工商局行政指导调查汇报

近年来，行政指导作为基层上下级之间、执法部门与监管对象之间相互沟通、交流的有效手段，越来越被基层监管技法单位重视，逐渐成为工商部门构建和谐执法体系的重要途径。去年以来，市工商局将行政指导工作作为年度工作重点，积极创新工作方法，力促行政指导工作取得了一定效果，同时也发现了部分难题，需要进一步引起重视。

一、推行行政指导制的必要性

（一）有利于化解冲突，维护工商形象。当前，维护社会稳定、构建和谐社会是政府的重要工程，工商部门作为市场经济秩序的监管者和执法者，在日常执法行为中也面临着众多的冲突和困难，工商行政管理工作应该坚持与时俱进，为社会提供更多方便、快捷、高效的服务。行政指导制推行以来，在管理中引入“说、劝、引、帮”等柔性措施，融入更多的服务理念和人性化措施，使管理不再局限于“收、批、查、扣、罚”等刚性执法，可以实现刚柔并济，在“柔”中解决问题，从而提高执法效能，增强执法亲和力。行政指导制的推行，进一步将管理者与被管理者置于相对平等的地位，更多地体现了民主色彩，有利于改善工商行政部门和企业的关系，塑造工商部门的服务形象，便于解决一些容易产生冲突和矛盾的监管问题。

（二）有利于提高监管效能，降低行政成本。随着全民文化水平和法律意识的提高，网络等媒体的普及，以往动辄使用的行政强制和常见的粗暴执法等已经行不通。行政相对人的抵制不仅降低行政执法的功效，部分情况很容易造成暴力扩展法事件。相对人过多的行政复议、诉讼不仅不利于执法工作的开展，而且极大地消耗了执法机关的精力，增加了行政成本。因此，行政指导小的事前提醒措施和事中防控手段等，有效促使行政相对人主动接受行政调查，自觉服从于行政机关的意志，有利于将行政目的内化为行政相对人的自主意识，从而提高工商监管效能。例如工商行政指导中的警示制度，通过对处于违法萌芽状态或轻微违法、尚未对他人或社会公益造成危害的行为的及时警示，督促相对人及时改正错误，避免进入立案调查等行政处罚程序，不仅会得到行政相对人的感激与服从，而且能大大降低行政成本。

（三）有利于减小执法阻力，赢得政府支持。目前，各地政府为发展经济，大力招商引资，鼓励个体工商户和私营企业发展，对部分违法市场经济主体进行保护，个别政府领导阻止工商行政处罚行为。工商机关的正常监管执法经常会受到来自地方政府的压力。行政指导制度推行以来，通过减少使用罚款、处罚等带有强制色彩的字眼，代之以行政指导、告诫等柔性执法手段，不仅能获得市场主体的欢迎，而且能得到地方政府的支持和赞许。工商部门自觉树立的服务形象，既能体现社会发展趋势，也符合地方政府的发展规划，因而会在市场监管中占据主动优势，有利于减少正常执法的阻力。

二、当前行政指导工作存在的主要问题

（一）基层思想重视程度不足。目前，多数工商执法人员，特别是科所长一级的中层干部，思想上对行政指导工作没有引起足够的重视，仍然拘泥于老式的监管模式。行政指导工作的推行虽具有重要意义，但部分人仍然认为推行行政指导会影响到执法办案，长久形成的“重管理、轻服务”观念，导致科室、工商所负责人在抓行政指导工作时没有真正执行到位，只是做了一些文书、台帐上报等形式上的工作。另外，由于机构改革，工商机关财政不能获得全额保障，部分办公经费需要自筹，每年的罚没款指标也是滞碍行政指导工作真正落实的重要原因。部分科所长担心完不成指标任务，致力于行政处罚案件，就会出现对具备行政指导条件的行为也不进行行政指导的现象。

（二）具体指导人员的能力偏低。处在监管一线的执法人员是推行行政指导工作的具体操作员，需要在职责范围内采取灵活多样的方式积极主动地进行行政指导，这就要求指导人员具有较强的工作能力和分析能力，对其自身素质水平较之以前要有更进一步的提高。同时，当前部分基层岗位工作人员文化层次普遍偏低，整体结构趋老龄化，大部分的执法人员从文化水平到法律常识，从思想观念到个人素质，都远没有完全适应工商职能转型的需要。执法人员行政指导工作能力不强，工作水平不高，工作成效不明显，这些因素都制约了行政指导效能的发挥。

