城乡规划体系的构成十篇

城乡规划体系的构成篇1

关键词：两型社会；城乡规划；指标体系；框架；构建；研究

中图分类号： TU98 文献标识码： A

从实践来看，城乡规划与两型社会的本质之间存在着非常密切的关联性和相似性，对于城乡规划指标体系而言，实际上它是由一系列相互关联的统计数值构成的有机整体，其主要是针对城乡规划中的关键性内容和目标所构建的一个整体框架，具有较为明确的指向性和结构性。在当前的形势下，加强对两型社会城乡规划指标体系的研究，具有非常重大的现实意义。

一、两型社会背景下的城乡规划分析

（一）概念研究

两型社会背景下的城乡规划指标体系，实际上包含着两个层面的含义，一方面是两型社会，另一方面则是指城乡规划指标体系，这实际上是在强调两型社会与城乡规划指标体系之间有内在的关联性和对应结合点。两型社会城乡规划指标体系源于城乡规划，而又反作用、服务于现代城乡规划工作，因此可以说其同时体现和反映出了两型社会与城乡规划内容，二者相互对应。对于两型社会城乡规划而又，要从环境友好与资源节约两方面进行剖析，集约、高效地利用当前的土地、水以及能源资源，科学合理地组织和布设生态、产业、居住以及人文景观等空间，从而创造出一个友好、宜居的生存环境，实现城乡规划与生态环境保护相协调的可持续发展目标。

实践中，通过对当前国内外城乡规划体系编制标准、设计要求的分析与研究，可将城乡规划之内容分为用地布局、综合交通、城建设计以及市政公用设施建设等方面的规划。城市规划标准是一种编制准则，旨在确保规划编制及其管理工作的规范化、标准化。其内容主要包括以下几个方面，即总则、城市设计、城市用地、道路交通与市政公共设施以及环境卫生和防灾等方面的附录说明。而两型社会城市规划则应当包括以下几个方面的内容，即资源要素评价与调查、环境容量及自然生态的适宜度、指标评价体系的建立及其规划目标、环境污染综合防治、生态功能区划及相关土地布局、人口容量是否适宜、产业结构调整与布局、园林绿地规划以及资源应用保护和市规划管理策略研究等。对于两型社会城乡规划指标体系而言，它主要是为两型社会城乡规划建设服务的，因此在内容和结构上与普通的城市规划标准存在着一定的差异性。基于此，笔者认为两型社会城乡规划指标体系应当把两型社会目标内容与当前的城市规划标准一起纳入到该体系之中，从而使二者结合的更为紧密。

（二）两型社会城乡规划指标体系整体框架构建的必要性

从两型社会城乡规划指标体系中可以看出，其中的很多内容与现代城市用地以及市政建设规划标准之间存在着内在的对应关系，若将二者有机的结合，恰巧可以填补二者在具体规划层面上的空白。从实践来看，当前国内的很多专家、学者，也建构了很多两型社会综合指标体系，通过分析发现，这些综合指标体系所关注的多是宏观结构问题，尤其对社会经济指标研究的更为深刻，严重忽略了城乡规划建设问题，即便有这方面的研究，可操作性也比较差。而两型社会城乡规划指标体系则与之有所不同，它的存在主要是为两型社会城市圈的规划建设提供服务，在内容、结构上与前者有所区别。在笔者看来，两型社会城乡规划指标体系，还应当对城乡总体规划指标体系、两型社会综合指标体系进行优化整合，以此作为基础，加强两型社会城乡规划指标体系整体框架的构建。

两型社会城乡规划的目的在于两型社会建设，并与城乡规划研究领域进行有效对接，主要包括下表中的内容。由表中所列内容可以看出，两型社会城乡规划内容和城乡用地、共用设施建设、综合交通以及绿地规划等内容相对应，这正好填补了二者在规划领域的联系空白。

规划内容 两型社会城乡规划

用地规划 环境容量、生态功能区划、城乡统筹、土地恢复、公共设施、土地混合应用、以及两型社会社区规划和开发强度

综合交通规划 公共交通、人行慢行系统以及可达性改善和道路体系生态化

基础设施规划 流域整合、水资源节约保护、雨水收集、

污水净化、资源供应节约控制、资源回收利用、再生能源供应、环境卫生规划 以及垃圾废品的收集与处理

城市建筑设计控制 社会主义新农村建设、文物建筑保护、绿色建筑技术应用；地方人文特色设计以及空间立体资源开发与应用

二、两型社会城乡规划指标选择

在两型社会城乡规划指标体系整体框架建构过程中，建议将工作重点放在城乡规划层面，应当对社会经济方面的宏观指标适当地精简，集中力量加强物质规划指标的建设。在当前规划建设的总体目标层面上，可将社会经济领域的指标作为两型社会之基数，即战略性、概括性目标；同时，还要对资源节约与环境友好两个方面的指标加强重视，使之能够与城乡规划内容有效地衔接在一起，进而以此来指导物质规划指标。实践中，为了能够有效确保两型社会目标的落实，在设计框架时建议采用MECE法筛选指标因。对于MECE法而言，其重点是辅助探寻影响预期效益的所有关键性因素，并有针对性地提出解决方法，这对于帮助管理人员进行方案排序和分析研究，起到了非常重要的促进作用。

实践中可以看到，由于上述指标体系同时兼顾了两型社会城乡建设与城乡规划方面的相关内容，因此指标体系可采用将二者结合在一起的MECE矩阵模式，作为体系架构。同时，该指标体系也在一定程度上反映两型社会”建设目标在城乡规划领域的落实，因此指标体系采用矩阵结构方式进行架构。横向上是两型社会建设内容和目标，其中有基数指标、环境友好指标以及资源节约指标等类型，同时也包含了社会、经济、资源消耗、节约潜能、对环境的影响以及环境响应和环境发展潜力等方面的内容；而竖向上则以城乡规划为主要内容，包含用地规划、城市建设设计、综合交通规划、公用设施规划（其中主要是给排水、电力、能源、电力以及供热、燃气和通信环卫等设施等等，

三、两型社会城乡规划指标体系整体框架构建策略

构建和完善指标体系，应当坚持以人为本的原则，以科学发展为指导，吸收和借鉴国内外一切先进规划理念，科学合理地利用和保护城乡公共资源，以经济、社会和资源环境的和谐发展为基础，建立高效的指标体系。在此过程中，一方面要关注经济社会发展指标，将资源、环境指标作为约束性指标，另一方面则应当站在城市现代化建设与发展的高度，保障人文指标和人类社会的全面发展。据调查显示，由于当前国内城乡众多，而且城乡类型与产业发展水平之间也存在着较大的差异性，因此在两型社会城乡规划领域指标体系总体框架构建过程中，应当从实际出发，结合自身的特点。通过对国内城乡建设发展现状的分析与研究，在总结当前国内国际先进经验的基础上，应当充分发挥规划指标体系的特殊功能，比反映、比较、监测以及预测和评价等，注重城乡规划的综合协调发展，坚持系统性、针对性、可操作性、引导性、简洁性以及客观性可拓展等几个方面的原则。

对于两型社会城乡规划而言，其具体实践要点表现在以下几个方面：

（一）建立和完善城乡规划管理制度

正所谓无规矩不成方圆，因此应当强化制度建设，建立空间管控标准体系，严格根据现代城乡规划体系之要求和相关标准，以空间发展目标、用地特征为主要依据，划清界限、加强规模化管理。在此过程中，还要制定一系列的管控性指标，以此来对城乡规划体系的执行落实情况进行检测。同时，建议国家及相关部门，制定和健全法律、法规以及各项程序，对城乡规划目标进行细化，尤其是要不断强化对非建设用地的管控；确保管控指标法律效力的实现，对城乡规划体系中的相关强制性指标进行有效的贯彻和执行。实践中，还要确保城乡管理机制及相关工作流程的规范化、制度化，加强规划分层管理、完善机制，必要时还要建立规划管委会，并设置相应的管理机构与工作委员会，加强对城乡规划整体情况的监督检查，对规划方案进行编制与审议。实践中，还要采取一系列有效的、可以覆盖城乡规划全局的工作方式和方法，保证所制定的规划管理机制能够对城乡资源进行全面有效的整合，并根据具体情况对规划管理范围进行扩大，以确保管理范围与城乡区域经济的协调发展和城乡规划体系框架的整体性、规范性。同时，建议进一步完善和规范规划体系领域的相关政策、法规，全面提高现代化城乡规划之效能。

（二）建议出台一系列与城乡规划体系框架构建相配套的政策

针对当前的现状，笔者建议出台城乡规划与发展管理政策，以此作为城乡规划的智力支持及政策引导，通过不断优化现代城乡规划发展体系，提高规划的合理性、科学性以及客观实效性，从而实现城乡经济的全面协调发展。对于制定的城乡规划管理政策而言，应当明确目标、职责，深入贯彻和落实科学发展观， 建立和完善城乡规划体系，推进城乡统筹发展、推动城乡一体化建设。同时，还要根据规划体系的具体落实和执行状况，提出一系列行之有效的指导意见。坚持合理分层与分工明确的指导理念和原则，保证城乡规划体系的全面贯彻与执行。 针对具体城乡规划工作，应当根据实际情况提出合理的、科学的指导意见和建议， 并在此基础上制定有效的工作方针、细化实践程序；建立系统的、规范的空间发展规划模式，在宏观目标的指引下制定和细化城乡规划执行程序，引导广大人民群众参与到规划实施、执行监督实践中来，以保障城乡规划体系框架的整体效果。同时，还要创建与当前的城乡规划体系框架相配套的管理与评估机制，切实将城乡规划研究与管理工作作为重要工程项目来抓，在全面开展管理工作时，建议采取适当的辅奖励措施，积极调动一切管理人员、人民群众的积极性和主动性，从而为城乡规划体系框架的构建打下坚实的基础。

（三）构建和完善现代城乡规划体系

城乡规划体系中应当建立分层机制，对规划分层指导进一步明确，根据城乡规划具体职能对城乡层级进行明确，规定衔接、指导关系，巩固城乡规划组织结构，开展各项规划工作。总体目标规划过程中，应当提高专业规划认知水平，在强调规划全面协调实践中，应当对专业规划加强引导，同时还要注意专业规划与总体规划之间的密切配合，在遵循总体规划的基础上开展各项细节性的工作，认真做到与整体规划之间的有效衔接。

第一，以紧凑型城乡建设为理念，实施节约、高效的土地资源利用模式。两型社会资源最关注的问题就是土地资源的利用，特别是在城乡规划体系编制过程中，应当关注土地资源的利用效率，开发紧凑型的城市是成为现代城乡规划及其可持续发展的必由之路。在城乡规划中，应当注意与TOD之间的结合模式实施，有效利用各项土地资源。在不断提高当前居民居住品质的条件下，可适当进行高容积率的开发，综合利用土地资源。同时，还要对立体开发模式进行全面创新，积极挖掘地下空间的可应用价值。比如，北京市空间发展战略规划中，通过对本地生态环境的分析与研究，确定了生态绿色边界，即EGB，如下所示：

从实际操作来看，该生态边界即为城市开发的最后底线，其周边范围即为需要特别保护的生态建设用地。在对经济、人口以及产业和土地规模进行全面分析研究的基础上，对城乡开发优先级及其建设用地之规模进行确定，并划定了城市增长边界。当城市增长边界、生态边界划定以后，在对公共服务半径进行分析研究的基础上，又确定了现代城市基础设施服务边界，以此来调整规划用地，并将其作为日后发展规划依据。从长沙市城乡规划实践来看，其主要根据节约用地、 建设节俭以及设施节能之要求，开发紧型城乡组团模式，有效协调人口密度、生态环境以及土地资源开发强度等因素（如下图所示），因此在构建两型社会城乡规划指标体系整体框架方面取得非常好的效果。

第二，加强空间规划与事业合理发展合理分工的现代合作模式构建。实践中可以看到，通过有效建立和落实分工合作模式，可最大程度上确保城乡规划体系的构建与落实效果，并在此各城乡规划委员会的正确指导下，发挥职能部门的自身优势。在城乡规划体系整体框架构建与落实过程中，应当充分发挥各主管部门的职责，尤其要在规划部门统一组织下，相关部门应当积极参与，从而为城乡规划提供保障。

第三，既要强调总体规划之优势，又要重视各专业规划自身的职能作用。 实践中，通过科学制定政策、强化规划的针对性与独特性，充分发挥各专业规划部门的实际应用价值，不断提高新技术的应用效率、加大新理论的贯彻落实力度， 并在此基础上对具体领域的问题进行有效的解决。同时，还要不断加强专业规划工作的细化操作，强化对专业规划资质审核、管理机制。

结语：总而言之，随着社会经济的快速发展，城乡规划建设问题已日渐突现，因此应当以构建和谐社会理念为指导，统筹城乡协调发展，加快城乡结构调整步伐。在当前两型社会建设时代背景下，应当以科学发展观为指导，强化社会经济发展中人文关怀，加大对环境与资源的关注力度，使资源节约型与环境友型建设完美契合，从而实现人类社会、经济发展以及生态环境的协调共生。

参考文献：

[1]洪亮平 程望杰.“两型社会”城乡规划指标体系整体框架研究[J].城市规划学刊,2012(01).

[2]饶国祥.“两型社会”背景下城乡规划的理念突破与实践创新[J].城市建设理论研究（电子版）,2012(25).

