社会福利体系建设调查汇报

随着体制改革的深入和社会转型的加速，加快推进社会福利体系建设，让人民群众普遍享受改革发展成果，成为摆在政府部门和学界面前的紧迫任务。在2010年市两会上，郭金龙市长提出要站在世界城市建设的高度，牢固树立大民政理念，推动社会福利由补缺型向适度普惠型转变，为构建适度普惠型社会福利制度体系指明了方向。本文将重点围绕如何构建适度普惠型社会福利制度展开研讨。

一、我市社会福利制度体系建设的现状

长期以来，与全国大多数地区一样，市实行的是典型的补缺型社会福利制度，社会福利被分割为城市职工的单位福利（职工福利）、民政（社会）福利和以农村集体经济为基础的农村社会福利三部分。三者之间缺乏协调性和稳定性，形成了三个彼此封闭的、隔离的体系。一是城市单位福利。在计划经济体制下，我国实行的是“高就业、低收入”的就业政策。由于社会公共福利的缺失，由企事业单位为职工提供医疗、养老、各种生活福利乃至住房、教育等完善的福利待遇。城市单位福利虽具有高福利、普遍化的特征，但以城镇劳动者就业为前提。二是民政（社会）福利。建国初期，社会福利和社会救济结合在一起，统称“社会救济福利”，主要任务是解决旧社会遗留下来的大量的流离失所、无依无靠、饥寒交迫的鳏寡孤独人员、残疾者、失业人员等的社会救济、生活和收容安置问题。至20世纪50年代以后，社会福利才与社会救济分流发展，逐步形成了以“三无”（无依无靠、无家可归、无生活来源）老人、儿童、残疾人、精神病患者为主要对象的社会福利体系。三是农村社会福利。农村社会福利以没有家庭或失去家庭（即无依无靠、无家可归、无生活来源）为前提，享受对象主要是孤老残幼和失去劳动能力的人。因此绝大多数的农村社会成员与农村社会福利无缘，享受不到社会福利，而只有极少数的符合条件的“五保”对象才能享受到社会福利待遇，享受“五保”待遇和进入农村的敬老院等福利机构。

改革开放以来，特别是近年来，适应经济社会体制改革需要，市积极推进社会福利制度改革，初步形成了以就业保障、生活保障、养老福利、医疗福利、教育福利和住房福利等制度为主要内容的新型社会福利体系框架，社会福祉水平大幅提高。

（一）就业保障制度。

一是建立失业、工伤保险制度。出台《市失业保险规定》、《市实施<工伤保险条例>办法》、《市职业生育保险规定》、在全市企事业单位普遍建立失业、工伤保险制度。在做实本市企事业单位、民间非营利组织职工工伤保险的基础上，将外地农民工纳入工伤保险范围。

二是城镇下岗职工再就业服务制度。建立企业职工下岗申报制度，进一步放宽下岗职工再就业补助政策，对新建劳务派遣组织、社区就业组织招用下岗职工给予一次性专项补助，对社区公益性就业组织安置下岗职工、城镇失业人员的，给予专项补助。对主动参加再就业培训的下岗职工给予基本生活费。

三是农民工就业保护制度。创新企业参保模式，积极推进农民工参保工伤保险、医疗保险工作，采取强制措施，对于不给建筑业民工上保险的企业最高可给予1万元的罚款。推行建筑业农民工实名制卡，工人的工资按月发放到实名制卡上。同时把农民工纳入住房保障规划，逐步解决对外来务工人群和农民工的居住问题。四是大学毕业生就业促进制度。积极采取有力措施，全力促进大学毕业生就业，主要措施有：从优秀毕业生中招聘中小学教师；聘用优秀毕业生参与重大科研项目；鼓励应届生进一步求学深造；鼓励高校毕业生到中小企业和非公有制企业就业；鼓励和支持高校毕业生自主创业；鼓励大学生到城乡社区就业等。

（二）生活保障制度。

一是城镇居民最低生活保障制度。2000年，我市出台《市实施<城市居民最低生活保障条例>办法》，规定：凡持有本市非农业户口的城市居民，共同生活的家庭成员月人均收入低于本市当年城市最低生活保障标准的，可以申请享受本市最低生活保障待遇。目前城市低保标准为每人每月430元。

