乡镇法治政府建设工作要点十篇

乡镇法治政府建设工作要点篇1

“调控能力”本是经济学上的用语，它是指政府从经济发展的全局和整体出发，综合运用法律和政策等多种手段对国民经济进行调节、控制、组织和协调的“宏观调控”能力。而所谓的乡镇调控力是指乡镇处理乡村问题，促进党和政府同广大农民之间良性互动，达成彼此和谐的行政管理能力。调控能力不是传统的对农村和农民的控制、管制能力，而是在村民自治、市场经济和法治国家的崭新形势下，乡镇如何有效解决农村的各种矛盾，协调各种关系，促进农村和谐发展的能力。鉴于此，必须站在政府体制创新与经济市场化进程相适应的高度去认识和把握乡镇调控能力问题，紧紧围绕构建社会主义和谐社会的发展目标，坚持科学发展观，科学合理地界定乡镇职能，采取相应的措施，增强乡镇调控能力，提高乡镇执政能力。

这次调研我们采取了分类指导、典型解剖的方式，根据温州市农村经济社会发展水平及特点的不同，选择了大、中、小三种不同类型的乡镇作为蹲点乡镇（较大的中心镇：乐清市虹桥镇；中等乡镇：平阳县萧江镇和瑞安市马屿镇；欠发达乡镇：苍南县观美镇、文成县樟台乡、文成县平和乡）。从4月底开始到5月下旬，5个调研组分别采取了个别访谈、召开座谈会、翻阅会议记录本、了解统计表格等方法，对蹲点乡镇的政权运行情况、乡镇与县市的关系、乡镇与基层站所关系、乡镇财政状况、基层组织建设状况、企业和群众对乡镇的要求等方面进行调查。访问了6个乡镇所有镇属机构和驻镇机构共计260多个机构的负责人，召开了县直部门领导干部座谈会、乡镇干部座谈会、村两委负责人座谈会、村民代表座谈会、村级企业负责人座谈会和驻镇机构负责人座谈会，掌握了丰富的第一手材料。同时坚持边调研边试点，在全市选择了11个不同类型的乡镇开展乡镇调控能力试点，通过调研为试点开路，用试点的实践检验调研成果。在此基础上，经过艰苦地整理和认真地分析，形成如下报告

一、现状和问题

（一）温州乡镇发展的基本概况

温州市共有乡镇262个，其中建制镇119个。人口在1万以下的乡镇有88个，1—2万的有83个，2—5万的有65个，5 —10万的13个，10万以上的13个。改革开放以来，温州市乡镇经历了农村工业化、城镇化和城镇城市化过程，有了长足发展，主要呈现以下特点：一是经济强镇在全市经济社会发展中的地位和作用突出。20__年全市三十经济强镇评比数据表明，三十强镇人口总数284.4万人，占全市总人口的38.5%；20__年实现gdp 558.7亿元，占全市gdp的53%；人均gdp 19643元，比全市人均gdp高出了5426元；财政总收入67.5亿元，占全市财政总收入的53.5%；工业总产值1301.2亿元，占全市的56.6%；农村人均纯收入7728元，比同期全市农村人均纯收入多出2637元。[！]二是一些中心镇正朝着城市化方向发展。除县（市）政府驻地镇外，我市柳市、龙港、鳌江、塘下、北白象、虹桥、瓯北等7个镇，建成区面积都在6平方公里以上，其中柳市、龙港、鳌江、瓯北镇的建成区面积均在10平方公里以上；建成区总人口达57.14万，平均为8万多；外来人口达37.3万，占建成区人口的65%，为全镇户籍人口的47%。20__年，7个镇的gdp总量达290.86亿，平均为41.5亿；预算内财政总收入为26.43亿，平均为3.77亿。这些镇已达到我国小城市的标准，是温州大都市体系中的小城市和中心城镇。三是乡镇发展不平衡，一些乡镇的经济社会发展相对落后。温州市有欠发达乡镇139个，占全市乡镇总数的53%，基本上是集中在山区和半山区的小乡镇，乡镇人口规模在2万人以下，20__年的农村居民人均纯收入只有2472元。

改革开放以来，特别是1992年以来，乡镇对温州经济社会的发展作出了积极的贡献，主要体现在以下三个方面。一是推动经济发展。乡镇主要采取建立工业小区（园区）、完善基础设施建设的方式，发展优势产业，扶持一村一品、一乡一品特色工业。在农业生产方面，乡镇积极扶持专业生产合作社和经营大户，对农民进行专业技能知识培训，完善基本农田水利设施，大力推广农业科技。二是推动社会事业发展。前几年，乡镇多方筹措经费，大力发展农村教育、卫生和文化事业。特别是计划生育工作，乡镇几乎投入大半精力。三是维护社会稳

定。乡镇认真做好社会治安综合治理、安全生产、民政救灾等各项工作，有效地维护了农村社会的稳定局面。

（二）乡镇调控能力现状

温州乡镇在对农村、农业和农民的问题上，采取了积极有效的措施，通过运用上级党委政府的支持和自身的资源，发挥了有效的调控作用，促进了温州农村的大发展。乡镇调控主要通过发挥党和政府的政治优势，利用手中掌握的行政资源，依靠乡镇领导干部的自身影响力来团结、组织和号召农民积极发展生产，促进乡村社会稳定。

1．在政治上，乡镇主要是向广大农民宣传党的路线、方针和政策，宣传国家的法律、法规，开展精神文明建设，提高了农民的政治思想觉悟和法制意识，增强了农民的素质，提高了农民的文明程度，特别是指导村党支部和村民委员会的工作，增强了农民自我管理的意识和能力。

2．在经济上，乡镇主要是利用上级政府的支持力来调控。其工作主要是：争取上级在建设项目上的支持；发展优势产业；协助企业完成建设审批手续；协调与相关职能部门的关系等。在农业生产方面，乡镇给农民生产以一定的指导，主要是按照上级的要求和政策扶持专业生产合作社、扶持经营大户、对农民进行专业技能知识培训等。在工业经济方面，前几年，乡镇主要是向上级争取用地指标，建立工业小区（园区），招收能人到工业小区兴办企业，扶持一村一品、一乡一品生产。在第三产业方面，主要是进行商品街开发，采取措施鼓励农民从事第三产业的活动。

3．在社会发展上，乡镇主要是采取综合手段促进教育、卫生、文化、计划生育和环境保护等方面的发展。教育方面，上级教育部门在乡镇设立了学区辅导中心管理学历教育，乡镇按照教育管理体制的有关规定，多方筹措经费，改善镇属学校的办学条件，保障教育经费支出。卫生方面，乡镇偕同卫生院、防疫保健站做好公共卫生、传染病防治、妇幼保健。文化宣传方面，乡镇通过开展形式多样的群众性农村文化活动和精神文明创建活动，丰富农村的文化生活，形成文明进步的社会新风尚。人口与计划生育方面，乡镇主要是依据《人口与计划生育法》进行管理，稳定低生育水平，为育龄妇女提供生殖健康保健服务。社会保障方面，乡镇主要是配合县社保部门在乡镇设立的社保所，做好城镇职工和农民社保工作。环境卫生和环境保护方面，乡镇负责辖区内的卫生清洁工作，配合环保部门治理污染和环境保护。

4．在维护社会稳定上，公安派出所、交警队等执法主体依法处理违法犯罪的社会治安案件和影响社会稳定的社会纠纷案件。乡镇主要是采取宣传、教育、组织、动员、通报等手段偕同执法部门开展“黄、毒、赌”等违法犯罪情况的排查、打击非法宗教和__功、组织治安巡逻、调解农村的各类社会纠纷、做好安全生产和工作、加强普法教育等。

此外，乡镇建立应急机制，组织处置森林防火、抗洪抗旱救灾等突发事件。

（三）乡镇调控能力存在的主要问题

目前，我国乡镇的运行模式基本上沿袭计划经济体制的那一套，在社会转型的大背景下，难以适应市场经济体制的要求，特别是在温州这样一个市场经济先发的沿海地区，一些问题表现得更加突出。

1．权责严重不对称，造成乡镇“小马拉大车”

在访谈中，乡镇干部对此反应最为强烈，认为现在的乡镇是“无限责任，有限权力”，小马难以拉大车。权责严重不对称主要表现在以下三个方面：一是执法在部门，责任在乡镇。如林业执法主体在林业站，森林防火的责任在乡镇；消防安全等审批权在公安部门，但是乡镇出了安全问题要由乡镇负责。二是投入要乡镇，收益归部门。如按照农村税费改革政策，税费改革以后学校基础设施投入主要依靠县级教育部门，但是实际上教育负债还是依靠乡镇，而教师的调配权完全在县级教育部门。三是管理靠乡镇，罚没归部门。如社会治安综合治理，实行乡镇负责制，但有关罚没款收入都归公安部门；又如计划生育，乡镇投入大量人力，而违法生育社会抚养费要上交15%给县级计生部门，20%上缴给县级财政，乡镇留成部分不足抵销开支。

2．条块分割不合理，乡镇职能弱化，调控力不足

“条块分割”问题，就是乡镇与县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”之间的“管理”关系不顺的问题。调查表明，部门设在乡镇的站所平均在10－15个，主要有土地管理所、

城建规划所、工商所、国税所、地税所、水利所、劳动就业所、社保所、交警中队、派出所等。如此一来，乡镇这个块就被撕成一条条，那些设在乡镇、由上级主管部门直接管理的站所，势必会在相当程度上瓜分和肢解乡镇政府的大部分职权，将乡镇政府架空、肢解为一级不完全的政府，使乡镇政府在“权、能、利”三个方面都不成为一级完备、统一、效能的政府，以致乡镇既不能实施有效的管理和控制，也不能给农民提供完善服务。这种“条块分割”管理体制带来一个突出问题，就是“看得见的管不着，管得着的管不好”。许多问题，乡镇无能为力。

3．财权事权不配套，财政运转困难

我们调查的6个乡镇中，只有虹桥镇的财政能够勉强维持，其它5个乡镇都是赤字财政，随着严格土地政策后，虹桥镇今年可能也会出现赤字。20__年，观美镇经费包干总额160万元，经费总支出345万元，经费总缺口185万元；马屿镇税收分成为344万元，财政总收入为1241万元，支出1339万元（不包括教育收支）；萧江镇实得财力1471万元，人员经费实际支出1707万元，存在严重缺口，累计财政赤字已达6000多万元。据反映，乡镇主要领导有三分之一精力是找钱，贫困乡镇的领导更是为缓解财政赤字而苦恼。

4．机构臃肿，人浮于事，工作效率不高

从总体上看，乡镇机构设置过多、机构分工过细、工作人员过多、编制混乱、混岗严重的问题比较突出，有的机构纯粹是为了上下对口而设置或存在的，因为乡镇根本就没有这项职能或职能已弱化。从人员结构来说，一是乡镇领导职数过多。被调查的乡镇三套班子成员都在10人左右，根据乡镇的实际，有些是根本不需要这么多的领导职数，领导职数多不仅没有增加行政效率，反而降低了决策效率。二是中层干部过多，具体办事人员偏少。机构膨胀带来的一个直接问题就是中层干部也随之增多，如萧江镇现有中层干部56人，几乎占全镇干部总数的一半，有的办事处总共只有6人，但书记、主任、副书记、副主任就有4人。这样的组织设置是一种倒金字塔形的结构，有悖于组织设置原理。这种“官多兵少”的组织体制，导致动口的人多，动手的人少，行政效率低下。三是存在大量的混岗人员。在我市乡镇中，混岗情况较为普遍。如虹桥镇城管局，核定编制数41人，实际工作人员只有27人，14个编制被乡镇的其他机构占用。

被调查乡镇机构设置情况

乡镇

项目

虹桥镇

萧江镇

马屿镇

观美镇

樟台乡

平和乡

人 口

116867

51000

73000

31447

17564

8489

面 积

56.8

27.3

60.2

42.5

30.4

22

村（居）数

59（8）

49（2）

58（3）

17

13

10

乡镇所属

机构数量

44

28

41

11

5

5

驻乡镇

机构数量

20

20

13

无（*）

无（*）

无（*）

乡镇机关

干部数量

247

131

134

67

54

24

注：*是指这三个乡镇规模较小，县级职能部门的派出机构设在该乡镇所在片区的中心镇

5．乡镇行政区划不合理，行政运行成本过高

目前，我市现行乡镇区划存在三大问题：一是乡镇规模偏小。乡镇平均管辖人口2.41万人，平均管辖面积41.78平方公里，人口不足1万人的乡镇88个，人口在1—2万的乡镇83个，即人口在2万以下的乡镇占62%。乡镇规模过小，致使乡镇发展空间小，服务地域窄，经济基础薄弱，影响制约了我市农村经济和社会各项事业的快速发展。二是布局不合理。现行的行政区划布局与规划不衔接，乡镇各自为政，没有统一的规划，公共设施小而全，造成基础设施重复建设，资源浪费严重。根据行政成本与行政效率的原则，一些小乡镇完全可以撤销。三是财政负担沉重。乡镇设置过多，加大了行政管理成本，加重了财政负担。

6．乡镇干部素质不适应农村发展形势

乡镇干部的素质首先表现在为广大农民服务的思想觉悟上，还没有真正树立起为人民服务的思想。其次表现在工作能力和工作水平上，他们还习惯于计划经济时代那样，过于依靠行政命令来开展工作。第三表现在工作作风上，一些乡镇干部的工作作风不深入，机关化的现象比较严重。在调查中，群众对此反映很大。一些乡镇领导干部热衷于为企业办事，为普通群众服务得不够。许多驻村干部平时很少入村，对村里的情况不熟悉，甚至连一般的党员都不认识，驻村干部实际上只起到传声筒、通讯员的作用。比如，有许多村选举选出矛盾来，一个重要原因是驻村干部工作不深入，思想政治工作不到位，在选举前没有把群众动员起来，底子也不清楚，对于哪个人可以当书记，哪个人可以当主任，心中无数，放任自流。

此外，村级组织建设还存在许多薄弱环节。村级党组织是乡镇加强对农村工作领导的一个重要环节，乡镇的许多工作要落实到村级组织，由村级组织实施。我们在调查中发现，有相当一部分的村级党组织缺乏战斗力、凝聚力和号召力，从而导致乡镇对乡村的组织、动员能力大大削弱。

二、原因分析

乡镇调控能力存在的这些问题，原因是多方面的，有的是与行政管理体制有关，有的是乡镇自身原因造成的，有的是历史遗留问题，有的是社会转型导致的。

（一）法律规定的不一致导致乡镇职能不明晰

我国《宪法》和《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》都明确规定乡镇政府是我国的

基层政府，是一级完全意义上的政府。《地方人民代表大会和地方人民政府组织法》还具体规定了其法定职能和权力的。但是我国制定的大量的具体法律都是把绝大部分的行政权力赋予县级以上职能部门而乡镇没有行政权力。虽然这些法律的效力没有宪法和组织法高，但由于我国实际的行政运行完全依靠这些具体法律，这样，乡镇作为一级政府的行政管理资格被具体法律剥夺了。这种法律规定的不一致，导致乡镇的职能根本不明晰。县市政府把乡镇当作完整的政府，什么任务都往乡镇压，而乡镇根本就没有这样的行政管理权，却又必须承担一级政府的职责。现在乡镇中出现的许多问题，正是由此矛盾造成的。比如，许多农民的问题都无法在乡镇得到有效处理，农民就只有越级上访。（二）县乡关系不顺导致乡镇承担了与其职权完全不相称的繁重工作

由于缺乏对乡镇职能的具体规定，县乡两级政府现有的权力划分实际上也并不很清楚，哪些事项应当由县级政府及其所属部门决定、管理或审批，哪些事项应当由乡镇决定与管理，尚无具体规定和科学的界定。实际上，县乡两级政府同时在一个行政区域范围内行使国家政权机构职能，使乡镇政府管辖领域内事实上存在两个政府，加之乡镇政府是县级政府的下级，乡镇这级政权就变得有名无实了。一方面，县级直接通过财政、人事、考核等直接控制乡镇，另一方面则通过县级政府职能部门设在乡镇的“七站八所”肢解乡镇政府的权力和财政。这样一来，乡镇就不是一级责权利相统一的政府了。由于它的决策权甚至相当一部分行政权掌握在县级政府及其部门手中，它主要是执行县级政府的指令。从调查情况来看，县对乡镇最主要的控制有两条，一是人事权，乡镇领导干部的荣辱升迁都掌握在县这一级；二是考核，县对乡镇的目标责任制名目繁多，而且有的还是“一票否决”。

这种理不顺的县乡关系，使上级政府把大量的工作压到乡镇，要求其完成任务。而乡镇又没有那些行政管理权。权责的分离，使得乡镇政府工作无法有效开展。因为许多事情他们去管理是没有法律依据的，有时甚至是违法的。

（三）财政体制导致乡镇财政困难和无力行政

财政能力是一级政权从事执政活动的一种重要执政资源。一级政府，只有固定、稳定的财政收入，才能够维持政府的运转。造成乡镇财政困难的局面，主要与我国现行的财税体制有关。事权与财权不配套是造成乡镇财政困难的根本原因。乡镇的工作都是由上级党委政府及所属部门下达和布置的，上级在下达和布置工作的时候，基本上没有下拨相配套的业务经费，或只是少量地、象征性给予。

具体来说，乡镇财政缺少固定的、稳定财政收入税种。1994年实行分税制后，县级政府财政收入依靠地方税种收入分成和地方收费收入，而乡镇政府的财政收入在地方收入税种中没有与其行政经费支出相匹配分成，只是在县级政府财政中按照乡镇行政人员人头费加少量业务费拨给，与乡镇地方的经济发展状况不挂钩，而人头费的标准核定又很低。

中央政府与地方政府实行分税制后，由于地方税种收入低、省级财政又上解比例过高，温州的县级政府财政也只是个“吃饭财政”，因而也不可能有太多的财政来保证乡镇的行政运转。20__年我市乡镇财政状况调查表明，乡镇预算内财政经费的拨给数的60%-85%用于乡镇教育经费支出。乡镇财政只有靠出让土地的预算外收入来补充。国家实行严格的土地政策后，乡镇的预算外收入骤减，这样一来，乡镇的财政就陷入困境。

（四）社会转型导致乡镇管理方式不适应

随着社会主义市场经济体制的逐步确立、农民的民主意识不断增强，工业化和城镇化的迅速发展，乡镇的管理方式也越来越不适应新形势的要求。

在社会主义市场经济条件下，乡镇缺乏管理农村的有效手段。现在，乡镇手中的执政资源比计划经济时代少了，对农民的控制力、影响力都减弱了，这是现实的情况。但是现在的乡镇还是习惯于用发号施令的下指标、发指示的方法去管理农村。在这种情况下，提高乡镇对农村的管理能力只有增强乡镇提供公共产品和公共服务的能力，让老百姓真正感到乡镇在为百姓做实事、在为农民谋发展，从而使得农民充分信任和支持，乡镇才能有较强的调控能力。这样的良性互动才是改进和完善乡镇调控力的主要手段。从我们调查的6个乡镇来看，在县一级对乡镇的考核指标中，经济发展指标的权重还是最高的。从调查的情况来看，乡镇提供给农民的公共服务和公共产品非常少，这一方面与县一级对乡镇部署的任务过多有关，另一方面与乡镇财政匮乏有关。解决这个问题，要实行政府体制改革和财政体制改革，建立公共服务型政府和公共财政体制，只有这样，乡镇才可能为农村和农民提供公共服务，也才能使调控能力提高。

村民主体意识、民主意识和维权意识的增强造成乡村关系处于体制性紧张状态。在村民自治背景下，村委会不再是隶属于乡镇政权的下级组织，而是基层群众性自治组织，法律还明确规定乡镇政府“对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。这样一来，乡镇政权成为了国家政权在乡村社会的行政“末梢”。由于乡镇的权力来源、权力结构和管理体制并没有随着村民自治的推行、发展而进行适应性改革，从而使乡镇与村之间关系处于一种体制性紧张状态。乡镇对村的影响力大大降低了。

乡镇难以有效化解工业化、城镇化的迅速发展与保护农民利益的矛盾。工业化、城镇化的迅速发展导致了对土地的大量需求，而工业化、城镇化条件下如何建立土地征用与农民利益保护有机协调的机制，这是中国社会当前面临的严重问题。在土地资源稀少的温州，这个问题更加突出。我们现在的土地征用制度还基本上沿用计划经济时代的土地征用方式，即国家和地方建设需要征用土地，主要用行政手段，以较低的补偿从农村、农民那里取得土地，但是对征地后农民生活、生产保障考虑得比较少。特别是现在的土地征用很多已经是开发性征用，征用土地后会产生极大的经济效益。但工业化和城镇化形成的土地高额收益却与农民无缘，农民将自己所得征地款与土地征用后所产生的经济效益相比较后，心理就产生不平衡。由于土地征用主要是通过乡镇来完成的，因此农民就把不满发泄到乡镇身上，甚至与乡镇发生尖锐的矛盾。在我们调查的6个乡镇里，农民上访的第一位的原因都是征地补偿问题引起的矛盾。

三、乡镇职能的定位

乡镇的调控能力问题实际上要根据乡镇的职能来进行科学判断。要确定其应该具有怎样的调控力，乡镇职能的定位是一个至关重要的问题, 乡镇职能的界定决定着乡镇政权的存在与发展，也决定着乡镇的调控力的内容和大小。

（一）宪法和组织法层面：乡镇政府应具有一级政府的职能

现行宪法规定，“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”。因此，乡镇人大是我国基层权力机关，乡镇人民政府是我国最基层行政机关，是一级人民政府。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：

1．执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，决定和命令；

2．执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；

3．保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民利和其他权利；

4．保护各种经济组织的合法权益；

5．保障少数民族的权利和尊重少

数民族的风俗习惯；6．保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；

7．办理上级人民政府交办的其他事项。

由此可见，乡镇人民政府的职权具有广泛性，其范围涵盖到本行政区域内的经济和社会发展的各个方面；乡镇人民政府的职能具有综合性，承担了本行政区域内的决策、执行、管理、教育、保护、服务、分配等基本职能。

（二）具体的部门法律层面：乡镇政府职能的缺失

政府应拥有足够的行政权力，但在行政职权的设定上，我国法律并没有将乡镇政府作为一级人民政府来看待，法律规定绝大多数行政职权只能由县级政府及其职能部门行使。1982年以后，我国立法进程大大加快，法律、法规不断弱化“政府行政”，强化“部门行政”，一切都只是为了巩固完善“条”上的职能，几乎所有的行政职权都赋予县级以上政府的职能部门，这使我国行政管理体制中本已存在的“条块矛盾”进一步激化。当所有享有立法权的主体都无一例外地漠视乡镇在宪法上的存在时，作为处于我国行政管理体系最末端的行政组织——乡镇政府，由于缺乏应有的行政职权，事实上已经失去了管理地方事务的能力，面临着边缘化的危险。

