城市水系治理的思考

和谐与发展是*永恒的主题。市委提出把*建设成为美丽、富裕、和谐、强盛的社会主义新*，在新的发展思路指导下，城市水系水环境和生态环境的治理得到越来越多人的关注。

一、对城市水系的基本认识

城市的形成与发展都与其所在的水系紧密关联。*市是国务院1997年确定的全国重点防洪城市，位于长江之滨、鄱阳湖之畔，南依庐山，其间分布有八里湖、赛城湖、南湖、甘棠湖、白水湖和琵琶湖等众多湖泊，属中亚热带向北亚热带过渡区气候，一年中气候温和，四季分明，是*被誉为“江岸水乡”、“魅力城市”的优势条件，可以说是水赋予了*的灵气和活力。

水多地少是*城区的特点，故平衡水土，协调江湖自古就是*城市建设的主要任务之一。*城区的主要水系是龙开河水系，过去，赛城湖、八里湖、南湖、甘棠湖均属龙开河水系，由市区汇入长江，在汛期受长江高水位控制，城区西南面各湖连成一片，水面宽阔、烟波浩淼，枯水季节则水落滩出，芦苇丛生。自古以来，前人为进行龙开河故道的整治，谱写了辉煌的治水史。唐朝白居易谪居江州时，面对*城的水环境发出了“住近湓江地低湿，黄芦苦竹绕宅生”的感叹；4年后李渤于唐长庆二年（822年）任江州刺史，为减少洪水对南门的威胁、方便居民用水、改善景观环境，主持在南湖中修堤（现李公堤），南湖得到了治理，但甘棠湖仍与龙开河连成一体，城西的洪水未解决，故唐太和三年（829年）韦珩出任江州刺史，继承李渤的事业，主修城西断洪堤（庐山路前身）；明朝嘉庆年间，钟卿出任*知府，清廉自持，冬月离任仅穿葛衣，看城西断洪堤年久失修计划修筑新坝，后因工程浩大，经费无所出故未建成，离开*升任山西布政使，仍难忘*修堤之事，寄资千金，终使新坝建成（现庐山路）；1861年*城为清朝通商口岸，将城区沿江150亩土地租给英国，成为英租界，英租界当局将湓浦港填平，建成湓浦路，为当时城外的开发创造了条件。新中国成立后，*迎来了大发展的春天，由于城区地势低洼，外洪内涝严重，且水多地少，为城市的发展，在建设长江堤防外，采取堵支强干，改造龙开河，兴建向阳堤，实现了现在开发区东半部陆用；六七十年代，兴建赛城湖闸、八赛隔堤并开挖新开河，使赛城湖水从阎家渡入长江，实现了八赛两湖分流，有效地减轻了城区的防洪压力，在兴建八里湖大堤后，实现了开发区西半部的陆用；九十年代，*市城市防洪规划经省政府批准，实施了填平龙开河，在阎家渡新开河道1100m，建八里湖闸和排涝泵站，实现了八里湖与赛城湖在阎家渡分控合流。本世纪初，国家投资对长江干堤进行了整治，目前正在实施八里湖城市防洪工程，该工程实施后将和长江城防堤形成*市城市防洪封闭圈，有效地解决城市防洪和内涝问题，为城市的社会经济协调发展和市民的安居乐业提供重要的防洪保障。回顾历史，可以说*城市水系的兴衰与发展记载了前人为建设这座城市所取得的辉煌成就和淳厚的历史文化，同时也告诫我们，随着城市建设的加快，城市发展对水环境的需求和对水环境的影响已经成为一对矛盾，人们在这种需求与影响的博奕中应该不断调整对城市水系的认知、态度和行为。