二是农村居民最低生活保障制度。2002年，我市建立了农村低保制度，凡具有本市正式农业户口，家庭年人均收入低于户籍所在地区县当年低保标准的农村居民均属保障范围。目前，我市农村低保年最低标准为2520元。同时，实施农村低保分类救助制度，对农村低保对象中没有劳动能力的重残人按城市低保待遇给予救助。积极推进城乡低保制度并轨，朝阳、海淀、丰台等区率先实现率城乡低保标准并轨。

三是农村五保户供养制度。1985年，我市开始实行农村五保供养制度，由农村经济组织负责供养。2008年，出台了《市实施<农村五保供养工作条例>办法》，规定具有本市农业户口的老年、残疾或者未满16周岁的居民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇，并将农村五保供养资金列入财政预算，供养标准不得低于区、县农村居民的平均生活水平。

四是流浪乞讨人员救助制度。2003年，成立市、区两级救助事务管理机构，对街头流浪乞讨人员进行救助帮扶，流浪乞讨人员救助实现了从强制收容遣送向自愿关爱救助转变。

五是灾民生活救助制度。对遭受地震、洪水、旱灾、台风、冰雪等自然灾害的群众提供住宿、衣被、饮用水、食物等基本生活必需品及一定的灾害补助金。

六是丧葬经费补助制度。出台城乡无丧葬补助居民丧葬补贴办法，城乡居民同等享受5000元丧葬补助。全面实施“零百千万”殡仪服务工程，为群众提供优质殡仪服务。建成首家城市公益性公墓，对低保对象、重点优抚对象实行免费安葬，对其他市民实行低偿服务。

（三）养老福利制度。

一是城镇职工基本养老保险制度。扩大基本养老保险覆盖范围，提高城镇职工养老保险待遇。截至2010年，全市参加基本养老保险的城镇离退休人员达180余万人，退休金月人均2030元。

二是城乡居民养老保险制度。创立“个人账户+基础养老金”的新型农村社会养老保险制度模式，由财政每月为参保农民支付280元的基础养老金。统筹城乡居民养老保险制度，将符合条件的城市无业居民和农村人口全部纳入其中，实现了城乡全体居民养老保险制度全覆盖。

三是老年人福利服务制度。建立城乡无保障老年居民福利养老金制度，财政出资为城乡无保障老年人每人每月发放200元福利养老金；制定老年人优待办法，对60岁以上老人给予医疗服务“六优先”、社区卫生服务“三优先”、各级文化馆免费开放等11项优惠。其中，65岁以上老人可以免费乘坐公交车，免费游公园；出台居家养老“九养办法”，建立万名“孝星”评选、居家养老服务券、百岁老人补助医疗等制度，在全市城乡社区建立养老餐桌、托老所，重点解决老年人基本生活、就餐难、照料难等问题，老年人“出行更省钱、就餐更方便、生活更丰富、身心更健康”。

（四）医疗福利制度。

一是城镇职工基本医疗保险制度。全市城镇所有用人单位，包括企业、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，全部纳入基本医疗保险。基本医疗保险基金由统筹基金和个人账户构成，基本医疗保险费由用人单位和职工双方共同负担。

二是城乡医疗保险制度。针对无医疗保障老人和学生儿童看病贵的问题，建立城镇无医疗保障老年人和学生儿童大病医疗保险制度（简称“一老一小”），财政每年为参保的城镇无保障老人每人补贴1100元，为学生儿童每人补助50元，老人和学生儿童分别只需缴纳300元和50元即可享受相关待遇。

三是新型农村合作医疗制度，财政为参合农民每人每年增加补贴100元，到2010年达到年补贴520元。四是城镇无业居民大病医疗保险制度，重点解决城镇劳动年龄内无业居民没有医疗保障的问题。五是城乡医疗救助制度。城乡低收入家庭、因遭受自然灾害或其他突发事件及家庭成员患重病等特殊原因，造成经济支出过大、生活暂时困难的特殊对象、其他困难人员等四类人群均可申请享受医疗救助待遇。从2009年开始，我市将原慢性病、常见病门诊医疗救助和原危重病（大病）住院医疗救助的报销比例均由50%提高到60%，原危重病（大病）住院医疗救助的报销额度则由最高1万元提高到3万元。