（三）实践层面：乡镇政府的“法外行政”

由于没有法律上的明确授权，乡镇政府名义上作为一级人民政府，实践中却缺乏最基本的行政职权，行政管理活动必须具备的几个关键性权力，如：行政许可权、行政处罚权、行政强制权，乡镇一个也没有。但在行政管理体系中，乡镇又必须执行上级交办的种种任务，并承担各种责任，这就促使乡镇从职能缺失进而演变、退化为职能错位。

人们对乡镇的工作形象地称之为“上面千条线，下面一根针”，乡镇的工作既繁杂辛苦，又混乱无序。以温州的苍南县观美镇驻村干部目标考核为例，其考核项目分为考勤、党建、计划生育、殡葬改革、农村教育、社会治安综合治理、征兵、村帐镇管、报表、三农工作、纪检、统战、工作创新附加分等13大项、41个小项、100多个具体工作内容和要求（见下表）。每月考评，年终总评，每次考核结果与奖金挂钩。将各项考核分值分解，可以看出各项工作在乡镇实际工作中地位。

20__年观美镇驻村干部考核内容分值表

项目

考勤

党建

计生

殡葬

教育

综治

征兵

村账镇管

报表

三农工作

纪检

统战

工作创新

分值

240

156

496

12

10

72

40

44

12

70

24

24

100

比例

--

16%

51%

1%

1%

8%

4%

5%

1%

7%

3%

3%

---

在乡镇的各项工作中，重要性居前两位的分别是计划生育和党建，两者占到全部工作的67％。据驻村干部反映，实际上计生工作要占到全部工作的60－70％。与计生、党建工作占大头相对应的，农村教育工作仅简化为巩固小学、中学入学率，全部工作只占1％；关系农村稳定和农民切身利益的农村财务管理和村务公开工作只占5％；关系农民增产增收的农业、林业、水利和扶贫合并为三农工作，也只占7％。

调查结果表明,乡镇政府在实践中主要起着以下“防火墙”的作用：

1．计划生育：计划生育一直是乡镇政府的工作重点。虽然《人口与计划生育法》把行政管理权赋予了县市职能部门，但是由于计划生育工作的艰巨性，县级计生部门将有关处罚权和执法权委托给乡镇，因此计划生育工作几乎完全依靠乡镇政府。

2．专项整治、综合执法：经常以“牵头”、“配合”、“协调”为名，进行“运动式”执法，例如：安全生产大检查、拆除违章建筑、禁毒、防火等。

3．加强村级组织建设：主要是组织指导“村两委”换届。

4．维护农村社会的稳定：如解决问题、打击非法宗教活动、防范__功、纠纷调解等，避免农村矛盾的激化。

5．农业生产、森林防火、防汛抗旱等工作。

随着农村税费改革等一系列涉农改革的推进，乡镇实施管理的范围越来越窄。计划生育、民政救济、劳务输出及宅基地审批等领域的涉农事项，一般都由县级职能部门组织审批或核准。乡镇企业等经济组织均享有经营自。村级公共事务和公益事业由全体村民自主决定，乡镇不得干预依法属于村民自治的事项。乡镇实际上的管理权少之又少。

（四）群众层面：期望乡镇政府提供公共服务

从调查中了解到，群众要求乡镇应做好六个方面工作。一是社会治安问题。偷、抢事件时有发生，群众没有安全感。群众认为派出所、乡镇对外来人口管理不力。二是环境污染治理问题。目前，农村的环境污染比较严重，一些农民生活在垃圾堆旁。治理环境污染问题，仅依靠环保部门是不够的，还要依靠基层政府。三是农村基础设施建设问题。还有许多地方的道路、水、学校、广播电视等基础设施建设比较落后，这对广大农民的生活、子女就学带来很大的不便。四是农村精神文明建设问题。在农村，儿子、媳妇不孝敬父母亲的现象时有发生，现象较为普遍，特别是妇女参与的问题比较严重。政府应大力抓好精神文明建设。五是对困难群众的帮扶问题。现在，农村发展越来越不平衡，两极分化比较严重。农民生活水平有了较大地提高，但农村的困难户还很多，他们致富无门，一旦生病，这个家庭就可能完了。六是农民建房难问题。许多农民无钱到镇上买房，只能在村里建房，但是分给农民的建房指标几乎没有，有些村甚至十几年没有建房。

（五）专家视角：乡镇发展的四种思路

学术界对于乡镇政府今后的发展方向，目前有以下几种不同的观点。

第一种观点认为：在市场经济体制逐步发展和完善、国家废除农业税等条件下，乡镇的发展趋势应该是职能逐步弱化，直至乡镇政府撤销。这种观点是从乡镇政府本身的行政管理权限出发,认可当前乡镇政府既无权又无力的现状。既然许多行政管理权都在县级政府的职能部门，乡镇就没有行使行政管理权的资格了。那么，乡镇政府自然应该弱化或者取消。

第二种观点认为：乡镇政府作为一级政府是宪法和组织法明确的，应该肯定乡镇政府作为一级政府的地位和功能。这种观点认为，乡镇政府是基层政府，它是党和国家有效联系群众和为群众直接服务的机构，同时乡镇政府也是党和国家各种路线、方针、政策的传达者、宣传者和贯彻者。如果弱化和取消乡镇政府，农村的矛盾会越聚越多，群众办事难的问题会更加严重，因此，他们主张强化乡镇政府的职能和管理权。

第三种观点认为：在精简的基础上推进机构改革，提高工作效率，转变乡镇政府职能。这种观点认为，这是目前最为现实的一种选择。

第四种观点认为：应实行乡镇自治。这种观点认为，自治是人类政治文明的成果，基层自治为世界各国所采用，应进一步扩大农村基层民主的层次，积极创造条件加快推进乡镇长直接选举。

以上四种观点是从不

同角度出发，对目前乡镇存在的问题提出的解决思路。前两种观点尽管截然不同，针锋相对，其实着眼点都在“县乡关系”上，着力点都在行政管理权的归属上。第一种观点认可县级政府职能部门将乡镇政府“架空”的现状，第二种观点则主张将县级职能部门的管理权转移到乡镇政府。第一种观点经常被我们简称为“弱化乡镇”，而第二种观点则经常被我们简称为“强化乡镇”。其实，乡镇体制的改革，不应该是“弱化乡镇”与“强化乡镇”这种简单的权力博弈，而应该具体考量乡镇政府什么权力可以“弱”，什么权力可以“强”，只有这样我们才能跳出“收权”与“放权”的怪圈，从而将纯粹的行政管理权之分配上升到“事权”的明晰上来。第三种观点实际上是体制不变，机制创新，其着眼点在乡镇政府自身。在目前体制改革困难重重的情况下，许多地方政府选择了第三种观点，但由于根本性的体制问题未解决，改革成效甚微。

第四种观点将乡镇行政管理体制的创新上升为一种制度的创新。由于观念、传统以及集权制的影响，我国目前还尚未建立真正意义上的地方自治制度，各方面条件也不具备，因此，也就不存在真正意义上的地方自治政府。

（六）海外视野：“地方自治团体”

在西方资本主义国家，其基层政府中没有“乡”的称谓，只有“市”或“镇”的设置。在美国，“市”与“镇”在名称上没有区别，不以人口多少为限。如：美国东部的康涅狄格州的哈特福德(hartford)的总人口有6.1万，称作“镇”，而美国西部加利福尼亚州内的维克尼科的人口还不到100人，却称作“市”。西方国家的市镇与我国的乡镇法律地位不同，它们的市镇体制是建构在 “地方自治”的框架之下，享有高度的自治权，市镇政府与中央政府或所谓的“上级”政府之间突出表现为一种“分权”关系。分权方式主要有两种：一是联邦制形式的分权，二是地方自治形式的分权。美国、德国等联邦制国家采用第一种方式；英国、法国、日本等单一制的国家采用第二种方式。

分权制度下的的市镇政府，为区别于国家机关,在宪法中又被称为“地方自治团体”，它承担的事务有两类：一类是自治事务，如：地方区划、污水和垃圾处理、成人教育、医疗设施、文化教育、公共设施等；另一类是国家委托的事务。一般情况下，国家的事务不是委托给市镇政府，而是委托给市（镇）长。因此，市（镇）长就有两种身份：一方面是地方公共团体的执行人，执行市镇的自治公务；另一方面是国家行政的执行人，代表国家执行国家的公务。市(镇)长在执行国家公务时，受国家机关指挥，过错由国家承担责任；在执行市镇公务时，受市镇议会的控制，过错由市镇承担责任。

国外的市镇政府作为“地方自治团体”，与国家机关之间是一种平等的关系，不存在上下级之分。因此，市镇政府的机构无须上下对口，以能够完成法律和自治的任务为原则，自主设定。西方国家的市镇体制是建立在“分权”基础之上的，这种“分权”自然也包括“财权”，在联邦制国家，“财政联邦制”是联邦制的核心之一，联邦、州和地方政府各自有明确的征税项目与税率

（七）我们的观点：政治组织、社会管理和公共服务

综合以上分析，结合调查情况，我们认为，乡镇作为一级政府的存在应该是没有疑义的。在中国这样人口众多又以农民为主要居民的国家，农村的稳定关系到社会的稳定，农村的发展影响全国和谐社会的构建。我们也认为，虽然乡镇政府应该存在，但是，它不能作为一级完全的政府而存在，它只作为农村政治机构、社会管理机构和公共服务机构而存在。我们反对简单地提强化或弱化乡镇职能的观点，主张根据农村的需要来确定其职能。对于政府职能转变，我国已有一个比较清晰的目标，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，具体到乡镇，我们认为，乡镇政府应具有以下职能：

1．乡镇政府具有政治上的职能。乡镇政府作为农村社会的主要治理机构，它与广大人民群众直接接触，感知他们的疾苦，了解他们的需求，乡镇政府应该经常性地向广大农民进行党和政府路线、方针、政策的宣传，承担起对农村和农民进行社会主义政治思想和意识形态教育的任务，抓好农村精神文明建设，做好农村社会的稳定工作。在村民自治制度中，乡镇政府应充分履行“指导、支持和帮助”的职责，在村委会选举中扮演仲裁者和秩序维护者的角色，促进农村基层民主的发展。

2．乡镇政府具有社会管理的职能。由于我国实行社会主义市场经济，国家对经济进行宏观调控，宏观调控权一般由中央政府掌握，地方政府宏观调控能力极其有限。作为最基层行政组织的乡镇政府不仅没有经济方面的宏观调控权，而且，政社分离后建立起来的乡镇政府也不再拥有农村资源的支配权。因此，可以说，乡镇政府纯粹经济意义上的管理权是不存在的。但是，乡村的社会管理和公共服务职能仍然应该也只能由乡镇政府来承担。乡镇政府的社会管理职能主要反映在：小城镇建设与管理、农村基础设施建设、环境保护、社会治安管理等。

3．乡镇政府具有公共服务的职能。乡镇政府要适应市场经济的发展，转变政府职能，建设成服务型政府，力求为群众提供更直接、更有效的服务。如公共卫生服务、教育服务、社会保障、贫困人员救济、婚姻登记等。在行政审批方面，乡镇政府可以为农民提供各种行政审批、行政许可的、指导和帮助服务。如苍南县的民情服务系列，平阳县的“民情调处中心”、“全程中心”。在经济服务方面，乡镇政府更可以大有作为，乡镇政府可以利用自己的信息和技术优势，为农民提供信息咨询和技术指导服务，创办“科技为民服务中心”等。

四、对策措施

目前乡镇调控能力不能适应建设社会主义新农村的需要，必须紧紧围绕十六届五中全会提出的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求进行乡镇改革，具体的说要涉及四方面内容：理顺县乡关系、加强乡镇自身建设、调整乡村关系和推进基层民主政治建设。这四项内容中，理顺县乡关系是核心，目前困扰乡镇的条块分割、财政困难等问题都是因为县乡关系不顺造成。加强乡镇自身建设是关键，乡镇自身是乡镇调控能力建设的主体，起着主导作用。处理好乡村关系是基础，乡镇的许多工作需要通过村级组织去落实。推进基层民主政治建设是保障，基层民主有利于构建乡镇和群众之间的和谐关系。

（一）理顺县乡关系，实现乡镇权责一致，创造乡镇科学执政、民主执政、依法执政的环境

乡镇的改革不在于取消、虚化或实化乡镇，关键在于顺应现代治理的要求理顺县乡关系，即在县乡政权之间进行制度化分权改革，确保权责一致。

1．明晰乡镇事权关系

按照权责一致原则，合理划分县乡两级的事权，将那些法律明确规定其执法权、管理权属县一级的行政事务管理职能，由县级职能部门负责承担，乡镇承担配合、监督和信息通报职责；那些确需由乡镇承担的行政事务管理职能，应将其管理权、执法权一并下放。城市规划、经济综合、基础设施建设、环境保护等全局性事务和动用大量资源的工作，以县为主。乡镇的主要任务和职责是促进经济发展、加强社会管理、提供公共服务、进行公共设施建设、维护社会稳定和加强党的建设等。

2．赋予乡镇对部门站所一定的组织人事权

实行党组织属地管理，派驻乡镇职能站所的党员由当地党委管理。除中央另有规定的以外，县以上有关部门驻乡镇的单位党员都要按照《农村基层组织工作条例》规定建立党的基层组织，接受乡镇党委领导，派驻单位负责人参加乡镇党委组织的政治学习，参加乡镇有关经济建设和社会发展重大问题的商讨，就其职能工作存在的问题，可以在乡镇党委组织领导下，开展批评和自我批评。县以上有关部门在任免站所负责人时，应当事先征求乡镇党委的意见，进行酝酿。双方意见不一致时，正职的任免报组织部门协调，副职的任免由部门决定。

3．改革乡镇财政管理体制

一是按照公共财政管理新框架的要求，建立符合乡镇实际的财政管理体制。新的乡镇财政体制必须在确保财政困难乡镇工资的及时足额发放和基层政权的正常运转的前提下，调动乡镇聚财、理财积极性，提高乡镇财政的自我保障能力。二是分类确定乡镇财政管理体制。经济发达、财政规模较大，或者具有明显的集聚和辐射作用的

一类中心镇，按照“划分税种、稳定收支、比例分成”的原则，实行以“分税制”为主导型的财政管理体制；经济和财政规模中等的二类中等乡镇，主要实行“稳定收支基数、超收分成、超支不补”的原则，人员经费按编制由县财政部门核定，建设经费根据乡镇财力状况自行安排并由县计划财政部门审核把关；经济欠发达、财政规模较小的乡镇，可实行“乡财乡用县管”，由县级财政进行规范管理。三是科学合理安排财政支出。通过建立乡镇建设发展项目库，规范工程项目的财政投入。乡镇根据自身实际，认真进行前期论证，梳理迫切需要的建设项目，形成项目库，报县级财政部门备案，财政逐步加以安排。四是增加部门财政资金分配透明度，改变部分资金支配途径。各部门计划安排给各乡镇的专项资金，应当预先公布，求得各乡镇之间大致平衡，减少暗箱操作和防止一些部门以拨付专项资金的名义要挟乡镇设机构、配编制。改变部分涉农资金支配途径，对于那些直接向农民和农村服务的资金，在县财政、审计、监察部门的严格监督下，交由乡镇管理和支配，从而加强乡镇和农民的密切联系，增强乡镇对农民的影响力。4．组织开展对派驻乡镇站所的评议

研究制订对基层站所评议办法，使评议工作经常化、制度化。评议工作要在乡镇人大的组织下，对基层站所的全局观念、服务宗旨、服务质量、办事效率、勤政廉洁、工作业绩等方面进行评议。通过评议加强乡镇与基层职能站所的协调，改善两者关系。

5．完善乡镇工作考核

实行权责统一、目标考核和效能管理有机结合的乡镇工作考核体系。考核内容要从乡镇的实际出发，从乡镇职能和权力的现实出发，避免把不属于乡镇职权范围内的工作任务强加于乡镇，从面面俱到的考核转变为真正落实责任的考核。考核目标要从过去单一的数量考核转变为数量与质量并重。考核评价要以业绩为取向，以民意为根本，把上级政府的垂直考评与群众的评议结合起来。

（二）加强乡镇自身建设，实现乡镇转型，提高乡镇科学执政、民主执政、依法执政的能力

坚持科学执政、民主执政、依法执政，对乡镇提出了更高的要求。为此，必须整合执政资源，尽快实现乡镇转型，提高自身素质，以适应执政方式的转变。

1．深化乡镇机构改革

规范乡镇机构设置。根据“精简、高效”原则，从不同类型乡镇的需要出发，科学合理设置乡镇职能机构。乡镇职能机构设置要扁平化，乡镇以下不设立片区等管理层次，要直接面向基层、面向群众，要有利于为群众服务，方便群众办事。切忌上下对口，要对现有的机构进行整合，优化办事流程。同时，要对乡镇内设机构的中层领导职数予以明确。

按照交叉任职原则从严核定乡镇领导职数。乡镇在工作上完全是按照“中心工作”统一安排，不论党务工作还是行政工作，不论事业的还是群团的。比如，一段时间内计划生育是中心工作，几乎所有人员都要投入。根据乡镇工作的这一特点，完全可以在乡镇实行交叉兼职，这有利于班子形成合力，有利于降低权力摩擦和组织内耗，可以有效避免职能交叉、行政成本高、办事效率低的状况。

整合乡镇事业单位。加快乡镇事业单位改革，对各类事业站所职能进行全面整合。事业单位中的行政管理职能划归行政机关；生产经营性业务分离出来，引入市场；公共服务职能进行整合，综合设置，并强化服务功能，经费由财政保障。将凡从事社会服务和为农（渔）服务的事业单位，权力下放给乡镇管理，上级业务主管部门在业务上进行指导、帮助，其原有的通过主管部门下拨经费的办法应改为由财政部门直接下拨给乡镇，以强化乡镇统一管理本区域政治、经济、社会发展的功能。

2．加强乡镇领导班子和干部队伍建设

加强思想政治建设。要通过开展“保持共产党员先进性教育活动”，大力提高乡镇干部的思想政治素质，塑造积极进取的精神状态，营造干事创业的良好氛围。要加强民主集中制建设，完善集体领导下的分工负责制，建立健全民主科学的决策机制，增进班子团结。要牢固树立“立党为公，执政为民”的理念，努力提高做群众工作的能力和水平。要进一步转变工作作风，深入基层，深入群众，帮助群众排忧解难。

完善选人机制。拓宽选人渠道，突破干部选拔录用的体制障碍，面向全社会选拔精英。公务员严格按照《国家公务员法》进行选拔。招聘干部按照德才兼备的标准，一律实行公平招聘，尤其要注重从有较高文化水平和丰富实践经验的村干部中，从有较强的驾驭市场经济能力的民营企业家中选拔人才。

提高乡镇干部的素质。在现有的乡镇干部中，还有相当一部分无论是文化素养、知识结构、思维层次还是处理复杂问题的能力都与执政要求不相适应。因此，要采取教育培训、实践锻炼和轮岗交流等综合措施，使他们的综合素质有明显提高，执政能力有明显增强。

稳定乡镇干部队伍。要着力改变现有的责任和利益严重不对等状况，在同级别的干部中，乡镇干部任务最具体，责任最重大，工作最艰苦，待遇理应最高。因此，要出台优惠政策，提高乡镇干部的政治和经济待遇。要坚持正确的用人导向，把基层工作经历作为提拔党政领导干部的必要条件，使乡镇成为培养锻炼干部的重要基地。

3．推进乡镇政府转型

要树立起服务政府的新的行政管理理念。进一步转变观念，从新形势出发，确立起服务政府、有限政府、效率政府、依法行政的新理念。适应市场经济条件下农村经济社会管理的要求，合理界定乡镇职能，把主要精力转到加强社会管理、公共服务和改善经济发展环境上来，努力建设服务型政府。要强化服务理念，以服务为中心，努力做好各项工作。

要大力发展民间组织，创新管理模式。通过立法保护和政策扶持等途径大力培育诸如农民协会、行业协会等各类社会组织和社区组织，充分发挥其在经济社会中的组织协调作用，把政府管理社会的具体组织和运行工作转移给社会和市场中介组织。同时，要加强行业协会自身规范化建设、组织机构和专职业务队伍建设，使行业协会为政府、为企业提供全面、高效、优质的服务。

要提高服务水平和服务质量。完善各类便民服务措施，建立岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、首问责任制、ab岗工作制等制度，简化办事程序，缩短办事周期，提高办事效率。要加快电子政务建设，建设新型办事平台。要创新载体，使联系群众工作经常化、制度化，推进乡镇机关和乡镇干部进一步转变作风。普遍地实行政务公开制、公示制、承诺制等，以便于社会各界和民众的直接监督。

（三）构建新型的乡村关系，提高乡镇领导农村工作的能力，创新乡镇科学执政、民主执政、依法执政的方式

“乡政村治”的格局形成后，乡镇原有的权威受到了严重的挑战，制度创新的不力、工作方式的陈旧，使乡镇的权威面临着基础的重建和结构的更新，而正确处理乡村关系已经是一个重大而且紧迫的问题。

1．改变单一依靠行政命令的管理方式

随着农村改革的不断深化,传统的乡镇管理模式已不再适应当前的形势。因此,乡镇政府必须改变过去单一用行政命令手段去管理的方式，应在尊重村民自治权利的基础上，代之以经济、法律和教育等

综合手段，唯有如此才能取得良好的管理效果。如通过利益的驱动、思想教育等方式引导村民或村民自治组织去办理一些乡镇内部公共事务(如大型水利工程、道路建设等)；再如积极指导村民或村民自治组织在实践中学、运用民主,学会用规则进行乡村事务的管理，制定有约束力的村规民约来完善村民自治管理。另外乡镇要对村民自治的运行状况进行必要的监督。 2．完善乡镇政府对村委会的指导方式

我国的《宪法》、《村民委员会组织法》对乡镇政府与村委会之间的关系和各自权限作了一般性的规定,即乡镇政府有权指导村委会工作,但不得干涉属于村治范围内的事务。这对乡镇政府如何指导村委会提出了挑战。因此,要根据《村民委员会组织法》,从制度上合理划分各自权限，就目前村民自治的实践而言,乡镇对村委会的指导方式主要体现为以下几个方面：

（1）根据县乡经济和社会发展计划，制定宏观指导性工作规划，作为村级经济、社会发展计划的参考，从而保证乡村发展的一致性。

（2）支持与协助的方式。首先是对村级权力的认可和支持，维护村级自治组织的法律地位和权威，其次是为村的经济和社会发展提供服务。如争取贷款、减免税收、开发市场、法律咨询、参与治理、协助村干部工作。等等。