二、城市水危机与制度缺陷

人们应该认识到，不仅人有生命，河流也有生命，整个生态系统也都有生命，他们与人在生态道德上是平等的。遵从自然规律，以敬重和呵护之心对待自然是生态道德的基本要求，也是人类生存发展的基本要求。但是，如同身体之血脉的城市水系，在我们的城市建设和经营中并没有得到应有的尊重和善待。曾让*人引以自豪的南湖、甘棠湖、随着水污染和严重的水华现象已不再是绿波荡漾，城区现有的唯一流淌的河流—十里河，也几乎成了排污通道和垃圾场被严重污染、被人为的填河造地。由于对城市水系价值的无知和不尊重，已经或即将造成让人痛心的遗憾。

1、水质污染加剧。水污染是经济发展过程中不可回避的事实，*不缺水，但水污染和*被誉为“魅力城市”不相称。据环保部门2004年对甘棠湖、八里湖7个测点进行两湖水质的监测数据来看，尽管24个必测项目监测数据大部分符合国家“地表水环境质量标准”（GB3838-2002）Ⅲ类水的标准，但最重要的2个监测指标：总磷、总氮含量均超过Ⅴ类标准，其中总磷含量为劣Ⅴ类的监测数据达到64%，总氮含量为劣Ⅴ类的监测数据达到79%，且大肠菌群指标已超过Ⅳ类标准，水体属严重污染。监测数据表明，目前八里湖的水质好于甘棠湖的水质，但八里湖入口（即十里河入湖口）的水质监测数据已严重超过国家标准劣Ⅴ类的水质标准，水体完全丧失使用功能，如不尽快采取治污和保护措施，随着经济开发区、工业园区和出口加工区的建设，八里湖水体遭严重污染仅是时间上的问题。水污染将是*发展面临的最重要的环境问题。

2、人类活动不当。从水灾害的本质属性上讲，洪涝干旱、水质污染、水环境破坏等灾害具有自然和社会双重属性，既有自然气候突变形成的灾害，也有人类社会不当所造成的灾害。随着*城市防洪和排涝工程的逐步完善和能力的提高，自然气候引发的洪涝灾害在标准内已得到基本控制，但长期以来我们实行的以追求经济发展为主要目标的发展模式尽管在经济上取得了巨大的成就，同时也对城市的水环境造成了伤害。填湖、填河造地，城区排水规划与建设无序滞后，不仅削减了城市湖泊的集雨面积、也严重削弱了城市湖泊的调蓄功能，致使城区湖泊存在缺水现象。受利益的驱动，人们往往重视见效快的经济利益，而忽视了见效慢的环境灾难，再加上对地方政府领导政绩考核以经济效益为主要指标，导致地方政府为获得短期的、局部的经济效益，不顾水资源约束和水环境容量的限制，不顾生产力布局和产业结构是否合理，不顾企业是否高污染高耗水，为了GDP，只要见效快、获利多的项目争相上马，这无疑加重了城区水资源的承载能力。

3、治水制度缺陷

现行的水行政管理制度存在的分割管理与多部门交叉管理的体制缺陷是治水低效的重要原因。承担管理水量的主要行政职能是水利部门和建设部门，承担管理水质（水环境保护、水资源保护和水污染治理）的主要行政职能是环保部门和水利部门，而承担城市给、排水的主要行政职能是城建部门，这种人为割裂的水行政管理体制模糊了水资源管理的责任主体，变得职责不清、责任不明，造成了水资源管理制度与水环境管理制度的摩擦与冲突，也造成了政府相关的行政部门在解决水问题时出现“部门治理”倾向，直接导致治理水问题低效率。

现行的水污染治理制度也存在缺陷。排污许可证制度和排污收费制度是治理水污染的基本制度，但目前排污许可证几乎采用无偿、无限额的方式发放，只要企业申请，任何企业都可无偿领到排污许可证，这就意味着任何排污者均可免费获得向河流水系排污的权利。排污收费制度通过向排污者收费使其污染行为造成的外部费用内部化，促使排污者采取措施控制污染，但排污费征收标准偏低，造成排污者守法成本高，违法成本低即超标排污成本大大低于达标排污成本，致使排污者宁愿受罚也不积极采取措施治理污染。