（五）教育福利制度。

一是免费义务教育制度。全面实施九年制义务教育，凡年满6周岁的儿童，都应当入学接受规定年限的义务教育。国家对接受义务教育的学生免除学、杂费，对寄宿制家庭经济困难学生给予适当生活补助。

二是职业教育补助制度。大力发展农村中等职业教育，2009年起对中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生实行免费。全面实行中等职业教育国家助学金制度，一等国家助学金标准为每人每年2500元。免除中等职业学校城乡低保农村困难家庭和涉农专业学生学费，所需经费由市级财政全额补助。

三是流动人口子女教育制度。1998年，制定了《市对流动人口中适龄儿童、少年实施义务教育的暂行办法》，规定流动人口中凡随父母来京，年龄在6至15周岁，未完成九年义务教育的儿童少年，且其父母在居住半年以上并已取得暂住证的,可以申请在本市中小学借读，接受义务教育。2004年，实施义务教育的公办小学和初中取消了对符合条件的流动人口子女的借读费。从2006年秋季学年开始，流动人口子女同等享受义务阶段免费教育。

四是特殊教育制度。特殊教育的对象主要是盲、聋、哑、智力落后以及有其他身心缺陷的儿童和青少年，设有盲校、聋校、培智学校等。市现有特殊教育学校23所，现有特殊学生2000余人，基本形成了以随班就读为主体、特殊学校为骨干、其他形式为补充的特殊教育格局。

五是教育救助制度。建立针对城乡困难家庭子女大学就学的教育救助制度，城乡低保家庭和享受生活困难补助的重残人家庭的子女上学可获一次性入学救助4000元。

（六）住房福利制度。

一是经济适用房制度。申请购买经济适用住房家应符合的条件：

（1）取得本市城镇户籍时间满3年，且年满18周岁，申请家庭应当推举具有完全民事行为能力的家庭成员作为申请人；单身家庭提出申请的，申请人须年满30周岁。

（2）人均住房面积在10平方米以下。

（3）人户家庭年收入须在22700元及以下，家庭总资产净值须在24万元及以下；2人户家庭年收入须在36300元及以下，家庭总资产净值须在27万元及以下；3人户家庭申请经济适用房，家庭年收入须不超45,300元，家庭总资产净值在36万元以下；4人户家庭年收入须在52900元及以下，家庭总资产净值须在45万元及以下；5人户家庭年收入须在60000元及以下，家庭总资产净值须在48万元及以下。

二是廉租房制度。申请条件主要有：

（1）廉租房申请人户籍登记地在本区，取得本市户籍满5年的方可申请。

（2）申请廉租房的家庭上年月收入人均低于580元（连续一年）。

（3）家庭人数为1人的，年收入要求低于6960元、家庭人数为2人的要求年收入低于13920元，申请家庭每增加1人，按增加6960元计算。

（4）申请廉租房的家庭人数为1人时要求家庭总资产低于15万元、家庭人数为2人时低于23万元、为3人时低于30万元、4人时低于38万元、家庭总人数5人及以上的要求总资产低于40万元方可申请。

（6）无房户或者拥有私有住房和承租公有住房的，家庭住房人均使用面积应低于7.5平方米、且申请人和家庭成员5年内未出售或者转让过房产。

三是住房公积金制度。本市所有企业、行政事业单位均建立住房公积金制度。住房公积金由单位、个人两方缴存，缴存比例为职工月均工资总额的12％，月缴存额上限为2906元。住房公积金可用于家庭购、建住房，自有住房的大、中修，超过家庭工资总额收入5％部分的房租等支出。

四是住房补助制度。发放住房补贴的基本形式有：一次性住房补贴、基本补贴加一次性补贴和按月补贴等三种形式。无房老职工和新职工月住房补贴为职工当月标准工资（包括基础工资、职务工资、级别工资和工龄工资）乘以年度月住房补贴系数，目前月住房贴系数为0.66。