（3）建立健全激励和约束机制。通过精神与物质等方式，对村委会进行奖励或者惩罚，以此来诱导和调控村级治理。

（4）培养村委会成员。采用多种形式对村委会成员进行法律和业务培训，提高其政治素质、法律意识、政策水平和工作能力。

（5）建立村民自治章程、村规民约的审查和备案制度，确保国家法和民间法的一致和有效的衔接，保证村民自治依法进行。

（6）财务控制。农村改革的一个重要的结果就是村一级获得了经济自，特别是实行村民自治后，乡镇对村的经济影响进一步减弱。乡镇可以通过对村干部的报酬和奖励标准提出建议的方式和指导村理财小组活动的方式对村级财务的正常的运行产生影响。

（7）目标责任制的方式。乡镇政府对村委会的指导工作纳入乡镇政府目标责任进行考核，设立专门的指导组织，切实的将指导工作纳入乡镇政府的重大议事日程，定期研究，分类指导，这是指导的前提和组织保障。

3．建立健全农村工作指导员制度

要认真总结“万名干部下基层”活动的经验，探索建立一整套农村工作指导员制度。乡镇要派能力强、基层经验丰富、作风正的干部担任农村工作指导员，加强对村级工作的指导。县（市、区）机关部门每年抽调一定数量的干部到乡镇挂职锻炼，担任农村工作指导员。要建立帮带制度，以老带新，帮助年轻干部尽快成长，培养独挡一面的能力。要完善激励考核机制，在干部选拔任用、先进评比等方面向农村工作指导员倾斜。

4．加强和改进以党支部为核心的村级组织建设

一是加强自身建设，发挥村级党组织的领导核心作用。全面推行“两推一选” ，把党性强、有文化、有能力、年龄轻，具有无私奉献精神，群众威信高的党员选进村级党组织领导班子。实施跨世纪农村基层干部培训工程，加大对村干部的培训力度，提高村干部带领群众致富奔小康的能力，开辟发展壮大村级集体经济的新思路、新途径。二是理顺村“两委”关系。规范人权、财权、事权，建立村级组织良性运行的工作机制。对于用人权，要坚持党管干部原则。对于财权，要坚持村务公开、民主管理制度。对于事权，要坚持先党内后党外、先党员后群众和民主集中制的原则，实行民主决策。三是充分发挥村级组织宣传喉舌作用。积极宣传党和国家在农村的路线方针政策，使农民知道党和国家对“三农”问题的关心。四是加强党员队伍建设。高标准、严要求地做好发展党员工作，针对农村新富阶层迅速崛起、社会影响力不断扩大的新情况，积极培养和发展农村经济能人中的优秀分子加入党组织，把他们吸纳到党的队伍中来，壮大党组织的力量，扩大农村政治资源。深入开展先进性教育活动，积极探索创新党员教育管理方式，建立健全党员长效管理机制。

(四)推进基层民主政治建设，鼓励群众有序政治参与，搭建科学执政、民主执政、依法执政的平台

让公众拥有对乡镇重大决策与管理事项的决定权，既能够促使乡镇对下负责、提供乡村社会需要的各类公共服务，又能够对乡镇人员编制与财政开支形成最有力的控制。建立这样的平台，还能够提高乡镇的政治合法性，增强其政治影响力。

1．充分发挥乡镇人大作用

地方组织法规定，乡镇人大行使下列职权：（1）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；（2）在职权范围内通过和决议；（3）根据国家计划，决定本行政区域内的社会经济、文化事业和公共事业的建设计划；（4）审查和批准乡镇财政预算和预算执行情况的报告；（5）决定乡镇民政工作的实施计划；（6）选举乡镇人大主席、副主席，乡镇长和副乡镇长；（7）听取和审查乡镇政府工作报告；（8）撤消乡镇政府的不适当的决定和命令；（9）保护社会主义的全民所有的财产、劳动群众集体所有的财产和公民私有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民利和其他权利；（10）保护各种经济组织的合法权益；（11）保护少数民族的权利；（12）保护宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。从乡镇人大的上述职权及其性质以及乡镇民主建设的要求来看，乡镇人大的主要职能应是“民主选举、民主决策和民主监督”，即民主选举乡镇政府的领导成员，对乡镇社区重大事项进行民主决策，对乡镇政府的行政行为进行民主监督。乡镇人大的这三项职能，亦可简单地称之为乡镇人大的“人事权”、“决策权”和“监督权”。 当前，乡镇人大之所以处于乡镇权力结构的边缘位置，也主要是由于乡镇人大应有的“人事权”、“决策权”和“监督权”旁落、虚置的结果。因此，要想提升乡镇人大的地位、作用，使乡镇人大切实履行各项职能，关键是落实乡镇人大的“人事权”、“决策权”和“监督权”。除了由乡镇人大选举乡镇政府领导成员以外，还必须逐步增加或扩大乡镇人大对乡镇政府部门领导的任免权。有条件的地方，可以进行乡镇长的直接选举试点，在试点的基础上逐步扩大推广。副乡镇长和乡镇政府部门领导人选改由乡镇长向乡镇人大提名，并由乡镇人大选举产生或讨论决定；有关乡镇社区的重大事项，必须由乡镇人大民主决策方可付诸施行。

2．实行乡镇党委书记的公推直选

现在的乡镇领导干部，实际上是由县级党委决定的，仕途命运维系于上级。推行基层党内民主，必须彻底斩断这种人事关联，改革乡镇党委书记的委任制，实行委任的“官权退”，选举的“民权进”。乡镇党委书记和党委班子要由党员直选，作为党委推出的乡镇长候选人要由党员大会投票推举，再由乡镇居民直选。选举出来的乡镇官员非经换届，上级党政机关无权撤换。这将根本改变“只唯上、不唯下，只唯长官意志、不唯民之所欲”这样倒立“金字塔”式的现行政权体系，从而真正实现立党为公，执政为民。

3．推进基层民主政治建设

大力发展基层民主，推进以民主选举、民主决策、

民主管理和民主监督为主要内容的村级民主自治建设。一是建立健全以“两推一选”和“公开竞选”为主要途径的民主选举制度。规范村民选举委员会推选程序、选民登记程序、村民代表和村民小组长的选举程序、候选人产生程序和投票选举程序”，依法推进选举，确保村民各项民力落到实处。二是建立健全以村民会议和村民代表会议为主要载体的民主决策制度。规范决策内容、决策程序和决策监督机制，通过民主决策活动，一方面让村民参与村里重大事项和重要事务的讨论决策，树立村民的主人翁意识；另一方面能有效防止无法可依的“权力个人化”或“民主扩大化”倾向，使村民自治工作规范有序。三是建立健全以村民自治章程和村规民约为主要形式的民主管理制度。通过制定和实施村民自治章程或村规民约制度，把村里的事务纳入有章可循、依法办事的轨道，实行自我管理、自我服务、自我教育。四是建立健全以村务公开、民主评议、民主理财为主要手段的民主监督制度。完善村务公开，切实把群众最关心、群众利益息息相关的问题，及时详细准确按程序进行公开。健全村民评议干部制度，对村委会及其成员进行有效监督。坚持民主理财和财务监督制度，充分履行村级财务监督小组的职责。（五）立法建议

1．明确乡镇政府职能，制定《乡镇政府组织法》

加快乡镇行政的“法治化”进程，最根本的是要确立乡镇的执法主体资格。建议全国人大制定《乡镇政府组织法》，从法律上明确乡镇作为一级基层政府应有的地位和职权，使之具有与管理本区域内的各项事业和行政的职能、职责相适应的执法主体资格，让乡镇政府的行政行为真正做到有法可依，依法行政。在法律和法规未明确规定的情况下，县级以上政府及部门根据本地具体情况，可以委托、授权的方式赋予乡镇执法权限。

2．分离行政审批权和执法监察权

乡镇政府是我国的基层行政组织，它直接同人民群众打交道，并代表着“国家”对乡村社会进行直接治理，其管理方式具有明显的直接性。建议全国人大通过立法，将行政审批权和执法监察权在乡镇一级进行分离，行政审批权赋予县级以上政府或职能部门，而执法监察权则赋予乡镇政府。这样不但能预防经济发展中的“地区分割”，“各自为政”，而且也适应了行政监督的直接性和有效性。

乡镇法治政府建设工作要点篇2

（征求意见稿）

 

2021年是中国共产党建党一百周年，是“十四五”规划开局之年，是第二个百年目标新征程开启之年，也是法治政府建设向纵深推进的关鍵之年。根据《宜春市2021年法治政府建设工作要点》，结合我县实际，制定本工作要点。

一、继续深化改革，依法全面履行政府职能

1.深化“放管服”改革。推行“互联网+政务服务”，加快建设“贛服通”4.0版，完善提升“赣政通”服务功能。深入开展延时错时预约服务，实现政务服务365天“不打烊”。推行“无证办理”政务服务大厅建设，深入推进“跨域通办”、

“一件事一次办”改革。加快完成12345政务服务热线平台建设整合，实现企业群众诉求“一号响应”。强化政务服务“好差评”，持续推进“互联网+监管”。(牵头单位：县行政服务中心；责任单位：县政府有关部门，各乡镇人民政府、县直各林（垦殖）场)全面推行告知承诺制，持续减证便民。着力推进“照后减证”和简化审批，深化“证照分离”改革。(牵头单位：县司法局、县市场监管局、县行政服务中心；责任单位：县直有关部门，各乡镇人民政府、县直各林（垦殖）场)

2.打造一流法治化营商环境。深入贯彻落实《优化营商环境条例》和《江西省优化营商环境条例》，打造一流的法治环境。落实市场准入负面清单制度，推动“非禁即入”普遍落实。进一步简政放杈，优化外贸外资企业经营环境，持续提升投资建设便利度，打造公开透明、公平公正、便民惠民、优质高效、可预期的法治化营商环境。(牵头单位：县营商办、县发改委、县商务局、县市场监管局、县司法局；责任单位：县政府有关部门，各乡镇人民政府、县直各林（垦殖）场)贯彻落实《江西省社会信用条例》，依托公共信用信息平台，加强信用信息归集共享，做到“应归尽归”，强化信用分级分类监管，加强政务诚信建设，建设“信用宜丰”。(牵头单位：县发改委；责任单位：县政府有关部门，各乡镇人民政府、县直各林（垦殖）场)

3.强化生态环境保护。落实生态补偿和生态环境损害赔偿制度，深化长江经济带“共抓大保护”攻坚行动，全面推进“五河两岸一江一湖”全流域治理，进一步提升生态环境治理能力。深入实施环境执法正面清单管理，推动跨区域、跨流域环境联合执法、交叉执法。实行领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害责任终身追究制。(牵头单位：县生态环境局、县发改委、县自然资源局、县审计局；责任单位：县政府有关部门，各乡镇人民政府、县直各林（垦殖）场)

二、完善制度体系，确保决策科学化民主化法治化

4.推进依法决策。认真贯彻《江西省县级以上人民政府重大行政决策程序规定》《关于宜春市人民政府重大行政事项决策程序若千规定》。加强重大行政决策公开，制定重大行政决策事项清单，做好重大决策预公开工作。严格落实决策启动、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定、决策执行、决策后评估等程序，完善重大行政决策事项管理、过程记录和材料归档制度。进一步发挥法律顾问、公职律师的决策咨询论证作用，重大行政决策合法性审核率达到100%。(责任单位：县政府有关部门，各乡镇人民政府、县直各林（垦殖）场)

5.加强行政规范性文件管理。贯彻落实《江西省行政规范性文件管理办法》《宜春市关于全面推行行政规范性文件合法性审核工作的通知》，加强规范性文件监督管理，加大合法性审查和备案审查力度。根据要求开展行政规范性文件清理，加强监督管理，坚决杜绝“奇葩”文件，“问题”文件。(责任单位：县政府有关部门，各乡镇人民政府、县直各林（垦殖）场)

三、规范行政行为，坚持严格规范文明执法

6.强化行政执法监督。全而推行行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”，开展“区块链+法治”建设试点，着力推进行政执法案卷评查。全面推行联合抽查、行政检查监测点和“一案一码”制度，依托平台加大行政执法监督巡查力度，提升“双随机、一公开”行政执法监督效果。完善“两法衔接”机制，加强行政执法检查，规范行政执法自由裁量杈。落实行政执法责任制，提高行政执法能力和水平。(牵头单位：县司法局；责任单位：县政府有关部门，各乡镇人民政府、县直各林（垦殖）场)严格落实安全生产责任制，坚决遏制重特大事故发生。(牵头单位：县应急管理局；责任单位：县政府有关部门，各乡镇人民政府、县直各林（垦殖）场)

7.深化行政执法改革。持续深化市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业等领域综合行政执法改革，整合优化行政执法队伍，推进统一的行政执法文书基本标准，规范执法程序，提高严格规范公正文明执法水平。深入推进乡镇综合行政执法改革，推进行政执法力量下沉，加强行政主管部门对基层综合执法工作的指导，完善各司其职、各负其责的执法工作格局，确保改革赋能“放得下、接得住、管得好”。(责任单位：县委编办、县生态环境局、县交通运输局、县农业农村局、县文广新旅局、县市场监管局、县政府有关部门，各乡镇人民政府、县直各林（垦殖）场)

8.规范行政执法主体。完善行政执法人员持证上岗和资格动态管理制度，加快推进换发全国统一行政执法证件工作。积极开展行政执法人员综合及专业法律知识培训，提升行政执法人员法治意识、业务能力和执法素养。(牵头单位：县司法局；责任单位：县政府有关部门，各乡镇人民政府、县直各林（垦殖）场)

四、加强制约监督，确保权力在阳光下运行

9.自觉接受监督。健全重大决策出台前向本级人大报告机制，认真办理人大代表建议、政协委员提案，持续完善各类监督方式。严格落实行政机关负责人出庭应诉职责，出庭应诉率不低于80%。(责任单位：县政府有关部门，各乡镇人民政府、县直各林（垦殖）场)建立政府内部层级监督常态化、长效化机制，完善依法独立行使审计监督权管理体制，强化审计整改责任。(牵头单位：县审计局；责任单位：县政府有关部门，各乡镇人民政府、县直各林（垦殖）场)

10.全面推进政务公开。认真贯彻国务院《政府信息公开条例》，加大政府网站集约化建设，规范设置“政府信息公开”专栏、提升政务公开质量和实效。全面深入推进基层政务公开，编制基层政务公开标准目录和公开标准指引，实现基层政务公开标准化规范化。(牵头单位：县政府办；县政府有关部门，各乡镇人民政府、县直各林（垦殖）场)

11.深化行政复议改革。认真贯彻省、市制定印发的行政复议体制改革实施方案，制定印发我县行政复议体制改革方案。落实省司法厅印发的《关于开展行政复议工作规范化建设的指导意见(试行)》，开展行政复议工作规范化建设。积极发挥行政复议化解行政争议主渠道作用，认真办理行政复议案件，依法纠正违法或不当行政行为，推动行政争议实质性化解。(责任单位:县司法局)

五、聚焦矛盾化解，推进社会治理体系现代化

12.推进县域社会治理。针对社会治理突出问题，强化资源整合，加快推进“雪亮工程”建设，织密网格化管理，加强综治中心实体化建设，推进社会矛盾多元化解，全面提升县城社会治理现代化水平。(牵头单位:县委政法委;责任单位:县政府有关部门，各乡镇人民政府、县直各林（垦殖）场)

 

13.有效化解矛盾纠纷。深化发展新时代“枫桥经验”，充分发挥人民调解的第一道防线作用，健全人民调解、行政调解、司法调解联动机制，强化源头排、源头防范、分级预警、归口处置、依法化解。加强县级行业性、专业性社会矛盾调解平台建设，努力实现群众反映诉求、化解矛盾“只跑一地”。(牵头单位:县委政法委、县司法局;责任单位:县政府有关部门，各乡镇人民政府、县直各林（垦殖）场)

14.坚持依法防控。严格执行疫情防控和应急处置法律法规，抓好疫情常态化防控，加强应急处置能力建设，稳步推进新冠疫苗使用。(责任单位:县卫生健康委、县农业农村局、县林业局、县应急管理局、县政府有关部门，各乡镇人民政府、县直各林（垦殖）场)严厉查处各类哄抬防疫用品和民生商品价格的违法行为，依法严厉打击抗拒疫情防控、暴力伤医、制假售假、侵犯知识产权、造谣传谣等破坏疫情防控的违法犯罪行为，保障社会安定有序。(责任单位:县公安局、县市场监管局、县政府有关部门，各乡镇人民政府、县直各林（垦殖）场)

15.提升公共法律服务水平。完善公共法律服务体系，促进法律服务资源合理配置、有效整合。全面启动公共法律服务中心示范点创建工作，推进公共法律服务规范化标准化，持续提升公共法律服务能力。推进公共法律服务“三大平台”融合发展，提升公共法律服务覆盖面、知晓率、使用率，全面提升服务供给的总量和品质。加强律师队伍管理，深入推进普遍建立法律顾问制度，提升律师执业公信力。(牵头单位:县司法局;责任单位:县政府有关部门，各乡镇人民政府、县直各林（垦殖）场)

六、突出法治学习，提高依法行政能力和水平

16.深入学习贯彻法治思想。建立健全领导干部常态化学法制度，结合党史学习教育，系统学习法治思想，深刻领会丰富内涵、精准把握核心要义，学深悟透、融会贯通，切实把法治思想贯彻到法治政府建设的全过程和各方面。(牵头单位:县司法局;责任单位:县政府有关部门，各乡镇人民政府、县直各林（垦殖）场)

17.提高法治意识。抓住领导干部这个“关键少数”，推动落实政府常务会议学法制度及领导干部年度述法制度。将法治教育纳入2021年全县干部教育培训工作要点，列为党校主体班次教学内容。落实《关于推动全市国家工作人员旁听庭审活动常态化制度化的实施意见》，采取网上观看或者现场旁听等形式，安排国家工作人员每年至少旁听庭审一次。组织开展县乡两级新提任领导干部法律知识考试，举办2021年全县普法骨干培训班，推动各级领导部做尊法守法学法用法的模范。(责任单位:县政府有关部门，各乡镇人民政府、县直各林（垦殖）场)

18.强化法治宣传。制定出台宜丰县“八五”普法规划，全而落实“谁执法谁普法”普法责任制。开展主题普法宣传活动，努力实现“精准滴灌式”普法，增强普法效果。继续实施农村“法律明白人”培养工作，进一步巩固做实提升“法律明白人”培养工程，确保培养工程提质増效。扩大“法律明白人”培养范围，向城市社区延伸。开展“十佳百优”“法律明白人”选树活动，提升培养质量。(牵头单位:县司法局;责任单位:各乡镇人民政府、县直各林（垦殖）场)

七、健全完善机制，推进法治政府建设工作落地落实

19.科学制定规划。及时制定下发《宜丰县贯彻实施江西省法治政府建设实施纲要(2021-2025年)〉实施意见》，扎实推进法治政府建设。(责任单位:乡司法局、县政府有关部门)

20.开展示范创建。按照《关于开展法治政府建设示范创建活动的实施意见》，积极开展法治政府示范创建活动，做好示范地区和项目评选推荐工作，以创建促提升，以示范带发展，形成样板效应，营造法治政府建设创先争优的浓厚氛围。(牵头单位:县司法局;责任单位:县政府有关部门，各乡镇人民政府、县直各林（垦殖）场)

21.强化督察考核。认真贯彻落实《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，持续推进法治政府建设实地督察反馈整改工作，严格落实县乡政府主要负责人履行推进法治政府建设第一责任人职贲述职制度，常态化推进各级政府和部门向社会公开年度法治政府建设情况报告。(牵头单位:县司法局;责任单位:县政府有关部门，各乡镇人民政府、县直各林（垦殖）场)