（三）行政指导工作存在机械化。由于目前行政指导制还未完全成熟，尚未形成行之有效的工作方法，实际工作中容易机械执行，没有将公正执法与行政指导结合起来，导致出现偏颇。一是将行政指导等同于行政执法。对工商机关的行政指导，行政相对人应当享有自主决定权，自愿接受或者不接受。但在实践工作中，由于执法人员习惯于掌握的行政权力，易于在工作中强制行政相对人接受行政指导，如果行政相对人不接受，可能会遭到执法人员的刁难，所以不得不违心接受。二是将行政指导扩大化。推行行政指导不仅要在法定的职责范围内实施，而且要遵循适度可行的原则。但有些执法人员盲目扩大行政指导范围，超出职权范围干预企业的自主经营权。极少数执法人员心怀异念，借行政指导的名义以权谋私，故意刁难企业或纵容违法行为。三是没有将行政指导工作的程序进行规范化、法制化，使得实施的裁量权较大，容易失控或者滥用，出现徇私舞弊行为。

（四）指导文书较繁琐，不利于操作。行政指导的方式多种多样，如引导、建议、提醒等，对应的文书种类也比较繁杂，例如市局设计了八种指导文书，分类细，内容杂；环翠分局制定了四种指导文书，虽然在市局的基础上进行了相应的简化，但具体操作时，工作人员反映使用起来还是比较繁琐。市场巡查中随时会遇到各种应当进行行政指导的情形，如果分门别类制作文书，随身就要携带各式文书，非常不方便。并且在日常操作过程中，不少执法人员自身对行政指导文书也并不完全了解，例如其中有一种文书——《行政告诫书》，用于轻微违法行为的预先警示，和国家工商总局制定的行政处罚文书---《责令改正通知书》作用基本类似，能否将相同作用的《行政告诫书》附到行政处罚案卷里面，这些都没有明确统一的操作标准。如果行政指导文书不能归入案卷当中，势必会造成执法文书的重复制作。

（五）行政指导缺乏必要的救济措施。按照法治的要求，“有损害必有救济”。行政指导作为一种具体的行政行为，必然存在着违法运用、不当运用的可能，行政相对人是否也能够适用《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》进行自我权益的保护，也没有明确的答案。一旦工商机关实施的行政指导行为导致行政相对人的权益受损，就很难就申请行政复议、提起诉讼和要求赔偿，相对人的权益就无法得到有效的救济和保障，这也是工商机关在推行法制化、推动服务型转变所要面对的问题。

三、加强行政指导工作的建议

（一）完善法规，推动行政指导工作的法制化建设。立法是行政指导规范运用和发展的根本保障，将行政指导行为纳入法治化轨道，是建立健全行政指导救济制度的根本。目前，推行的行政指导制，多数是部门之间相互借鉴的经验材料，缺乏统一性和权威性。针对这一问题，在国家相关立法尚未健全的情况下，通过制定统一的规范性文件和配套的制度措施，规范行政指导的程序规定，确立行政指导总体的原则和标准，增加对执法人员施行行政指导的约束能力，确保行政指导工作公开、公正、合法、规范。同时，进一步完善救济途径，解决行政指导正当性的问题。建议上级机关制定完善行政指导的司法救济和行政救济制度，在执法人员作出行政指导行为时，必须明确表示该行为属于行政指导而不具有任何法律上以及事实上的拘束力。行政执法人员若滥用行政指导，或将行政指导和行政强制力混用，导致行政相对人遭受损失的，要确保行政相对人有申请救济的途径。

（二）深化培训,提高行政指导的能力。行政指导的质量和效果在很大程度上取决于工商执法人员的素质和能力。一是要强化与行政指导有关的法律知识的学习,提高执法人员对行政指导行为的认识,从思想上接纳行政指导的使用，逐步转变强硬执法的观念,不断提高行政指导实施的效果。二是深化对执法人员的服务理论教育，提高执法人员对行政指导的认识，准确把握行政指导适用的条件和范围，摆正两个关系：1.人性化执法并不是不要执法；2.推行行政指导绝不等于弱化执法办案，从而保证在工作实践中能够灵活、合法地运用行政指导方式。三是紧抓职业道德教育，在做好知识技能培训的同时，大力提高工商干部的科技文化素养和职业使命感，在全体干部队伍中弘扬奋发向上、积极进取的精神，提倡文明用语，热情服务。坚持与行政相对人平等的主体关系，在监督中服务，在服务中监督，高效、及时地解决监管和执法中遇到的困难和问题。