五是住房救助制度。从1995年起，共为2万多户农村困难群众翻建危旧房。2009年，制定了《市农村住房救助实施办法》，住房救助工作实现制度化、规范化。

（七）社会福利支持网络。适应首都经济社会发展需要，市积极健全社会福利支持网络，为社会福利运行提供必要的支撑。

一是加快社会福利机构建设。推进社会福利社会化，积极引导社会力量兴办社会福利机构。截至目前，全市共有养老服务机构386所，养老总床位61823张，每百名老年人拥有养老床位已达到2.5张。国际SOS儿童村正式开村，全市共有儿童福利机构（儿童部）15所，总床位1470张，初步形成了由专门儿童福利院、儿童部和其他社会福利机构共同组成的机构供养网络。

二是社区服务全面推进。发挥96156社区服务平台作用，基本建成覆盖市、区、街、居四级的社区服务中心（站），普遍建成了社区卫生服务中心（站）、社区警务站、社区文化站、社区图书馆等综合服务设施。社区服务领域不断拓展，居民看病就医、文化娱乐、体育健身、环境美化、治安和就业等公共服务得到了较好落实，居民办事生活更加便捷。

三是加快培育社会组织发展。认真落实税收减免政策，重点培育和扶持行业协会、公益慈善类组织、农村专业经济协会、服务类社区社会组织，全市社会组织达到2.3万个。积极探索政府购买社会服务机制，投入1亿元购买公益服务，支持社会组织开展服务民生行动，筹集社会资金22.98亿元，有效发挥了社会组织服务社会、服务群众、服务民生的作用。

四是社工队伍建设稳步推进。积极开展社工队伍建设试点，开发社工岗位，拓宽社工服务规模和领域，共有4235人取得社工资格。面向社会公开招聘4600名大学生到基层社区工作，社区工作专业化、职业化水平大幅提高。出台《市社区志愿服务促进办法》，社区志愿者队伍达1.5万支，人数已近40万人。

二、当前社会福利制度体系建设面临的困难、问题

社会福利发展的一般规律表明，传统补缺型福利向适度普惠型福利转变是历史发展的必然趋势。首都经济的快速发展，建设世界城市目标的提出，为构建适度普惠型的社会福利制度提供了难得的机遇。但与此同时，当前推进适度普惠型社会福利制度体系建设仍然面临着一些困难和问题：

（一）社会福利建设缺乏法律法规保障。一般而言，发达国家和地区都有专门的社会福利方面的法律法规，比如美国有《社会保障法》，英国有《国民保险法》、《国民医疗保健法》、《国民救济法》，日本有“福利六法”，台湾有《老人福利法》、《残障福利法》、《儿童福利法》等。目前，我们的社会福利立法存在着下列问题：一是法律、法规偏少，如儿童福利、社会津贴、住房福利、教育福利等均未有相应的法律或法规。二是有关福利问题与其他社会政策混在一起，如妇女福利等与劳动保护相关联，并实际上将农村女工等排除在外，只能算是劳动保障范畴。三是现行有关法规政策在社会福利事务的管理、监督等方面存在着模糊性。四是虽然制定了老年人、妇女、未成年人权益保障法，但缺乏强有力的配套政策措施，落实的难度较大。

（二）职业福利严重异化。职业福利在各国均仅充当社会福利制度的补充，而在我国却成了传统福利制度的主体，它覆盖着95%以上的人口，职业福利与工资分配同等重要，甚至超过工资收入。工资分配与福利分配的混淆，导致政府与企业或用人单位的角色错位。由于传统福利制度以职业福利为主，企业或单位便依据国家政策对职工及家庭的福利负全部责任，不可避免地要花费大量的人力、物力、财力来举办各种福利事业；政府则因需要对企业的生死直接负责，也不得不强势干预企业的生产经营。在这种条件下，低工资构成多福利的前提，而多福利成为低工资的必要补充。这种错位，使企业办社会、政府办企业的角色错位问题成了计划经济时代的通病，在很大程度上制约了社会福利事业发展。