乡镇法治政府建设工作要点篇3

同志们：全市乡镇人大主席培训班今天开学了，借此机会，我代表市委对培训班的顺利举办，表示热烈祝贺！今年一季度，按照省委的统一部署，我市乡镇进行了换届选举。由于各级党委重视，市、县两级人大常委会指导具体，换届选举任务顺利完成。这次乡镇换届选举，不少同志从其他岗位转到人大来，对人大工作可能不熟悉。因此，市人大和市委党校举办这次培训班很有必要，也很及时。下面，我就做好乡镇人大工作讲三点意见：一、统一思想，提高对乡镇人大地位和作用的认识。乡镇人民代表大会是我国最基层的国家权力机关，按照地方组织法第*条规定，乡镇人大具有**项职权。除了没有选举两院负责人和上级人大代表的职权外，其余职权同县级以上人民代表大会是差不多的。依法行使好乡镇人大的职权，是实施依法治国方略的具体行动。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，完善人民代表大会制度，是实行依法治国、建设社会主义法制国家的首要前提。乡镇人大在国家政权体系中有其独特地位，乡镇人大是整个国家权力运行体系的基础，也是人大工作的基础。从我国国情出发，扩大民主，加强法制建设，只能从基层开始。党的十五大把扩大基层民主，作为推进政治体制改革，实施依法治国方略的重要内容。乡镇人大是确保党的路线、方针、政策，国家的法律法规在基层得到全面贯彻落实的基础。做好乡镇人大工作，对于完善人民代表大会制度，推进民主法制建设，调动人民群众的积极性、创造性，加快农村两个文明建设都具有十分重要的作用。乡镇人大工作说到底与人大主席或副主席的工作好坏有直接的关系，要充分认识乡镇人大工作是一线工作。有一些从党委、政府转到人大工作的同志，认为到人大工作就是退居二线，工作干多干少都无所谓。关于这个二线论问题，李鹏委员长曾强调说：人大工作不是二线，也不是火线，是一线。我认为这个定位很贴切，人大工作毕竟不同于党委、政府工作，可以摆脱大量行政性事务工作，不直接处理行政性突发事件，因此不能称作火线。《浙江省乡镇人民代表大会主席团组织条例》中明确规定乡镇人大主席、副主席的七项职责和乡镇人大主席团的六项职权，工作任务很重要，也很具体，乡镇人大工作不仅不是二线工作，而且还是重要的一线工作。因此，做乡镇人大工作的同志，要站在历史的高度，从对党和人民负责，对法律负责的高度，充分认识做好乡镇人大工作的重要性和必要性，增强光荣感和责任感，尽心尽职地做好乡镇人大工作。二、把握角色，提高乡镇人大工作水平。首先，乡镇人大要努力实现两个转变。一是要从行政首长负责制向人大集体行使职权转变。人大工作与政府工作的一个很大区别，就是政府实行的是行政首长负责制，人大实行的是集体领导。集体行使职权，这是人大工作的一条重要原则。按照乡镇人大主席团组织条例，人大主席、副主席既通过乡镇人大主席团的分工来履行好职责，也要发挥好人大主席团的集体作用，定期召开主席团会议，对重大事项的监督要以主席团的名义进行。从党委、政府部门到人大工作的同志，一定要注意这个工作方法的转变。二是要从主要处理具体行政事务向依法监督法律实施转变。依法治国方略的实施，很重要一点就是人大工作要依法履行职权。有的同志感到人大没有实权，对权的理解不能太狭窄，不能认为离开了具体行政事务性工作，不直接管钱管物，就没有实权。人大主席团监督法律法规的贯彻实施，是最重要的权，是最高层次的权。乡镇人大的同志工作在第一线，工作中时常会碰上许多具体问题，要善于运用法律这个武器去分析和解决问题，纠正有法不依、违法不究、执法不严现象，使法律法规真正在基层贯彻落实。其次，乡镇人大要处理好三个关系。一是人大与党委的关系。我们的国家是中国共产党领导下的国家，党的领导是核心，这决定了党委与人大的关系是领导与被领导的关系，这是人大工作必须遵循和把握的一条重要原则。作为从事人大工作的同志，要自觉置身于党的领导之下，积极主动接受党的领导。坚持重大事情向党委请示汇报，围绕党委中心工作履行人大职能，同时，要从监督法律实施的角度，向党委提出建议意见，当好党委的参谋。二是人大与政府的关系。地方组织法规定：乡镇人民政府由乡镇人民代表大会选举产生，对乡镇人大负责，受它监督。这一监督与被监督的关系是很明确的。我们在监督中要把握好两条原则：一是既要敢于监督，又要善于监督；二是既要监督政府工作，又要支持政府工作。现在有些乡镇人大对监督政府工作心存顾虑，怕越权。这说明，这些同志对人大与政府的关系还没有充分认识。希望通过这次培训，能进一步摆正人大与政府的关系，坚持到位不越位，解难不作难，支持不代替，监督不对立，搞好监督与支持的有机统一，增强监督工作的实效性。三是人大与人民群众的关系。乡镇人大代表是由选民直接选举产生的，向选民负责，接受选民监督。这就要求乡镇人大必须与选民保持密切的联系。前两年，不少乡镇建立了主席团成员接待代表、人大代表联系选民等制度，当面听取选民意见，自觉接受人民群众的监督。这些好的经验值得很好借鉴和运用。第三，要建立一套行之有效的规章制度。加强乡镇人大主席团的自身建设，是一项基础性工作，也是一项长期任务。乡镇人大工作除法定程序性工作外，主席团的工作、代表闭会期间的工作、代表议案建议办理工作等都要靠一定的制度来规范和约束。近年来，各乡镇人大在制度建设方面作了许多有益的探索，形成了不少行之有效的制度。如乡镇人大主席团议事制度，代表闭会期间活动制度，对政府职能部门进行评议制度，代表建议办理、督办制度等等。这些制度使乡镇人大工作逐步走上了规范化、制度化的轨道，有力地推进了乡镇的民主法制建设，当然有些制度还需要进一步制定和完善。三、与时俱进，努力开创乡镇人大工作新局面当前，我国经济和社会状况发生了很大变化。一是依法治国方略正在逐步得到贯彻实施，法治已越来越成为人民的普遍要求，人大面临的工作任务越来越繁重。二是我国加入世贸组织，我们的许多法律法规要与国际惯例接轨，这一新情况要求我们要多学习掌握一些国际贸易方面的法律法规和知识，思维方式和工作方法要适应新形势的要求。三是农村基层的民主法制意识不断增强，法制观念日益深入人心，这对乡镇人大工作提出了更高的要求。四是城市化建设进程的加快，也给乡镇人大工作带来了许多新的情况和问题。如何面对新形势，进一步做好乡镇人大工作，我提以下几点要求：　 1、要积极推进基层民主政治建设。扩大农村基层民主，实行村民自治，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创举。近几年来，各地在推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等方面做了大量的工作，积累了一定的经验，取得了较大的成效。加强基层民主政治建设是一项系统工程，任重道远。乡镇人大在推进基层民主政治方面肩负着重要责任。在这方面要进一步解放思想，不断拓宽工作领域，探索工作途径。要认真履行法律规定的各项职权，加大对法律、法规贯彻实施情况的检查力度，保障法律法规在本行政区域贯彻落实；加强法制宣传教育，使广大农民知法、守法，提高广大人民群众的法制观念和法律知识水平；推动基层民主的制度化和规范化建设，保障人民群众依法管理好自己的事情，实现自己的愿望和利益。　 2、要认真履行人大监督职能。近几年来，各地乡镇人大在开展法律监督和工作监督方面创造了许多好的经验。如各地乡镇人大先后开展了人大代表对七站八所的法律监督，对公安司法机关的司法监督，对政府职能部门的工作监督；督促农村基层逐步开展政务、财务公开，直接接受人民群众的监督。这些都是乡镇人大开展监督工作的积极探索，新一届乡镇人大是否可以在原有的基础上进行一些突破，比如：在对乡镇政府的财务监督上，要从对预算内资金的监督延伸到预算外资金的监督和对重大项目资金使用管理的监督；对政务监督要进一步加大力度，督促政府进一步搞好政务公开、审批制度改革、规范向主席团报告工作、向代表通报重要情况等，不断增加依法行政的透明度，努力提高监督的实效。　 3、要不断提高乡镇人大代表平时活动质量。代表平时活动的质量如何，直接关系人大代表作用的发挥。要根据乡镇的特点，把代表平时的活动开展得更活跃、更有成效。一要组织视察检查。选择当地经济和社会发展中的重点和群众关注的热点问题，组织代表开展视察、调查、检查，有针对性地提出意见建议，推动经济和社会的发展。二要认真督办代表议案建议。凡是经过努力能办到的，要督促政府认真办理，并且办出成效。三要开展代表联系选民活动。要经常与选民保持联系，倾听他们意见和要求，及时反映选民的心愿。四要开展代表向选民述职，并接受评议的工作试点。　 4、要加强主席团自身建设。一要加强学习，不断提高主席团成员的政治思想水平和法律知识水平，增强做好乡镇人大工作的责任感。二要建章立制，用制度规范主席团的工作。许多乡镇人大在实践中建立了主席团议事制度、联系选民制度、接受评议制度、代表议案建议督办制度等，对推动、规范主席团工作，加强其自身建设都起到了一定作用。三要搞好联系代表，约见和接见代表工作。做好乡镇人大工作，关键在人。作为乡镇人大主席、副主席，通过培训要求做到以下几点：一是思想认识要尽快到位。要从政治的高度上来认识人大工作的重要性，从安心人大工作向热爱人大工作转变，积极向老同志学习，尽快实现工作方法的转变。这次会上交流的经验，大家回去后要很好地学习、借鉴，创造性地开展工作。二是业务知识要尽快掌握。要监督别人的执法情况，自己首先要懂法、知法，要学习从事人大工作所必须掌握的基本法律，如宪法、地方组织法、选举法、代表法、村民委员会组织法等；学习邓小平理论、江总书记关于三个代表的重要思想以及其他一些知识，扩大知识面，提高工作水平。三是工作方法要尽快适应。要根据乡镇人大工作特点，突出抓三点： 一要围绕中心订计划。就是要加强工作的计划性，不能想到哪，干到哪，工作无计划。二要根据热点搞调查。只有多调查，多听取群众意见，多掌握各方面情况，才能有发言权，提出的意见，才符合实际。三要抓住重点求实效。抓工作一定要突出重点，不能眉毛胡子一把抓，样样都抓，样样都没抓出成效来。对当地党委和政府的重点工作，要舍得花力气，抓住不放，抓出成效。同志们，乡镇人大工作面临着许多新情况和新问题，任务艰巨，要求很高，我们一定要在党委领导下，以江总书记三个代表重要思想为指导，增强信心，勇于开拓，扎实工作，为开创我市乡镇人大工作新局面，推进基层民主法制建设作出应有的贡献。

乡镇法治政府建设工作要点篇4

【摘要】乡镇必须从经济建设型政府向公共服务型组织转变。官退民进的“乡公所+乡协”模式是实现乡镇转型的现实选择。转型后乡镇不再作为我国基层政府，而是县的派出机构。乡协是农民自己的组织，是农民利益表达的有效机制。乡镇转型是在“县政——乡派、乡治——村治”框架下进行的。

【关键词】乡镇经济建设型政府公共服务型组织乡公所乡协

乡镇政权是我国政权序列的最基础部分。国家在乡村社会的治理好坏，在很大程度上取决于乡镇政权的实际作为。

乡镇政府在实行家庭联产承包责任制、调整农业结构、兴办农村学校、振兴乡镇企业、保证财政税收、促进农村稳定等方面功不可没。然而，随着现代化的推进和农村经济、社会、政治的演变，完整功能、队伍庞大的乡镇政府的存在已经是明显的弊大于利，阻碍了农村的进步，进而影响到国家的发展和稳定。乡镇必须转型。

一、从经济建设型政府到公共服务型组织

1、经济建设型的乡镇。

目前我国乡镇一级政府普遍是经济建设型的。政府直接管理、干涉农民经营自主权，农民种什么、不种什么由政府决定。政府公共服务机构的运行管理色彩较浓，服务色彩较弱。

农民缺乏农村公共服务需求的有效表达机制。农村社会公共服务的供给，对需求的动态反应性不强，因为乡镇政府是在没有准确了解和掌握农民对农村公共服务的需求状况下治理乡村的。因行政体制改革滞后，计划体制色彩较浓，对农村公共产品的供给起决定作用的，往往不是农村社区内部的需求，而是来自上级政府部门的收费和达标升级活动。对来自民间方面的供给积极性调动不足。

经济建设型的乡镇政府是收费型政府。乡镇公共财政收入由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分组成。在实际中，乡镇的预算外资金收入和自筹资金收入经常相互混淆，自筹资金收入十分混乱。一般地，乡镇自筹资金收入主要来自于乡镇企业的上缴利润、管理费和各种集资、罚没款等，而这些资金的来源和管理又缺乏必要的制度约束，从而在一定程度上助长了乡镇收费行为的随意性。乡镇财政的主要来源就落到农民的身上，农民收入在缴费之余所剩无几，不足以维持农民劳动力再生产和农业的简单再生产。

在乡村社会里，县一级政府最关键，收税费的动力在县一级，乡镇的主要工作是收税。为了应付直接面对千家万户征税收费，它不得不临时聘请一些工作人员、成立一些收费性机构，依靠这些非国家正式人员、非正式机构征收税费。这些非正式人员、非正式机构因未被列入编制，其工资和费用基本上是从相应的收费项目中列支或按一定比例从上缴税费中提成；同时，乡镇在执行国家的政策（尤其是税费等经济性政策）时，他们往往从自身利益出发，即以自身财政收入增长为目的，有条件地执行国家的政策。

经济建设型乡镇政府是大而全的政府。乡镇政府是一个“五脏俱全”的政权机构，它的结构和权力的分配基本上是比照上级政权机关设置的。乡镇政府机构主要分两块，一是政府机关。主要有：乡镇政府办公室、民政办公室、司法办公室、计划生育办公室、财政所、城镇建设所（办公室）、土地管理所（办）、农经站（办）、文教卫生办公室、教委（教育办公室）、企业办公室、统计站等；二是被称为“二政府”的“七站八所”。即粮站、农机站、农技站、农电站、水电站、林业站、兽医站、文化广播站、工商所、派出所、邮电所、交管所、国土所、财税所、计划生育服务所，另加文教办。乡镇站所性质是事业单位，但实际上行使行政职能。站所管理有纵有横，有乡镇管的，有上划的，还有受“上级”对口单位委托执法的。这些部门挂牌后，人员编制严重失控机构庞杂，人员超编，农民负担沉重。

乡镇维持了一种政、经、社全能的体制，并把权力的触角延伸到基层社会。在农村形成了上自乡镇党委书记下至“七站八所”和村干部（主要是村党支部书记）的“金字塔”型权力结构。

经济建设型乡镇政府是充满矛盾的政府。乡镇一级政府上联“国家”，下接乡村社会。代表“国家”治理乡村社会，也代表基层民意。然而，乡镇政府总是乡村社会治理不济的“替罪羊“，是对村民自治、村主任选举和行使职权横加干涉的罪魁祸首。

乡镇的困境表现为权力小、责任大、能力弱。权力小，乡镇政府缺乏独立的决策和行政权力，乡镇干部的任命主要取决于县级党政，乡镇无决策权力，却要承担行事与亲民的责任；责任大，就是乡镇政府作为基层政府直接面对农民，担负着传达和落实国家意志，推动地方经济社会发展的重要职责；治理能力弱，就是缺乏完成承担任务的手段和条件，特别是财政能力弱。无行政责任能力，却随意干预属于农民生产经营自主权和村民自治领域的事务。

随着90年代以来现代化的加速度建设，乡镇政府所承办的上级政府的任务愈来愈多，与此同时，设置于乡级的实力性机构，如财政、工商、税务、公安等部门愈来愈多地实行垂直式领导，属于县的派出机构，条块分割，看得见的管不着，管得着的看不见。这一体制性变动在进一步加重乡镇政府责任的同时，却进一步缩小了乡镇政府的权限，特别是弱化了乡镇政府的治理能力。乡镇的管理权限是有限的，其主要领导方式是引导和指导，但基层领导习惯的是行政命令式命令，该管的不该管的都要管，盲目决策，强迫命令。

经济建设型乡镇政府是越位、缺位和错位共存的政府。强制性提供公共物品，诱致性公共物品供给少，农村公共服务的有效供给不足，不能满足农户需求。在县和村夹缝中，越位、缺位、错位并存。地方政府直接介入微观经济活动，干预农民的生产经营活动。在生产计划安排上，存在强迫农民种植某种作物的现象。政府的运行费用和农村公共服务的供给成本，最终都需要通过农户这一微观经济主体承担，农户对此表示非常不满意；公共物品供给与需求错位，缺乏规范的公共选择机制，农村公共服务大都是由各级政府及其职能部门自上而下决策进行强制性供给的。农户真正需要的服务提供不足，而不需要政府提供的服务却存在供给过剩。这样，本来有限的公共服务经费得不到合理的利用。

经济建设型政府是自利的政府。在现行体制下，决策目标偏向政绩，而不是农民真正的需求。片面追求GDP，搞政绩工程，资源浪费严重，导致农村经济、社会发展严重失衡。

2、公共服务型乡镇的内涵。

公共服务型政府是提供私人或者社会不愿意提供，或者没有能力提供的公共产品的组织，公民把自己的部分权力让渡给政府，通过纳税将政府养起来，政府必须帮助公民做一些公民做不了的事情；公共服务型政府视人民为顾客。需不需要服务、需要服务的多少由人民自己说了算，服务的价格由可以讨价还价，服务的质量好坏、服务的效率高低要由人民来评定。如果不解决要不要你服务的问题，那么服务多少、服务方式和服务效益的问题将很难解决；公共服务型政府是权力重心和责任重心向下的政府，是尊重****的政府，是有限政府，是有效政府，是人本政府。******总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话，鲜明地提出“努力建设服务型政府”的要求，指出公共服务，“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件”。

治理必须具备三个条件，一是特定的公共权力，即施政者为达到目的所具有的特殊权力；二是相应的政治责任，即施政者为达到施政目的所必须承担的事务和履行的义务；三是一定的治理能力，即达到施政目的所需要的手段和条件。然而，自国家政权下沉到县以下以来，与国家政权体系的其他层级政府比较而言，乡镇政府从来就不是一级完备的政府。撤消乡镇政府，建立乡镇公共服务型组织是历史的必然选择。

公共服务型乡镇要求“官退民进”；要求乡镇干部充分尊重农民的经营自主权；要求农民自己说话，建立农民自己表达意见的机制；要求乡镇的责任重心向下；要求乡镇提高服务的水平和质量；要求农民广泛参与农村管理，广泛参与社会经济、政治、文化活动。

3、乡镇从经济建设型政府向公共服务型组织转变的客观要求。

农民满不满意是乡镇转型的基点。在农民看来，乡镇政权组织就是他们通常所指的“国家”，因此，乡镇政权组织的行为在相当大的程度上关乎国家的权威及其合法性基础的建构。

然而由于乡镇干部与农民缺乏沟通；乡镇官僚主义严重、贪污****盛行；一些干部素质低，横行乡里；超生罚款了事；个别地方因向农民强行征税，尤其是处罚不当抓人打人，暴力征税（收费）等恶性事件都严重损害了党和政府的形象，造成少数地区政府与农民关系紧张，人民群众对基层政府的满意度很低，尤其是乡镇政府。

见下表： 改革乡镇政府，改善干群紧张关系，维护人民利益，维护社会稳定，是忠实地实践“三个代表”、“立党为公，执政为民”的生动体现。

农村市场经济的发展是乡镇转型的外在动力。在社会主义市场经济的大环境中，乡级政府面对千家万户的农业个体劳动者，该管什么？不该管什么？经济发展如何导向，政府职能如何转变？怎样实现有为行政，政府应有哪些权力？应该承担哪些责任？长期以来未能找到理想模式，并给乡（镇）政府的工作带来了极大的困惑；随着我国经济融入全球化，中国的农村、农业和农民无论主观上是否愿意，客观上却无法避免地被逐步卷入全球竞争的浪潮之中，面对市场的激烈竞争，广大农民迫切需要政府为他们的生存、发展、致富、奔小康给予引导、服务，把帮助解决一些实际问题。但目前我国乡镇政府没有承担这样的职责。在发达国家，乡镇都是实行自治的，没有强大的乡镇政府。在我国，撤销乡镇政府，替之以县以及县的排除机构直接服务乡村社会，将有利于活跃农村经济，有利于改善农民的生活状况。

解决“三农”问题要求破除乡镇体制性障碍。中央政府一直对“三农”问题非常重视，“三农”问题的实质是乡镇政府的困境问题。中央解决三农问题的有限政策资源在乡镇不断被吸纳，解决三农问题遇到了前所未有的体制和制度性障碍。在现有体制下，无法把体制内的人消化掉，无法把权力还给农民，减轻农民负担只是良好的愿望。不可能增加农民的收入，不可能彻底解决“三农”问题。

二、“乡公所+农会”模式实现乡镇转型

1、乡镇转型模式比较。

关于乡镇政府的改革，学术界主要有两种模式：

一是公权退出乡镇模式。徐勇、胡星斗、邓大才等学者持此种观点。他们认为，乡镇政权改革应该遵循转型期以来中国农村政治发展的基本逻辑，国家的行政权力要逐渐退出农村的政治领域。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制性上移，最终在国家法律权威下建立授权性自治体制，即在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。撤消乡镇政府，建立“统一、精简、非实权化”的县委县政府乡镇办事处，实行村级自治，放活农民。县委县政府驻乡镇办事处作为党委、政府派出机构，按授权行政，不具有重大决策的实权，只拥有少数的具体办事权。乡公所，其编制、人员、经费由县政府统一掌握，政府要办的事（如应由县级财政支出的基础设施建设和各种转移支持）由县财政统一纳入预算。

邓大才认为改革县乡行政管理体制，撤乡并村，推进乡村自治。要按照“实县虚乡”的设计原则，将乡镇政府改为县级政府的派出机构，设立乡公所，其编制、人员、经费由县政府统一掌握，政府要办的事（如应由县级财政支出的基础设施建设和各种转移支持）由县财政统一纳入预算。同时坚决实行乡村自治。

在人民网2004年4月16日海外中文网上刊登的《乡镇体制改革势在必行——与潘维先生商榷》一文主张乡镇政府该为乡镇管理委员会或乡公所，有农民自治管理，直接向想乡民负责。

二是强化乡镇政权模式。沈延生和吴理财的“乡治”较为典型。主张者认为，应该强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取有力措施提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率。有研究者进一步指出，要强化乡镇体制，还需要将社会体制的下线伸入到村，实行“乡治、村政、社有”，也就是将村级组织的行政功能扩大并制度化，在村一级建立行政化体制。

笔者以为，彻底取消乡镇管理机构是在目前是不现实的。抛开乡镇一级，由（区）县政府直接来管理数百个实行自治的村委会，其治理效能是可以想象的。“乡派”模式可以部分替代原有乡镇的功能，但是，在民间的权力没有得到应有的重视的情况下，这样的改革往往会反覆，乡公所势必成为区县裁减人员的接收站，乡镇早晚会重新膨胀起来。市场经济条件下，乡镇转型的核心问题是要建立起适合农民表达利益的机制、讨价还价的机制和监督机制，提升民众“抗衡”政府的能力。同样，强化乡镇的模式历史已经证明是不成功的。乡镇体制问题的根源是农村官方权力过剩和民间权力的弱化。

2、乡镇转型的现实路径选择。

公共服务型政府应该是一种有效治理，治理是一种基于民主的现代政府理念，在治理模式中，政府由人民直接授权组成，并代表社会行使职权。乡村民主化治理的根本目的，是促进乡村社会的全面、持续和协调发展。“乡派”加“乡协”的官退民进模式是一种现实的选择。

（1）“乡公所+乡协”模式构想

乡公所是县的派出机构，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务。乡镇的财政支出由县政府编制预算，由县财政开支。乡镇不必与政府设立对等对口的机构，人员精简，转变职能。其主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动。乡长由县长委任，不设立副职，可根据需要设乡长助理职位。乡属机构均为办事机构，在县政府领导下行使事权。

乡协即乡村自治协调委员会，是群众自治性组织，是农民利益的整合和表达组织，是与政府沟通协商的组织。乡协的主要任务包括：指导所在乡镇各村村民自治，对全镇村民自治范围内的工作进行总体协调，组织乡镇和各村农会组织，监督乡公所的工作，反映民意等。

（2）“乡公所+乡协”模式的优势

确保公共物品的有效供给。农村公共物品供给的途径一般有农户自己想办法解决、村集体统一解决、农户合作解决、专业协会解决、基层乡镇政府解决等几种。当前，农村公共物品供给最主要的仍然是依靠农户自行解决，村集体和基层乡镇政府往往是缺位的，专业协会在农村还很不发达。在实行“乡公所+乡协”模式后，农村的公共物品供给将主要依靠村集体以及县政府的专门拨款，农会和各种农业专业协会将得到大的发展。乡村公共物品的提供将逐步过渡到县政府安排，乡公所和乡协统筹，农会、多种民间专业协会和企业多主体负责提供的局面。这样的供给制度合理确定了公共物品的供给安排者、组织者和实施者，更为重要的是，这样的供给制度是建立在真正民意基础之上，确保了农村公共物品的有效性。

减轻农民负担，放活农民。取消乡镇一级政府后，乡镇原有的机构和干部编制必然大幅度减少。在乡镇一级存在诸多的组织，包括乡公所、乡协、农会、各种农业专业协会以及服务中心，但是，只有为数不多的乡公所干部工资由县财政负责，乡协的所有委员是兼职的。除了合农业税外，杜绝乱集资、乱罚款和乱摊派现象，农民的负担将大幅减轻；另一方面，乡协、农会和大量的农业专业协会是农民自己的组织，必将充分激发农民利益表达和参与农村管理的热情，增强农民与政府“讨价还价”的能力。