[3]邓旋 杨青 ．我国省域两型社会协调发展演化规律及其对策研究[J].科技进步与对策，201l(18)．

城乡规划体系的构成篇2

关键词：一体化；城乡规划；问题；途径

一、引言

改革开放以来，我国的城乡得到很快的发展，尤其是在发达的地区和东部沿海一带，城市和乡村之间不断融合，城市郊区化和乡村城镇化的进程也不断加快。党的十六届三中全会指出，落实科学发展观，必须坚持做到“五个统筹”。而当中统筹城乡发展是核心，实现其他几个统筹的前提和途径。城乡一体化要想更好更快的发展，就必须科学规划。城乡规划一体化就是对城乡发展目标、性质和规模、总体布局、功能分区以及重点建筑和主要基础设施进行合理规划，展示城乡各个区域的发展前景，是城乡一体化发展的依据和方向。

二、城市化过程中的城乡规划一体化探索

改革开放30多年来，城市在发展的过程中经历了巨大的变化。昔日的农田村庄现在已经变成繁华的街区。但是我国的城乡规划法律制度依然没有改变，依然适用于两部法规――《城市规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》。这种建立在城乡二元结构上，把城市和乡村相互割裂，就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式，使城市和乡村规划之间缺乏统筹协调，特别是对乡村规划的管理非常薄弱，现有的一些规划甚至无法体现农村特点，农村无序建设和浪费土地严重，已经不适应我国经济社会迅速发展的新形势。正是在这样的背景下，有关部门着手制定一部规范城乡一体化规划的法律。

2007年10月28日十届全国人大常委会第十三次会议表决通过了《城乡规划法》。从《城市规划法》到《城乡规划法》，虽然只是一字之差，但意义深远。这也意味着我国将彻底打破城乡二元结构的规划体制，进入到一个城乡一体化规划的全新时代。在这部法律中，城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城乡规划法的出台旨在加强统筹城乡管理，打破城乡分割的管理体制，协调城乡空间布局，逐步消除城乡矛盾，缩小城乡差别，改善人居环境，促进城乡经济社会全面可持续的发展。

三、当前城乡规划一体化中存在的问题

从宏观的角度看：（1）城乡一体化过程中产业发展不平衡。政府更注重城市的产业调整、投资环境的改善和基础设施的建设，而忽视了乡镇的同步推进，以至于城乡经济发展水平、产业结构出现失衡。（2）城乡规划不科学，布局不合理。城乡规划受短期利益的驱动，缺乏长远发展计划。空间布局过于分散，“中心地”功能偏弱，工业的空间、产业和人口等集聚度很低。（3） 条块分割，整体协调不足。城乡一体化的建设包含着城乡社会经济发展的方方面面并且需要有机组合协调发展，但行业之间，部门之间和地区之间发展相当不平衡，发展水平、速度和拓展面的落差都比较大。（4）生产要素的区域可流动性仍太低。上至城区之间，下至村与村之间，都在不同程度上形成自我封闭的区域单元，并力求自我发展和自我完善。它不仅使布局过于分散的产业和人口难以集聚和优化组合，而且不利于扩大经营规模，对城乡的总体发展和城乡一体化建设构成重要制约因素。（5）城乡管理体制不健全。

此外，还存在土地开发征用问题、劳动力就业问题、基础设施建设问题、教育、医疗卫生、文化问题和环境问题等一系列的问题。

四、解决城乡规划一体化问题的方法

如何遏制城乡发展的失衡现象，加快解决二元结构的突出矛盾？我们认为，不仅要靠中央政府的政策向“三农”倾斜，而且要靠工农、城乡的直接互动，逐步实现工业反哺农业、城市支持农村的战略转变。而要实现这个转变，最大的障碍就是现行的城乡分割的体制。所以要从体制上下工夫，打破城乡分割的管理体制，建立城乡统筹的管理体制。

1、构建城乡一体的规划体制。将城乡分立、多头分设的规划部门统一于一个统筹城乡规划的部门之中，对城乡建设中涉及的土地利用、工业园区建设、城镇建设、城乡住宅建设、城乡道路建设、水面和绿地分布、生态环境等进行统一规划和空间布局。

2、构建城乡一体的行政管理体制。把市政府有关部门的经济管理和公共服务职能由只管城市或城乡分割管理一律向农村延伸，实行统一管理，创造城乡一体的行政管理模式。

3、构建城乡一体的土地制度。依法保障农民对土地承包的各项权利。鼓励和支持农民按照“依法、自愿、有偿”原则，采取出租、入股、质押、置换等各种方式，流转农村土地承包经营权，发展农业适度规模经营。改革征地制度，完善征地程序，及时给予农民合理补偿。实行多种补偿安置办法，切实解决好土地被征占农民的社会保障和就业问题。城市要构建完善的土地开发制度。土地开发要适度。

4、构建城乡一体的劳动力市场体制。深化就业制度改革，实行统一的劳动力市场和平等就业，加快清理和取消对农民进城就业的歧视性政策、不合理限制和乱收费行为。促进农村富余劳动力的转移。健全农民进城就业的服务体系，建立适合进城就业农民的社会保险体系，加强对进城就业农民享有平等合法权益的保护。

5、构建城乡基础设施一体体制。①加快城乡公路建设，构建城乡一体的公路交通体系。②深化水利体制改革，建立城乡一体的水资源管理体系；健全供水、防洪和水生态环境保障体系。重点抓好江河防洪安全工程、微水节灌工程和人畜饮水工程建设。③加快城乡电网改造和建设，建立城乡一体的电网输送体系。

6、构建城乡一体的社会保障体制。建立以养老保险、医疗保险和最低生活保障为主要内容的农村社会保障制度，并与城市社会保障制度逐步接轨。

此外，还要加快构建城乡一体的户籍体制、城乡一体的生态环境体制、城乡一体的财政和税收体制、城乡一体的产业布局体制等的改革。

五、结束语

当前我国城乡一体化规划发展中，面临的困难和问题还很多。但是机遇与挑战并存，在未来的进程中，要坚持城市反哺农村，工业支持农业，以城带乡，以工促农，城乡统筹规划发展。走可持续发展的城乡规划一体化的道路。

参考文献：

[1] 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》；2006年10月

城乡规划体系的构成篇3

关键词：统筹城乡；规划；主体功能区；城镇体系；村镇布局

中图分类号：TU98；F291.3 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2013）18-4529-04

自党的十六大首次提出“统筹城乡经济社会发展”以来，我国开启了以城乡一体化推倒城乡“二元墙”的历史进程。在以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线的“十二五”时期，统筹城乡发展是城市与农村全面、协调、可持续发展的体现，城乡一体化也是转变经济发展方式、实现又好又快发展的载体与潜力所在。规划是对未来发展的谋划与部署，规划能够科学有效地引导未来的发展，须具备规划对象明确、理念先进、体系健全、功能清晰的特征[1]。从规划的视角探讨统筹城乡发展，需要明确规划的理念符合科学发展观要求，规划推进的层次和体系应健全，规划的目标及对城乡协调发展的贡献应清晰。但是，目前对统筹城乡规划的研究多为一体化目标的愿景描述，如通过产业布局、基础设施、人口分布、资源开发、环境保护等一体化规划促进城乡融合发展。从城乡发展的空间层次来看，实现城乡统筹发展需要宏观、中观、微观不同层面的规划彼此衔接互补，才能在发展起点上明确城乡各自的主体功能与发展定位；在城乡传导机制上依托载体发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用；在城乡薄弱环节的村镇地域上强化规划引导，实现资源配置最优与空间利用最大化的目标，来推进城乡协调发展。

1 宏观层面——落实主体功能区规划

国家“十一五”规划中提到“各地区要根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构”。主体功能区理念是基于我国空间开发秩序失衡、各地快速推进工业化和城镇化带来的资源环境矛盾日益突出的背景下提出的，被视为填补我国空间规划空白的重要内容[2]，对指导城乡协调发展具有基础性规范作用。

1.1 主体功能区战略促进城乡协调发展

主体功能区的提出在理论上丰富了区域经济发展理论，创新了区域经济管理理论，完善了区域规划体系，实践中促进了区域的合理分工与协调发展，推动经济发展方式的转变，有利于政府对区域分类指导和调控。尽管主体功能区规划的推进实施有各种阻力，但“十二五”规划进一步明确要实施主体功能区战略，相比于“十一五”规划依据开发强度划分的四类功能区，“十二五”规划更加具体和形象，依据区域形态划分为城市化地区、农产品主产区和生态功能区三类。作为空间规划的主体功能区战略，看似与统筹城乡发展关联性不大，实际上，落实主体功能区对城市与农村两大类地域系统明确各自定位，形成差异化发展模式具有促进作用。目前城乡协作关系过度强调城市与农村的生产职能和商品交换，而对广大农村地区（包括农产品主产区、林区、牧区）所拥有的生态环境职能和优势却未赋予价值内涵与量化补偿，抹杀了这些地区的生态环境优势，强化了城市在要素集聚与生产交换方面的优势，却弱化了广大农村作为比较优势的生态环境优势，使农村在城乡关系中处于被动、弱势地位。而主体功能区规划的落实及配套生态补偿机制的建立，有利于不同区域明确主体功能定位，采取差异化的发展战略形成布局合理、形态各异、功能互补的空间格局，是保障城市与农村两类异质单元得以可持续协调发展的必由之路，从而改变某些地区城市化进程中形成的“城市像农村、农村像城市”的怪相。

1.2 各类主体功能区推进策略

省域层面在统筹城乡发展进程中，应把主体功能区规划作为一种基础性战略规划，在国家和省域两级功能区划分的基础上，在各市、县域亦可借鉴区划思想实行功能分区，如广州增城市等就是通过主体功能区划分来实现县域经济科学发展。对开发密度较高的区域实行优化开发，重点发展服务业等高端产业，引导一般产业向城市转移，通过产业转移、功能辐射带动周边地区发展，从而实现城乡协调发展；对承载能力较强的区域实行重点开发，使之成为工业化、城镇化的主要空间载体，提高综合承载能力，集聚更多农村富余人口，为统筹城乡发展、发展现代农业减轻人口压力；对担负一定生态职能的区域实行限制开发，发展符合地方承载容量的特色产业，并逐步引导超载人口转移到重点开发地区。这类地区切不可盲目追求工业化和城镇化而破坏生态环境，因为开发地区的生态破坏会影响到更大范围乃至全国的生态安全和粮食安全，尤其对该区域的农村和农民而言，更是失去了未来发展的基础和保障；对各类自然保护区实施严格禁止开发的保护策略，控制人为因素的干扰与破坏。

2 中观层面——完善城镇体系规划

城镇体系是区域经济组织的地域载体，由大、中、小城市和村镇组成，城镇体系结构包括职能结构和等级规模结构两方面。按照系统论的观点，结构决定功能，城镇体系结构的优劣直接决定了城镇体系组织生产要素的效率与效益[3]。而统筹城乡发展中的两大地域单元——城市和农村，正是处于城镇体系的两端，实现城市带动农村的目标，需要在城镇体系规划上明晰职能结构和等级规模结构，即明确职能分工以实现功能互补和交错发展，健全等级规模体系以实现功能的传导和辐射。

2.1 城镇职能结构

城镇职能结构是城镇体系中不同层级城镇所承担的职能及彼此的协作关系。目前我国中西部城乡差距较大的省域，城镇体系职能结构上存在功能定位模糊、同质化竞争加剧以及区域剥夺问题[4]。具体表现为城市过度依赖第二产业发展的拉动，且第二产业对农业的拉动有限，第三产业滞后，中小城市和小城镇缺乏立足各自区情的特色产业，大城市集聚过多资金、技术、人才等要素而对中小城市及村镇扩散辐射不够。

鉴于城镇职能结构在城乡关联、协同发展上的作用与地位，统筹城乡发展规划在中观层面应着眼于城镇职能结构的完善以提高其对城乡协调发展的贡献。在职能结构规划上应按照各城市之间在产业链条的不同环节发挥各自的比较优势，实现分工协作在产业链上的契合[5]。如图1 所示，中心城市在产业链条的两端从事高附加值的行业，如上游的总部经济、研发设计、人力资源培训和下游的物流、营销、结算、售后服务等；小城镇与中心城市形成互补，从事中间环节的加工制造、组装等环节；中小城市作为二者之间的过渡，承担相应的产业分工，以此促进区域内城乡地域分工网络的形成。同时，广大的县域与农村需要立足区情，挖掘自身拥有的比较优势且和本地农业关联密切的加工业、特色产业，以提升农业产业化水平和农民收入，实现就地城镇化。

2.2 城镇等级规模结构

城镇等级规模结构是城镇体系中不同等级规模城镇的数量及比例关系。城镇等级规模结构表征城镇体系的发育程度，也反映城乡关联及协调发展水平。合理的城镇等级规模结构表现为不同等级城镇的数量合理及匹配科学，可以发挥各自的规模与职能优势，对集聚产业、承载人口、促进城乡关联发展具有正向促进作用。我国各省域的城镇等级规模结构表现为中西部省域呈现首位分布的特征，首位城市垄断性强，等级序列存在中间断层，制约了城镇功能的传导与辐射。而城乡发展一体化程度较高的东部发达省域的等级规模体系较为健全，依托中心城市、大中小城市、小城镇构建的等级体系发挥联系城乡的载体与纽带作用，生产要素在不同等级城镇之间得到高效配置，城镇规模和功能在动态升级中得到提升，从而实现城市与农村的一体化发展。

本研究用城市经济首位度和城乡发展差距来衡量城镇等级规模体系。城市经济首位度是衡量区域城镇体系的一个指标，是指区域中第一位城市规模与第二位城市规模之比，城市规模可以用城市经济总量来体现。城乡发展差距用城镇人均可支配收入与农民纯收入的比值来测度。以2010年数据为例，对中国主要省份城市经济首位度和城乡收入差距进行对比。由比较结果（表1）可以看出，中西部省域城镇体系发育程度整体滞后于东部，多数省域仍处于单中心增长阶段，城市经济首位度普遍较高，大于首位度的合理取值区间1.5～2.0。东部省域城镇体系发育程度较高，省域内部不再依赖单增长极带动区域发展，呈现双核心或多极化增长，城乡发展的网络化组织体系日益健全完善。

因此，发挥城镇等级体系组织区域经济运行及城乡关联的职能，省域层面必须兼顾各城市规模的壮大与全省合理的梯度层级，避免出现城镇体系的中间断层导致孤岛效应，制约城镇职能的扩散与城乡分工的协作。需要在全省范围内规划省域主中心、省域副中心、区域性中心等不同层级的中心城市，发挥各自在不同空间尺度与地域范围的组织、引领作用。并且需要培育县域在统筹城乡关系中的核心作用，使县域成为连接农副产品“进城”、工业产品和服务产品“下乡”的桥梁纽带，依托县域经济实力的壮大和城镇设施的改善，拉动农村富余劳动力实现就地转移，以最小的社会成本完成城镇化。

3 微观层面——推进村镇布局规划

村镇作为城镇体系的一个组成部分，理应包括在城镇体系规划范畴之中。但以往我国的城镇规划只涉及城市，对广大村镇而言是空白。随着《城乡规划法》的实施及社会主义新农村建设的推进，村镇规划在新农村建设、统筹城乡发展中的作用日益受到重视。而规划的本质特征是前瞻性、科学性，尊重地域文化差异、产业发展规律、人居环境科学来编制村镇规划，是实现村镇协调、可持续发展的前提。并且，当前各区域新农村建设中受资金匮乏制约，均采用“示范点”带动，以点带面发挥引领、示范效应，而村镇规划正是充分利用有效投入、防止盲目大拆大建、重复建设和二次改造所造成的浪费，因为规划的节约是最大的节约，规划的浪费是最大的浪费，尤其示范点的选择与规划应充分体现适用性和推广性，即兼顾点的选择与面的推广。

纵观国内统筹城乡先行地区，一条共同的经验就是依托“三个集中”推进城乡协调发展步伐，即工业向园区集中、农民向新型社区集中、土地向规模经营集中。而推进“三个集中”都需要规划先行，发挥规划在引导要素流向、集中和承载产业、人口方面的先导作用。着眼于统筹城乡发展的目标导向，在村镇规划中重点要解决三方面问题，即村镇发展的战略定位、村镇的等级规模、土地资源的集约利用。

3.1 村镇发展定位

村镇的战略定位应秉承“生活、生产、生态”的原则，既要提炼彰显村镇的比较优势，又要顺应未来村镇发展的趋势与潮流。村镇应在地级市框架下构建各展所长、特色突出、差异化定位、错位发展的空间格局。具有农业基础的村镇应壮大农业的规模优势，发展农产品精深加工，延长产业链条，将提高的附加值来增加农民收入。一些资源型小城镇，应在不破坏自然生态的前提下适度开发，以资源型产业起步走新型工业化道路，丰富产业部门体系，避免过度依赖资源型产业支撑增长。具有良好生态环境的村镇可以规划发展乡村生态旅游、文化旅游，发挥旅游业的强关联带动效应来促进村镇的服务业发展，提升城镇化水平。

3.2 村镇等级体系

村镇的等级规模定位是基于村镇的资源环境承载能力和在区域城镇体系中的地位来确定。在引导农民向新型社区集中的过程中，需要有计划有步骤地形成县域中心城区—小城区—特色镇—新型社区—自然村落的等级体系。因此，立足村镇自然本底条件、服从区域城镇等级体系分工、合理确定各村镇的发展规模和承载人口、产业容量，确定对具有文化遗产性质的村落进行保护，并保证农民建房的选址安全。在此基础上，规划建设基础设施和公共服务，从而避免基础设施和公共服务在村镇间的低效配置和浪费的弊端。

3.3 村镇土地资源

土地资源的集约利用既是提高农村生产要素配置效率和实现农村要素收益的途径，也是保障城乡发展格局维护国家粮食安全的战略需要。在村镇规划中实现土地资源的集约利用，即要求管住总量、用好增量、盘活存量、提高质量，从而实现节约集约利用土地。尤其对项目用地要严格批前审查，根据其行业、产业发展及投资强度等进行严格的项目预审，以确定合理的供地规模，并根据项目建设进度实施分批供地，同时对农村宅基地进行整理归并，避免“空心村”蔓延，防止土地粗放利用。

在通过村镇规划引导“三个集中”进程中，应吸聚工业向园区集中，优化产业规划布局，加大基础设施投资和建设力度，加快培育和扶持主业突出、配套完善的产业集群，完善产业链条以发挥集聚效应，形成“块状经济”来提高规模效益。实施重点镇优先发展战略，选择一批有条件的区域中心镇，通过政策倾斜和多方支持，促使其转变为现代小城市，提升人口吸纳能力。同时，适应农民改善居住和生活条件的迫切要求，加快农村新型社区建设，完善基础设施和公共服务配套。严格遵循“依法、自愿、有偿”原则，推动土地流转，积极策划包装项目带动发展，通过土地流转，发展壮大合作组织、种养大户、家庭农场、龙头企业等现代市场主体，通过他们引领农民致富。

参考文献：

[1] 杨伟民.发展规划的理论与实践[M].北京：清华大学出版社，2010.38-42.

