论权力制约对纪检工作汇报意义

党的十七大报告在关于政治体制改革问题的论述中，专门用了一个独立的篇幅论述“加强对权力的制约和监督”问题。在党代会的政治报告中首次把对权力的制约和监督作为一对密切联系的政治机制完整地加以表述和强调，这对进一步解放思想，更新政治观念，深化政治体制改革具有极为重要的指导意义。

一、纪检工作由制约与监督共同组成

马克思主义党的建设理论告诉我们，建设一个好的党，需要许多条件，其中，党内严格的纪律和健全的纪律检查（监察）制度则是绝对不可缺少的。可以说，党的纪律是贯彻执行党的路线、方针、政策的重要保证，是抵制非无产阶级思想的侵蚀，维护党的优良作风，保持党的队伍纯洁性和坚强战斗力的有力武器。同时，作为执政党，在社会主义市场经济条件下特别是社会转型期，建立和完善起一整套的监督制约机制，对于防止权力的蜕化，是巩固执政基础、合法性的重要手段。

社会学意义上讲，党组织是一种科层组织，有严格的金字塔型的权力结构。也是因此，纪检工作是针对全党上下所有组织和所有党员个人开展的。这样，纪检工作的应有之义是非常宏大的，它包括了权力监督与制约两个方面。权力监督是指权力的拥有者把权力委托给他人行使以后，控制后者按照自己的意志和利益行使权力的制度安排和行为过程。权力制约则是以权力分解为前提，不同的权力主体彼此形成一种均衡关系，单独哪一个权力都难以实现权力目的，任何一个权力都会对其他的权力构成牵制。

二、制约与监督的差异

权力制约和权力监督不可混为一谈。其区别表现在五个方面：（1）制约以分权制衡为前提，监督以授权为前提。权力集于一体就形不成制约。（2）制约对上或平行，监督由上对下。权力制约可以实现下对上的制衡，而权力监督只能通过上对下的监控而实现。例如中央对地方，既有监督，也有制约；而地方对中央只能是制约，不能监督。(3)制约着眼于压缩权力空间，监督依赖于权力空间的膨胀。制约的前提是权力制衡，从一开始就把权力制约对象置于可控制的范围；监督则依赖权力自上而下的渗透。（4）制约超前，监督滞后。权力制约是一种防范权力偏差的预警机制，具有事前防范性。相对而言，权力监督是事中和事后的控制、举报及惩戒的过程，具有一定的滞后性。（5）制约多向，监督单向。权力制约的法理基础是权力主体的结构性分离，是一种双向甚至多向的关系；而权力监督则是主体对客体的监督，是单向行为，如法院接受人大的监督，但人大不接受法院的监督。

三、纪检工作的“木桶效应”和“外部效应”

由于权力监督与权力制约相辅相成、密不可分，因此纪检工作必然存在一个社会学上的“木桶效应”。即便单纯讲单向的监督，则科层制的特点会给纪检工作带来尴尬，下对上无法实现制衡；单纯讲权力制约，也不能体现出党的民主集中制。问题在于一旦这两个方面出现某一个的缺失，即使另一个体系发展良好、运行有力，也会出现权力本质的异化。因此，纪检工作存在一个典型的木桶效应：两者中哪一个出现漏洞，哪里就会有无孔不入的腐化产生。从这个意义上讲，不能说权力监督比权力制约重要或者相反。而在以往我们对权力监督强调得比较多，权力监督的组织和制度建设也较为完善，但有关权力制约的内容太少。例如我们一直强调干部监督工作要“关口前移”，但权力监督有滞后性的特点，离开权力制约谈事前防范，就是无本之木。又例如纪委对同级党委的监督、对“一把手”的监督，由于缺乏“上对下”的法理基础，很难落实到位。

单纯权力制约的外部效应是往往是负数。从消极意义上讲，权力制约会降低决策的效率。如果不设定道德自我约束，处于科层制某一决策顶端的个人或者组织，必然会重视权力监督并回避权力制约。而一旦过分强调效率，就必然要加强权威，要求整个社会的行动高度协调一致，这样就可能损害作为个体的权利和自由。党的领导体制是民主集中制，那么民主的理念和党内决策以及党的执政合法性是相互联系的，从这个意义上效率就会“降格”为另一个范畴的问题。在现代社会，按民主程序办事、强调权力制约已经不单单是一种制度，而是一种普遍的理念。因此，权力制约的总体外部效应是正数。因为它不一定能带来最好的，但却能防止最坏的。

四、研究权力制约对于纪委工作的实际意义

纪委具有从中央到地方的一套完整的组织系统，这使纪委的监督工作的开展有了坚实可靠的组织保障，而且也使纪委的监督工作的效率能够通过各级纪检组织的努力而覆盖和影响到党组织的各个层次和党内活动的各个方面；纪委是党内监督的职能机构；纪委拥有党章和党内其他重要法规所赋予的权力和手段；纪委是由党的代表大会选举产生的，因而在监督方面具有更大的权威性。但是不是纪委在实际工作过程种具有和职能相匹配的制约力呢？一个最简单的例子就是同级纪委对党委一把手的监督和制约。一个有强烈党性责任感的一把手当然能给地方经济社会发展带来福音，甚至一个专断的带有克里斯玛魅力的一把手会大大提高发展的效率。但是，人的道德制约是柔性的，也是会发生变化的。一旦一把手出现道德上的蜕化，那么在仅有监督而缺乏制约的环境下，他就有可能给地区发展带来巨大的反面影响，并损伤党组织在群众心目中的形象，削弱党的合法性基础。

纪委是以监督为基本职责，并掌握一定监督权力的党内专门的监督机关。一般认为纪检机关的职责是检查处理违内行为规范的组织和个人；参与党的其他组织和部门开展的具有监督意义的活动；对带有倾向、普遍性的问题进行集中检查；根据改革开放、党风廉政建设的需要和群众的反映，广泛地进行调查研究，及时地给有关组织和部门反馈信息，提供建议。协助、督促其改进工作作风，提高工作水平等等。但如果从制约的角度来分析，则应该加上“以监督的方式参与决策”这一内容。因为这能深刻地体现出权力制约的精神。有了这种机制，学者提出的纪委直属、纪委和同级党委分设的设想也就仅仅具有形式上的意义了。