从根本上推进我国政治体制改革。我国村民自治、村主任选举和行使职权的阻力在很大程度上来自于乡镇政府；从中央到地方的政府机构改革，最难落实的也是作为最末端的乡镇政府。实践证明，至上而下的政治体制改革是不成功的。随着民间力量在农村经济领域主导地位的确立，客观上要求国家将乡村社会的公共事务的决策权、管理权返还给民间。如果能够一劳永逸地撤消乡镇政府，代之以不具实权的乡公所，乡村社会公共事务管理的权力回归乡协、农会，无疑将极大地促进政治体制改革和行政体制改革。从乡镇开始的由下至上的、以民为本的、主权在民的改革是政治体制改革的合理起点。

从源头上解决“三农”问题。“三农”问题的根本在于滞后的农村政治体制改革消耗了经济建设的成果。解决“三农”问题的根本出路在于启动农村政治体制改革，公共权力退出乡村社会，让农民自己发声，已经抓住了问题的关键。官退民进将催生众多农民合作组织，国内外经验证明，由农民主导的合作化是乡村建设的法宝。

加强和改善党的领导，提高党的执政能力。按照官退民进的思路，转变干部的工作作风，进一步密切联系群众，符合“立党为公、执政为民”的要求，真正做到“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”。农村能否走出困境、农民能否享受现代化的成果以及农业能否实现大发展，将是对党执政能力的严峻考验。

（3）模式推行的可行性思考

乡村社会公共事务的决策权和管理权可以让渡给民间。农业税和绝大部分农业特产税将取消，乡镇政府的征税职能大部消失，极少数需征税的项目可由县局负责。区县乡村政策的执行完全可以由乡公所承担；“乡公所+乡协”模式是中央政策的合理延续。在中央政府的倡导下，我国各地农村广泛进行了村委会民主选举，奠定了村级自治的一定基础，扩村并镇工作的有序展开，以及2004年中央1号文件又提出“鼓励发展各类农产品专业合作组织”，“积极推进有关农民合作组织的立法工作”，这些都为乡协、乡村两级农会和各类专业协会的组建准备了条件；“乡公所+乡协”模式有助于减轻农民负担，增加农民自主权，符合民意，必将赢得农民的支持；尽管我国宪法第三十条规定，“县、自治县分为乡、民族乡、镇”。但是宪法并没有规定县和乡镇的治理方式。撤消乡镇一级政权，建构公共服务型组织，实现基层的有效治理，是合情、合理、合法的举措。何况宪法如果脱离现实、阻碍经济社会的发展，也要作出必要的符合实际的修改。

（4）模式推行的障碍分析

乡镇债务的消化、乡镇人员分流以及乡公所与乡协关系的界定等都是“乡公所+乡协”模式推行的现实困难。这些问题处理的好坏，决定乡镇转型的成败。

三、“乡公所+乡协”模式的具体构建

乡镇的转型是在“县政——乡派、乡治——村治”的整体架构内进行的，乡镇的转型是一个复杂的系统工程。

1、大力推行县政。

县是中国行政区划的关键一环，是中国权利架构的基本单位，在社会发展和管理方面扮演重要角色。我国政治所面临的困境也主要在县一级。县既是城市的尾，更是农村的头，乡镇转型后，县级政府成为直接面对乡村社会、功能完备的基层政府。发展“县政民主”不仅是必需的、可行的，而且也最可能具备民主政治应该具备的品质。“县政民主”并不单单是全国民主化过程中的一个发展步骤，更是全国民主化制度框架中的一个主要环节，是未来“民主中国”的政治制度的一个轴心。

县政是指县成为国家在农村的基层政权和具有地方自治特点的行政法人单位。在国家治理体系中，县拥有更多根据本县实际进行治理的自主权。主要根据规则—遵守而不是命令—服从关系行使权力。即国家明确规定县所拥有的权限，并主要运用法律等方式管辖县政事务，而不是直接的行政干预。

按照权责一致的原则设计和构造县级治理体制，条件成熟时，在县一级实行县人大代表和县长双直接选举。县人大代表职业化，专事议事与监督。县长民选，对本县行政事务全面负责。为了防止地方主义和离心倾向，可以通过垂直式的党组织系统和司法系统的影响，保证党的路线、方针、政策和国家法律在县域内的贯彻实施。

将县作为基层政权并赋予其更多的自主权和相应的法律责任，实践操作困难不大，可利用的现成体制资源也多。如现行法律规定县乡人民代表直接选举，县是独立的财政核算单位，县级决策的独立性和自主性较强等。

2、乡公所替代原有乡镇政权。

机构设置应该主要着眼于提供必要和必须的公共管理和公共服务。乡公所是县的派出机构，只是一个办事机构，在县政府领导下行使事权。撤消乡镇，建立乡公所需要做好以下配套工作：

明确原有乡镇机构的去留及归宿。原由乡镇政府的职能部分上交，如财政所、工商所、税务所、文教办、司法所、派出所、检察室、土地管理所、电力管理所、计生办、畜牧检疫站等；部分取缔，如工业办公室、劳动管理所、交通管理站等；部分由村级自治管理，如水利站、林政管理所、渔政管理所、种子管理所、环保所等。撤消乡镇的人大、政协机构。

做好人员分流工作。乡镇财政供养的1200万人员。非公务人员自行就业，教师由区县教育局管理，公务员将由国家多渠道安置。就乡镇公务员安置而言，一是加强企业。县乡分流人员懂管理知识，熟悉党的方针政策，有较好的人际关系，相对于其他就业主体更受企业的欢迎。县乡机关分流干部到企业，会充实企业的管理人才，增加企业的活力，有利于企业效益的提高；二是发展民营经济。县乡干部的文化素质和管理能力在农村区域人群中具有比较优势，他们可以成为农民致富的带头人。由中央、地方各级财政联合，把安置金集中发放，通过提供贴息贷款、信用担保、减免税等金融、财税政策进行扶持。民营经济的发展可以发挥示范效应，有助于机关干部转变“官”念，又能提供更多的就业机会；三是大力发展社会中介组织。社会中介组织发展得好，也可以创造大量的就业机会，减轻政府负担，节约财政开支；四是开展多元化培训。公务员的培训既要适应政府管理的要求，又要适应社会主义市场经济的发展。单一的党校培训显然不符合要求，应把公务员送到地方大学培训，培养复合型人才。

做好债务清偿工作。目前，乡镇一级净负债2300亿。对于乡镇负债，化解的办法是，由县驻乡镇办事处即县政府负责偿还一部分；由县、乡镇国有、集体企业偿还一部分；由中央、省、市政府偿还一部分。

3、乡协指导乡村农会。

乡协由乡镇的所有民选村长（村主任）组成，各村长都是乡协法定委员。在委员会内部，推举一名村长任农会主任，其余为副主任，任期一般为一年，主任实行轮值制，委员会成员全部是兼职。主要工作是村与村的合作、协调等。乡协反映本镇农民的民意，充分尊重农民的自主权。其根本目的是为了搞好村民自治，使村民委员会真正成为群众性自治组织，保障农民权益。

在乡镇和村建立农会组织，保障农民权益，提高农民知识技能，促进农业现代化，增加生产收益，改善农民生活，发展农村经济。农会是公益社团法人，而非营利社团法人。农会的功能与作用①推广农业科学技术，提高农产生产技能，为会员进行产前、产中、产后服务，提高农民组织化程度，维护会员合法权益。农会提供综合性服务，不局限于某种专业产品的生产和经营，并有金融信贷业务。②协调、沟通农民和政府的关系，具体表现在宣传解释政府的政策计划，并迅速获得农民的支持；向政府反映农民的愿望，供政府决策参考；沟通农民与农民间的意愿，以期减少分歧与误会，增进团结和理解。③为农民提供服务。包括农用生产资料及生活资料的采购与分配、农产品的共同加工、仓储、运输、销售等；农业推广教育、生产指导以有及文化福利事业、会员金融事业、农业保险事业等。

政府可以通过乡协、农会了解农民的意愿，在政府与农民之间形成有序的信息传递渠道，为制定和调整农村发展政策，创造更好的条件。

4、合理界定乡公所和乡协的关系。

乡公所和乡协不是上下级关系，也不是决策与执行的关系。乡公所代表区县，执行区县政策，直接对县负责，乡协对乡镇民众负责。他们之间是一种既合作又相互监督，甚至讨价还价的关系。乡公所无权插手村民自治范围内的事务。

5、完善村民自治。

村民委员会是群众性自治组织，村里的公共事务及支出由村民会议或者村民代表会议决定。村民委员会直接对本村村民负责。

关于村民自治，学术界讨论很多，其中胡星斗提出的建立现代农村政治制度比较具有代表性。现代农村制度包括现代农村政治制度、现代农村经济制度、现代农村社会制度等。现代农村政治制度指社会主义人民当家作主的村民自我管理、直接选举、村务公开、村民监督的农村自治制度。

具体而言，村组的干部由村民直接选举、罢免；村里重大事务由村民直接投票决定，乡镇性公共物品由区县或乡民管理委员会协商基础上提供，其他农村公共物品由村级提供；实行村务公开，民主管理，民主监督；鼓励成立农会、各种专业协会，提高农民的组织化程度和市场中的博弈能力；在村民自治中培养农民的公民意识、责任意识、参与意识、合作意识，促进中国从管制型社会向自治型社会的转变。

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乡镇法治政府建设工作要点篇5

改革开放以来，随着经济体制与行政治理体制改革的不断推进，城乡规划作为市场经济条件下政府指导、调控城乡建设和发展的基本手段，受到党中心、国务院和各级党委、政府的高度重视。为适应建立社会主义市场经济体制、转变政府职能、推进依法行政、促进城乡建设可持续发展的需要，加强对城镇化高速发展进程中城乡建设活动的统筹部署和综合调控，国家对城乡规划编制、审批和实施治理进行了一系列的改革和调整，确定了从城乡规划编制、审批、实施到监督治理的一整套制度和程序，确立了社会主义市场经济体制下我国城乡规划治理的基本制度框架。主要包括：

（1）城乡规划体系：城乡规划是由全国城镇体系规划、省域城镇体系规划、城市总体规划、分区规划、具体规划、村镇规划等不同区域层次规划组成的一个相对独立的、完整的规划体系。

（2）规划治理主体：国务院城市规划行政主管部门主管全国的城市规划工作；县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作。

（3）规划编制主体：国务院城市规划行政主管部门组织编制全国城镇体系规划；省、自治区、直辖市人民政府组织编制省域城镇体系规划；城市人民政府负责组织编制城市规划；县级人民政府负责组织编制所在地镇的城市规划。

（4）规划审批主体：全国城镇体系规划、省域城镇体系规划和直辖市、省会城市、50万人口以上城市以及国务院指定的其它城市的总体规划，由国务院审批；其它设市城市、县城镇及建制镇的总体规划，分别由省（自治区、直辖市）人民政府、城市人民政府和县级人民政府审批；城市分区规划由城市人民政府审批，具体规划由城市人民政府或城市规划行政主管部门审批。

（5）规划许可制度：由《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》三项制度构成，合称“一书两证”。规划许可制度的设立，体现了城市规划同时规范政府行为和治理相对人的双重功能和职责，确立了城市规划对城市建设活动实施综合调控和具体治理的工作机制和程序，为城市规划的实施治理提供了有效的制度保障。

改革开放以来，非凡是20世纪80年代末期以来，我国城乡规划治理制度逐步建立、完善的历史过程和实践成效表明，现行的城乡规划治理体制总体上符合我国的基本国情、经济社会发展的阶段特征和社会主义市场经济体制运行的基本规律和要求。

2、深化规划治理体制改革的必要性和紧迫性

2.1推进城乡规划治理体制改革是经济、社会发展的客观需要

（1）推进城乡规划治理体制改革是全面建设小康社会，实现“五个统筹”的需要。

随着我国城乡居民收入稳步增长，社会经济不断繁荣，党的十六大适时提出了全面建设小康社会的奋斗目标。为完善社会主义市场经济体制，推动经济结构战略性调整，党的十六届三中全会更是提出按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，完善政府社会治理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。为实现我党在新时期确立的奋斗目标，促进城乡规划对城乡发展科学有效的指导和调控作用，推进城乡规划治理体制改革十分必要。

（2）推进城乡规划治理体制改革是城镇化广域推进、以区域为主的城镇化的需要。

城市向四周地区蔓延、扩展，一系列区域性的矛盾与冲突接踵而至，如重复建设、环境污染等。芒福德（L.Mumford）曾担忧的“四大爆炸”，即人炸、近效区爆炸、快速干道爆炸和游憩地爆炸等现象屡见不鲜。在城市但又与城市发展密切相关的“城际地区”，出现一些“区域区”，如高新技术园区、工业区、港口中、机场以及区域性游憩地等等，它们正成为地区经济发展、功能成长最活跃的区位。城市发展除了自身的功能组织与居民生活质量的提高外，更多地要考虑区域整体环境质量与效益的提升[1]，因此加强区域规划的编制和实施，强化对区域的规划治理，保进区域协调发展日显重要。

2.2推进城乡规划治理体制改革是贯彻《行政许可法》的需要

在高速城镇化过程中，城乡规划治理面临一些新情况、新问题，主要表现在：①一些城市超越自身的经济和资源的承受能力，盲目攀比，随意扩大建设规模；②一些地方政府及部门领导无视规划，违反法定程序，擅自批准建设；③一些历史文化名城重开发、轻保护，拆真古迹、建假古董，造成对历史文化遗产的破坏；④一些风景名胜区忽视保护，超强度开发，自然生态和景观资源遭到严重破坏；⑤一些地方领导对小城镇规划重视不够，规划引导不力，重点不突出，导致建设无序，土地资源浪费和环境污染严重。从这些问题中可以发现：①政府管得太多，但应该政府履行的职责却没有履行好；②治理方式落后，注重单方面的治理，重事前审批轻事后监管，重治理轻服务；③权力责任脱钩，有权无责的现象比较严重；④权力与利益挂钩，以权谋利的现象比较突出。

行政许可是非常重要的行政权力和治理方式，只要把握住了城乡规划中行政审批制度、行政许可制度，也就抓住了城乡规划治理体制的根本。要深化城乡规划行政治理体制改革，必须建立健全城乡规划行政许可制度和行政审批制度。行政许可法的实施将是我们进一步深化城乡规划行政治理体制的一个重要契机，在城乡规划工作中贯彻实施《行政许可法》，必将推进城乡规划行政审批制度不断改革，城乡规划治理工作将会形成一个更加合理、更加科学、更能有效发挥作用的局面。

2.3当前城乡规划治理中存在的问题，迫切需要体制的改革和完善

（1）省级规划治理职能缺位。

省域城镇体系规划作为区域规划的一种，在省域范围内可协调各城镇健康发展，实现基础设施和公共设施共建、各类资源共享、生态环境共保。目前，全国大部分省（区）都编制了省域城镇体系规划，但是省域城镇系规划的综合调控作用并没有被充分发挥出来。一些省的省域城镇体系规划实施办法迟迟不能出台，无法明确实施规划的目标和责任，无法明确规划治理实施的具体程序和内容，区域内违反规划乱建项目的情况仍然存在。造成上述问题的主要原因是缺少对政府各部门有效的协调机制，缺乏能够调动各方积极性的、权威性高的、治理手段有力的规划组织协调机构，造成有些省（区）的相关行业主管部门在规划的编制与实施中参与不足，配合不够。同时，省级规划治理力量薄弱，缺乏有效的调控手段，造成了对全省城乡规划的指导、协调、监督职能缺位。

（2）规划治理缺乏上级对下级的有效监督。

受现行监督体制的束缚，在规划监督实践中经常出现这样一种现象：“看得见的管不着，管得着的看不见”，这种缺乏及时有效的监督的现象，已经在实践中充分暴露，给了我们不少深刻的熟悉。

城市规划实施存在事前、事中监督缺位的突出问题。由于缺乏上级城市规划行政主管部门对下级城市规划行政主管部门的有效监督，致使作为政府职能部门的城市规划局盲目服从政府领导做出的违反规划的决策，随意修改规划和违法审批的现象屡屡出现。一些城市劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”就是在规划治理部门屈从于政府领导个人意志的情况下建成的，造成的损失往往无法弥补。

（3）规划决策机制不完善，缺乏有效的公众参与。

许多城市的规划决策权集中在书记、市长、五套班子及几个规划专家手上，是少数人闭门造车式的决策[2].地方政府和部门规划自由裁量权过大，对行政审批缺乏约束制度和监督机制。规划主管部门既是规划治理者又是规划编制单位的直接上级和规划的决策方，使得规划编制和实施自始至终囿于规划治理者的单方动作之中。规划经常仅限于政府和专家之间的交流，普通大众对规划缺乏应有的了解，也缺少对规划的支持和参与，致使随意更改规划、规划服从项目的情况时有发生。

（4）规划治理权限分散，缺乏有效的统一治理。

一些城市区级政府或开发区独立行使或变相独立规划治理权的现象仍然较为普遍。在开发区热时，一些开发区搞所谓的封闭治理，与规划争权，搞规划特权，破坏了城市规划的有机统一性。在“封闭式、一个窗口对外、一个图章对外、一站式报批”的口号下，城市功能四分五裂、土地浪费、公益设施无人问津等严重问题造成了规划失控。

当然，目前还存在规划治理机构不健全、缺乏专业技术人员、治理人员素质不高等问题。

3、我国城乡规划治理体制改革的主要措施

3.1建立规划委员会制度，健全规划决策机制

传统的城市治理似乎历来是政府的职能，但是现代的城市治理理论已经熟悉到，政府不是惟一能够履行公共事务职能的组织。1992年“全球管治委员会”（CommissiononGlobalGovernance，1992）成立时，W.勃兰特在《我们的全球近邻》（OurGlobalNeighborhood）报告中将管治定义为各种公共和私人机构治理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和，并且采取联合行动使之得以持续的过程。城市的管治意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，除了政府机关外，还需要公众社会的参与和各种利益集团及组织的介入，共同协商以促进政府与社会的互动。同时，也能取得公众对政府政策的理解和关心，以尽快达到政策的目标。

为了实现科学有效的城市和区域管治，建设部与贵州省政府共同开展了城市规划治理体制改革试点工作，其核心是建立城市规划委员会制度，由公务员、非公务员、专家、学者等组成的城市规划委员会共同决策或参与决策规划事务，实现对城市的科学治理。设立委员会重在解决有些地方领导随意决策、规划治理部门自由裁量权过大的问题，以强化城乡规划重大问题决策的科学性和民主性。委员会是城乡规划的决策机构，由政府设立，由公务员和非公务员组成，其中非公务员人数应多于公务员人数，总人数应为单数。目前，贵州省已成立了省城市规委员会，各地（州、市）也相继组建了规划委员会。

3.2强化省级规划治理职能

为加强省级政府对本行政区域内城市建设和发展的领导，充分发挥省级政府城乡规划建设部门的综合调控职能，国务院及有关部委对省域城镇体系规划的实施提出明确要求，指出“区域重大基础设施建设，必须符合省域城镇体系规划确定的布局和原则。”“因非凡情况，选址与省域城镇体系规划和城市总体规划不一致的，必须经专门论证；如论证后认为确需按所选地址建设的，必须先按法定程序调整规划，并将建设项目纳入规划中，一并报规划原批准机关审定。依据省域城镇体系规划对区域重大基础设施和区域性重大项目选址，由项目所在地的市、县人民政府城乡规划部门提出审查意见，报省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府城乡规划部门核发《建设项目选址意见书》，其中国家批准的项目应报建设部备案。涉及世界文化遗产、文物保护单位和地下文物埋藏区的项目，经相应的文物行政主管部门会审同意。对于不符合规划要求的，建设部要予以纠正。在项目可行性报告中，必须附有城乡规划部门核发的选址意见书。计划部门批准建设项目，建设地址必须符合选址意见书。不得以政府文件、会议纪要等形式取代选址程序”。这些要求的提出明确了省域城镇体系规划在区域发展中的地位，强化了省级规划治理职能。

为加强规划对省域范围内城乡发展和建设的调控作用，强化省级政府对本行政区域内城市建设和发展的领导，解决省级规划治理职能缺位的问题，成立省级规划委员会不失为一种很好的方式。贵州省城市规划委员会包括了省政府各行业部门人员，将办公室设在建设厅，负责省城规委日常工作，办公室主任由建设厅厅长兼任。省规委下设专家委员会，受省城规委委托，对需提请人民政府审定和提交省城规委审查的城市规划进行咨询。省政府明确省规划治理委员会的主要职责是依据国务院批准的《贵州省城镇体系规划》监督并指导各地（州、市）域城镇体系规划编制及各城市总体规划的实施，协调处理全省城镇体系规划编制及各城市总体规划的实施，协调处理全省城镇规划全局性、长远性及跨区域性重大问题；组织对设市城市近期建设规划、重点地段的城市设计和具体规划进行前置性审查；对全省城市规划实施情况进行督促检查，向各地（州、市）派驻规划督察建设员，建立规划监督的长效机制；研究城市规划、城市发展的重大课题，并向省委省政府提出决策建议。

在建设部与贵州省开展规划治理体制改革试点工作之后，一些省也相继成立规划委员会。最近，甘肃省建设厅已向省政府报告，省政府也已原则上同意成立甘肃省规划委员会，以综合协调全省城镇体系规划和城市规划中全局性、综合性的问题。广东省在城镇体系规划和珠江三角洲城镇群协调发展研究和规划中都提出成立珠江三角洲规划委员会，以对《珠江三角洲城镇群协调发展规划》和《珠江三角洲环境保护规划》的实施进行监督，促进包括港澳在内的珠江三角洲城镇群协调与互动发展。

3.3规划治理的重点由开发转向保护，实行四线管制

规划编制和治理的重点从确定开发建设项目转向对各类脆弱资源的有效保护利用和要害基础设施的合理布局[3].为了保护不可再生资源，建设部推行了绿线管制、紫线管制、蓝线管制、黄线管制的四线管制方法，即城市的绿地系统、历史文化保护区和历史街区、水系、城市干道等重要基础设施及周边土地通过规划划定四线范围，一旦经过审批，要执行严格的管制，任何人不得随意改变，原则上不得调整。实行四线管制，有效地保护了城市历史资源、生态资源、空间资源，防止由于错误决策而造成的城市资源的不可挽回的损失。

3.4集中、统一规划治理权

针对一些地方随意下放规划审批权、“肢解”城乡规划的问题，国务院及有关部委要求“城市规划由城市人民政府统一组织实施”，“设区城市的市辖区原则上不设区级规划治理机构，如确有必要，可由设区的市规划部门在市辖区设置派出机构。城市各类开发区以及大学城、科技园、度假区的规划等必须符合城镇体系规划和城市总体规划，由市城乡规划部门统一治理。市一级规划的行政治理权擅自下放的要立即纠正。”目前各省（区）、市已陆续收回下放开发区的规划治理权限，并实行设区城市规划垂直治理体制，将区级规划治理部门改为由市级规划治理部门统一治理，领导班子成员由市规划治理部门任命。

3.5建立派驻规划督察员制度，加强规划实施的层级监督

只有制度才能保证和维护监督，没有以制度为载体的监督是软弱的监督。在这些年的规划治理实践中，很多地方存在着事前基本没有监督，事中基本缺乏监督的现象。内部监督流于形式，非凡是对主要领导干部。

为了建立有效的城市规划监督机制，实现上级对下级的有效监督，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条“县级以上地方人民政府行使的职权包括对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作”：“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”，建设部与四川省委、省政府共同研究开展派驻城市规划督察员制度试点工作。这是在现有多种监督形式基础上尝试建立的一项新的监督制度，核心是通过上级政府派出城市规划督察员，依据法律法规和经批准的规划对项目实施事前、事中监督，及时发现、制止违法违规行为。这样有利于强化层级监督，建立快速反馈和处理机制，防止和减少由于违反规划带来的损失。

目前，四川省已经确定了成都、德阳、乐山、泸州、宜宾5个城市作为开展派驻规划师制度的试点，分别选派了规划督察员，于2004年1月1日，正式上岗工作，工作所需经费由省财政全额拨付。派驻规划督察员对市（州）政府及有关部门的城市规划工作是否违反法定的程序，是否违反规划要求，是否违反资质治理要求等方面进行督察。督察员开展督察工作时，有权向城市规划编制、审批、申报等单位收集资料、调查取证，对违反规划的行为及时向市、州政府及有关部门提出督察意见，并上报省人民政府及规划、督察行政主管部门。

3.6建立规划治理行政责任追究制度

要将规划治理的行政责任，具体分解落实，使城乡规划治理的各项工作任务，包括规划执行和规划实施的监管，都有明确具体的责任主体，责任和权力相符。城乡规划治理的行政责任主体，是各级政府领导、城乡规划治理部门领导和直接治理工作人员。对于由城乡规划治理工作中的各种违法违规行为造成的后果，要追究直接责任人和主管领导的责任；对于造成严重影响和重大损失的，还要追究主要领导的责任；对违法建设不依法查处的，要追究城乡规划部门的责任。城市规划行政决策法律责任的确立，其目的在于保护行政治理的法律秩序，保障国家、市民、开发商的权益，制约和预防决策违法行为，推进城市规划行政决策的科学化。

4、我国规划治理体制改革展望

要实现良好的城市管治的最终目标，就是要实现决策的多元化、政治的透明化、公众和非政府组织的最大参与化。处于经济飞速发展和社会积极变革时期的城市规划工作者们努力探索适应中国国情的规划体制改革之路，实现对城市的良好管治。

4.1合理划分各级政府的规划治理事权

在政府职能转变过程中，城乡规划工作也要明确各级政府权力、分清责任。一级政府、一级规划、一级事权。中心政府对国家利益负责，省级政府对省的利益负责，市、县政府对各自的利益负责。局部利益不得影响整体利益，在这个前提条件下，地方各级政府在法定范围内享有自。对城乡规划编制体系的设计、内容和深度的要求，上级政府审批对象相应要调整[4].