（三）区别对待，把握行政指导的三个层面。工商部门应将行政指导制与登记注册官制、办案主办人制、辖片段长责任制等相结合，把行政指导工作责任分解到岗、落实到人。要求执法人员在推行行政指导制时，区分对待，重点把握三个层面。一是服务发展领域方面的行政指导。本着指导在先的原则，指导农业合作社的成立、商标的培育、企业注册、年检等，在原有工作的基础上，加大对文书留存、案卷归档的工作力度，使行政指导工作“痕迹化”。二是监管过程中的行政指导。在市场巡查中对轻微违法行为进行指导，要本着全过程指导的原则，既要整顿又要规范，既要处罚规范，更要指导规范，对一些没有严重后果或由于疏忽大意造成的违法违规案件，如证照到期未及时更换等，要本着先行指导，拒不改正再予处罚的原则对待。三是针对举报事件的行政指导。举报事件查处后进行回访也是一种指导。要根据违法行为的情况来确定行政指导的时机，重大案件要在查处后第一时间进行回访，对其以后的行为进行指导帮助，特别注意指导的时机要适宜。

（四）加强监督，促进行政指导规范化。目前，基层单位结合实际探索推行的行政指导工作制度，尚无明确的法律法规制约，受各地监管工作的具体特点影响较大，缺少统一的工作流程和监督措施，部分行政指导工作落实得不到保障。因此，应该进一步建立统一格式的行政指导工作制度，健全相应的监督机制。一是要强化社会监督。通过行政指导政务公开，如举行新闻会、在各大媒体上进行宣传、走访党委政府、聘请社会监督员等形式，提高行政指导工作的透明度，将行政指导工作置于社会公众的监督之下。二是要加强内部监督。指定监察室、法制科等内部机构对职能科室、工商所的行政指导工作的实施过程进行监控，通过问卷调查、走访行政相对人、召开座谈会等形式，加强对行政指导工作的监督，发现问题及时纠正。三是要建立责任追究制度。通过走访、调查发现的问题，属于制度性、体制性的问题，要通过进一步的改革加以优化；属于执法人员个人问题的，要实行责任追究，严禁以行政指导之名行违法乱纪之实。通过责任追究，督促执法人员以高度的责任感实施行政指导，确保行政指导取得实际效果。

（五）做好沟通，及时将行政指导与地方政府经济政策相结合。工商机关要开展好行政指导，需要得到地方政府的支持，地方政府为发展经济，也欢迎工商机关对辖区企业多采取行政指导，少使用行政强制。因此，及时做好与地方政府的沟通就十分必要。一是确保地方政府知晓工商机关的政策做法。市局的做法是将系统的行政指导制度编印成册，包括行政建议、行政提醒、行政告诫、行政回访等制度，配套与此相关的操作规程和指导文书，并在行政指导的启用、行为种类以及文书的发放、领取、使用、上交、反馈、建议等方面进行详细的说明。在材料完备的基础上，及时将手册报送地方政府及卫生、商务、质检等同级部门，并明确将行政指导工作的开展情况作为年终工作作考核的重点之一，以此促进行政指导工作的落实，赢得地方政府的赞赏。二是按照行政指导工作制度的要求，采取系列新举措，如对辖区重点企业、纳税大户和外资企业进行行政指导的，将指导文书副本同时报送辖区乡镇、街道办事处负责协调工商工作的副镇长或副主任，保证地方政府领导知晓辖区企业情况，进一步减少工作阻力，争取地方政府的支持。三是将努力将行政指导与地方工作相结合，将现实中发现的需要对某一行政区域或某一特定行业呈现的带有普遍性的问题进行统一指导的，及时报告地方政府，由地方政府出面协调各部门工作，从而进一步增强部门合作，形成执法合力。如今年四月，市局法制科在每月例行的对指导台帐进行汇总和综合分析时，发现了生产加工类企业登记过程中遇到的环评达标难题后，及时向市政府发出了行政建议，建议政府协调环保等有关部门联合解决这一难题，得到了政府领导的高度重视和充分肯定，问题很快得到解决。行政指导制度的成功实践，充分证明了行政指导在行政监管领域所具有的积极作用，有着广阔的发展空间。