（三）社会福利项目呈“碎片化”状态。一方面，社会福利的相关项目较少。就目前情况来看，我市社会福利服务项目仍然停留在老人、儿童和残疾人三大传统领域，而且各领域的服务项目也比较少，与国外发达地区和港澳台等地存在较大差距。比如在养老服务方面，香港的养老服务有20余大项100多小项。同时，还有大量针对特殊群体的服务，如外来人口、医疗社会服务、家庭服务等，基本涵盖了社会生活的全部领域。另一方面，社会项目比较分散。目前，我市住房、医疗、教育、保险、残疾人等福利项目分别归属于住房和建设部门、卫生部门、教育部门、人力和社会保障部门、残联部门管辖。由于各项目的分属不同的管理机构管辖，没有一个统一的机构进行统筹与规划，福利项目存在着一定的交叉与重合现象，造成了社会福利资源重复浪费。

（四）社会福利财政支出比例偏低。社社会福利的供给主要以经济手段来达成，只有通过经济手段才能为解决社会问题、提升公民生活质量奠定坚实的基础。在社会福利事业的费用支出方面，2009年民政事业经费支出为102亿元，占财政支出的3％。2008-2009年，香港社社会福利经常性开支392亿元，占政府经常性开支预算的18.1％，而一些发达国家则更高，福利支出在政府支出中往往占一半以上。

（五）社会工作专业人才较为匮乏。社会福利领域内最需要的人才就是社会工作者，而我市社会工作者队伍发展相对缓慢，社会工作者职业标准、职业规范、薪酬体系等现代社会工作制度尚未健全，社会工作服务领域需要进一步拓展，社会工作职业化、专业化程度不高，社会公共服务还不能完全满足人民群众的需求。同时，现有社会工作队伍工资待遇偏低，对大学毕业生缺乏吸引力，致使社工的流动性较大，人才流失较为严重。

（六）社区建设、社会组织建设有待加强。目前，对社区、社会组织等社会建设问题的前瞻性研究不够，社区管理体制和运行机制还有待完善，社区自治功能还有待增强。社区服务中心性质各异，项目不明，社区服务站职责不清，社区服务能力和社区自治水平有待提高。政府对民间非营利组织支持不够，政府职能转移不到位，社会组织发展扶持政策有待进一步完善，社会组织服务社会、服务民生的作用有待进一步发挥。全社会还缺乏较强的从事社会服务意识，缺乏强烈的、能持久支持人们开展社会服务活动的志愿精神，从事社会服务还没有成为一种正常的职业。

三、推进适度普惠型社会福利体系建设的对策建议

市提出建设世界城市的战略目标，为构建适度普惠型社会福利体系，提供了难得的机遇。考虑到我市经济发展水平，我们所要建立的适度普惠型福利制度，既不能沿袭北欧福利国家道路，过分强调平等和国家的作用，重蹈“高福利的陷阱”和“福利依赖”的旧辙；也不能照搬美国式个人主义的福利模式，过分强调市场机制的作用，忽视社会共济的功能。为此，要适应人民群众公共需求、福利需求大幅增加的趋势，按照“底线公平、层次有别、刚柔相济、水平适中”的原则，着力构建以老年福利、儿童福利、住房福利、教育福利、医疗福利等为主要内容的适度普惠型社会福利体系框架，全面提升全体社会成员的福祉水平。

（一）基本内涵。相对传统福利制度，适度普惠社会福利制度具有对象的广泛性、内容的基本性、主体的多元性和方式的多样性等。一是全民普遍享有。从发展的角度看，社会福利最终目的是覆盖到所有社会成员。在综合考虑经济发展水平和群众需求的基础上，适度拓展社会福利覆盖范围，逐步将所有社会成员纳入社会福利体系保障范围，确保人人都能共享到社会福利发展成果。二是内容多样化。以社会成员的基本福利需求为中心，社会成员的基本福利需求主要包括教育福利需求、工作福利需求、健康福利需求、养老福利需求和居住福利需求。不仅包括社会保险、社会救助，以及慈善事业、商业保险，还包括就业、教育、住房、医疗、社会服务等。三是提供主体多元。福利供给主体包括政府组织、市场组织和社会组织等现代社会中的三大部门。要合理划分各主体的责任界限，逐步形成政府、企业、民间组织、家庭和个人广泛参与、协同运作、各负其责的社会福利工作格局。四是福利服务均等。加强福利政策和资源的统筹力度，打破过去单一社会部门或个别主体来承担、推行的零散格局，减小不同领域、不同群体、不同地区之间差别，建立跨部门、跨领域、跨地区、跨身份的社会福利制度，共同构成一个社会福利的大系统。