4.2健全规划编制和治理的组织体系

城乡规划的编制过程实质上是一个技术立法的过程，不仅要求编制者具有良好的政治修养、专业技能和业务素质，而且对于规划对象要有相当的熟悉程度和透彻的熟悉。规划需要不断总结和修编，一旦开展起来，将成为一项需要长期坚持和跟踪的日常工作。这就使得建立一支稳定的高素质编制队伍十分重要。

4.3改革和完善决策机制

正确决策是城乡规划工作成功的重要前提。避免因决策失误造成的重大损失是实现城乡规划工作效能的基本前提。规划的制定和实施必须充分发扬民主，改进公众参与的方式，推进规划的社会化程度；完善重大决策的规则和程序，建立与群众利益密切相关的重大事项的社会公示和听证制度，完善专家咨询制度。

4.4建立健全城乡规划监督制约机制

加强对城乡规划编制、审批和实施治理等规划工作全过程的的监督和制约。城乡规划部门要主动接受同级人大、政府、社会舆论及公众的监督；建立上级政府及其规划部门对下级政府及其规划部门行政行为的监督制度；强化内部监督，建立行政责任制及其行政错误追究制度；推行政务公开制度。

乡镇法治政府建设工作要点篇6

 

关键词：农村和谐；乡镇政府职能；转变

构建社会主义和谐社会是党的十六大和十六届三中、四中、六中全会提出的重大战略决策。社会主义和谐社会要达到民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的目标。党中央提出要把构建更加和谐的社会作为全党全国人民奋斗的目标，这既是对历史经验的升华，也是针对目前现代化建设实践提出的重大战略举措。农村和谐是中国社会和谐的基础和关键。******总书记在中央党校省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上强调指出：在我们这样一个农民占多数人口的国家里，农民是否安居乐业，对于社会和谐具有举足轻重的作用。广大农民日子过好了、素质提高了，广大农村形成安定祥和的局面了，和谐社会建设的基础就会更加牢固。

和谐农村的建设对整个社会主义和谐社会的建设具有重要的促进意义。反思中国社会的历史和现状，构建和谐农村必须充分发挥国家政权的引导、推动和调控作用。其中，乡镇政府“上联国家、下接乡村社会”的独特纽带地位决定了它不可替代的作用。然而，从构建和谐农村过程中国家政权机关发挥的实际作用来看，乡镇政府与广大农民的期盼还有一定的距离。换言之，构建和谐农村必须从调整、转变乡镇政府的职能开始。

一、转变乡镇政府职能是和谐农村建设的客观要求

我国农村幅员辽阔，资源分布不均衡，利益矛盾错综复杂，存在着大量不和谐现象。这些现象集中体现在征地、拆迁、环保、信访、综治、村民自治等领域。究其原因，往往是一些事关农民切身利益的问题得不到有效地关注和解决继而引发群体性事件，问题出在乡镇政府职能的转变和履行上，根子还是治理不和谐。所以，构建和谐农村的社会现状对基层政府的职能转变提出了客观要求。

首先，从构建和谐农村的客观现实来看， “和谐农村”是针对近年来，我国农村社会中党群、干群关系紧张，农民群体性事件呈升级态势，政治上乡镇压力型“应酬政治”权力运行体制与农村村民自治制度的矛盾引发的乡村治理陷入困境等提出的。社会结构中导致农村社会不稳定的主要因素有两个：一是政治因素，如行政不作为、决策失误及贪污****等。这些问题导致农民对基层政权组织的认同度降低；二是经济、社会因素，如收入低、就业没有保障、贫富两极分化等。它会导致农民利益受损，感到自己的收入和生活水平并没有随着经济和社会的稳步发展而提高，容易产生社会分离感，甚至会使少数人产生社会对立情绪。为什么会有这些问题产生呢？一个重要原因就在于乡镇政府把主要的精力集中在完成上级政府交办的种种指标任务上，很多基层党政负责人只忙于抓经济，搞创收，不同程度地弱化或忽视了各种社会问题，使社会问题不断积压、增多、升级甚至激化。

其次，从和谐农村社会的科学内涵看，和谐农村不仅仅指部分社会组织的协调或稳定。社会稳定，只是和谐社会的底线—一条必须严守、不能再退的底线，和谐农村应该是民主和法治的统一体、活力和秩序的统一体、多元与公正统一体的综合体系。作为以“三个代表”和“以人为本”为执政理念的政党，不可采取“底线论”，和谐社会应该有比社会稳定更高的境界和价值追求。由此，推进农村民主和法治建设，实现民主和法治的制度化、规范化和程序化是和谐农村的本质要求和根本实现途径，这就要求乡镇政府不断推动农民的社会知情权、事务参与权、意志表达权和民主监督权的实现；积极发展农村社会生产力和推动农村资源市场化改革，为农村社会活力的勃发提供动力之源，乡镇政府应以公共服务为导向，改进对经济和社会的管理方式，为农村经济发展和市场化改革营造良好的制度基础和社会秩序；面对因经济发展和市场化改革而出现的农村多元利益主体，乡镇政府应摆脱、超越各种既得利益集团的束缚，公平公正地分配各种社会资源，让不同利益主体都能获得平等的市场准入、劳动就业机会，获取尊重和劳动报酬的权利。［1］

再次，从乡镇政府运转看，农村税费改革后，乡镇政府机构正常运转遇到困难，容易形成瘫痪，使基层政权出现断层；［2］在财政转移支付与债务还不能解决乡镇庞大的支出的情况下，采取各种隐蔽的形式使农民负担出现反弹就难以避免；原来在计划体制下形成的多层次多部门垂直的行政管理体制已严重影响了经济社会的发展，一大批乡镇工作人员不知走向何处，处于等待观望状态等，这些因素自然会增加不和谐和不稳定的因素。然而，广大农民的期盼和需求却在随着社会的发展而“与时俱进”，人们由改革初期对“经济效率”的追求转而对诸如“以人为本”、“法治”、“公平”、“民主”、“和谐”等现代价值关怀的渴盼，这一变化势必应从政府职能转变中体现出来。近几年来，政府转型已成为社会关注的焦点问题，社会各界的共识是：政府转型是改革攻坚的关键，是建设和谐社会的关键，政府转型解决不好，构建和谐社会的目标也很难实现。而这一转型的核心价值取向是，政府要建设成为公共服务型政府，为构建和谐社会创造条件。

二、以乡镇政府转型为动力推进和谐农村建设

深化改革是建设社会主义和谐社会的强大动力。要构建农村和谐社会，首要任务是改革乡镇政府职能。［3］目前关于乡镇职能及乡镇政府去留的问题存在很多争议。应该肯定，乡镇政府成立至今，为农业的产业化、工业化和城镇化作出了重大贡献。目前，由于交通、通讯条件等方面的限制以及市场发育、民主法制建设滞后，乡镇政府这层组织还有很多事情要做，绝大部分地区还不宜取消。现阶段乡镇政府应从促进农村社会和谐的本质要求出发规范政府行为，实现乡镇政府从“经济管理型”向公共服务型转变。

首先，乡镇政府要将建设公共服务型政府作为新时期政府职能转变的基本目标。［4］为此，乡镇政府应努力做到：第一，打破“全能政府”观念，树立“有限政府”观念，改变“全面控制”的做法，主动从不应该管的事务中退出来；破除“政府至上”的观念，树立服务的观念，从政府主导型经济模式走出来，把主要精力用在为经济发展服务上；矫正片面对上负责的政绩观，把对上负责与对下负责统一到建设服务型政府上来。坚决杜绝政府越位“搞项目”，企业错位“办社会”的现象发生。第二，管理方式上要变计划管理为市场管理，变单一管理为综合管理，变直接管理为间接管理，变指挥命令为调节服务。要求乡镇政府通过服务达到管理，把管理融于服务之中，由过去的“管、收、批”向“扶、予、助”转变。把以行政推动为主的工作模式转到以服务为中心的轨道上来，以实实在在的服务，推进农村经济发展。第三，乡镇干部要树立市场经济的观念。市场经济要求经济资源由市场配置，因此必须依靠运用市场的力量来发展经济，提高市场开放程序，还权于市场。市场经济必须保证人民自由创业、自由选拔和自主决策。政府推动经济发展，不是要投资经营企业，而是要提供优质的服务和改善经济发展环境。政府不能老是想把经济资源权利控制在自己手中，而是要支持、帮助市场主体，由市场及市场主体来配置资源。

其次，政治体制上从行政控制型体制向依法行政型体制转变，改革“压力型”权力运行机制，真正实现法治政府。改革发展到今天，国家政权与基层社会的关系、政府与普通公民的关系、政府与市场的关系都发生了许多良性变化：从官本位社会向能力本位社会转变、从国家社会向公民社会转变、从“压力型”单向控制的行政体制向协商合作的社会治理方式转变。同时，社会关系的变化已对公共服务的相关立法提出了迫切要求，这不仅是政府职能转换的需要，更是社会生活对国家、对政府提出的现实要求。依法行政的核心是依法治吏、依法治权，尤其是涉及到关系社会事务的公共权力，建立严格的法律问责制。当前对乡镇政府而言，最紧迫的任务是实现乡镇决策、执行的法治化、人本化，建立政务公开及民主评议制度，实行民主决策、民主管理、民主监督，用制度保证农民的话语权。［5］

第三，梳理、调整乡镇政府职能，提升提供公共产品和服务的意识和能力。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定乡、民族乡、镇人民政府的主要职能是：执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。显而易见，这样的职能定位，乡镇政府实际成了一个全能型政府。其在具体落实中，又侧重于政治控制，重视组织生产、行政管理，忽视社会发展与社会服务。因此，传统的乡镇职能已经不太适合新农村建设和构建和谐社会的根本要求。［6］

新时期，乡镇政府应强化、完善四大职能。 (1)发展农村经济：科学制定经济发展规划，引导产业结构调整，抓好农村基础设施建设，培育和壮大龙头产业，推动农村经济合作组织的发展，促进农业新技术的推广，拓宽销售渠道，搞活流通等；(2)维护社会稳定：贯彻执行上级的各项方针政策，维护社会治安，调处矛盾纠纷，做好防灾减灾工作等；(3)提供公共服务：普及义务教育，计划生育，积极发展农村卫生事业，繁荣农村文化，建立农村社会保障制度，加强社会公德建设，加强农民思想道德教育，倡导健康文明新风尚等；(4)完善基层民主：乡镇党委、政府和村党支部、村委会班子建设，推进村民自治和社区自治等。考虑到现实情况，对具体的乡镇而言这四大基本职能并非并驾齐驱的，可能会因工作重点、各地实际等会使乡镇政府在某阶段、某方面有所侧重。但是就当前构建和谐农村而言，大力加强乡镇政府的公共服务职能是却是不争的共识。

政府提供公共服务，在农村即表现为乡镇政府提供农村公共产品。这些公共产品表现为经济性、社会性和制度性公共产品。乡镇政府作为最基层的政府，最主要的是提供前两类公共产品。经济性公共产品包括农业基础设施、农业生产相关信息等。比如，道路交通的网点、水利灌溉的设施，农产品的销售信息、农资产品的价格信息等。社会性的公共产品包括教育、医疗服务、纠纷调解等。比如，农民子女的义务教育和职业教育，农民自身的农业生产技术或技能培训。医疗服务方面，结合当地的实际情况，探索和推行新型农村合作医疗制度。还比如纠纷调解和社会治安方面，土地带来的收益提高引发土地归属和征地补偿分配等的问题较多，有的甚至酿成群体性事件，乡镇政府应适时介入，认真对待，妥善处置，切勿听之任之，放任自流。

党的十六大以来，中央先后提出统筹城乡经济社会发展、建立逐步改变城乡二元经济结构的新体制、工业反哺农业和城市支持农村等重大方针，取消农业税和“三提五统”负担，对种粮农民实行直接补贴，取消对农民工进城务工的歧视性规定等，在构建和谐乡村社会方面有了良好的开端，收到了初步的成效。但不能估计过高，更不能盲目乐观。［7］构建和谐农村还在于推进与深化体制改革，尤其是乡镇政府机构的行政管理体制改革。

构建和谐社会和建设社会主义新农村为新时期乡镇政府改革指明了方向，也赋予了乡镇政府新的职能。要求乡镇政府切实转变职能，完成从“管理型政府”到“服务型政府”的蜕变，使乡镇政府在发展农村经济、提供公共服务、维护社会稳定和完善基层民主方面有所作为，打造一级服务型法制政府。只有这样，乡镇基层政权才能成为党和政府形象的直接体现者和方针政策的贯彻落实者，才能肩负起构建农村和谐社会的历史使命。

参考文献：

［1］胡振亚，焦方红，任中平. 转变乡镇政府职能 促进和谐农村构建［EB/OL］.［2007-08-14］.中国选举与治理网/ 学术与争鸣/学人文集.

［2］ 郭书田. 中国新农村建设:乡村治理与乡镇政府改革 ［M］.北京:中国经济出版社,2006:199-200.

［3］ 王艳敏. 转变乡镇政府职能:构建农村和谐社会的着力点［EB/OL］. ［2006-06-02］.http://www.people.com.cn/.

［4］ ******.推进农村改革为新农村建设提供体制保障［J］.求是,2006（18）:3-9.

［5］ 郁建兴.新农村建设中的乡镇政府改革［N］. 南方日报,2006-04-21（1）.

乡镇法治政府建设工作要点篇7

一、本方案所指农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩是指对城镇规划区（县城控制区和乡镇中心镇区）以外的农村低效建设用地进行整治并新增耕地，实现城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，保持建设用地总量平衡。农村土地整治形成的新增耕地指标可以在本县有偿使用，也可以转让其他县（市、区）有偿使用。新增耕地指标作为城镇住宅用地和商服用地占用耕地（城镇保障性安居工程建设项目、公益事业、基础设施、抢险救灾、军事设施以及省级以上重点建设项目涉及的拆迁安置用地除外），政府从城镇土地出让收益中转移部分资金到农村，搭建城乡统筹发展的新平台。

二、农村土地整治应遵循群众自愿、依法补偿原则，保护土地所有权人和使用权人的合法权益。拆旧建新补偿、补助标准、新村建设方案等，要广泛征询村民意见，最终确定的方案要充分公开、广泛宣传，依法足额补偿到位，做到村民理解乐意接受。

三、农村土地整治可采取先易后难，循序渐进的做法，以空心村、危旧房、石结构房、地质灾害点和造福工程搬迁改造为重点，纳入近期农村土地整治范围，逐步推进农村土地整治工作。

四、农村土地整治要突出规划的引导作用，提高土地集约利用水平。加强土地利用总体规划和村、镇建设规划对农村建设用地的控制管理，引导村民集中合作建房或由政府统一建设安置房，严格控制零星建房，建新房者必须将其所占用的旧宅基地退还村委会统一复垦，原已实施造福工程、地质灾害搬迁的农户不再进行安置。

五、农村土地整治充分拓宽安置渠道，按照一户一宅或一户一套的原则，因地制宜，采取灵活多样的安置方式。安置应尽量与小城镇建设、新农村建设相结合，进一步完善公共服务，促进农村经济社会持续发展。要有效整合中小型水利、农村交通、村镇建设、农村扶贫、中低产田改造等各类资金，加大对农村土地整治的资金投入。农村水电路等基础设施建设应与农村土地整治相衔接，有效促进新村建设。

六、原依法取得的建设用地属于集体的，整理后形成的耕地仍属原集体经济组织，由该农村集体经济组织按农村土地承包法的规定发包给村民，或由该农村集体组织统一经营。原依法取得的建设用地属于国有的，整理后形成的耕地仍归国有。

七、建立工作机制，明确工作职责。

为了统一组织协调,研究部署农村土地整治工作，指导和督促检查整治方案的实施，县政府成立县农村土地整治工作领导小组，县政府分管领导任组长，县政府办、农办、监察局、财政局、审计局、国土资源局、住房与城乡规划建设局、农业局、民政局、水利局等成员单位的相关领导为成员。领导小组下设办公室，办公室挂靠在县国土资源局，办公室主任由县国土资源局局长担任。

县农村土地整治工作领导小组对各个农村土地整治项目工作进行部署、对项目开展情况进行日常检查督促，指导和协调解决工作中出现的情况和问题，制定各项鼓励政策。项目区所在的乡（镇）也要成立项目实施领导小组，具体负责实施工作。

各乡镇、各部门的职责分工如下：

乡（镇）人民政府：是项目实施的业主单位，负责编制农村土地整治项目实施方案以及组织农村旧房拆除补偿安置、土地复垦等具体实施工作，根据计划分季度上报实施进度。

县农办：负责在实施造福工程、新农村建设等工作中，把农村土地整治区群众搬迁安置纳入工作盘子，实现资金捆绑使用，确保项目效益最大化，并出具造福工程相关证明材料。

县住房与城乡规划建设局：负责组织编制和实施项目所在地的乡（镇）村建设规划，加强对新农村建设的规划和设计指导，并出具危旧房相关证明材料。

县国土资源局：负责政策技术指导、将整治安置区纳入土地利用规划、安置区建设用地的审查报批、牵头组织新增耕地验收、土地增减挂钩调剂服务等工作，并出具地质灾害隐患相关证明材料。

县农业局：负责项目用地承包经营权的管理、土地复垦土壤改良的技术指导，参与项目新增耕地的验收工作。

县民政局：负责受灾造成房屋倒塌、危房的核定，并出具相关证明材料。

县监察局、财政局、审计局：负责农村土地整治资金收支情况监管，规范资金使用。

县水利局、林业局、交通运输局、环保局、电力公司等部门负责对新村建设配套进行规划、设计、指导和监管工作。

八、组织实施

1、确定项目区范围。各乡镇要充分征求相关村群众意愿的基础上，选取旧宅基地闲置相对较为集中，群众大多愿意拆除的农村居民点作为农村土地整治项目区。项目区应相对较为集中连片，允许以乡镇为单位，将若干个的农村整治点捆绑为一个项目申报，但要求净增耕地面积不小于10亩。国土资源部门要联合农业、规划建设等部门进行前期的项目踏勘。

2、编制实施方案。由各乡镇负责聘请有资质的机构对项目区进行测量和规划设计，编制好农村土地整治方案，实施方案应明确拆旧补偿标准、安置方案、复垦方案等内容，并组织召开村民代表大会讨论研究通过项目实施方案。

3、方案报批。由各乡镇人民政府向县人民政府提出书面申请，并将报件送给县国土资源部门。县国土资源部门收到申请材料后，应会同农办、农业、规划建设、水利、财政等部门进行审查，提出审查意见，报县政府批准。

申报材料应包括乡（镇）人民政府申请审批土地整治实施方案的请示、项目实施方案及相关图件、村民代表大会同意土地整治实施方案的意见、村民同意搬迁的协议书、村民同意退还旧宅基地的协议书和拆旧地块相关影像资料等。

4、指标先行核定和对接。

经批准的项目实施方案，上报设区市国土资源、农业部门审核后报省国土资源厅先行核定挂钩指标，纳入省厅建立的指标交易平台，实现指标对接，获得挂钩指标收益。

5、组织实施。乡（镇）人民政府获得挂钩指标收益后，组织开展项目实施，包括拆旧补偿、建新安置、复垦耕地、产权调整等工作。

6、竣工验收。土地整治项目按实施方案全面完成后，乡（镇）人民政府先行自行组织自验收，然后以书面方式向县人民政府提出验收申请。县人民政府组织有关部门进行初验合格后，复垦新增耕地再提请市国土资源、农业部门共同组织验收。