[2] 樊 杰. 我国主体功能区划的科学基础[J].地理学报，2007（4）：339-350.

[3] 陶良虎.中国区域经济：理论、实务、案例[M].北京：研究出版社，2009.208.

城乡规划体系的构成篇4

新中国的城乡规划法律制度建设，经历了一个从无到有、从单一到配套、从部门规章到行政法规再上升到法律的逐步完善过程。过去五十多年的城乡规划实践，既取得了多方面的成绩，但也有许多经验教训值得认真总结。当前，我国的城市化已经发展到了一个新的水平，城市数量明显增加，小城镇的发展加速推进。据统计，2000年全国转移就业的1.1亿多农村劳动力中，在乡和建制镇就业的占58.8%，进入县级市、地级市和省会城市就业的分别占13.5%、14.5%和13.2%1。新农村建设持续推进，城乡建设发展上升到一个新的水平。但是，从我国的城乡规划法律制度来看，还存在着很多困难和矛盾，特别是对城乡二元化问题的解决力度不够，措施不到位，已经影响到我国的新一轮的城乡建设发展进程。如何进一步完善我国的城乡规划法律制度，尤其是新的《城乡规划法》实施以后，如何通过规划法律制度的完善，促进城乡建设的和谐可持续发展，需要我们进一步研究解决。

一、我国现行的城乡规划法律制度基本情况

改革开放以来，我国城市规划法律体系的变革基本上是以渐进的方式推进的。在总结建国以来城乡规划和建设正反两方面经验教训、借鉴吸收国外经验的基础上，全国人大常委会于1989年颁布《中华人民共和国城市规划法》，标志着我国城市规划法律制度建设迈上了一个新台阶。1993年，国务院颁布施行了《村庄和集镇规划建设管理条例》。我国的城乡规划制定和实施管理依据这“一法一条例”，形成我国近20年的城乡规划基本运作制度。2008年1月起，我国实施新的《城乡规划法》。

（一）我国基本法律制度概况

我国近年的城乡规划基本法律制度主要包括《城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》和现行《城乡规划法》中规定的各种运作制度。主要是：

1、城市规划制定制度。

城市规划的制定制度主要是指如何编制城市规划、由谁编制，审批实施的程序等，明确了规划的概念、内容、原则、编制主体和阶段划分，确

1汪光焘：《在2004年全国小城镇规划建设工作会议上的讲话》;小城镇建设; 2004年04期，28页

定了针对不同类别规划进行分级审批的制度，规定了规划修改与调整的程序和权限。这一制度在《城市规划法》实施初期效果良好，各级城市都依照法定程序开展了规划制定工作。近年来为了加强各部门之间的综合协调，在审批阶段增加了部际联席会制度。

2、村庄和集镇规划制定制度。

村庄、集镇规划由乡级人民政府组织编制，县级人民政府审批。截止2005年底，80.4%的集镇编制了镇（乡）总体规划，51.1%的村庄编制了村庄建设规划2。由于受基层政府规划意识、资金和技术力量的影响，从全国范围来看，部分村庄和集镇建设缺乏规划指导，村庄集镇规划的整体水平不高。

3、划定规划区实施统一规划管理制度。

《城市规划法》与《村庄和集镇规划建设管理条例》明确规定，制定城市和村庄与集镇总体规划时，必须根据城乡发展建设的需要划定规划区，同时规定规划区范围内的建设布局，以及机场、水源地、重要的基础设施、自然与文化资源、农村居民点、乡镇企业等都要纳入统一的规划管理。这一制度对于防止盲目发展、布局混乱、浪费土地、污染环境等具有十分重要的作用。但是，由于法定的行政许可仅限定在规划区范围内，一些地方从局部利益出发，擅自扩大建设范围，在规划区以外出现了大量无序开发建设活动。以湖南省永州市为例，截止2002年，全市在城市规划区以外建设的违法违章建筑面积达58万平方米，严重干扰和影响了城市规划的实施3。

4、城市规划实施许可制度。

城市规划实施的许可制度是确保开发建设符合规划的关键环节，即通过“一书两证”（“建设项目选址意见书”、“建设用地规划许可证”和“建设工程规划许可证”）的许可对建设项目实施规划管理。这一制度基本上保证了规划区内的土地利用和各项建设依照规划实施，避免了城市混乱无序发展。

5、村庄和集镇建设的许可制度。

村庄集镇新建住宅、乡（镇）村企业和乡（镇）村公共设施、公益事业建设，必须取得选址意见书和开工批准（简称“一书一证”）。由于乡镇

2冯建国.城乡统筹规划先行促进中国城镇化，《小城镇建设》2003年07期，第24页

3永州市统计局.永州统计年鉴，2003年，第15页

一级管理机构不健全，县级建设部门管理力量薄弱，这一建设许可制度在大多数地区并没有得到十分有效的执行。以永州市零陵区为例，目前全区12个乡镇中，设有正式规划管理机构的仅有2个镇，没有或虚设管理机构的有10个乡镇4。

6、违反城市规划行政处罚制度。

《城市规划法》对违反规划的建设行为提出了处罚条款。这些条款主要针对违法建设行为，以纠错和改正为目标，以罚款和拆除为手段。目前行政处罚的实施情况是，对违法建设“以罚代拆”的处置较多，而对违法行为人的处罚偏轻。

7、违反村庄和集镇规划建设行政处罚制度

对违反村庄集镇规划的建设行为，分别给予责令停止建设、限期拆除、没收、罚款的行政处罚。同样是由于行政管理的薄弱，这一制度目前在多数地区执行不力，这也是浪费耕地现象加剧、违法建设日趋严重的原因之一。

（二）我国城镇化的现状和特点

我国的城镇化于上世纪80年代开始加速，目前全国平均城镇化水平约44%左右。主要有以下方面的特点：

1、经济体制改革对城镇化和城乡发展的影响

改革开放以来，我国城市发展的动力机制发生了巨大变化，城镇化模式由计划经济体制下的“自上而下型”，逐步演变为社会主义市场经济体制下多元并行的发展格局。小城镇的发展促使传统的城乡二元结构发生变化。2006年城镇化水平达到43.9%，比2005年增长了0.9个百分点。城镇化在促进市场拓展、推进新型工业化、解决农村富余劳动力出路等方面发挥了重大作用。

2、城市数量和规模迅速增加，城镇建设量大面广

1978年至2005年，全国城市总数由193个增加到661个。城市等级规模也发生了巨大变化，其中，城市人口在50万以上的大城市从40个增加到139个，中等城市从60个增加到226个，小城市从93个发展到296个。2005年，城市的全社会固定资产投资额超过75000亿，约为改革开放初期的100倍；全国城镇建筑竣工总面积达11.81亿平方米5。

4永州市零陵区统计局，《永州市零陵区统计年鉴》2007年，第4页

5袁振华.农村城镇化、城乡一体化与构建和谐社会，《学习论坛》2005年09期，第53页

3、小城镇发展呈现新局面，建制镇内涵发生了本质变化

1978年我国仅有建制镇2173个。这些镇以县城镇和工矿城镇为主，其经济社会结构和小城市相似，与周围农村的经济社会联系相对较弱。到2005年，建制镇数量已达19522个，新增的建制镇由原乡建制发展而来，是分布广泛的乡村中心，并正在发展成为以农业服务、商贸旅游、工矿开发等多种产业为依托的、各具特色的新型小城镇，成为县域、市域经济发展的增长点。据测算，2002年浙江省20个经济强县的工业特色产业产值点其工业总产值的比重达到43.6%，由此可见，“镇”的概念已与过去有着本质的区别6。

4、流动人口数量庞大，“市民化”任重道远

我国目前进入城镇务工的农民已超过1亿人。由于户籍和土地制度等原因，农民工多数处于流动状态，即户口在农村，工作生活在城镇，农忙短期返乡，年底回家团圆。这是一种具有中国特色的、有学者称之为“准城镇化”的现象，在保留农村宅基地和承包经营土地的前提下进城务工，避免了拉美国家出现的那种过度城市化。但农民工多数时间工作生活在城镇，而各种待遇与市民相差较大，是城镇社会

管理需要认真面对的新问题。

5、在城乡规划等政策的调控作用下，较好地实现了城镇紧凑发展

我国城乡规划工作立足国情，合理控制城市建设用地标准，实施严格的城市建设用地规划许可制度，已经形成了包括全国和省域城镇体系规划、城市（镇）总体规划、村庄和集镇规划、风景名胜区规划在内的城乡规划体系。规划加强了对城市建设用地的增长管理，努力提高城市建设用地的集约利用水平，控制城市建设用地低密度扩张，避免了美国等一些国家出现的城镇低密度扩张、城市人口密度持续下降的现象。近年来，依法制定的城乡规划在遏制盲目扩大城市占地规模，促进城镇增长方式从粗放型向集约型转变等方面发挥了积极作用。

6、城镇化水平与经济发展水平在总体上已经基本适应

近年来，我国经济增长和城镇化发展的实际速度都比较快，按照联合国的划分标准，我国的城镇化水平已经接近下中等收入国家组的平均水平，与经济发展水平在总体上基本适应。今后在稳步推进城镇化的进程中，应

6裴琰，段红兵. 农村城镇化过程中社会保障制度的法律思考，《山西高等学校社会科学学报》2006年02期

更多关注城镇化质量的提高，增强各级城镇的综合承载能力。

（三）现行城乡规划法律制度的不足

1、城乡二元分治，不利于统筹发展

我国的经济社会结构具有明显的城乡二元特征，这种特征体现在行政管理上就是城乡分治。在城镇化进程中，一方面由于经济规律作用，大中城市获得了更为优越的发展条件，另一方面由于地方政府在发展战略上客观存在的城市导向，结果必然导致大部分生产要素流向城市，进一步拉大城乡差距。事实上，城乡是不可分割的有机整体，没有乡村的健康发展，就不可能有城镇的持续健康发展。正如美国学者刘易斯·芒福德所说，真正有效的城市规划必定是区域规划，是将城乡作为一个整体统一考虑的规划。同样，城镇化的健康发展也只有通过区域层面的城乡统筹协调才能实现。我国现行城乡规划法律制度受到历史形成的城乡二元结构的深刻影响，城市和乡村分别对待，不同的法律和法规，分别就城市论城市、就乡村论乡村，而据此开展的各项规划建设活动不可避免地加剧这种二元的结构特征，不利于城乡统筹发展。这种制度还造成了法律空白，在一些地区无法进行有效的规划管治，这一点在城乡结合部地区和各类开发区中表现得尤为明显；在广大的农村地区，由于规划管理薄弱，出现了“遍地开花”式的零星建设，大量耕地被圈占，直接损害广大农民的根本利益。

2、计划经济色彩浓厚，不适应体制转轨后的开发管理

现行《城市规划法》在内容上对规划编制作了较多规定，而对规划管理、操作程序、监督检查、法律责任规定得较少、较笼统。随着改革的深化，一系列新制度，如土地有偿使用制度、投资体制的改革、分税制等，带来城市发展动力的多元化和利益群体的分化。建设单位或个人不再是原法假想的“均质状态”，而是有着不同价值取向和行为方式的利益主体，甚至地方城市政府也产生了追逐利益的冲动。进入新世纪以来，经济全球化也对现有城乡规划法律制度和城市管理构成挑战，如资本流动性与现行建设项目申报审批程序之间的冲突，有可能促使地方政府在竞争压力下为争取流动资本而放弃规划原则，用“规划服从投资回报”的代价来满足投资者的要求。WTO带来规则透明、市场开放等要求，也需要城乡规划的法律制度做出回应，如规划的公开公示制度、对内对外开放的规划设计机构和人员的管理制度等7。

7史际春.论规划的法治化，《兰州大学学报（社会科学版）》，2006年04期

3、偏重技术管理，不利于政府职能转变需要

《城市规划法》形成于我国城镇化加速发展的初期。随着城镇化进程的持续加速，环境和资源的压力越来越大，历史文化遗产和公众利益面临严峻冲击，一系列新的社会问题开始显现，这在客观上要求城乡规划必须适应政府职能转变，充分体现“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的原则，由物质空间设计走向综合规划，由技术管制走向公共政策。正如中央领导同志所言，城乡规划是一项全局性、综合性、战略性很强的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等广泛领域。由于现行《城市规划法》没有突出对公众利益保护的规则，使规划在制定和实施管理中不能十分有针对性地保护资源、环境、自然和历史文化遗产，以及社会弱势群体的利益。

4、监督机制不完善，不适应决策的科学化和民主化

现行《城市规划法》比较注重对行政权力和管理手段的维护，而对政府部门实施监督制约和对公民、法人以及社会组织的保护性规定薄弱。在规划编制的组织上，强调单一的政府行政部门责任，没有将公众参与、多部门参与作为法定程序；规划决策限于一个相对封闭的机制。据此形成的规划管理体制，使编制和实施规划的职能主要集中在城市政府，而立法机关、上级政府、社会公众对规划工作这一行政权力缺乏有效的监督，对地方政府的违法行为缺少法定的纠正能力。“一任领导一张图”，“领导一换，规划重来”的现象屡见不鲜。在缺乏法律制度保障的前提下，作为市政府职能部门的规划局，坚持规划的能力被大大削弱。当前暴露出来的许多问题，如不顾当地的自然资源和生态环境条件，不顾自身的经济能力和客观需求，片面追求增长速度、盲目扩大城市规模、人为提高建设标准、随意干预变更规划、破坏历史文化遗产的现象等，都可以追溯于监督机制的缺失，归咎于缺乏决策的科学化和民主化。

5、法律责任较轻，不利于维护规划的严肃性

现行《城市规划法》对违法行为的处罚规定较为原则，可操作性差。该法主要针对违法建设行为本身提出纠错规定，对违法行为人的处罚仅涉及由单位给予行政处分；特别是对政府的违法行为，若非涉及经济犯罪，基本上构不成法律责任。这样的法律制度，为规划决策提供了很大的随意性空间。对于建设单位和个人而言，为了谋求利益最大化，也会在计算违法和守法的成本后，不惜违法牟利。鉴于一些地方违法的机会成本远低于守法的机会成本，更加导致违法建设行为屡禁不止，严重损害了规划的权威性和严肃性。