（二）基本原则。适度普惠型福利制度应坚持四个基本原则：一是底线公平。社会福利领域的“底线”是指社会成员基本需要中的“基础性需求”，主要包括解决温饱的需求（生存需求），基础教育的需求（发展需求）和公共卫生和基本医疗的需求（健康需求），这三项需求是人人躲不开、社会又公认的“底线”。底线公平体现在所有公民在底线面前所具有的权利的一致性。它特别强调政府的责任，以确保每个公民都有基本的生活保障，过上有尊严的生活。二是层次有别。适度普惠型社会福利制度体系由基本福利制度和非基本福利制度两个层次构成。在基本福利制度方面，实行无差别的公平，政府和社会要保障满足社会成员的基本生活需要，但同时要求每一个有劳动能力的人为社会作贡献；在非基本福利制度方面，实行有差别的公平，每个人得到的福利与其对社会的贡献挂钩，鼓励人们多作贡献，避免和消除只索取不贡献的情况。三是刚柔相济。刚性机制强调政府在满足社会成员的基本需求时负有不可推卸的责任。这种责任既是一种政治责任，也是一种经济责任，还是一种道德责任。柔性机制强调非基本福利责任主体的多元化，充分发挥市场机制、慈善机制、互助机制、自助机制在非基本福利供给中的作用。刚性机制与柔性机制相互结合，既划清了福利供给上政府机制与市场机制的界限，明确了结合点，又增加了福利调节机制的弹性。四是水平适中。适度普惠福利制度强调适度发展，既反对“福利最小化”，它与共同富裕的社会主义本质背道而驰；也反对“福利最大化”，避免造成福利依赖、导致社会活力下降、经济增长缓慢。

（三）主要内容。关于社会福利体系的具体内容，发达国家、港澳台地区的设置差异较大。在综合考察借鉴国内外相关做法的基础上，结合首都实际，我市适度普惠型社会福利体系至少应包含以下内容：

1、老年福利。制定老年福利地方性法规，建立养老护理保险制度，完善城乡一体社会化养老服务体系，为年满60周岁以上老人提供敬老优待、居家养老、经济安全、生活照料、健康维护、教育休闲、福利机构养老等服务和福利，全方位、多层次满足老年人服务需求。完善城乡居民养老保险制度，提高养老保险待遇，实现养老保险全覆盖。完善老年优待制度，拓展优待项目，逐步将优待人群拓展到流动人口。

2、儿童福利。建立孤儿供养经费与经济社会发展相适应的增长机制，将社会散居孤儿纳入保障范围。加大托幼机构扶持力度，对家庭经济困难幼儿入园给予财政补助，帮助解决学前儿童生活照料问题。建立城乡一体的儿童福利津贴制度，完善孤残儿童养育、教育、康复等系统化服务保障模式。建立残疾儿童报告，设立贫困家庭儿童大病医疗救助基金。加大对受艾滋病影响儿童、服刑人员子女等困境儿童救助力度，维护和保障儿童的合法权益。

3、残障福利。残障福利包括残疾人生活扶助、社区照顾、辅助器具配置、教育培训、交通优待、无障碍设施改造、就业促进、社会保障等。完善残疾人福利政策，规范残疾人就业保障金管理使用。建立残疾人活动服务中心，拓展残障福利项目，为残疾人提供识别及评估、医疗康复、教育康复和社会性康复等服务。给予残疾人公交专座、特殊教育等优待。深化福利企业改革，探索残疾人集中就业新模式，提高残疾职工的工资性收入。

4、妇女福利。妇女福利项目包括夫妻地位平等、就业平等、维护身心安全、对弱势妇女扶助照顾和一般妇女福利。制定落实《妇女权益保障法》的具体政策，维护妇女各项合法权益。对妊娠、生养、照顾孩子的妇女，提供特殊的保护和奖励，禁止让有年幼孩子的母亲上夜班和加班，为照顾病孩的母亲提供带薪或不带薪的假期。在贷款和税收方面，对单亲家庭的母亲给予优惠。对遭受家庭暴力的妇女给予法律援助，保障妇女在家庭生活、就业等方面的平等权益。

