、市场合作的方式来进行生态环境的整治。发挥网络治理机制的优势:网络治理是建立在交易互惠的基础上,主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系,确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。另外,在公共权力的运行向度上,网络倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。参与者之间“并不具有任何的权力平等,只是意味着权威是分散的”。权威中心的分散化能够代表多样化的利益团体,能够更好地将区域环境问题中各种利益相关者的呼声反映出来,可以更好地修补不同决策机制产生的偏差,保障政府合作的顺利进行。因此而形成的局面是每一公共事务都具有相应的权威中心,这些权威中心彼此交叉重叠,共同构成一种公民自主自我服务与民营、政府服务相结合的复合的网络治理体系。在当前我国区域合作中,主角仍是中央政府和各级地方政府,来自社会和民间的力量未有积极参与。尽管很多人认识到区域公共问题的解决应当留给市场和社会,但事实上市场是否有自由去按照自己的意愿进行合作选择仍值得怀疑。区域合作问题的关键在于为市场和社会的自发合作创造和提供适当的制度框架,让它们能够自由地寻找自己觉得最为必需、也最为合适的资源。至于它们是否选择合作,以及是否按照政治家或学者们的意愿进行区域合作,则不应该受到干涉。

3.3 完善区域环境政策

(1)建立多样化的区域政策手段。环境问题形成机制复杂多样,涉及的因素众多,为确保区域环境政策能够发挥效力,就需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策工具来以应用。而简单化、单一性的政策工具,已被证明难以应对区域公共环境问题的多样化治理诉求。因此,在充分了解区域境问题本质的基础上,结合区域经济、社会、文化的特点,采用命令控制型、经济激励型和劝说鼓励型等多管齐下的政策手段,发挥各种手段的优势,形成多样化的政策工具体系,将是确保区域环境政策充分有效的重要条件。(2)完善区域环境政策保障体系。首先,完善我国区域环境政策的法律基础。目前已有的环境法律尚未对实施区域环境政策进行清晰地界定,从而使得区域环境政策的制定执行缺少法律依据,在很大程度上削弱了政策的效力。其次,建立健全监督机制、强化中央政府的调控能力。中央政府由于没有相应的利益存在,因此可以公正的监督区域政策的执行情况、协调相关各方的利益,从而有助于提高政策的执行效率。就监督机构而言,应充分发挥区域督查中心的能力,作为环保部的派出机构,其可以代表环保部行使监督的职能。再次,完善区域协调机制。采用区域联席会议、区域论坛等多种形式,建立区域间的协调机制,将有助于促进了解,增强信息、技术的交流,增进区域互动,提高政策执行效率。

参考文献

[1]陈瑞莲.论区域公共管理的制度创新[J].中山大学学报,2005,(5).

[2]马小伟.我国区域公共管理的发展分析[J].湖北社会科学,2007,(11).

[3]黄爱宝.论走向后工业社会的环境合作治理[J].社会科学,2009,(3).

[4]陈瑞莲,刘亚平.泛珠三角区域政府的合作与创新[J].学术研究,2007,(1).