6、城乡规划法律制度对中国法律传统和现实国情不适应

长期以来，我国城乡规划法律制度的研究重点基本上是“洋为中用”，对于“古为今用”，则鲜有提及。可以说，城乡规划法律制度的完善，不可能摆脱传统无所不在的影响和超越国家行政法的发展阶段而直接移植西方某国观念以及具体制度，而是在现有基础上的渐进式发展。从世界范围来看，前苏联极端的“管理模式”早已被行政法学界年否定，而英美国家的“控权模式”面临种种困境，其自身也在探求出路。中国学者的“平衡模式”提出近10年，并为行政法学界广泛认可，但这一理念始终没有得到法律制度与实践操作的支持8。

二、国外城乡规划立法的经验与启示

新中国的城市规划工作在上世纪五十年代全面展开，主要借鉴了前苏联和东欧等社会主义计划经济体制国家的经验，在法制建设上也有很深烙印。改革开放以来，我国城乡规划的法律制度已经有了相当程度的调整，但原有体制的影响仍然存在。随着社会主义市场经济体制建设的不断深入，城乡规划面临新的需求，有必要学习和借鉴发达国家的经验教训，使我国的城乡规划法制建设少走弯路。

（一）国外城乡规划立法回顾

起源于工业革命时期的现代城市规划，到目前已经发展成为各国公认的、保障城市化有序发展的公共政策的重要组成部分。从发达国家的经验教训看，在城市化发展的各个阶段，凡是缺乏科学权威的城乡规划体系及法律制度，城乡建设就会呈现无序和混乱状态，危及国家的经济发展和社会安定。

1、英国不断完善城乡规划立法的经验

19世纪前半叶，英国工业化和城市化高速发展，人口向城市大规模集中。但由于基础设施匮乏、生活环境恶化，劳工住房短缺并很少考虑卫生要求，导致传染疾病蔓延。为应对这种发展方式给城镇造成的恶劣后果，英国在1848年第一次颁布《公共卫生法》，继而又颁布了一系列有关公共卫生和劳工住宅的法令，并于1909年颁布《住宅与城镇规划诸法》，确立

了针对城市问题适时制定并实施城乡规划的基本原则。

8郑长德、钟海燕.现代西方城市经济理论，北京:经济日报出版社，2007年4月第一版

作为世界上最早建立国家规划法律制度的英国，在规划实践中很快认识到城乡统一发展的重要性，于1932年颁布了第一部《城乡规划法》，该法将规划的范围从城镇扩展到周边的非建设区域。1947年的《城乡规划法》将城乡用地作为整体纳入规划控制，奠定了二次大战后当代城市规划的基本体系。在1968年的《城乡规划法》中，确立了战略性的结构规划和实施性的地方规划的二级体系，将宏观战略引导和具体操作结合为一个整体。2004年的《规划和强制性收购法》又以“地方发展框架”替代了以上的结构规划和地方规划，并在国家批准的“区域空间战略”引导下进行编制。

2、美国和日本放松城乡规划的教训

美国是典型的市场经济体制国家，采用联邦政体，城镇和区域发展更多地属于州和地方事务，联邦政府对于城市化的干预只是间接的，私人土地对于城乡空间发展的影响十分显著。同时，美国没有全国统一的城乡规划法或相关法律制度，规划的行政和职能体系在各个州差异很大，对于大多数城镇，区划(zoning)几乎是对城乡土地利用和开发唯一有效的法规控制手段。由于美国在城市化过程中过分依从市场需求而缺乏必要的调控，导致城镇无序蔓延和过度消耗自然资源，带来了极为严重的经济社会和环境问题，成为世界各国可持续发展引以为戒的反面教材。

1980年代中期，日本为活跃民间经济，采取对城市规划控制指标的缓和、放松政策。主要包括：对住宅建设规定、容积率及高度控制、控制发展地区的规定、开发许可制度及土地使用性质的放松等。这在一定程度上刺激了城市的快速发展，但也给城市景观和居住环境质量带来了巨大的冲击，并在很大程度上导致了土地、房屋的投机和地价飞涨。为此，1990年代初日本对《城市规划法》等作了一次较大的修订，纠正了在控制地价和土地开发方面的失误，为建设高水平的人居环境奠定了法律基础。

3、城乡规划立法形式的演变

纵观发达国家规划立法的历程，几乎都以“宣言法”为起步，逐步形成以“城乡规划法”为核心法的城乡规划法律体系和将法律与规范融为一体、覆盖城乡的“规划法典”的阶段。宣言法是国家统一的城市规划专业法律体系的初步奠基，在宣言法阶段，规划法往往比较原则，其主要内容是明确规划在国家生活中的重要性和意义，界定规划的主要对象和范围。此后，各国的规划法根据城市化进程不断完善和修订，逐步进入核心法阶段；在作为核心法的城乡规划法的框架下，建立了完整的城乡规划建设和管理的法律制度，可操作性得到加强。在核心法阶段之后，部分发达国家又将城市规划核心法和其他有关规划、建设和管理的各方面法规和规范融为一体，组成了覆盖城乡一体的规划法典。规划法典是解决城乡规划、建设和管理中各种法律法规之间错综复杂的关系、继续增强可操作性的一种途径。

发展中国家有关城乡规划立法的起步较晚，法律体系相对不够完善。但多数国家在城市化进程中都努力进行法制建设，完成了从宣言法向核心法阶段的过渡。如新加坡1959年的《规划法令》，韩国1963年的《国土建设综合规划法》，马来西亚1976年的《城乡规划法》等。

（二）各国城乡规划法的经验借鉴

1、统一城乡规划体系

各国城乡规划法制建设的一个基本特点，就是随着城市化的发展和市场经济的需求，规划制度从关注“城市问题”为主，逐步发展为以强化区域协调为核心的城乡统一规划。

英国始终坚持统一的城乡规划体系，以确保地方发展与国家相关政策的一致。1947年《城乡规划法》建立了覆盖整个国土范围的城乡规划体系，城市总体规划由中央政府审批。1968年《城乡规划法》规定了规划的制定与行政事权对等，郡范围内的结构规划由郡政府编制，由中央政府审批，地方层面的各项规划由地方政府制定，但必须符合区域层面结构规划的指导原则。德国《建设法典》确定的规划体系包括各联邦州的空间规划、州内大区的空间规划、跨州界各区域的空间规划、各城市的总体规划和各个城镇社区的建造规划等多个层面，形成统一的城乡规划体系。

2、有效维护公共利益

德国的规划法律强调保护、维持和发展生态环境和自然景观，包括水域和林木等，其中特别是要符合高标准的生态要求，承担对于子孙后代的社会责任。为了保证规划内容的真正实施，尤其是工程性基础设施和社会性基础设施的建设，要求土地所有者在自由支配土地的同时承担维护公共利益的约束性义务，并通过有力的法律措施予以保障。英国2004年的《规划和强制性收购法》，强调区域空间战略和地方规划中都应坚持可持续发展的原则。该法通过对公众参与的制度设计来保证公众利益能够在规划过程中得到反映，并废止了皇室在土地使用规划上的特权和有利于开发商的土地购买和建造方式，要求用新的补偿机制来加快处理土地的强制性获取。

3、完善公众参与程序

西欧和日本等发达国家的规划法中都强调要不断完善公众参与规划的法律制度。如德国《建设法典》规定，在规划制定过程中必须尽早告之市民有关规划的目标、规划方案和影响，以便及早听取市民的意见进行规划修改。城乡规划在接受市议会审议时必须向公众公开展示并听取意见一个月。英国1947年的《城乡规划法》就有允许公众对城市规划发表意见和建议的规定；1990年的《城乡规划法》则对结构规划和地方规划这两种主要的规划形式，分别制定了公众参与的法定程序。2004年的《规划和强制性收购法》明确规定，在主要的地方规划政策文件中，必须包括一份“社区参与申明”，表明公众参与了从规划制定开始的一系列活动。

4、实施规划督察员制度

英国的中央政府不仅制定国家的法规政策，而且有权干预地方政府的规划编制和规划管理，并可指派督察员直接受理各地的规划上诉，在当地主持规划听证会并进行相应的协调。法国为了加强对自然文化遗产保护和城乡规划实施的监管工作，设立了国家建筑师驻省代表处制度，代表处是法国文化与交流部向各省的派出部门，接受文化部、建设部和环境部的业务领导。代表处直接参与市镇按程序编制、修订、审核地方规划的各项工作。全国100个国家建筑师驻省代表处每年要60万条意见，包括对建设工程申请提出“强制性意见”或“非强制性意见”。这些意见在一定程度上约束了颁发许可证的权力机构（主要是市长）。

5、适时修订规划法律

由于城乡规划法具有相当强的时效特点，即必须适应城市化快速发展和不断变化的社会经济形势提出的新要求。许多发达国家的规划法在颁布后都有多次更新和修订的经验。如处于战后快速发展阶段的英国，在1947年《城乡规划法》设立后的三十年的时间，议会先后12次修订了《城乡规划法》。联邦德国的《建设法典》在1986年颁布后的二十年里，议会已经对其进行了20次以上的条文修订。

6、强化规划实施监督

西欧和日本、韩国等城市化发展较为成功国家的重要经验之一，都是在有关城乡规划的法律中，始终坚持以城乡规划为主体的公共干预政策原则，其中特别重要的是健全城乡规划法规体系和行政管理体系，建立层级监督，确保城乡规划的有效实施和全程监管。

三、完善我国城乡规划法律制度的几点思考

当前，我国社会主义市场经济体制正在逐步完善，城镇化进程与城乡规划工作也面临着新的形势和要求，迫切需要对现行的城乡规划法律制度加以完善。

（一）以科学发展观统筹城乡发展，建立统一的城乡规划体系

按照我国传统的城乡二元结构，城市地区是国家的工业化基地，乡村则是为其服务的基础，相应的行政权力架构也由此形成。“镇”的概念被局限在极为有限的范围内：要么是县域行政权力中心所在地，要么是因工业建设和交通集散需要而形成的居民点，其发展与其周围的乡村地区缺乏内在的直接联系。改革开放以来，高速发展的农村经济促使原有乡村行政管理体制发生巨大变化，大量的乡建制改为镇建制，这种以镇为核心、与周围农业地域密切结合的地域结构性变化，促使原有的城乡二元结构出现了根本性改变。合理把握城镇化进度，贯彻“工业反哺农业，城市支持农村”和城乡统筹的方针，并在空间资源的配置、发展目标的协调、城镇基础设施向乡村延伸等方面发挥城市对乡村的辐射带动作用，通过立法，建立统一的城乡规划体系的条件已经成熟。

在具体的制度规约上，需要明确所有的建设活动应限于城乡居民点的规划区范围以内，在规划区以外原则上禁止除基础设施之外的非农建设活动；在规划区范围以内，也并非是所有的用地都用于各项建设，也需要划定相应的禁建区，包括基本农田、生态保护或生态敏感区、文化遗产保护区、环境保护用地、水源保护地、地质灾害区等，保证规划区内的生态环境质量和公共安全，促使各项设施相对集中，提高运行效率，切实有效地避免零星开发和“遍地开花”式的建设，从而更好地保护基本农田和耕地。

（二）适应立法的阶段性特点，逐步完善城乡规划法律制度 城镇化的发展是一项长期的历史过程。因此，城乡规划法律制度应与时俱进，根据不同发展阶段的特点制定相应的规则。针对当前我国社会经济体制和城镇化发展的特点及出现的问题，现行的城乡规划法律制度有必要在以下方面重点加强。首先，建立统一的城乡规划体系应当成为立法的基本前提；其次，建立完善的公众参与规划制度，以适应保护公众利益和规划社会化发展趋势的需要；第三，针对近年来城乡规划工作中出现的随意、频繁变更规划的现象和由此导致的擅自扩大建设规模、滥占耕地和盲目圈地等问题，要调整规划的编制和修订制度，保证规划的严肃性；第四，针对地方政府在规划管理中不依据法定规划行使行政权力的行为，要注意建立上级机关的规划监督制约机制，并需要与对违法行为进行法律追究的制度相结合；第五，为了保证规划的科学性和严肃性，规范规划机构和个人参与城乡规划的行为，有必要建立规划编制单位资质和注册规划师制度。

（三）规定城乡规划的强制性内容，保障社会和公共利益

在我国，城乡规划是国家调控和引导城镇化进程的重要公共政策的组成部分，是国家为纠正市场失效，弥补市场的缺陷，保护社会公共利益不受到市场消极面冲击而进行有效干预的重要手段之一。因此，城乡规划一方面需要维护市场秩序，支持正当的利益追求，另一方面则需要承担起合理配置公共资源、切实保障公共利益的责任。

针对我国城镇化快速发展过程中的特点，城乡规划编制和管理的重点，应由确定开发建设项目转变为对各类脆弱资源和公共利益的有效保护以及关键基础设施的合理布局。在对绿地系统、历史文化保护区和历史街区、水系、道路交通、主要基础设施和公共服务设施等内容进行严格界定的基础上，实行强制性的规定，并且不得随意修改和调整。同时，城乡规划应坚持以人为本的原则，以建设和谐社会为目标，维护社会公平、保障公共安全，协调好城乡各项建设和城市公共利益之间的关系。城乡空间布局和建设应在保证科学性与合理性的基础上，尊重和保护居民的利益，防止大拆大建，解决好关系居民切身利益的人居环境问题，不断提高人民群众的生活质量。

（四）建立协同的行政体系，保障规划的全面实施

建设完善的行政体系，关键是应当考虑“谋、断、行、督”相分离的原则，避免出现将权力主体、责任主体、执行主体和监督主体集于一身的状况，使承担参谋、决策、执行和监督职能的机构之间既有分工，又互相制约。

通过城乡规划法律制度的建立，明确各级政府在组织编制和审批城乡规划、实施城乡规划方面的权力和责任，实现清晰的一级政府、一级事权。中央政府、省级政府、市、县政府各自制定目标并各自拥有事权，在局部利益不得影响整体利益的前提下，地方各级政府在法定范围内享有自主权。通过事权划分，强化行政体系的职能建设，并通过体系化的建设，形成强有力的规划行政管理体制。各级规划事权有相应的责任和义务，各级规划事权不应随意下放。

规划行政体系建设的另一个方面，就是要加强行政体系的执行力。在城乡规划开展的过程中，各级政府之间应加强相互合作，做到管理层次上的完全衔接。各级政府要在事权划分的基础上，对各自决定的执行负有监管的责任。针对上级政府对审批结果的实施缺乏有效监督，直接损害了规划严肃性的情况，需要建立完善的监督制约制度和行政责任追究制度，应当建立上级政府向下级政府派驻城市规划督察员的制度，依据法律、法规和上级政府批准的规划对下级政府实施监督。这样也有利于及时发现、制止违法违规行为，保证城乡规划更为有效的实施。

（五）提高城乡规划编制的科学性，引导城镇化的健康发展

城乡规划制定制度与城乡规划技术法规体系要随法律的完善进一步进行修改完善。首先，将全面建设小康社会的目标和科学发展观、城乡协调、可持续发展、建设和谐社会以及社会主义新农村建设等理念作为城乡规划体系建设的指导思想和具体行动的原则，并将这些理念具体落实到规划控制的具体要素上；其次，要按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的要求，改进规划编制工作方式，提高规划编制的质量与水平；第三，要加强规划的审查和审批制度，健全规划决策机制，完善决策程序。针对当前地方政府自由裁量权过大等问题，推进地方各级城乡规划委员会制度的建立，增强规划师的发言权和完善决策者责任追究制度；第四，加强对城乡规划的行业管理和建设，严格管理规划编制机构，逐步实行职业规划师制度，更应注意对规划机构和人员参与城乡规划的行为进行规范；第五，推进先进的科学技术例如地理信息系统（GIS）、全球定位系统（GPS）、遥感（RS）等新技术在城乡规划中的运用，提高规划编制工作中分析研究的准确性，加强对规划实施的动态监测；第六，建立规划公示和听证会等制度，加大公众参与城乡规划的力度，通过强化城乡规划的民主性来提高城乡规划的科学性；第七，进一步加强和完善地方人民代表大会及其常务委员会对规划编制、实施的监督，保证城乡规划的全面、有效实施。