报请复垦新增耕地验收时需提交乡镇政府验收请示、乡镇政府竣工报告及竣工图、县有关部门初步验收意见、拆旧地块复垦实施前后土地利用结构变化数据表以及相关图片、录像资料。

7、新增耕地面积认定。村庄复垦新增耕地验收合格后，市国土资源、农业部门对新增耕地面积进行认定，出具验收报告，并抄报省国土资源厅。省国土资源厅根据验收报告、年度土地变更调查中相关图斑的变化情况以及向国土资源部土地整理复垦开发项目信息系统备案情况，结算土地增减挂钩指标，纳入指标交易平台。

九、工作要求

（一）项目区选取要求

1、项目区必须是镇区外的农村居民点用地（土地利用数据库显示为203地类）；

2、复垦潜力较大；

3、项目区涉及的村民整治积极性高，村干部组织工作能力较强。

（二）实施方案内容要求

1、项目情况概述

2、土地整治规模及投资估算

3、拆旧与补偿办法

4、安置与建新安排

5、村庄复垦耕地方案

6、资金来源与筹措办法

7、土地权属调整方案

8、实施计划与保障措施

9、地块面积数据表

10、图件要求：上一年度的土地利用现状图、规划图（标出拆旧地块、安置建新地块位置）、村庄复垦设计图、安置建新地块平面布置图。

（三）项目管理要求

项目建设要依照有关规定落实项目业主负责制、工程招投标制、工程监理制、资金审计制，加强项目管理。经批准同意实施的项目建设要确保验收过关。项目区内不论是拆旧区还是建新区，必须按照批准的规划设计方案确定的位置实施，保证复垦耕地的数量和质量验收过关。

（四）资金管理要求

县、乡两级均要设立旧村复垦新增耕地指标收益专户，专款专用，确保资金规范使用，确实维护群众的合法利益，财政、监察和审计部门要对农村土地整治自己收支情况进行审计。

旧村复垦新增耕地指标收益前期按18万元/亩由乡镇人民政府包干统筹使用。专项用于农村土地整治项目，主要用于项目区拆旧、复垦、补偿以及新村基础配套设施建设。县、乡两级人民政府要建立健全旧村复垦新增耕地指标收益管理制度，切实加强资金监管，严格落实项目报账制，专帐核算，主动接受群众监督，确保资金专款专用、规范管理。项目由业主负责组织实施，县人民政府根据工作进展情况分期拨付资金。

旧村复垦新增耕地指标收益包干使用费分三个阶段进行拨付：

1、项目启动阶段，按省厅核定指标的数量和补助标准（18万元/亩），先行拨付补助经费的40%作为启动资金；

2、完成拆迁和复垦，再拨付补助经费的40%；

3、项目完成通过验收，拨付剩余补助经费20%；

（五）时限要求。农村土地整治项目自县政府对实施方案批准之日起一年内全面完成。

十、考核奖励

把农村土地整治工作列入县人民政府对乡镇人民政府年度目标管理考核内容，定期或不定期对各乡镇、村开展农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作情况进行督查并通报。县政府建立奖励制度，对土地整治工作成绩突出的乡镇进行奖励。项目自本方案实施之日起一个月内完成项目申报手续，并经县政府审批，按净增耕地面积1万元/亩给予奖励，三个月以内完成拆迁工作的，按净增耕地面积1万元/亩给予奖励；三个月以上至半年内完成拆迁工作的，按净增耕地面积5000元/亩给予奖励。剩余指标收益将用于农村土地整治相关基础设施建设补助上。

乡镇法治政府建设工作要点篇8

同大家一起交流三个方面的内容：乡镇在我国历史上的演变轨迹；新中国成立以来历次乡镇机构改革概况；乡镇机构特别是新一轮改革对共青团工作的影响及对策建议。

一、我国历史上乡镇的演变轨迹

“乡制”始建于西周，已有3000余年的历史。乡镇作为国家设置的一种地方行政建制，从理论上讲，应具有以下特征：保持行政地域的完整性、人口规模的适度性、管理层级的有序性、机构设置的合理性、职能定位的科学性、组织制度的规范性、政权名称的固定性。“乡镇建制”经历了“乡官制”、“职役制”、“自治制”等多次变革。

（一）“乡官制”下的乡镇

“乡官制”：就是乡治为官治，乡官是官。据史载，西周初年，大小国家和部落多至数百个，周王朝为了加强对乡里社会管理与控制，开始建立“乡制”。“五家为邻，五邻为里，四里为族，五族为党，五党为州，五州为乡。乡，万二千五百户”。此时的“乡制”规模较大，层级划分细致，注重“相保、相爱、相葬、相救、相賙、相宾”等社会功能。“乡官”皆有品级，是“公务员”。“邻长位下士，自此以上，稍登一级，至乡而为卿也”。

秦朝时期，对“乡制”进行重大改革，对后世产生了巨大影响。据史载，秦时“十里一亭，十亭一乡”。朝廷授予地方官员一定的权力，即根据人口多寡可随时调整和变动“乡”的建制规模及员额编制，从而使后来的“乡”建制规模越来越小，地位和作用也逐渐降低。魏晋、隋唐时期，“乡”的规模仅为500户左右，与周代的“万户之乡”无法相比。“乡官”隶属关系复杂，各自为政，肢解了基层政权的独立性和完整性。到中唐以后，随着均田制的废弛、两税法的实行，地主阶级内部结构发生了变动，原来实行乡官制的乡里制度，已经开始向“职役制”转化。

（二）“职役制”下的乡镇

“职役制”：就是乡治由官治转为半官式的绅治。由于隋唐实行“科举制”，“官”与“吏”分设，“官”作为“士”身居要职，而“吏”的地位逐渐降低，颇有义务服役的性质，乡官从某种程度上讲不再是官，乡制逐步从“乡官制”向“职役制”转变。自此，隋唐至清末的千余年间，我国乡里社会的政治下层，实由官治而沦为半官式之绅治。北宋中期，王安石在全国推行了保甲制度，即“保甲之法，十户立一牌头，十牌头立一甲长，十甲长立一保正”，保甲人员之都保正、都保副正、大保长都不支薪，出现轮差、募充，几乎把“乡官制”的政治色彩全部抹去。

清代除了继承明朝以来的自然村落的形态之外，采取明朝的里甲制，作为赋役征收的机构；采取宋朝的保甲制，以维护地方治安。但上述改革措施大大增加了吏胥人数，加重了百姓的负担，致使“吏胥视民如鱼肉，民畏吏胥为虎狼”。这是“职役制”下的乡村政治生活的真实写照。

（三）“自治制”下的乡镇

虽然在几千年的封建社会里没有“地方自治”之说，但在清朝末年也出现了乡村自治的萌芽。一是太平天国的乡村组织采取寓兵于农的方法，建立守土乡官制，此时的“乡官”均由保举或公举的本地人充任、且多由贫苦农民构成，平时负责管理地方行政事务，战时执行军事任务。二是光绪末年和宣统初年开始提倡“乡镇自治”。光绪三十四年（19），晚清政府制订中国有史以来第一部《城镇乡自治章程》，规定：城镇乡为地方自治的基层单位，城镇人口10万人以上者设为“区”，5万人以上者设为“镇”，乡村人口5万人以下者设为“乡”。城镇乡分别成立“自治公所”，设“议事会”和“董事会”等机构，主要负责“学务、卫生、道路工程、农工商务、慈举、公共营业”等事务。议事会的议员均由选民互选产生，但属于名誉职务，不支付薪水，只有董事会的成员才发薪水。

（四）民国时期的乡镇改革

进入20世纪上半叶，我国的国家行政权开始从县一级下沉到了乡村社会，形成了“党政权力高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金字塔式的权力结构”。1928年后，政府制定法律政策，力图使所有乡村社会与政府之间保持明确的隶属关系。在抗日战争爆发前，政府曾规定：“百户以上村者设乡，百户以下村者集为一乡，设保甲；保甲长须由县区长委任；实际是充当政治警察，“防制异党之活动”。1939年，又规定：乡（镇）公所下设民政、警卫、经济、文化4股，各股设主任1人，干事若干人。据粗略估计，1942年政府仅区一级约干部16万人，乡镇一级约干部68万人，保甲长1200多万，大大超出了传统农业国家的农民承载能力，最终也吞噬了基层政权的基础。

二、新中国成立以来历次乡镇机构改革概况

1949年新中国成立以后，农村基层政权的建设大致可以分为六个演变阶段，每一阶段机构设置及团干部配备均有所不同。

（一）第一阶段（1949—1958年）：确定乡镇作为最基层的政权组织

1.机构改革情况

新中国成立后，在全国范围内逐步开始了

和基层政权建设，实行县、区、乡三级人民代表会议。此时，区相当于现在的乡镇，乡是区下面的一级政权组织。1950年12月，政务院颁布《乡（行政村）人民政府组织通则》，明确乡与行政村同为农村基层行政区划，同属区管辖，一般不设内部机构，只配备数名专职甚至是不脱产的工作人员，分管民政、公安、财政、粮食、调解等事务。1954年1月,中央人民政府内务部发出了《关于健全乡镇政权建设的指示》，规定：乡人民政府应设置各种工作委员会。一般应按生产合作、文教卫生、治安保卫、人民武装、民政、财粮、调解等方面的工作，分设各种经济的工作委员会，也可根据具体情况合并或调整，最多不超过七个。

1954年，宪法和地方组织法首次明确规定，乡镇是我国最基层的政权组织，村一级退出政权体系。1957年农村开始撤区并乡。从此，区不再作为县以下的一级政权组织存在，乡镇成为我国最基层的政权组织。

2.团干部配备

1949年4月，新民主主义青年团第一次全国代表大会召开，成立了新民主主义青年团中央委员会。1949年7月，中共中央组织部发出《关于青年团干部调动的决定》，开始给予青年团管理干部的一定权利。1950年3月，中共中央为进一步加强团的干部工作，又发出了《中央关于青年团干部配备与调动的几项规定》，：“青年团各级团委须保持一定数量的专职干部，这是开展青年团工作的先决条件。特别是县、区两级团委，如果人手不够，则会使团的日常教育与组织工作发生困难。因此，团区委应保持3个专职团干部，团县委则保持5人至7人的数目。”

1954年9月青年团中央书记处在《青年团中央关于团的农村工作会议向中央的报告》中提出：团区委经过今春紧缩编制后，已由原来的3个干部减少为1个或两个干部。事实上很难管得过来。我们拟要团的区委均增设几个兼职的委员，以建立集体领导，加强对发展工作的指导和基层组织的管理。同时，建议将团的发展列入县、区党委的工作计划之内，并指定适当的党团员干部兼管这一工作。团的组织要注意选拔合作社中优秀团员担任支部中的领导工作，增强基层组织的领导核心。”

（二）第二阶段（1958—1980年）：时期

1.机构改革情况

1958年初同志正式提出农业生产合作社要实行小社并大社的主张，到1958年10月底，全国农村已基本实现了化。实行政社合一体制，镇党委改称公社党委，原镇人民委员会改为社务委员会。公社管理委员会受县人民委员会的领导，下设各种管理机构，负责管理生产建设、财政、粮食、文教卫生、民兵、调解民事等。生产大队（管理区）是分片管理工农商学兵和进行经济核算的基本单位。生产队是劳动组织单位。实行“政社合一”体制，公社兼有国家行政管理和集体经济经营管理双重职能。

1962年6月，中共中央《农村工作条例修正草案》规定：的管理层级可以是两级，即公社和生产大队；也可以是三级，即公社、生产大队和生产队。生产大队一般设大队长1名，副大队长1～2名，设治保、调解、民政等委员各1人，设民兵连(或营)长1人，仍保留妇联、共青团等职数。

2.团干部配备情况

1959年，在合并县市和调整公社组织机构中，批转了陕西团省委关于县、市、公社团委干部编制、配备、使用问题的请示报告：各级农村团组织的干部编制名额，原则上应与各方面干部编制一样，不增不减。公社团委干部的编制应是：凡公社干部编制15人以下的，配备专职干部1名，编制20人到30人的，配备2名，编制30人以上的，配备3人至4人。对于不脱产团总支书记因公误工，应给予适当的补助。

1961年10月，小平同志在党中央书记处讨论团的工作时说：“全国公社有五万余个，一个公社应当有一个团的脱产干部，在这里定下来。”1962年国家编制方案中规定：“农村有脱产干部5人以上的，配团的干部1人。”1964年6月19日，小平同志在团的九大讲话时说：“你们提出，团的专职干部应该适当增加，这个意见，我觉得是正确的。”“过去提出每一个公社有一个专职干部，这是中央已经作了决定的，应该是这样的，没有的应该补起来。”1965年8月9日党中央书记处讨论团的工作，当汇报到团的干部不多，在精简机构中是不是要再减的问题后，小平同志又说：“在这方面，不能节省。精简机构，主要是在事业、企业、党、政系统。团的编制不大，妇联的编制也不大。”

1966年5月开始，8月团中央书记处改组，共青团组织被迫停止工作。1970年开始整团建团，恢复各基层团组织。当时公社、镇一级的团干部严重缺额。

（三）第三阶段（1980—1985年）：“社改乡”时期

从这一阶段开始，我国进入改革开放的崭新历史时期。在农村，变化最大的就是乡镇。

1.机构改革情况

1978年12月党十一届三中

全会以后，随着农村家庭承包制的普遍实行，体制逐渐开始解体。1982年12月，宪法规定“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”，“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，治理本行政区域内的行政工作”，“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，从此确立起“乡政村治”体制模式。到1985年，全部解体，乡镇重新成为我国最基层的政权组织。县和乡上下级关系的形成，主要是通过政府部门，即“条条块块”双重领导的“七站八所”来推动，其中“所”的性质是政府机构，“站”的性质是行政性事业机构。

2.团干部配备情况

1978年团十大以后，团的系统领导得到恢复了，各级党委加强了对共青团的领导。在党的全国组织工作座谈会上明确提出团干部在中央没有确定新的编制之前，应该参照前的编制配备。但截至1980年底全国有近2万个公社没有配备专职团干部。

1980年团中央组织下发了《关于各级团委编制的参考意见》，提出农村和街道团委一般应配团的专职干部1至2人，团干部的配备逐年增长。但是至1982年全国仍有近万个公社（占公社总数的五之一）未配备专职团干部。

1983年，地方各级团委的机构改革逐步展开，组织部印发了《关于地方各级团委编制、机构设置和领导干部配备的参考意见》的通知，提出：“区、公社、乡、街道团委专职团干部1至2人”。

1984年，中共中央组织部转发《关于在农村政权体制改革中加强区、乡团干部配备的报告》。团中央在报告中提出如下意见：一社改一乡的地方，乡设团委。乡团委配备专职团委书记1人，配备兼职团委副书记1至2人。

（四）第四阶段（1986—1998年）：撤并乡镇和县乡综合改革

1.1986年至1989年：撤并乡镇。

由于1983年中央文件中“乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础，如原有公社范围过大的也可以适当划小”的规定给地方留下较大的操作空间和灵活性，造成了新建乡的规模普遍变小，建制镇的数量猛增。于是从1986年开始，各地又开展了“撤并乡镇”工作，建制乡的数目从1985年的8.3万个左右下降到1988年的4.5万个左右。

1986年9月26日，中共中央、国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，开始把注重力集中到乡以下的村级组织建设。1987年11月颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》，标志着我国实行“村民自治”进入了度化运作阶段。

2.1990年至1997年：县乡综合改革。重点解决简政放权、人员机构臃肿的问题。

1991年10月，国务院发出了《关于加强农业社会化服务体系建设的通知》，就有关政策做出规定。部分省份选择一些县进行县乡综合改革试点，重点解决乡镇政企关系不顺、县对乡统得过死等问题，实行简政放权，理顺服务部门的条块关系，加强乡镇农业社会化服务体系建设。

1993年，从中央到乡镇又进行了一次政府机构改革，乡镇人员编制精简42％，并规范了县直部门派驻乡镇的农技、农机、畜牧、兽医、文化、广播等服务性机构的管理方式。

（五）第五阶段（1999—）：农村税费改革和农村综合改革

1999年，全国开展地方机构改革，对乡镇采取适度撤并、压缩财政供养人员、归并事业站所等措施，并首次提出乡镇机构改革要与农村税费改革密切配合。3月，中共中央、国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定在农村进行税费改革试点。

2月，中央召开全国市县乡机构改革工作会议，提出进一步规范乡镇机构设置，减少机构和行政编制，坚决清退超编人员和各类临时聘用人员，同时归并乡镇事业单位，压缩财政供养人员。3月，为配合农村税费改革，中央决定开展乡镇机构改革试点，提出试点要严格守住“两条底线”：即乡镇机构编制和实有人员5年内只减不增和确保社会稳定。

，全国取消农业税，标志着延续了2600多年的皇粮国税彻底退出历史舞台。同年10月，国务院下发《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》，明确要求：全面推行乡镇人员编制实名制管理，确保五年内乡镇机构编制和财政供养人数只减不增；财政管理上实行乡财县管；机构设置上不搞上下对口。

（六）第六阶段（—20__年）：深化乡镇机构改革

经过5年试点后，3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》。，全国已完成机构改革的乡镇达1.9万余个，全部乡镇的改革任务将于20__年完成。

1.深刻背景

（1）全面取消农业税是新一轮乡镇机构改革的最大背景。农村税费改革是我国农村发展历程中具有里程碑意义的重大改革。自3月试点，到全面取消。农村税费改革使乡镇的职能发生了根本性的变化，迫切需要乡镇机构进行相应的改革，为其提供系统、整体的支持。3月，中央决定开展乡镇机构改革试点，同年10月，国务院下发《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》，为乡镇机构改革试点工作提出了明确的要求。农村改革从单一的税费改革进入农村综合改革的新阶段。到，新一轮乡镇机构改革全面展开。

（2）地方政府机构改革的纵深推进成为新一轮乡镇机构改革的推动器。9月开始的地方政府机构改革，把探索大部门体制、综合设置机构作为改革重点，推进政府职能转变，完善行政管理体制。省级政府机构改革已结束，县级政府机构改革普遍在年底前完成。作为一级地方政府机构，乡镇机构的改革是地方政府机构改革的应有之义。

2.显著特点

（1）核心是转变乡镇政府职能。新一轮改革明确了乡镇政府的功能定位，提出乡镇政府要履行四个方面的职能，即促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐。单看这四项职能，并不都是全新内容，但把现阶段乡镇政府应当履行的职能清晰地表达出来，却是第一次。

（2）路径是转变乡镇治理模式。要求理顺职责关系，创新体制机制，优化机构和岗位设置，严格控制人员编制，财政管理实行乡财县管，变“养人”为“养事”，变管理型政府为服务型政府。改革后，乡镇政府退出催种催收，还农民经营自；退出村级事务管理，还村民自治权；退出适于市场运作的事务，交由社会、合作组织。

（3）形式上不搞一刀切。坚持分类指导、因地制宜，根据当地区域特点和经济社会发展实际，确定乡镇机构设置和职能配置的重点。全国所有乡镇既要“切一刀”搞改革，又不搞“一刀切”、一个模式。

（4）原则上坚持权责一致。根据乡镇四个方面的职能，赋予乡镇履行职能必要的事权和财权，改变长期以来由于事权和财力的不相匹配导致乡镇权力没多少、责任却无限大，严重影响乡镇的正常履职与运行的情况。比如，山东将上级部门的一些审批权限委托给乡镇政府依法行使；一些基础设施配套费、计生费、城镇土地出让净收益，全部返还乡镇政府。

（三）机构设置和干部配备情况

1.重新调整乡镇机构。改革后，乡镇一般设党委、

人大、政府三个领导机构。内设机构实行“大办制”，将乡镇原有内设机构按相应职能重新合并，成立3-5个综合性办公室，如党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室等。规模较小的乡镇只设一个综合性办公室。极少数地方不设机构，只设若干岗位。个别地方规定，计划生育办公室和社会治安综合治理办公室可在上述综合性办公室上挂牌子，不单独设置机构，除这些办公室外，乡镇不再挂其他牌子。2．减少乡镇领导职数。改革后，乡镇领导班子成员实行兼职和党政交叉任职，党委副书记一般设2名左右，人大副主席、纪检书记、武装部长由党政领导兼任。这样，领导职数总体上精简到5—9名。如安徽由原来的10—15人精简为6—8名，黑龙江由9—11名精简为5名，湖北由原来的平均16人精简为7—9名。一些省份如贵州、湖北的个别乡镇党委不设专职副书记。

3.精简乡镇工作人员。据乡镇改革试点三年后的统计，与相比，全国乡镇行政编制精简4.3%，实有人员精简10.3%；事业编制精简20.4%，实有人员精简28.5%。精简后，规模小的乡镇行政编制一般在20人左右，大的一般在30人左右。

4.创新事业站所运行机制。各地大致有三种模式：第一种是将事业站所整合为3—6个综合性的服务中心，对没有正式录用手续的人员和富余人员进行清退分流；第二种是将乡镇事业站所逐步转制为企业或中介服务组织，由政府通过签订合同、项目招标的办法向其购买服务；第三种是将农机推广站等站所改为县直部门的派出机构，有的跨乡镇设置。

1985年至今，即第四到第六阶段，中央层面没有出台新的关于乡镇基层共青团机构设置和干部配备的政策。

三、乡镇机构改革特别是新一轮改革对共青团工作的影响及对策建议

（一）对基层团的组织建设和工作带来的影响

我国建国以来的历次乡镇机构改革，都直接影响着农村共青团工作特别是乡镇团委的工作。尤其是1986年“社改乡”之后的历次改革，对乡镇团委产生了巨大的影响，也直接冲击到农村基层共青团工作。乡镇团委机构从以前的单设变成逐步合并到乡镇党政办；乡镇团委干部从以前的专职变成几乎全部兼职；部分农村基层党政领导对团的作用存在模糊认识，对团的工作重视程度有明显减弱的趋势，团的工作被边缘化；乡镇团的工作经费和物资来源没有保障；乡村团组织在社会和青年中的影响力也越来越弱，导致农村基层团的组织出现无班子、无制度、无活动、无阵地、无作用、无发展、无管理“七无”现象。

直接影响表现在：

1.乡镇团委的机构设置。乡镇机构实行“大办制”后，乡镇团委一般并入党政综合办公室，不再单设乡镇团委，极个别地方甚至撤销乡镇团委职数。在工作上，出现以党政工作替代团的工作的情况。

2.乡镇团委的分管。乡镇党政领导职数减少以后，团的工作出现多种分管形式：设党委副职的地方一般是党委副职分管；没有副职的地方指由综合性办公室分管；有的是乡镇党委委员兼团委书记，不再安排分管领导。

3.乡镇团委书记的配备。乡镇机构编制和财政供养人员只减不增，使得大部分乡镇连续几年不能进公务员，由此造成缺少乡镇团委书记的后备人选。一些地方就从事业单位选拔乡镇团委书记。从事业单位或工勤人员中任命团委书记，他们干满一届后难以解决公务员身份，工作积极性受到影响。