5、住房福利。按照“低端有保障、中端有支持、高端有市场”的思路，积极构建以危房翻建、廉租房、公共租赁房、经济适用房、限价商品房为主的住房福利体系。大力发展公共租赁住房，扩大住房保障覆盖范围，增加保障性住房供给，解决中低收入家庭住房困难问题。探索由政府主导、以实物住房为主的保障方式，向政府与社会力量相结合、实物配租与租金补贴并重转变。完善住房公积金、住房补贴制度，探索运用闲置公积金支持保障性住房建设。

6、教育福利。继续推进免费义务教育制度，为义务教育阶段所有学生全部免除学杂费、课本费，逐步将高中教育、学前教育纳入义务教育范畴。优化公共教育资源配置，加大对农村倾斜，促进优秀师资在区域内合理流动，实现教育均衡发展。推行免费职业培训，加大对困难家庭子女大学就学的教育救助，为退役士兵、失业人员提供免费教育培训。扩大助学金、奖学金规模，增强对就业前的技术培训和职业培训的财政支持。探索将流动人口子女教育纳入本市教育体系，为他们公平接受义务教育提供保障。

7、医疗福利。深化医药卫生管理体制改革，满足群众健康保护与促进及常见病、多发病、重大疾病、突发公共卫生事件防控等多层次需求，实现人人享有基本医疗卫生服务。完善医疗保险制度，扩大药物报销范围，提高报销比例，逐步将全体社会成员纳入医保体系。推行家庭医生式服务、山区巡诊服务等新型模式，实行社保卡实时结算，基本公共卫生服务项目全部免费向城乡居民提供。完善医疗救助政策，建立医疗救助垫付金制度，解决低收入群众就医难问题。

8、基本生活福利。完善城乡最低生活保障制度，不断扩大救助范围，提高救助标准，确保人人享有基本生活保障。加强灾害救助，对遭受灾害、影响生活的群众，提供临时住所、粮食及其他必要生活物品。规范临时救助制度，对于家庭成员受意外伤害致使生活陷入困境、承担家庭主要收入来源者患大病、失业、入狱或其他原因致使家庭丧失收入来源的，提供必要生活救助。逢春节、五一、国庆、元旦等重大节日，给予低收入群体发放100－200元的慰问金。完善流浪人员救助制度，对于无家可归者予以收容安置，对于不愿接受救助者，在严寒天气提供热食保暖服务。

9、特殊人群福利。主要包括优抚群体、罪犯及刑满释放人员、吸毒戒毒人员等特殊群体。完善优抚对象抚恤补助标准增长机制，将优抚对象的基本生活、医疗、住房等纳入社会保障体系。开展预防及戒毒服务，由预防吸毒机构向居民传授预防吸毒的知识，由戒毒机构通过药物治疗、心理辅导等方法协助吸毒者戒毒。积极协助服刑人员适应监狱生活和处理家庭问题，使其安心接受惩改；对未满16岁的少年犯实施监禁和观察，并提供职业技能培训服务；为刑满释放人员及家人提供援助，帮助其重返社会。

10、社会津贴。社会津贴制度是一种普及性的现金给付，事先不需要缴费，以身份或发生某种程度的社会风险为要件。进一步规范福利养老津贴制度，提高养老津贴发放标准。建立儿童福利津贴制度，为所有儿童提供一定数额的生活补助费。建立残疾人、失能老人生活津贴制度，实行独生子女奖励津贴制度。规范丧葬津贴制度，不断提高丧葬津贴标准，让城乡居民同等享受丧葬津贴。