四、《城乡规划法》的意义和具体实施办法分析

《城乡规划法》于2008年1月1日正式实施。该法是新时期落实科学发展观的一部重要法律，它的颁布实施，对统筹城乡建设和发展，确立科学的规划体系和严格的规划实施制度，有着十分重要的意义。

(一)《城乡规划法》颁布实施的意义和作用

贯彻《 城乡规划法》的意义主要体现在三个方面：

一是落实科学发展观、建设和谐社会的要求。党的十七大报告指出：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾”。《城乡规划法》规定编制和实施城乡规划必须遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，也就是说城乡规划工作必须贯彻和落实科学发展，实现协调城乡空间合理布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。贯彻实施《城乡规划法》，就是要按照城乡统筹，协调发展的要求，科学布局，合理配置有利于城乡发展的各种资源，为城乡之间、县（市）区域之间、经济与社会之间的优势互补创造更好的条件和环境，促进城乡经济和社会的全面可持续发展。

二是履行政府职责的要求。城乡一体化发展的进程加快，迫切要求政府提供与城乡经济社会发展相适应的社会公共需要，如城市空间布局、道路、交通、环境保护、绿化、文化体育、教育、卫生、水、电、气的安全供应等。因此，贯彻实施《城乡规划法》，一定要从民生民意的角度思考城乡规划管理工作，通过依法实施城乡规划管理，满足城乡人民的公共需求，充分保护人民的公共利益，实施还权于民，为人民提供全面的公共服务，认真履行政府的职责。

三是依法行政的要求。《城乡规划法》是在总结原《城市规划法》和《村庄集镇规划建设管理条例》实施经验的基础上，结合我国现有规划管理实际和社会发展的需求颁布的，是城乡规划管理工作的法律依据，要求城乡规划主管部门要严格依法行政，限制行政自由裁量权，加强了人大、上级机关和人民群众对规划部门的监督，强调社会公众充分享有城市规划知情权、参与权和监督权，这些方面的规定，是《城乡规划法》的新内容和特点。

（二）落实《城乡规划法》的理念和方法创新

21世纪是城市的世纪，也是生态的世纪。城市生态化是历史发展的必然选择，生态规划和城市规划的结合势在必行。落实《城乡规划法》重点在于理念和方法创新，其中生态学理念的培养和新的规划方法的引入至关重要。

一是要深刻理解《城乡规划法》的立法意图。通过以规划为龙头的一系列相关手段，实现城乡统筹协调发展，是未来五到十年我国落实科学发展观的重要领域之一。《城乡规划法》最具里程碑意义的是关于城市、镇总体规划中“禁止、限制和适宜建设的地域范围”的内容。随着城市化的加快和城市类型（基于功能分化）的迅速增加，城市与自然环境的矛盾日益突出。城市的扩展过程成为自然环境变为人工环境的过程，城市成为人类改造自然最为彻底的地方，城市发展对环境的负面效应也越来越得到关注。重新认知城市生态关系引发理念创新，而规划方法、建设方法和工程措施的创新更成为通向理想城市的必由之路。特别是随着城市科学的发展，人们对城市的认识轮廓越来越清晰，城市生态学理论的应用逐步得以普及。《城乡规划法》的立法意图的本质，实质是人与自然生态的和谐发展。实现生态规划和城市规划的有机衔接，这样，城市的理性发展是有望达成的。

二是城市规划要强调以人为本。认真分析城市规划的各个层次和阶段，城市规划对经济和社会生态的关注是充分的，如传承历史文脉和地区文化特性，城市规划中的历史文化名城保护规划和相关规划都对此给予了充分研究和落实，并将这些理念从城市扩展到乡镇和村落。但城市规划中对自然生态的关注多停留在景观和环境保护层面，如对建筑周边的绿化建设给予了较多关注，景观设计中虽然强调对诸要素的考虑放在人与自然相互作用的前提下，也提出了人与自然和谐共处，但主要强调绿化的景观效果。但实践中也出现了忘记满足人类生存和发展需求的根本目的而盲目追求土地开发利益的倾向，而且城市规划成为这样的短期逐利行为的帮凶，使区域生态承载能力超负荷运转。另外，城市盲目地陶醉于单纯地利用现代技术或建筑艺术创造“奇、大、怪”建筑或构筑物，使城市人居环境对人的生理和心理产生负面影响，造成人们在收获财富的同时损害了身心健康。因此，要从非建设用地入手进行城市规划，就是从自然要素的规律出发，分析其发展演变规律，在此基础上确定人类如何进行社会经济生产和生活，有效地开发、利用、保护这些自然资源要素，促进社会经济和生态环境的协调发展。实现了规划师与决策者们从“想建什么”到“不该建什么”的思维模式的转变，使得城市生态系统的完整性得以保障，最终使得整个区域和城市实现可持续发展。

（三）推进《城乡规划法》贯彻落实的具体举措

《城乡规划法》的实施，标志着我国正打破建立在城乡二元结构上的规划管理制度，进入城乡一体规划发展新时代，也为强化城乡规划工作带来了新的机遇。现以永州市为例，具体探讨《城乡规划法》的具体操作办法。

永州市位于湖南省南部，五岭北麓，湘江上游，东与湖南郴州相接，西与广西桂林毗邻，南与广东清远接壤，北与湖南衡阳、邵阳交界。1995年11月，经国务院批准，撤销零陵地区，设立地级永州市。永州现辖九县两区，总面积2．24万平方公里，人口570万。近年来，永州立足原有基础，充分发挥区位优势、资源优势和生态优势，实施开放带动战略，坚持以开放促开发，经济社会发展取得长足进步。农业以100万亩草场、100万亩无公害蔬菜、100万亩优质水果、100万亩速生工业原料林四大基地建设为重点，突出精深加工，培育龙头企业，打造绿色晶牌，形成了颇有特色的高效农业基地。工业快速发展，汽车、卷烟、医药、食品、建材、造纸成为托起永州现代工业的六大支柱，中心城市辖零陵、冷水滩两个区，城乡一体化发展加速，2007年实现GDP506.39亿元9。根据《城乡规划》的有关规定和永州实际情况，针对当前规划工作实际和存在的问题，建议重点强化三个方面的工作，以具体举措完善《城乡规划法》的可操作性，形成实施制度，推进城乡一体化发展。

1、高度重视城乡规划工作，加大规划编制投入。市政府要加强对城乡规划法实施工作的领导，进一步完善城乡规划管理体系，加强对县(市)、镇、村的规划管理网络建设，重点要加强零、冷两区规划一体化建设和两区城乡全覆盖工作。建议市财政要加大对城乡规划编制工作的经费投入，把城乡规划编制和管理经费纳入财政预算，切实予以保证。大力提升规划水平，中心城市重点抓好永州历史文化名城各项详细规划的高水平编制，把中心城市建设成为城市特色鲜明、环境舒适优美、文化气息浓郁的山水园林城市。

2、加强对城乡规划工作的领导，科学实施城乡规划管理。建议市政府按照“政府组织、部门合作、专家领衔、公众参与、科学决策、依法实施”的方针，尽快出台贯彻落实《城乡规划法》的具体实施意见，不断提高规划管理水平。一是政府组织。城乡规划编制、审批与修改，市政府及市、区规划部门要切实发挥好“龙头”作用，组织好城乡规划的编制与管理工作。二是部门合作。城乡规划是一项战略性、综合性极强的工作，需要各部门的配合与协作。各相关部门要积极编制本行业的发展规划（包括研究确定行业发展目标、阶段性计划及实施措施）、专业规划及专项规划等，并纳入城乡发展总体规划，使各类规划相互衔接、相互协调。三是专家领衔。

9永州市统计局，《永州市统计年鉴》2007年，第1页

城乡规划编制、研究与审查，应以城乡规划专家为主体，吸收相关领域的专家参与，发挥专家的作用，保证各项规划成果的前瞻性与科学性。四是公众参与。在城乡规划编制与实施过程中，要尽快建立规划公示制度和社会听证制度，深入了解民意，广泛集中民智，不断推进规划决策的民主化，防止决策的随意性。五是科学决策。规划失误是最大的失误。政府有关部门要切实规范工作程序，按照法定程序组织评审、报批与备案，不断提高规划决策的科学化和法制化水平。六是依法实施。城乡规划管理部门要根据总体规划和控制性详细规划，对建设项目实施批前、批后管理，制定《城乡规划法》责任追究办法，依据《城乡规划法》对有关违法和不作为行为予以追究。

3、加大人才引进培养力度，为实施城乡规划提供智力保障。当前我市尤其是中心城市规划专业人才短缺问题尤为突出，已成为规划工作开展的制约因素。建议市政府制定加强城乡规划专业人才引进和培养的计划，重点引进高层次、高水平的规划专业人才。同时，要完善专业人才培养引进机制，改革教育培训方式，采取聘请高层次专家学者专题讲座，组织年轻人才到发达地区学习考察、挂职锻炼，选送年轻人才到大专院校、科研机构深造等形式，提高培训质量和层次。要强化实践锻炼，提倡和鼓励专业人才到规划工作的第一线去，到乡镇、农村去，切实解决好乡镇规划工作“三无”却“无机构、无人才、无经费”的突出问题。

名词解释

一、城市和乡村

人类按照生产和生活需要而形成的集聚定居地点。按性质和人口规模，居民点分为城市和乡村两大类。我国《城市规划法》所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。除城镇以外的其它地区，统称为乡村。截至到2006年末我国有设市城市656个。

二、城镇化

城镇化是以农村人口比重下降和城镇人口比重上升为表征，以产业结构从农业经济向工业经济、社会结构从农村社会构成向城镇社会构成、人类聚居场所从农村空间形态向城镇空间形态的转化为本质的多元演进过程。

三、城镇体系规划

一定地域范围内，以区域生产力合理布局和城镇职能分工为依据，确定不同人口规模等级和职能分工的城镇的分布和发展规划。

四、城市规划

城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。

1998年的《欧洲城市规划协会章程》提出：城市规划包括所有不同形式的开发和土地利用活动。它在所有不同的社会层次内、若干具有内在联系的空间等级上（地区、农村、城郊、城市、都会、区域、国家乃至国际范围）起作用。它在尊重个人权力的前提下，代表着公众的共同利益，在不断变化着的物质环境中，鼓励、引导、加强、控制开发。

五、村庄与集镇规划

指农村集镇和村庄的建设规划。在中国，一般是根据县的农业区划、县域规划，按照村镇经济、社会发展和居民收入水平等状况，对规划期内的各项建设（包括住宅、公共建筑、生产性建筑以及给水排水、道路、绿化、电信等）进行全面布置。村镇建设规划的具体内容，因村镇的性质、规模而异。一般情况下，村庄的建设规划，主要是安排农民的宅基地和少量公共建筑。中心村的建设规划，除布置建筑物外，还要安排必要的生活服务设施和简易的公用工程设施。集镇规模在1万人以上的，其规划内容基本上与小城市相似，但要较多地考虑为附近农业地区服务的职能。

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城乡规划体系的构成篇5

关键词：城乡统筹；规划研究；一体化；交通体系

1.城乡统筹规划是城乡一体发展的需要

伴随着工业化、城市化的快速发展，我国目前多数地区已进入城乡各自独立发展阶段（少数地区正在向城乡一体化方向迈进），城乡矛盾日益成为当今社会问题之一。城市和乡村作为人类聚居空间的两种基本形态，各有特点、密切联系、互相依赖、互相促进。要实现城乡统筹发展，就必须实行城乡统筹规划，决不能孤立地编制城市规划和村庄集镇规划，必须把城市放在所处的区域之中，通盘考虑，统筹协调，城乡才能和谐发展。

1.1城乡差别有进一步扩大的趋势

随着城市化进程的加速，我国城乡差距不仅没有缩小，还有进一步扩大的趋势。1997年后城乡居民收入差距开始加速扩大，2001年突破历史最高点，城乡居民收入比扩大到2.90∶1，2003年继续扩大到3.24∶1，2004年收入差距比为3.2：1。近几年的数据为：2010年为3.23：1，2011年为3.13：1。可以看出城乡收入始终保持在一个较高的水平。

城乡一体化的目的就是要实现生产要素在城乡之间畅通对流，缩小城乡居民在生产生活水平、精神文化层次等方面的差距。

1.2城乡结合部矛盾突出

随着乡镇工业的兴起，城市与乡村的空间界限日益模糊，与城市生产、生活相关的功能和设施越来越多地转移到以前的农村地区，于是在城市与乡村交叉地带出现了“城乡结合部”这一特定地域。城乡结合部往往成为最具活力但各种矛盾又非常突出的一个地域。城市规模的迅速扩大使得现有城乡结合部的城市化进程大大提前，城市建设往往会突破原有总体规划确定的规划区界限，而现有的土地利用规划同样无法控制这些区域的无序发展，从而出现了规划与管理的真空地带。所以要实现城镇化的快速健康发展，必须重视城乡结合部的有序控制和科学规划，变无序的混乱自发状态为有序的合理组织状态。

1.3城乡建设的无序、生态环境恶化

乡镇工业的快速发展，使得乡村土地开发强度明显增加，非农用地规模迅速扩大。城乡建设用地空间扩展由于缺乏共同的、有效的管理方式和监控机制，各自为政的村、镇建设从区域整体看已经造成非农建设用地无序扩展、用地布局混乱及各种功能的相互干扰与制肘。这种无序的扩散将导致建设的混乱、基础设施无法共享，造成严重的资源浪费和环境破坏。面对这种混乱局面，有的经济发达地区开始将以建设为主的城市总体规划和以保护为主的土地利用规划结合起来，形成覆盖全市域范围的城乡空间规划。

2.城乡统筹规划的范围界定

因为城乡一体化规划的对象是一个不确定范围的区域，因而规划就具有范围不确定、模糊性强的特点，所以规划的首要任务就是界定规划范围。范围的大小应根据实际的经济发展情况来确定，经济发达、发展速度较快的区域，规划范围就应当扩大。例如深圳市总体规划即将整个市域范围纳入规划范围，进行城乡一体化规划。

赵燕菁先生认为规划范围的界定至少应考虑以下几个因素：（1）规划范围应包括并集中在未来经济最活跃、建设最密集的地区；（2）规划应尽量同现有的行政区划界线相重合；（3）尽量同河流、山脊形成的天然地理单元相吻合；（4）规划不仅要包括建设的范围，也包括需要重点保护的范围。

一般认为，规划范围应该包括中心城市建成区、郊区以及市行政管辖的广大乡村地区与小城镇，使城乡人口、土地、空间、水源、能源、信息、景观与基础设施等城乡资源实现合理配置与控制保护。城市总体规划及其市域城镇体系规划的制定应充分考虑城乡统筹规划要求，城乡统筹规划也要与总体规划、土地利用规划同步进行，以便及时反馈彼此的要求。

3.城乡统筹规划的内容

城乡统筹规划的主要内容包括：（1）城乡统筹发展的现状、存在问题及发展条件的评价；（2）城乡社会经济和空间统筹发展的总体战略规划；（3）城乡各用地类型的规划；（4）城乡基础设施建设的统筹规划；（5）城乡环境保护与生态建设规划；（6）城乡统筹发展的阶段性目标与建设的重点项目规划；（7）针对性的城乡统筹发展途径与对策规划。