4.乡镇团的工作资源保障。由于财政管理上实行乡财县管，乡镇不再像改革前那样掌握财政开支的自使得本来就不充足的乡镇团的工作经费、物资等资源更加难以得到保障。

间接影响：

1.乡镇机构改革适应并促进了党在农村基层执政方式的转变，共青团履行职能的方式迫切要求创新。新一轮乡镇机构改革提出乡镇政府要履行四个方面的职能，其核心是推进乡镇职能实现新转变，变管理型政府为服务型政府。说到底，这一系列改革就是在改进党在农村的执政行为。这种执政行为的转变是我们党从革命党到执政党，从计划经济条件下执政到市场经济条件下执政，更好地实现为人民服务的宗旨的必然要求。在计划经济时期，每个人都属于一个单位，每个单位都以政党的基层组织为核心，计划经济体制和政党的组织网络结合起来，就构成了“单位社会”，个体和单位之间具有高度的利益相关性。在农村，计划经济体制下单一的集体经济形式使党和政府的执政、管理形式单一而有效。随着市场经济的发展，社会分工催生了大量以企业为主体的经济性组织，基层社会按照市场规则进行重组、分化。农村家庭经济功能恢复，企业、合作组织、专业协会等经济组织大量涌现。在这样的背景下，不改进党的执政方式，还用原有、传统的组织化模式，与现在具有市场经济特质的经济组织打交道，无论是方法上、还是组织建构模式上，都不可避免地出现问题。党在农村执政方式发生变化，政府职能正在转变，而乡镇团的组织二十多年未变化，改革滞后，转变职能不到位，仍旧沿袭传统思维方式、工作模式，势必出现问题。

2.乡镇机构改革改变了乡村治理结构，农村共青团工作的总体构架、工作模式迫切需要调整。农村税费改革、乡镇机构改革和村民自治，促进乡村治理模式发生深层次转变。农业税全面取消后，农村综合改革深入推进，实行乡财县管、村财乡。新一轮乡镇机构改革导致乡镇政府相对独立的人权、事权、财权弱化，对乡镇团委的机构设置、运行机制、工作方法产生重大影响，借助于党政行政命令开展工作已不可行。村民自治以后，村干部职数减少、村务更加公开，加之青年人很难通过选举进入村两委，使得村团组织书记配备、待遇落实及工作开展难度增加，传统村团支部的组织模式和工作方式很难发挥作用。

（二）近期国家相应政策的调整

基于乡镇机构改革以及农村综合改革带来的影响，为确保各项改革扎实、顺利推进，近期国家对乡村推出了一些政策措施。

中央部门：

——选配大学生村官到村任职、推进村级组织活动场所建设、从优秀农村基层干部中考录公务员。

——推广“四议两公开”，改善基层民主。本村重大事项由村党支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，决议公开、实施结果公开。

——按照不低于当地农村劳动力平均收入水平，确定村党支部书记基本报酬。全面推行村党支部书记基本养老保险制度，底前为现任村党支部书记全部办理基本养老保险制度。

政府部门：

——全面实行省直管县财政管理体制，加快建立县乡基本财力保障机制，落实村级组织运转经费保障政策。

——按照政府引导、分级负责、农民自愿、上限控制、财政补助的原则，探索建立新形势下村级公益事业建设的有效机制，扩大一事一议财政奖补试点范围。

——基本完成农村义务教育历史债务清理化解问题。

（三）对策与建议

共青团组织必须积极应对新一轮乡镇机构改革，抓住机遇，借助力量，主动适应，转变职能。抓住第三批深入学习实践科学发展观的机遇，借助基层党建的成果和力量，主动适应政府职能

转变，强化在农村的组织和服务职能，坚持眼睛向下，重心下移，加强基层组织建设和基层工作，做好对农村青年的服务，以吸引凝聚更多青年，实现根本政治目标。这里重点谈一下农村团的基层组织和基层工作如何应对的建议：应着力在健全基层组织，明确基本职责，强化基础工作，加大支持力度上下功夫。

1.健全基层组织。在乡镇机构改革的大背景下，思考农村共青团工作，需要从系统、整体的角度着眼，打破以往传统的思维，重新构建农村共青团工作的总体框架，在团的组织格局上寻求突破，完善县、乡、村三级团组织的总体布局。

1）县：主要是增强组织体系的力量，解决干部产生的路径、干部的素质问题。组织格局上：①加强团县委：发挥县级团委常委会、委员会作用。②培育县域青年组织：如县青年商会、青年专业协会、青年志愿者协会等。③探索成立县青少年事务协调委员会或青年工作领导小组。干部配备上：探索以公开选拔等方式增配兼职团县委副书记；选派西部计划志愿者驻县级团委工作。

2）乡镇：创新组织格局，充实乡镇团委的工作力量，拓展乡镇团委联系青年的渠道，增强乡镇团委调动资源的能力。组织格局上：①健全乡镇团委：发挥书记班子、委员会作用。②培育农村青年专业合作组织、青年社团。③探索成立乡镇青年工作委员会。干部配备上，调整乡镇团的领导班子结构，增配编制内外的兼职副书记；扩大乡镇团委委员来源。

3）村：组织载体：一类是行政性的载体，即村团支部；一类是产业化的载体，即专业协会、专业合作组织、产业链条团的组织。干部配备：集中换届，增配团支部副书记、委员；利用大学生村官，“三支一扶”、“西部计划”志愿者，发挥农村青年能人作用，充实工作力量。

在干部载体上，陆昊同志在农村共青团工作会议上强调，要按照一定的逻辑关系来考虑。第一，乡镇党政班子、村两委当中的年轻干部。专职团干部是正职、副职都可以。第二，致富带头人。把热爱共产党和坚定走中国特色社会主义道路、热爱青年工作的致富带头人，产业链上的负责人作为干部载体，正职、副职都可以考虑。第三，大学生村官。

2.明确基本职责。就是要明确农村基层团组织的功能定位，解决农村团组织“干什么”的问题。“因事设岗”是组织结构设计的一条准则，也是行政机构设置的一条准则。当前乡、村团组织面临困境的一个原因，就在于乡、村两级团组织长期以来没有清晰、明确的功能定位，不明确到底应该“干什么”。新一轮乡镇机构改革明确了乡镇党政的功能定位，农村党的基层基层组织的根本任务在发展生产，农村基层团组织必须围绕党政工作大局找准自己的定位。陆昊同志明确提出，要从党团关系角度，明确农村基层团组织的主要任务和工作的切入点，要围绕党在农村的总体任务，带领农村青年增收致富，用带领农村青年增收致富的旗帜吸引人。具体的功能界定上：团县委应承担统筹协调职责，围绕政策规划、工作内容设计、整合资源、健全组织网络等主要任务开展工作；乡镇团委的主要职责是落实团县委工作安排，结合本乡镇青年需求开展活动，完善组织网络、把组织延伸到村；村级团组织的主要任务是完成上级团组织交办的工作，做好对本村青年的日常联系。

乡镇法治政府建设工作要点篇9

 

关键词：国家政权建设  乡镇体制改革  乡镇自治 基层政府建设  村民自治

一、我国乡镇行政管理体制的发展和存在的问题

1．乡镇一级“条条”与“块块”互相分割，政府利益与部门利益的冲突日益加剧。条块分割的乡镇管理体制与乡镇政府行政效率的要求不相适应。乡镇政府．作为国家在农村最基层的一级政权，承担着管理本地区政治、经济、文化和各项事务等繁重任务。繁重的任务客观上要求行政的高效率运转。但由于现行条块分割的乡镇管理体制。乡镇政权的职能受到了严重的削弱。行政管理很难实现高效运作。

2．乡镇一级政府的“事权”与“财权”严重失衡。人民公社解体后。乡村两级组织仍然承担着旧体制遗留下来的公共服务职能。如兴办农村教育、修建乡村公路、优待军烈属、供养五保老人、兴办农林水基础设施等等。此外，还有落实计划生育国策、征收农业税费和“三提五统”。调整农业生产结构、发展乡镇企业和小城镇、保护生态环境、维护社会治安、调节民事纠纷、组织防洪救灾、实施移风易俗、举办民间文化娱乐活动等项工作。乡镇一级“小政府”与“大服务”“强政府”与“弱财政”长期并存的格局。造成乡镇主要领导想方设法增加乡镇财政收入，必然成为乡镇政府的第一要务。

3．乡镇一级“党政企不分”与“村民自治”之间的矛盾冲突和利益摩擦愈演愈烈。主要是党、政、企之间的关系还没有完全理顺，有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在．少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用。总的来看．乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织．仍未摆脱人民公社体制的影响，实际是党政混合运作的一体性机构．具体表现在上下组织之间习惯于采取行政措施处理关系．习惯于直接指挥和控制，不善于运用各种杠杆和利益导向实行间接、弹性控制，而且“村民自治也始终处于行政和财政双重压力下的‘紧约束’运行状态。”这是我国新时期的农民负担不断加重、社会秩序混乱、党群干群关系日趋紧张的政治根源所在。

4．乡镇行政机构缺少监督系统。行政监督是权力构成的一个重要组成部分，是减少政府行政失误，确保政府管理畅达，高效运行的必要环节。从某种程度上说，目前我国农村乡镇政权建设中，却缺少有效的行政监督系统。一是国家行政监督体系延伸到乡镇出现了“断层”。中央、省、地(市)、县都设有政府的监察机关，负责对同级国家权力机关的监督，到乡镇基层政府，却没有设置监察机构。二是缺乏自下而上的群众监督机制。乡镇政府的主要任务是贯彻执行党和国家的各项政策、指令和任务。但贯彻执行的情况如何。必须接受人民群众的监督。人民是主人，干部是公仆，公仆必须接受主人的监督。但由于耳前乡镇管理体制中缺乏自下而上的群众监督，使主人对公仆的监督难以落到实处。

二、如何建构21世纪的现代乡镇行政管理体制

1．应当充分认识乡镇基层政府在国家行政体系中所具有的重要地位与作用。在中国乡镇既是国家最基层的政治权力中心，又是满足农民各种需要的经济文化中心和社区服务中心。当前我国乡镇政府改革的实质是把它所拥有的行政权力规范到合理的空间，逐步形成一种“国家、社会、农民”三者良性互动、密切合作的关系。而其核心是解决过去在传统计划体制下所形成的“政党政治”与“政府政治”互相交叉．“国家行政权”与“村民自治”互相渗透。“条条”与“块块”互相分割，“事权”与“财权”互相脱节等等一系列历史遗留问题。无论怎么改革，“乡镇”作为一种地方基层行政建制．应当保持其行政地域的完整性，人口规模的适度性。管理层级的有序性，职能定位的科学性，机构设置的合理性，人员编制的法律约束性，政权名称的固定性和运行程序的规范性。只有这样，才能使之逐渐成为直接面向9亿农民的法制型、公共服务型政府。

2．坚持党对农村工作的领导核心地位，不断加强和改进党的领导方式。多年来，我国农村政治体制改革尤其是乡镇政府体制改革遇到的最棘手问题是如何处理党政关系。坚持党对农村工作的领导，不断巩固和完善党在农村的组织体系，是由中国的特殊国情决定的，是历史的必然选择，是不能轻易改变的。乡镇党委是农村各种组织的领导核心，是作好农村各项工作的“前沿指挥部”，与乡镇其他各种组织是领导与被领导的关系。同时，实行村民自治，扩大农村基层民主，也要在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行，充分发挥乡镇党委和村党支部的领导核心作用。不断改善乡村基层党组织的领导方式和工作方法，重塑乡镇一级的”政府形象“，使之逐渐形成一种整合的、协调互动的社会政治力量，共同为建设社会主义新农村而奋斗。

乡镇法治政府建设工作要点篇10

一、指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》为主线，紧紧围绕“四大战略”、“五个”和“扩城、强业、富民”工作中心，服务于改革、发展、稳定大局，坚持社会主义法治理念，转变政府职能，创新管理方式，规范行政程序，提高行政效能，保护公民、法人和其他组织的合法权益，切实加快法治政府建设步伐，努力为改革和发展创造更加良好的法治环境，提供新动力。

二、工作目标

经过不懈努力，全县行政机关切实做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一，建成权责明确、决策科学、法制统一、行为规范、公正廉洁、和谐民主、监督有力的法治政府。

到2012年，全县行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的意识明显增强，基本形成推进统筹城乡改革发展和“五个”建设的制度框架，构建起符合实际的法治政府行为规范体系，行政决策、行政立法、行政执法、行政监督等合法规范，法治政府建设取得明显成效。

到2014年，全县行政机关依法行政的能力全面提高，法律、法规和规章得到全面正确实施，公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保护，政府依法行政的水平和效率与“四大战略”、“五个”和“扩城、强业、富民”等中心工作相适应，全面实现法治政府建设目标。

三、工作措施

（一）依法科学民主决策

建立健全政府工作规则、重大决策程序规定、重大决策跟踪评估、责任追究等决策制度，有关“公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定”的决策程序、“谁决策、谁负责”的决策过错追究规定明确、具体可操作。出台重大行政决策前，由政府法制机构组织进行合法性审查，并将审查意见作为决策依据；出台与群众切身利益密切相关的决策前，依法采取听证、公示等方式征求公众意见，并将有代表性的意见采纳情况及理由向社会公布；对依法应当举行听证的决策事项，按法定程序举行听证，并将通过听证程序收集到的意见作为决策依据。

（责任单位：县政府法制办；配合单位：县级行政机关、各乡镇人民政府、街道办事处）

（二）推进政府职能转变

1.依法、科学、合理界定政府及其职能部门的职能和权限，科学设置行政机构，政府及其职能部门职能清晰、权责明确，依法行使职权并承担责任。

（责任单位：县编办；配合单位：县政府法制办、各乡镇人民政府、街道办事处）

2.推进政企、政资、政事及政府与市场中介组织分开，加大社会管理和公共服务投入，创造公平的发展环境和提供完善的公共服务。

（责任单位：县财政局；配合单位：县发改委、各乡镇人民政府、街道办事处）

3.建立健全政府预算体系，完善公共财政预算；加强预算编制管理，提高收入预算编制的科学性和准确性，调整优化财政支出结构；推进政府采购管理制度改革，加强政府性债务管理。

（责任单位：县财政局；配合单位：县公管办、各乡镇人民政府、街道办事处）

4.加大行政审批制度改革力度，强化行政审批大厅建设，推进乡镇（街道）审批服务全覆盖，加强行政审批项目库管理，减少审批项目、简化审批程序、缩短审批时限。

（责任单位：县行政审批中心；配合单位：县级行政机关、各乡镇人民政府、街道办事处）

5.优化工作流程，降低行政成本，运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段，积极发挥行政指导、行政合同等方式在行政管理中的作用，提高行政效率和服务水平。

（责任单位：县政府办；配合单位：县级行政机关、各乡镇人民政府、街道办事处）

6.规范电子政务建设，健全政府信息资源共享机制，扩大行政电子监察范围，逐步推行网上审批、咨询、查询和投诉等服务方式。

（责任单位：县政府办；配合单位：县监察局、县行政审批中心等县级行政机关）

7.坚持和完善政府信息公开制度和新闻发言人制度，注重网络舆情汇集研判和处置，依法、及时、准确向社会公开政府信息。

（责任单位：县政府办；配合单位：县委宣传部、县公安局等县级机关）

8.按照《中华人民共和国突发事件应对法》的要求，加强应急预案和应急管理体制、机制、法制建设，推动各级各类应急救援队伍和应急保障体系建设，严格执行应急管理“一岗双责”责任制。

（责任单位：县政府应急办；配合单位：县委宣传部、县公安局等县级机关、各乡镇人民政府、街道办事处）

（三）规范行政执法行为

1.制定并落实行政执法主体资格制度、行政执法人员资格管理制度、行政执法人员持证上岗制度，依法公开行政执法主体、依据、权限和程序。

（责任单位：县政府法制办；配合单位：县级行政机关、各乡镇人民政府、街道办事处）

2.严格遵守法律、法规和《市行政执法基本规范（试行）》、《市规范行政处罚裁量权办法》等规定，行政执法程序规范、流程清楚、要求具体、期限明确。

（责任单位：县级行政机关；配合单位：各乡镇人民政府、街道办事处）

3.行政执法行为严格规范、公正文明，行政处罚裁量基准得以严格执行。县政府作出的具体行政行为被上级行政复议机关或人民法院撤销的比例不高于5%。

（责任单位：县级行政机关；配合单位：县级行政机关、各乡镇人民政府、街道办事处）

4.健全行政执法工作联席会议制度，完善联合执法机制，有序推进综合执法试点工作，坚持开展行政执法专项检查，及时协调处理行政执法中的矛盾和问题。

（责任单位：县政府法制办；配合单位：县级行政机关、各乡镇人民政府、街道办事处）

5.严格实行行政执法案卷立档、归档制度，按期开展案卷评查活动，健全对行政执法行为的事后分析和监督管理制度。

（责任单位：县级行政机关；配合单位：县政府法制办、各乡镇人民政府、街道办事处）

6.严格行政执法责任制，定期或不定期组织开展行政执法责任制检查，严格执行执法过错责任追究。

（责任单位：县政府法制办；配合单位：县级行政机关、各乡镇人民政府、街道办事处）

（四）强化对行政行为的监督

1.严格遵守《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》、《市实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》等法律法规，严格执行人大及其常

委会的决议和决定，认真办理人大代表的议案和建议。觉接受政协民主监督，配合政协开展民主评议专题调研等工作，认真办理政协提案和建议。

（责任单位：县政府办；配合单位：县级行政机关、各乡镇人民政府、街道办事处）

2.自觉接受人民法院对被诉具体行政行为的司法监督，认真执行行政机关负责人出庭应诉制度，认真履行人民法院作出的生效判决和裁定。

（责任单位：县级行政机关、各乡镇人民政府、街道办事处；配合单位：县政府法制办）

3.规范性文件制定主体明确、内容合法、程序规范，认真落实备案机构的整改意见，做到“有件必报、有报必审、有错必纠”，纠错率达到100%。

（责任单位：县级行政机关、各乡镇人民政府、街道办事处；配合单位：县政府法制办）

4.严格执行规范性文件定期清理制度，涉及行政管理内容以及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，向社会公布。

（责任单位：县政府法制办；配合单位：县级行政机关、各乡镇人民政府、街道办事处）

5.完善行政赔偿制度，规范行政赔偿程序，落实行政赔偿经费。建立健全行政补偿制度。

（责任单位：县政府法制办；配合单位：县财政局等县级行政机关、各乡镇人民政府、街道办事处）

6.认真贯彻落实《市行政执法监督条例》，健全并严格实行重大行政处罚、重大行政许可、重大行政强制措施备案以及行政执法监督检查、行政执法统计等制度。

（责任单位：县政府法制办；配合单位：县级行政机关、各乡镇人民政府、街道办事处）

7.健全监察、审计等专门监督制度，规范专门监督程序；完善重点领域、重点环节、重点岗位的监察措施；确保对专项资金、基金和援助捐助资金的审计监督到位；自觉接受专门

监督机关的监督。

（责任单位：县监察局、县审计局；配合单位：县级行政机关、各乡镇人民政府、街道办事处）

8.鼓励支持社会各界和新闻媒体监督。设置举报箱、意见箱、电子信箱或公开电话。对群众、新闻媒体以及网民反映的问题，认真调查核实，依法及时作出处理和回应。

（责任单位：县政府办、县监察局；配合单位：县级行政机关、各乡镇人民政府、街道办事处）

（五）依法化解矛盾纠纷

1.加强行政复议工作规范化建设，建立完善行政复议听证制度、行政复议建议书制度、重要行政复议案件报备制度和典型行政复议案例汇编制度。

（责任单位：县政府法制办；配合单位：县级行政机关、各乡镇人民政府、街道办事处）

2.及时受理符合法律规定的行政复议申请，依法公正审理并作出复议决定。经行政复议机关决定维持的具体行政行为被人民法院生效判决撤销的比例不高于5%。

（责任单位：县政府法制办；配合单位：县级行政机关、各乡镇人民政府、街道办事处）

3.全面履行行政复议决定，履行后及时向复议机关报告。

（责任单位：县级行政机关、各乡镇人民政府、街道办事处；配合单位：县政府法制办）

4.完善人民调解、司法调解、行政调解工作机制，充分发挥行政调解、行政仲裁以及商事仲裁的作用，建立多元化的纠纷解决机制，有效预防和化解矛盾纠纷。

（责任单位：县政府法制办、司法局；配合单位：县级行政机关、各乡镇人民政府、街道办事处）

5.落实稳定工作责任制，及时、依法、妥善办理事项，引导当事人依法维护自身合法权益。

（责任单位：县办；配合单位：县级行政机关、各乡镇人民政府、街道办事处）

6.做好人民建议征集工作，落实干部接访、下访和办理人民来信制度，建立健全维护稳定工作的长效机制。

（责任单位：县办；配合单位：县级行政机关、各乡镇人民政府、街道办事处）

（六）落实法治工作保障

1.制定法治政府建设工作规划和年度计划，落实工作措施，每年向本级人大常委会和市政府报告依法行政工作情况。

（责任单位：县政府法制办；配合单位：县级行政机关、各乡镇人民政府、街道办事处）

2.政府法制机构设置、人员配备、工作经费、办公条件与工作任务相适应。

（责任单位：县编办、县财政局；配合单位：县级行政机关、各乡镇人民政府、街道办事处）

3.进一步改进和加强政府及其部门法律顾问工作，建立健全法律顾问工作规范，更好地发挥其作用。

（责任单位：县政府法制办；配合单位：县级行政机关、各乡镇人民政府、街道办事处）

4.健全政府常务会议学法、专题法制讲座等领导干部学法制度，强化行政机关工作人员依法行政知识培训。落实并坚持领导干部任职前依法行政情况考查和法律知识考试制度。

（责任单位：县委组织部、县政府法制办、县人社局、县司法局；配合单位：县级行政机关、各乡镇人民政府、街道办事处）

5.建立健全行政执法人员教育培训制度，法制机构每5年应组织一次全面的资格认证培训及考试，每两年组织一次通用法律知识培训，每次培训不少于40个学时。

（责任单位：县政府法制办、县司法局；配合单位：县级行政机关、各乡镇人民政府、街道办事处）

四、工作要求

（一）加强领导。县建设法治政府工作领导小组（另行发文）负责统筹协调和指导全市建设法治政府工作，每年对相关工作进行研究部署，对各乡镇人民政府、街道办事处和县行政机关工作落实情况进行督促检查和考核评价，领导小组办公室设在县政府法制办。县政府常务会每年定期研究法治政府建设工作，研究解决涉及工作推进体制、机制等重大

题。