（四）措施任务。构建适度普惠型社会福利制度体系是一项复杂艰巨的系统工程，不能急于求成，需要稳步、渐进式地推进。当前，我们要从以下六个方面入手：

一是加强社会福利法制建设。针对当前福利建设法律法规滞后现象，大力加强社会福利法制建设，建议国家层面对已有的法律、法规、政策进行修订改造，制订综合性的《社会福利法》。在此基础上，分别制定相关的适用各个福利项目的配套法律，如老年人福利法、儿童福利法、住房福利法等等，推动社会福利法制建设规范化。在法制建设中，必须明确社会成员的福利权益，合理划分国家、社会、家庭的责任；进一步明确各社会福利项目的实施机制和管理监督机制，研究制定具体的配套政策，确保各项制度落到实处。

二是创新社会福利管理体制。发展适度普惠型社会福利制度，必须改革现有福利管理模式，构建新型的社会福利管理体制和运行机制。一方面，要在丰富和拓展老年福利、儿童福利、残疾人福利等传统福利项目的基础上，逐步将教育、医疗、住房等项目纳入统一的社会福利体系。另一方面，要积极探索建立由民政部门牵头，财政、发展改革、人力社保、卫生、教育、住房建设、社会工作等部门参加的社会福利协调机构，研究社会福利的宏观战略和发展规划，统筹社会福利的各项政策和资源，并对社会福利各项具体工作进行组织协调和监督指导。各相关部门作为社会福利政策的执行机构，按照各自职责，具体抓好各项社会福利政策的落实，协同推动社会福利事业快速健康发展。

三是分离职业福利。把具有社会职能的一部分传统职业福利从中分离出来，是中国社会福利发展的最为艰难的一步。为此，需要将劳动者与企业或用人单位的关系简化为较为单纯的劳动工资关系，剥离国有单位等绝大多数福利设施或相关福利项目，由社会公益事业团体具体承办，使之成为社会或社区型的福利设施和福利项目。通过对传统职业福利的分化，将使社会福利与就业相分离，企业或机关办社会的传统弊端从根本上得到根治，更好理顺政府与市场的关系。

四是加大社会福利经费投入。扩大福利财政支出是发展社会福利事业的重要保障。在构建适度普惠型社会福利制度的过程中，政府责任优先是最基本的要求。为此，要探索建立与经济发展相适应的福利投入增长机制，在将企业或用人单位原有的规模庞大的职业福利支出转化为财政福利支出的同时，确保新增财力的一定比例用于福利支出。同时，积极推进社会福利社会化，大力发展慈善事业，充分动员、集聚企业、社区、家庭、社会组织等方面的资金和力量，共同推动我市社会福利事业的快速发展。

五是加快福利服务设施建设。福利机构和福利设施是社会福利事业的重要载体。要将社会福利机构和设施纳入经济社会发展总体规划，重点建设各类老年福利机构、儿童福利机构、精神病人福利机构，使各类福利服务机构和设施普遍呈现合理增长态势，与经济社会发展水平和公众福利服务需求相适应。在加大政府财政资金投入的同时，坚持社会化为基本途径，探索政府财政补贴、资助以及优惠政策等有效方式，引导社会力量投资兴办福利服务机构，促进多元化投资机制的形成，提升全社会的福利服务水平。

六是壮大福利社会组织和社会工作队伍。发展适度普惠社会福利制度，必须壮大公共福利组织和社会工作人才队伍，增强社会福利服务递送的能力和水平。

第一，要壮大福利社会组织。制定税收等优惠政策，采用政府购买服务方式，大力扶持培育服务类、慈善类社会组织和行业协会，引导社会组织承接社会公共服务，扩大福利服务供给，提高福利服务质量。

第二，大力发展社区服务。加强社区居委会和社区服务站建设，完善社区体制机制，不断拓展社区服务功能，全力打造“一刻钟社区服务圈”，为群众提供便捷高效的社区福利服务。

第三，积极推进社会工作队伍专业化、职业化建设。社会工作人才队伍是发展社会福利事业的重要支撑。要进一步健全完善社会工作者注册登记、工资薪酬、教育培训、岗位设置等制度，在社区建设、为老服务、残疾人服务、儿童家庭寄养、流浪救助、困难家庭救助、卫生教育等方面引入社工理念和方法,大力开发社会工作岗位，吸引优秀大学毕业生从事社会工作，不断拓展社会工作领域，用专业化的手段和方式，提升社会福利事业整体水平。