城乡统筹规划涉及面广，内容包括经济、社会、文化、政策、管理、资源等诸多方面，本文仅对城乡一体化物质空间环境展开讨论。

3.1 城乡一体化的空间结构

城乡统筹规划将规划的重点从规模转向结构，规模成为一个参考性的指标，空间结构的弹性成为规划追求的核心目标。在产业布局结构平衡的基础上，把空间结构调整和空间开发秩序问题纳入经济社会发展规划及各级城乡规划的视野，特别是市县级规划更应该向空间规划的方向发展。通过空间规划，整合行政区内的国民经济和社会发展规划、城镇体系规划、土地利用规划以及其他确需政府履行职责领域的规划，形成一个统一、协调、可操作的更有效的规划。

积极调整城乡布局形态，形成多层次、多节点、网络状、连续式、疏密相间的、相互渗透的、点线面相结合的区域综合体。其中，各城镇可作为大小不等的“点”，各种交通轴线、林带、水系、电力电信走廊可作为“线”，而广大的乡村地区则为“面”。

3.2 城乡用地的统筹规划

城乡规划体系的构成篇6

[关键词]哲学思想；城乡规划；运用

[中图分类号]B-49 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2016）07 ― 0021 ― 02

当今社会是一个全球化、信息化和经济化的时代，追求城乡经济的可持续发展和创设和谐美好的居住环境是当今时展的趋势，也是当前城乡规划师展开规划工作的前提条件与基础。城乡规划设计具有综合性、超前性等特点。因此在城乡规划中引入哲学思想，对于从真正意义上体现规划的科学性和权威性具有积极的影响。

一、城乡规划相关概述

就城乡规划编制的内容而言，不仅涵盖城镇区域，还包含乡村区域。但是城乡规划区域主要以县域体系规划作为基础，将重点放在构建城市规划体系部分，并将城市、乡镇、村庄进行有机统一，制定合理化、规范化、科学化、制度化和全面性的城乡规划编制体系。城乡规划编制体系的有效构建对于构建和谐化社会具有积极促进作用，还有利于协调城乡之间的差距，促进社会的稳定发展。

（一）完善城乡规划管理体系

就城乡规划管理而言，主要以“三规融合”原则作为指导方针和基础内容。

所谓“三规”是指对城市和乡村经济发展进行规划，对城市和乡村总体发展进行科学规划，城市和乡村如何有效划分和利用土地资源规划等，从而构建和谐化、规范化、标准化的城乡规划管理体系。随着社会经济的快速发展以及现代信息技术发展脚步的不断加快，建设信息化的城乡共享服务平台是社会发展的主流，也是人们社会责任意识得以不断提高的外在表现。在构建信息化的城乡共享服务平台时，人们需要学会运用发展的眼光看待问题、分析问题和解决问题，将城乡整体发展目标与信息化共享服务平台进行有效衔接，并做好基础性设施建设，为积极推进城市建设提供保障。与此同时，还需要学会运用重点问题重点分析的政治眼光分析城乡战略目标的重难点，将城乡管理与城乡建设作为城乡规划体系的重点项目，并力求最大限度地将“三规融合”原则落实到城乡规划管理体系的每个环节。

在城乡规划编制过程中，根据城乡发展实际现状制定多元化的规划发展计划，比如“阳光规划”，组织广大公众积极参与到这项计划中，并通过科学有效的途径扩宽公众咨询途径。以国家制定和实施的有关法律法规作为这项计划实施的主要依据，进而为广大群众的参与权和知情权提供制度保障。通过这种形式组织公众参与城乡规划体系中，可以将城乡规划编制能够真实有效地反映给公众，也可以让公众参与谈论时感受城乡信息化共享平台的服务质量。

（二）城乡规划指导城乡统筹发展

城乡规划与城乡统筹发展之间的关系是相辅相成的，一方面，城乡规划编制体系和管理体系为城乡统筹发展奠定坚实的理论基础，并通过不断指导促使城乡统筹体系更加完善。另一方面，城乡统筹发展为城乡规划发展指明原则，可以调解城乡规划体系中不协调的区域人口与产业比例，从而促进城乡的协调性发展。城乡统筹规划内容主要围绕城乡基础性设施、城乡规划发展体系、产业比例而展开，并通过科学化和专业化的实施手段将这些方面进行整合，从而提高城乡统筹发展体系的针对性和有效性。

目前，我国除了贫富悬殊这项矛盾之外，还有人口不协调、老龄化严重、土地资源不协调等。因此，将城乡规划与城乡统筹发展进行有机统一，不仅可以为有效解决三农问题提供帮助，还可以实效城乡之间的优势互补，为构建城乡和谐统一的发展体系打下基础。

二、哲学与城乡规划之间的关系

（一）哲学简析

在西方学术史中，哲学可以作为分析问题和思考人生的原理，无论是解析问题还是思考人生，人是作为主体而存在，是人有条理、系统地认识世界的一种思考艺术。

《辞海》对哲学的释义，是关乎世界观的一门艺术和学科，是人们对整个世界观根本观点进行分析与探讨的理论基础，是对自然知识的总结与概括。就哲学派别而言，主要以唯物主义和唯心主义为主。辩证法与形而上学之间的斗争与融合，最终形成了辩证唯物主义和历史唯物主义。

随着社会的不断进步以及经济的快速发展，不少哲学家或者研究学者对哲学思想或者哲学观点进行了重新思考。不仅将人类的发展和科学技术纳入了哲学体系中，还将中国当代社会经济发展情况融入了哲学体系。如此一来，将会吸引更多哲学家或者科学研究家们关注中国现实问题，为进一步促使哲学走向繁荣奠定坚实的基础。

（二）城乡规划与哲学关系

维护社会秩序、促进社会和谐发展是城乡规划的最终目的。城乡规划反应了人地需求的供需矛盾。无论是区域经济还是其他经济组织，社会矛盾问题是城乡规划的根本问题，无论是借助哲学思想分析城乡规划的根本矛盾还是其他思想分析城乡规划的根本矛盾，都需要站在社会经济发展角度和各方组织利益角度进行全面化、系统化分析与探讨。

三、当代城乡规划中的几个哲学思想

（一）两点论和问题导向

改革开放以来，我国无论是在经济发展方面还是在城乡建设方面，都取得了不同程度的成效。但是随着我国城市化脚步的加快以及社会经济的快速发展，无论是生活还是生产，对社会资源的需求量逐渐增加，城乡居民收入差距不断拉大，都是进一步导致我国社会矛盾更加冲突化和尖锐化的因素。阶层分化日益突出、区域经济与区域经济组织之间的竞争更加激烈化，要想确保我国区域经济的均衡化，不仅要站在历史角度分析城乡规划中的根本矛盾问题，还需要站在未来我国经济发展方向角度讨论城乡规划的市场条件。在面临各种矛盾与冲突条件下，运用两点论的哲学思想把握城乡规划内容、城乡规划目标、城乡规划原则等，抓住问题的根源和关键要素，既要分析城乡规划的主要矛盾，又要分析城乡规划的次要矛盾。既要分析城乡规划中矛盾的主要方面，又要分析城乡规划中矛盾的次要方面，力求最大限度地将城乡规划中的矛盾得到有效解决和处理。

（二）底线思维

《礼记・中庸 》有云：“凡事预则立，不预则废。”再此文中的“预”是指提前做好相关准备工作和预防性措施，从而在遇到问题或者问题时，能够处变不惊、临危不惧。这是古人的经验总结，也是对底线思维的概括与总结。就城乡规划与城乡建设而言，不仅需要大量的人力物力和财力最为支撑，还需要国家出台相关政策，有关部门要对城乡建设工作给予支持，进而为城乡建设创设一个良好的环境。因此对于城乡规划者而言，其肩负的任务较为沉重，在实际工作者应该保持一个公平、严谨、认真、负责的态度，并借助底线思维评估和预测城乡规划的风险因素，努力将风险因素带来的经济损失控制到最小化。

（三）系统思维

城乡规划和城乡建设的主要对象是城镇和乡村等各个建设项目。就城镇与乡村内容结构而言，较为复杂且多变。其项目系统具有开放性好、复杂性、整体性、关联性、动态性、时序性等，因此城市规划管理者不仅要从整体上把握项目系统结构以及特征，还需要运用系统思维对城乡规划项目和结构进行分析与研究。从系统和要素、要素和要素、系统和环境的相互联系、相互作用中综合考察城乡规划，简化对城乡规划的认知。

四、国家领导讲话中对城乡规划的哲学思维

（一）

对于两点论哲学思想的看法：我们无论是在想事情还是在做事情，都需要从事物的对立角度分析问题，并借助辩证统一方法论证事情的两面性，要讲究两点论和平衡点。关于问题导向，他认为在新形势下，我们应该全面性分析城乡规划中的哲学思想，并借用哲学思想研究和剖析城乡规划中的根本矛盾与冲突问题。并在研究与分析过程中要有强烈的问题意识，以问题的主要矛盾作为导向原则，抓住问题的关键点和主要矛盾解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题。

（二）孙政才同志

孙政才对于两点论哲学思想的看法：我们在借助哲学思想探讨城乡规划与城乡建设中的矛盾与冲突问题时，既要注重区域的内部规划，又要强调五大功能布局。尤其是大的区域布局，要始终坚持以发展的眼光处理我国对外开放问题。关于问题导向，城乡建设中，既有生态发展问题的存在，又有阶层矛盾问题的存在，因此在借用哲学思想分析城乡规划问题时，要将城市的可持续发展和人们的幸福感纳入考虑范围之内。

五、哲学思维对我市城乡规划的启示

（一）以“两点论”把握整体问题

传统的城乡规划主要以物质规划和工程规划两大模块作为基础体系，但是随着社会经济的快速发展以及现代城市化脚步的加快，城乡规划工作不只是局限在物质规划和工程规划这两大模块方面，而是向社会规划和环境规划方面延伸与发展。因此，就城市规划者人员而言，不仅需要学习多方面的专业知识体系，还需要具备分析数据的能力。现代城市规划工作强调景观元素的合理搭配与设计，比如绿化设计、广告标牌设计、人行道和路灯设计等等。这就需要通过两点论思想掌控全局。无论是山水的设置还是绿化带的设置，都需要注重平衡性和整体性。无论是文物古建筑物的修建还是整体环境的营造，需要抓住城乡规划与城乡建设中的主次矛盾，在整体中把握统一，在统一中寻求平衡发展，在平衡中打造城乡的个性特色。这样既能够凸显城市的独特优势，又可以塑造一个历史韵味浓重、现代化气息浓厚的城市。

（二）以问题为导向展开城乡规划工作

城乡合理规划的空间主要以城镇乡三级体系为基础，借助“三集中”形式将城乡发展模式由分散型向集约型转变。但是在规划城镇乡三级体系时，需要将城镇经济区域与农村经济区域用科学手段将其划分。就农村经济区域而言，在借助现代科学技术进行改造与发展的过程中保留其原始风貌，发展品牌特色产业。城乡统筹发展体系中的关键问题是劳动力的转移。城乡规划要想达到构建和谐社会的目标，城镇区域需要对农村区域的劳动力合理整顿和安排，从而为实现劳动力的自由流动打下基础。公共服务设施实现均等是城乡规划的又一目标。以问题为导向确定重点，在编制城镇以及新农村经济、文化、旅游等方面的战略发展目标和制度时，需要重点分析农村区域经济发展以及新农村基础性设施建设，政府和党还要加强对城镇和新农村地区基础性设施建设的经济投入，为促进城乡和谐发展提供保障。与此同时，各级政府需要在制定和实施相关法律法规的时候，需要把加强区域基础性设施这项内容纳入制度中，为构建区域协调管理机制和基础设施信息化共享提供制度保障。当今社会是一个信息化时代，根据现代消费市场建立多元化和信息化的城乡基础设施，从而使广大群众积极主动地参与到城乡规划体系中，进一步促进城乡的和谐发展。使规划编制、管理实施的全过程、各环节相互衔接、相互关联 ，管理水平提升有规划依托，实现流畅高效管理的目的。

（三）以底线思维展开城乡规划工作

城乡规划工作关乎的工作部门较多、涉及的内容较广、专业性较强、风险因素较多。随着技术的进步，底线思维可以确保我们以积极主动的态度分析风险因素的根源，进而探索适合城市发展的道路，在稳中求胜。

就行政工作而言，行政工作中很容易滋生腐败思想。因此在行政过程中，必须警钟长鸣，防止一切贪污腐化工作，确保城乡规划工作的健康、有序展开。

就工作底线而言，城乡规划中，规划管理者和相关管理部门应该以公平、公正审核规划工作和建设工作，运用底线思维进行把关。

结束语

哲学思想引入城乡规划工作中，是一个漫长的过程。需要国家政府、规划者和民众的积极配合，要求内化于心，外化于行，因时而化，因势而变，突出主线，把握底线。唯如此，规划工作者才能在日渐繁杂的工作中，真正体现规划的科学性、权威性、前瞻性，提高政府行政质量和城镇化发展水平。

〔参 考 文 献〕

〔1〕刘刚.周易思想对城乡规划理念的启示〔J〕.城市发展研究，2014， （12）：38-44.

〔2〕〔6〕丁国胜，宋彦.智慧城市与“智慧规划”――智慧城市视野下城乡规划展开研究的概念框架与关键领域探讨〔J〕.城市发展研究，2013， （08）：34-39.

〔3〕李芳.以哲学思维理解“四个全面”战略布局〔J〕.中共山西省委党校学报，2016， （02）：13-16.

〔4〕官卫华.城乡统筹视野下城乡规划编制体系的重构――南京的探索与实践〔J〕.城市规划学刊，2012， （03）：85-95.

城乡规划体系的构成篇7

关键词:县域镇村体系,规划，编制，扶绥

中图分类号： F292 文献标识码：A 文章编号：

Abstract: this article analyses ZhenCun system planning and county county urban system planning of the main points higher than content, combined with ChongZuoShi county in guangxi FuSuiXian ZhenCun system planning of practice, this as county ZhenCun system planning methods exploration.

Keywords: county ZhenCun system, planning, prepare, was up

1 前言

随着2008年的《中华人民共和国城乡规划法》的颁布实施，明确指出了城乡规划是由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划组成的一个规划体系，以促进城乡经济社会全面协调可持续发展为根本任务。根据《城乡规划法》以及《县域村镇体系规划编制暂行办法》（2006），广西壮族自治区住房和城乡建设厅在2011年颁布了《广西县域镇村体系规划编制技术导则（试行）》，确定了广西壮族自治区行政区范围内按国家行政建制设立的县、自治县、县级市，需要组织编制县域镇村体系规划, 以县域镇村体系规划取代县域城镇体系规划，并将广西崇左市扶绥县做为广西第一个编制县域镇村体系规划的试点县份。

本文通过分析县域镇村体系规划与县域城镇体系规划相比增加的内容要点，结合扶绥县县域镇村体系规划编制的实践，以此作为县域镇村体系规划编制的探讨。

2 县域镇村体系规划增加的内容要点

2.1法律依据

 《县域城镇体系规划编制要点》（试行）（建村[2000]74号）

（以下简称《编制要点》）

 《县域村镇体系规划编制暂行办法》（建规[2006]183号）

（以下简称《暂行办法》）

 《广西县域镇村体系规划编制技术导则（试行）》

（以下简称《技术导则》）

2.2县域镇村体系规划新增加的内容

2.1.1城乡统筹发展战略

新要求增加“城乡统筹发展战略”的内容，这在之前的《编制要点》中是没有提到的。

2.1.2县域空间管制规划

新要求增加“县域空间管制规划”内容，正式提出“禁止建设区、限制建设区和适宜建设区”概念，充分体现了规划管制思想；而之前的《编制要点》中仅要求“划分用地功能类型，标示各类用地空间范围，并提出相应的限制性与引导性措施”，这仍是一个功能布局引导的概念，没有深入到规划管制的层面。

2.1.3镇村体系概念

新要求提出“镇村体系”概念，建议按照“县城一中心镇一一般镇一中心村”明确县域村镇层次等级;而在之前的《编制要点》中是提“城乡居民点规划”，其概念内涵没有“村镇体系规划”那么广。

2.1.4重点城镇与重点区域的发展策略

新要求增加“制定重点城镇与重点区域的发展策略”内容，之前的《编制要点》中没有明确要求。

2.1.5村庄布局基本原则和分类管理策略

新要求增加“村庄布局基本原则和分类管理策略”内容，具体要求明确中心村建设标准及选定原则，选定重点建设的中心村，提出村庄整治与建设的分类管理策略；而之前的《编制要点》中仅要求“有条件的提出中心村和其他村庄布局的指导原则”。

2.1.7近期发展规划

新要求对近期发展规划的要求更为实际、合理、切实可行。如《暂行办法》中只要求提出近期建设项目的建设时序和选址，而在《编制要点》中还要求“进行投资估算、建设用地预测，作为建设项目可行性研究及立项的重要依据”，这显然是不符合实际情况的。

2.1.8规划重点内容

对规划重点内容有所增加。之前的《编制要点》中重点内容有三项:选定中心镇、基础设施与社会服务设施规划、基本农田与生态环境保护；而新的出六大重点:城乡统筹发展战略、产业规划、村镇体系结构规划、资源保护与空间管制规划、基础设施和社会公共服务设施规划、村庄整治与建设的分类管理策略。

3 扶绥县县域镇村体系规划案例实践

3.1规划技术路线

根据县域镇村体系与县域城镇体系相关法律依据的对比研究，提出扶绥县县域镇村体系规划编制的整体技术路线：

3.2案例实践

3.2.1现状概述

《广西扶绥县县域镇村体系规划（2010-2030）》规划范围为扶绥县行政管理辖区范围，总面积为2836平方公里，全县辖3镇8乡，共128个行政村、13个居委会,2009年末全县总人口444332人。

扶绥县位于广西壮族自治区西南部，为崇左市所辖。西邻崇左市江洲区，南接防城市上思县，北靠南宁市隆安县，西南与崇左市宁明县交界。

扶绥县地理位置为东经107°31′~108°6′，北纬22°17′~22°57′，全境处在北回归线以南。县境东西最大横距55公里，南北最大横距78公里。

3.2.2基于多重机遇条件的规划背景

首先是政策环境的变化为扶绥县的提供前所未有的发展机遇，其次是区域合作的不断深化为扶绥县提供了发展平台，再有是大南宁都市圈的建立也为扶绥县提供了发展空间, 最后是中国――东盟南宁空港经济区的启动，极大的推动了扶绥县的快速发展。

3.2.3城乡统筹发展战略

一、发展目标

统筹城乡产业发展，规范城乡土地利用，引导城镇化健康发展，实施“迁村并点、村庄整治”工程，优化村庄空间布局，完善农村基础设施，健全农村社会保障体系，构建城乡一体的管理体制，缩小城乡差距，实现以城带乡、城乡协调、互动发展的新格局，提前实现全面小康社会。

二、产业发展及空间布局

规划未来产业空间发展采取“中心集聚，轴带拓展，极点增长”的布局模式，构建“一区两园两轴”的总体布局结构，通过构建“产业增长点―产业集聚区―产业带”的产业空间发展格局，带动地区经济增长。

1、第一产业――“五大类型区、类基地”。

2、第二产业――“一区两园，五乡镇，多个产业集群”

3、第三产业――“一个中心，两大科教文化区，三大物流园基地，四大旅游片区，若干服务网点”

三、城镇化战略

总体发展战略为“坚持三个集中，实施三个战略化”。

1、三个集中：工业向园区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中

2、三个战略化：城乡村镇体系布局网络化、城乡基础设施建设一体化、城乡社会保障体系全民化

3.2.4人口及城镇化水平预测

根据扶绥县的发展机遇及现状情况进行预测分析后，规划到2015 年扶绥县域总人口65万人，2020 年76万人，2030 年100万人。

2015年，县域城镇人口34.5万人，城镇化水平53%。2020年，县域城镇人口45万人，城镇化水平59%。2030年，县域城镇人口68万人，城镇化水平68%。

3.2.5县域镇村体系结构

一、职能等级结构

规划县域村镇体系形成“县城 ― 中心镇 ― 一般镇 ― 中心村 ― 基层村”五级职能等级结构。

二、规模等级结构

等级 城镇分级

规模（人） 城镇

特大型 >50000 新宁镇、渠黎镇

大型 30001~50000 东罗镇

中型 10001~30000 东门镇、中东镇

小型 ≤10000 渠旧镇、山圩镇、柳桥镇、昌平镇

在扶绥县县域各镇村的现状基础之上，综合考虑各种因素对县域各镇村未来人口变动影响，判断未来人口变化趋势，采用综合比较分析法对县域村镇等级规模结构进行预测，在规划期内，引导人口和产业向中心城镇集聚，提高人口规模，使县域镇村规模等级结构逐渐趋于合理。

3.2.6县域村庄布局规划

一、村庄职能等级结构

按照镇村职能等级结构所确定的村庄等级结构，规划将村庄分为中心村――基层村二个等级，取代现状的行政村――自然村。

1、中心村职能

为从事农业、传统手工业和三产的农民提供聚居地，在片区中承担农业服务、生活、教育、娱乐等职能。

2、基层村职能

为从事农业和传统手工业的农民提供聚居地，同时为附近的村民提供简单的生活服务设施。

二、迁村并点的原则与标准

规划中平原地区的行政村宜保留1一2个左右自然村，台地地区行政村宜保留2一4个左右自然村，山区行政村宜保留3一5个左右自然村，实行相对聚集发展并适当改造居住环境.

三、村庄数量预测

根据人口与城镇化水平的预测，到2030年，扶绥县县域总人口为90万人，其中农村人口数为30万人。

现状行政村的平均规模为1193人/村，基层村平均规模为449人/村，规划到2030年，中心村的平均规模约为1600人/村左右，基层村的平均规模约为800人/村左右，所有村庄的平均规模按1200人/村来算。则共有约250个村庄。规划按中心村与基层村l：2.5的比例来设置，将比现状行政村和自然村1比4.75的比例更加紧凑，这样设置的村庄体系将更有利于村庄的聚集发展，便于基础设施和社会服务设施的合理设置。因此，中心村的数量约为71个，基层村约为179个。

3.2.7基础设施规划

加快县域内交通路网建设，以国道、省道、为主骨架，以县乡公路为补充，形成干支相连、放射性的路网体系。

针对扶绥县域市政基础设施存在的问题，基于服务均等化，城乡一体化的规划思路，提出市政基础设施规划，包括给水规划、排水规划、电力电讯规划、环卫设施规划等都依照城乡一体化，服务均等化原则进行了系统的布局。

3.2.8县域空间管制规划

从引导与控制功能出发，对县域内产业发展和城镇建设进行空间利用的引导，对区域生态环境保护与基础设施建设做出相关的规定。从建设的引导和环境的控制的角度提出管治的要求，将整个区域划成禁止建设区，适宜建设区和限制建设区。强调综合性的管理分区，优化决策机制与实施效果，探求适合扶绥县域发展的地域空间体系，从更深的层次建构空间资源优化配置的机制。

4 结语

由于县域镇村体系规划是一项全新的规划种类，相关规划成果较少，而扶绥县域镇村体系规划作为广西首例镇村体系规划成果，具有一定的创新点，可作为广西县域镇村体系规划编制的参考，具体如下一些方面：

（1）总结出规划内容的技术路线图，提出县域镇村体系规划编制的内容主要包括现状分析、战略研究、具体规划方案三大部分组成。

（2）提出了县域城乡统筹发展战略规划的编制内容，并对每一部分的具体内容进行了详细论述。

（3）通过对县域镇村体系规划相关法规文件的分析，系统总结出县域镇村体系结构规划及县域村庄布局规划指引的内容框架，其中，县域镇村体系结构规划要沿袭传统县域城镇体系规划的编制思路，县域村庄布局规划根据《技术导则》的要求提出中心村与基层村2个结构等级，制定迁村并点的原则和标准，并对中心村进行了详细的布局规划。

参考文献

[ 1 ]《广西县域村镇体系规划技术导则_试行）》

[ 2 ]《县域城镇体系规划编制要点》（试行）（建村[2000]74号）

城乡规划体系的构成篇8

当今社会是一个全球化、信息化和经济化的时代，追求城乡经济的可持续发展和创设和谐美好的居住环境是当今时展的趋势，也是当前城乡规划师展开规划工作的前提条件与基础。城乡规划设计具有综合性、超前性等特点。因此在城乡规划中引入哲学思想，对于从真正意义上体现规划的科学性和权威性具有积极的影响。

一、城乡规划相关概述

就城乡规划编制的内容而言，不仅涵盖城镇区域，还包含乡村区域。但是城乡规划区域主要以县域体系规划作为基础，将重点放在构建城市规划体系部分，并将城市、乡镇、村庄进行有机统一，制定合理化、规范化、科学化、制度化和全面性的城乡规划编制体系。城乡规划编制体系的有效构建对于构建和谐化社会具有积极促进作用，还有利于协调城乡之间的差距，促进社会的稳定发展。

（一）完善城乡规划管理体系

就城乡规划管理而言，主要以“三规融合”原则作为指导方针和基础内容。

所谓“三规”是指对城市和乡村经济发展进行规划，对城市和乡村总体发展进行科学规划，城市和乡村如何有效划分和利用土地资源规划等，从而构建和谐化、规范化、标准化的城乡规划管理体系。随着社会经济的快速发展以及现代信息技术发展脚步的不断加快，建设信息化的城乡共享服务平台是社会发展的主流，也是人们社会责任意识得以不断提高的外在表现。在构建信息化的城乡共享服务平台时，人们需要学会运用发展的眼光看待问题、分析问题和解决问题，将城乡整体发展目标与信息化共享服务平台进行有效衔接，并做好基础性设施建设，为积极推进城市建设提供保障。与此同时，还需要学会运用重点问题重点分析的政治眼光分析城乡战略目标的重难点，将城乡管理与城乡建设作为城乡规划体系的重点项目，并力求最大限度地将“三规融合”原则落实到城乡规划管理体系的每个环节。

在城乡规划编制过程中，根据城乡发展实际现状制定多元化的规划发展计划，比如“阳光规划”，组织广大公众积极参与到这项计划中，并通过科学有效的途径扩宽公众咨询途径。以国家制定和实施的有关法律法规作为这项计划实施的主要依据，进而为广大群众的参与权和知情权提供制度保障。通过这种形式组织公众参与城乡规划体系中，可以将城乡规划编制能够真实有效地反映给公众，也可以让公众参与谈论时感受城乡信息化共享平台的服务质量。

（二）城乡规划指导城乡统筹发展

城乡规划与城乡统筹发展之间的关系是相辅相成的，一方面，城乡规划编制体系和管理体系为城乡统筹发展奠定坚实的理论基础，并通过不断指导促使城乡统筹体系更加完善。另一方面，城乡统筹发展为城乡规划发展指明原则，可以调解城乡规划体系中不协调的区域人口与产业比例，从而促进城乡的协调性发展。城乡统筹规划内容主要围绕城乡基础性设施、城乡规划发展体系、产业比例而展开，并通过科学化和专业化的实施手段将这些方面进行整合，从而提高城乡统筹发展体系的针对性和有效性。

目前，我国除了贫富悬殊这项矛盾之外，还有人口不协调、老龄化严重、土地资源不协调等。因此，将城乡规划与城乡统筹发展进行有机统一，不仅可以为有效解决三农问题提供帮助，还可以实效城乡之间的优势互补，为构建城乡和谐统一的发展体系打下基础。

二、哲学与城乡规划之间的关系

（一）哲学简析

在西方学术史中，哲学可以作为分析问题和思考人生的原理，无论是解析问题还是思考人生，人是作为主体而存在，是人有条理、系统地认识世界的一种思考艺术。

《辞海》对哲学的释义，是关乎世界观的一门艺术和学科，是人们对整个世界观根本观点进行分析与探讨的理论基础，是对自然知识的总结与概括。就哲学派别而言，主要以唯物主义和唯心主义为主。辩证法与形而上学之间的斗争与融合，最终形成了辩证唯物主义和历史唯物主义。

随着社会的不断进步以及经济的快速发展，不少哲学家或者研究学者对哲学思想或者哲学观点进行了重新思考。不仅将人类的发展和科学技术纳入了哲学体系中，还将中国当代社会经济发展情况融入了哲学体系。如此一来，将会吸引更多哲学家或者科学研究家们关注中国现实问题，为进一步促使哲学走向繁荣奠定坚实的基础。

（二）城乡规划与哲学关系

维护社会秩序、促进社会和谐发展是城乡规划的最终目的。城乡规划反应了人地需求的供需矛盾。无论是区域经济还是其他经济组织，社会矛盾问题是城乡规划的根本问题，无论是借助哲学思想分析城乡规划的根本矛盾还是其他思想分析城乡规划的根本矛盾，都需要站在社会经济发展角度和各方组织利益角度进行全面化、系统化分析与探讨。

三、当代城乡规划中的几个哲学思想

（一）两点论和问题导向

改革开放以来，我国无论是在经济发展方面还是在城乡建设方面，都取得了不同程度的成效。但是随着我国城市化脚步的加快以及社会经济的快速发展，无论是生活还是生产，对社会资源的需求量逐渐增加，城乡居民收入差距不断拉大，都是进一步导致我国社会矛盾更加冲突化和尖锐化的因素。阶层分化日益突出、区域经济与区域经济组织之间的竞争更加激烈化，要想确保我国区域经济的均衡化，不仅要站在历史角度分析城乡规划中的根本矛盾问题，还需要站在未来我国经济发展方向角度讨论城乡规划的市场条件。在面临各种矛盾与冲突条件下，运用两点论的哲学思想把握城乡规划内容、城乡规划目标、城乡规划原则等，抓住问题的根源和关键要素，既要分析城乡规划的主要矛盾，又要分析城乡规划的次要矛盾。既要分析城乡规划中矛盾的主要方面，又要分析城乡规划中矛盾的次要方面，力求最大限度地将城乡规划中的矛盾得到有效解决和处理。

（二）底线思维

《礼记?中庸 》有云：“凡事预则立，不预则废。”再此文中的“预”是指提前做好相关准备工作和预防性措施，从而在遇到问题或者问题时，能够处变不惊、临危不惧。这是古人的经验总结，也是对底线思维的概括与总结。就城乡规划与城乡建设而言，不仅需要大量的人力物力和财力最为支撑，还需要国家出台相关政策，有关部门要对城乡建设工作给予支持，进而为城乡建设创设一个良好的环境。因此对于城乡规划者而言，其肩负的任务较为沉重，在实际工作者应该保持一个公平、严谨、认真、负责的态度，并借助底线思维评估和预测城乡规划的风险因素，努力将风险因素带来的经济损失控制到最小化。

（三）系统思维

城乡规划和城乡建设的主要对象是城镇和乡村等各个建设项目。就城镇与乡村内容结构而言，较为复杂且多变。其项目系统具有开放性好、复杂性、整体性、关联性、动态性、时序性等，因此城市规划管理者不仅要从整体上把握项目系统结构以及特征，还需要运用系统思维对城乡规划项目和结构进行分析与研究。从系统和要素、要素和要素、系统和环境的相互联系、相互作用中综合考察城乡规划，简化对城乡规划的认知。

四、国家领导讲话中对城乡规划的哲学思维

（一）

对于两点论哲学思想的看法：我们无论是在想事情还是在做事情，都需要从事物的对立角度分析问题，并借助辩证统一方法论证事情的两面性，要讲究两点论和平衡点。关于问题导向，他认为在新形势下，我们应该全面性分析城乡规划中的哲学思想，并借用哲学思想研究和剖析城乡规划中的根本矛盾与冲突问题。并在研究与分析过程中要有强烈的问题意识，以问题的主要矛盾作为导向原则，抓住问题的关键点和主要矛盾解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题。

（二）孙政才同志

孙政才对于两点论哲学思想的看法：我们在借助哲学思想探讨城乡规划与城乡建设中的矛盾与冲突问题时，既要注重区域的内部规划，又要强调五大功能布局。尤其是大的区域布局，要始终坚持以发展的眼光处理我国对外开放问题。关于问题导向，城乡建设中，既有生态发展问题的存在，又有阶层矛盾问题的存在，因此在借用哲学思想分析城乡规划问题时，要将城市的可持续发展和人们的幸福感纳入考虑范围之内。

五、哲学思维对我市城乡规划的启示

（一）以“两点论”把握整体问题

传统的城乡规划主要以物质规划和工程规划两大模块作为基础体系，但是随着社会经济的快速发展以及现代城市化脚步的加快，城乡规划工作不只是局限在物质规划和工程规划这两大模块方面，而是向社会规划和环境规划方面延伸与发展。因此，就城市规划者人员而言，不仅需要学习多方面的专业知识体系，还需要具备分析数据的能力。现代城市规划工作强调景观元素的合理搭配与设计，比如绿化设计、广告标牌设计、人行道和路灯设计等等。这就需要通过两点论思想掌控全局。无论是山水的设置还是绿化带的设置，都需要注重平衡性和整体性。无论是文物古建筑物的修建还是整体环境的营造，需要抓住城乡规划与城乡建设中的主次矛盾，在整体中把握统一，在统一中寻求平衡发展，在平衡中打造城乡的个性特色。这样既能够凸显城市的独特优势，又可以塑造一个历史韵味浓重、现代化气息浓厚的城市。

（二）以问题为导向展开城乡规划工作

城乡合理规划的空间主要以城镇乡三级体系为基础，借助“三集中”形式将城乡发展模式由分散型向集约型转变。但是在规划城镇乡三级体系时，需要将城镇经济区域与农村经济区域用科学手段将其划分。就农村经济区域而言，在借助现代科学技术进行改造与发展的过程中保留其原始风貌，发展品牌特色产业。城乡统筹发展体系中的关键问题是劳动力的转移。城乡规划要想达到构建和谐社会的目标，城镇区域需要对农村区域的劳动力合理整顿和安排，从而为实现劳动力的自由流动打下基础。公共服务设施实现均等是城乡规划的又一目标。以问题为导向确定重点，在编制城镇以及新农村经济、文化、旅游等方面的战略发展目标和制度时，需要重点分析农村区域经济发展以及新农村基础性设施建设，政府和党还要加强对城镇和新农村地区基础性设施建设的经济投入，为促进城乡和谐发展提供保障。与此同时，各级政府需要在制定和实施相关法律法规的时候，需要把加强区域基础性设施这项内容纳入制度中，为构建区域协调管理机制和基础设施信息化共享提供制度保障。当今社会是一个信息化时代，根据现代消费市场建立多元化和信息化的城乡基础设施，从而使广大群众积极主动地参与到城乡规划体系中，进一步促进城乡的和谐发展。使规划编制、管理实施的全过程、各环节相互衔接、相互关联 ，管理水平提升有规划依托，实现流畅高效管理的目的。

（三）以底线思维展开城乡规划工作

城乡规划工作关乎的工作部门较多、涉及的内容较广、专业性较强、风险因素较多。随着技术的进步，底线思维可以确保我们以积极主动的态度分析风险因素的根源，进而探索适合城市发展的道路，在稳中求胜。

就行政工作而言，行政工作中很容易滋生腐败思想。因此在行政过程中，必须警钟长鸣，防止一切贪污腐化工作，确保城乡规划工作的健康、有序展开。

就工作底线而言，城乡规划中，规划管理者和相关管理部门应该以公平、公正审核规划工作和建设工作，运用底线思维进行把关。

城乡规划体系的构成篇9

关键词：规划，内涵，外延，途径，弊端

随着我国经济社会的不断向前发展，推进城乡一体化规划要在科学规划的基础上，把握发展的规律，完善和补充规划系统的体系，抓住关键环节，扎实推进城乡一体化建设，将城乡一体化建设做到城乡均衡、缩小城乡差距、建设更高水平小康社会的重要步骤。规划体系既要宏观掌控，又要微观布局；既要专业细致，又要综合全面。加大城市基础设施建设，让城市基础设施向农村延伸和扩展，城市功能向农村及周边地区辐射，利用科技改善农村生产条件，切实提高农民生活的质量，同时也要保障农民向城市的迁移，适应城市节奏，两者相互依托。城乡一体化规划工作要双向考虑，既考虑到城市规划如何延伸至农村，也要考虑到农村如何跟进和融入城市的步伐，城乡一体化是互利共赢、共谋发展、携手共进的一个过程。

一、城乡一体化规划的内涵与外延

内涵与外延是刻画概念的两个方面。内涵是本质，外延是范围。城乡一体化是针对城乡结合部，即城乡交融或城乡连接的地带。这是一个带有较为模糊性的地域范围，它是冲破行政界限而因城与乡内在的联系形成的模糊地域（地带）。因而它的外延也必然是不确定的，确定的是内部关联度较强的分野。因此，城乡结合部，既不同于城市总体规划的郊区规划范畴，因为郊区规划是被动式的辅规划；也不同于乡村规划，因为乡村规划面对的对象是乡村内部地域。按照区域规划的某些理论，也很难明确地解决城乡结合部的具体问题。如人口布局，劳动力布局，流动人口管理，产业布局，交通设施，仓储设施等方面。特别是社会主义市场经济体制下的今天，因各种流动的不断加强，承担这些流动的载体建设客观上要求科学预测与规划。

二、过去处理城乡结合部问题的途径与弊端的总结

一般而言，区域规划是对一定地区范围内进行科技、经济、资源、社会、基础设施协调发展的总体规划。但在实际操作中，并未对城乡结合部地区进行专题研究。如果将城乡一体化规划纳入进去就会对区域规划的内容起到补充完善的作用。

对各级城镇体系规划而言，如省域城镇体系规划，市（县）域城镇体系规划以及镇（乡）域村镇体系规划，是依照行政区划的体制而划定地域范围，也未针对城乡结合部地区作以明确性的展开研究。

既然过去的规划序列层次缺乏这一现实及长远来看都非常重要的规划类型。那么给予城乡一体化规划明确的地位便是应该提到议事日程上来的时候了。如果不将城乡一体化规划成为独立的研究课题，则不利于规划的完整与系统性的建立。造成实践中的规划空白点产生及矛盾的解决滞后等问题会更加突出。

可以预见，城乡结合部的区域类型在国家市场经济体制下的今天，必以其强大的活力而为区域经济和社会的发展发挥重大的作用。我们应该及时的并有效地给以足够的重视，并及早地提到议事日程上来。

三、城乡一体化规划在规划序列中地位的认识

城乡一体化规划由于其规划的对象与一般的规划既有共性，又有特殊性，因此，它作为一门独立的专项规划是明确的。但共性的存在又使其必须在规划序列中占有一定的位置。

首先，它的规划对象是一种区域。这就决定了它属于一种区域规划的类型。在界定规划对象时，需要引入定性与定量相结合的分析方法做前导性工作。它不同于行政意义上的省域、市域、县域、镇域、乡域等区域规划，也不等同于因自然因素所制定的某些江河流域专题规划。因此，也决定了该项规划的先决条件是划定城乡结合部的范围要与传统规划程序有别。

其次，城乡结合部地区的各种物质与精神因素与广义上的区域规划总体上一致，但由于该区域的要素流动性较强，是一个各项要素均活跃的区域，因此，它应该在理论指导和方法论指导方面有自身的需求。这可以进一步地探索与研究。

再次，基于上述两方面的认识，可以设想，城乡一体化规划应该说是一种区域规划的变种。因此，它便应属于区域规划的一个组成部分。

四、城乡一体化规划的内容的初步探讨

规划范围的界定、规划的依据、规划的指导思想、规划的期限、规划所采用的理论与技术方法简介、城乡结合部的现状调查及研究、城乡结合的宏观区域环境分析、城乡结合部的总体发展战略、城乡一体化规划。经济发展规划、社会发展规划、资源开发利用规划、环境保护规划、基础设施综合规划、居民点体系规划（等级规模结构规划、职能分工结构规划、空间地域结构规划）、措施的操作建议、可行性的分析与研究。

城乡结合部的宏观区位分析图、城乡结合部的规划范围界定图、城乡结合部区域现状评价图、城乡结合部发展方向方案图、城乡一体化规划总图、城乡一体化规划专项规划图、经济发展与布局图、人口和劳动力发展与布局图、环境评价及控制图、资源可持续利用意向图、居民点体系规划图、城乡结合部基础设施布局图。

综上所述，做好城乡一体化的统筹指导工作，方能进一步加快城乡一体化的步伐。对城乡一体化规划的研究，应该解放思想，开阔思路，运用战略的眼光，和具有前瞻性的操作，围绕城乡经济的发展，进行综合的规划。对城乡结合部这一较为模糊的地带给以辅规划，科学安排和测量城乡结合部的诸多具体问题。对各级城镇而言，应协调发展这一范围内的资源经济、社会、文化以及基础设施，立足长远组织部署整体的规划。界定规划对象的范围，运用定性与定量相结合的方法加以分析，把城乡作为一个整体来通盘考虑，形成规划上的总体一致。实现产业统一规划与布局、资源统一利用、生态环境统一保护、基本公共服务均等化和基础设施一体化建设，对构建城乡统筹的新城乡体系具有积极意义。

参考文献：

城乡规划体系的构成篇10

关键词：城乡规划；制度；法律；思考

Abstract: the new Chinese legal system of urban and rural planning and construction, has gone through a scratch, from single to complete, from the department regulations to the administrative regulations will rise to the legal process of gradual improvement. Over the past fifty years of urban and rural planning practice, which has made many achievements, but there are also many experience is worth serious summary. At present, the city of our country changes development has reached a new level, a significant increase in the number of city, the development of small towns and accelerate.

Key words: urban planning; system; legal thinking;

中图分类号：[F292]文献标识码：A文章编号：2095-2104（2012）

一、我国现行的城乡规划法律制度基本情况

改革开放以来，我国城市规划法律体系的变革基本上是以渐进的方式推进的。在总结建国以来城乡规划和建设正反两方面经验教训、借鉴吸收国外经验的基础上，全国人大常委会于1989年颁布《中华人民共和国城市规划法》，标志着我国城市规划法律制度建设迈上了一个新台阶。

（一）我国基本法律制度概况

我国近年的城乡规划基本法律制度主要包括《城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》和现行《城乡规划法》中规定的各种运作制度。主要是：

1、城市规划制定制度。

城市规划的制定制度主要是指如何编制城市规划、由谁编制，审批实施的程序等，明确了规划的概念、内容、原则、编制主体和阶段划分。

2、村庄和集镇规划制定制度。

由于受基层政府规划意识、资金和技术力量的影响，从全国范围来看，部分村庄和集镇建设缺乏规划指导，村庄集镇规划的整体水平不高。

3、划定规划区实施统一规划管理制度。

《城市规划法》与《村庄和集镇规划建设管理条例》明确规定，制定城市和村庄与集镇总体规划时，必须根据城乡发展建设的需要划定规划区，同时规定规划区范围内的建设布局，以及机场、水源地、重要的基础设施、自然与文化资源、农村居民点、乡镇企业等都要纳入统一的规划管理。（二）我国城镇化的现状和特点

我国的城镇化于上世纪80年代开始加速，目前全国平均城镇化水平约44%左右。主要有以下方面的特点：

1、经济体制改革对城镇化和城乡发展的影响

改革开放以来，我国城市发展的动力机制发生了巨大变化，城镇化模式由计划经济体制下的“自上而下型”，逐步演变为社会主义市场经济体制下多元并行的发展格局。小城镇的发展促使传统的城乡二元结构发生变化。2006年城镇化水平达到43.9%,比2005年增长了0.9个百分点。城镇化在促进市场拓展、推进新型工业化、解决农村富余劳动力出路等方面发挥了重大作用。

2、城市数量和规模迅速增加，城镇建设量大面广

1978年至2005年，全国城市总数由193个增加到661个。城市等级规模也发生了巨大变化，其中，城市人口在50万以上的大城市从40个增加到139个，中等城市从60个增加到226个，小城市从93个发展到296个。

3、小城镇发展呈现新局面，建制镇内涵发生了本质变化

1978年我国仅有建制镇2173个。这些镇以县城镇和工矿城镇为主，其经济社会结构和小城市相似，与周围农村的经济社会联系相对较弱。到2005年，建制镇数量已达19522个，新增的建制镇由原乡建制发展而来，是分布广泛的乡村中心，并正在发展成为以农业服务、商贸旅游、工矿开发等多种产业为依托的、各具特色的新型小城镇，成为县域、市域经济发展的增长点。

4、流动人口数量庞大，“市民化”任重道远

我国目前进入城镇务工的农民已超过1亿人。由于户籍和土地制度等原因，农民工多数处于流动状态，即户口在农村，工作生活在城镇，农忙短期返乡，年底回家团圆。

5、在城乡规划等政策的调控作用下，较好地实现了城镇紧凑发展

我国城乡规划工作立足国情，合理控制城市建设用地标准，实施严格的城市建设用地规划许可制度，已经形成了包括全国和省域城镇体系规划、城市（镇）总体规划、村庄和集镇规划、风景名胜区规划在内的城乡规划体系。规划加强了对城市建设用地的增长管理，努力提高城市建设用地的集约利用水平，控制城市建设用地低密度扩张，避免了美国等一些国家出现的城镇低密度扩张、城市人口密度持续下降的现象。

6、城镇化水平与经济发展水平在总体上已经基本适应

近年来，我国经济增长和城镇化发展的实际速度都比较快，按照联合国的划分标准，我国的城镇化水平已经接近下中等收入国家组的平均水平，与经济发展水平在总体上基本适应。

二、完善我国城乡规划法律年度的几点思考

（一）以科学发展观统筹城乡发展，建立统一的城乡规划体系

按照我国传统的城乡二元结构，城市地区是国家的工业化基地，乡村则是为其服务的基础，相应的行政权力架构也由此形成。“镇”的概念被局限在极为有限的范围内：要么是县域行政权力中心所在地，要么是因工业建设和交通集散需要而形成的居民点，其发展与其周围的乡村地区缺乏内在的直接联系。改革开放以来，高速发展的农村经济促使原有乡村行政管理体制发生巨大变化，大量的乡建制改为镇建制，这种以镇为核心、与周围农业地域密切结合的地域结构性变化，促使原有的城乡二元结构出现了根本性改变。合理把握城镇化进度，贯彻“工业反哺农业，城市支持农村”和城乡统筹的方针，并在空间资源的配置、发展目标的协调、城镇基础设施向乡村延伸等方面发挥城市对乡村的辐射带动作用，通过立法，建立统一的城乡规划体系的条件已经成熟。