这种治水制度的缺陷看起来有人治理污染，有人管理河道、有人负责城区的给排水，却没有人对水环境承担责任，不仅造成治水的低效，一定程度上加剧了水危机的进一步恶化。

三、城市水系的治理

工业文明的核心价值是注重经济效益，而生态文明的核心价值是人与自然的和谐相处。把以人为本作为城市水系水环境和生态环境治理的出发点和落脚点，治理中坚持人水和谐、人与自然和谐相处的核心理念应该是城市水系治理的根本。基于这种认识，在城市水系治理中应注重以下原则：

第一，要注重水系的自然性原则。水系治理的自然性有两方面的含义：一方面是水系正常的物质、能量和生命代谢遵循着其固有的迁移、转化和进化规律。因此，对水系的治理应顺其自然动力，因势利导。如对水污染问题，在削减污染源、提高污水处理率的同时，要充分利用水体的自然净化、再利用的良性循环过程；另一方面，自然性是水系景观功能的重要特征，特别是在城市，人工化、单调化的水系其景观价值将大大降低。因此，保持水系的自然性对维持水体的循环再生活力、增强水体自净能力、增加水系景观价值都十分重要。

第二，要注重水系的多样性原则。水系的功能是由它的结构决定的。如果水系特别是河道形成单一，其间的水流形态、生物栖息条件、岸坡环境和景观功效也将单调化，而单调化河流的生态系统是一个不稳定的系统。因此，城市水系治理应尽量保持和营造水系多样化的结构形态，如岸线的不规划变化、过流断面的宽窄不一、下垫面的冲淤和起伏、周边植物覆盖等，以水系形态的多样性，保证其功能的多样性。

第三，要注重水系的连续性原则。连续性包括河道沿纵向（上、下游）、横向（横断面）、垂向（水深）三个方向的连续性，水体的连续性是水系生态系统完整性的一个前提。作为生态系统中能量、物质的流动载体以及水生物栖息场所，水系的连续性如受到破坏，与之相关的生物链接关系就会中断。比如在河道中修建坝、闸等工程，一定程度上阻断河道水流在上、下游之间的连续性，会对生态与环境带来负面影响。

第四，要注重水系的系统性原则。水环境是一个开放的动态变化的系统。水环境的诸多要素如水量、水流、水质、岸坡形态、水生物等，在空间、时间上都不是孤立的，而是相互关联、相互影响的，单一要素或条件的变化会对整个系统产生直接或间接、近期或远期的不同影响。同时，水环境治理涉及水利、环境城市规划、生态社会、经济、文化等多学科领域，不同学科的技术特点和管理目标侧重不同，需要在水环境系统中协调起来统筹考虑。

人无水不生，城无水不活，只有水才能促进城市的发展，只有水才能提升城市的文化品味，也只有水才能给城市以灵气和活力。因此，在城市水系治理中，应按照新的治水理念，从工程规划、设计到建设与管理等方方面面打造城市水利，体现城市水的内涵和底蕴，注重城市水系的自然性、多样性、连续性和系统性，在修复水系防洪、排涝等主要功能的同时，兼顾城市水系在休闲、旅游、景观美化等方面的综合作用。在采取工程措施的同时，采取人文的、关怀的非工程措施重塑良好的水环境，为市民创造一片安静、优美、自然、恬淡的人居环境，促进城市经济发展与人口、资源、环境相协调，这不仅是构建和谐*的重要内容，也是落实以人为本的科学发展观的新要求，更是一种治水观念的提升。

四、城市水环境保护的对策

1、建立保障水安全的水资源统一管理体制。

截止到2004年底，全国开展了水务管理体制改革，已组建了各级水务局1251个，实行涉水事务统一管理体制。国内外治水的经验表明：“水务统一管理综合考虑水资源自然属性和经济属性，符合水资源的开发利用规律；是优化配置水资源，提高水资源利用效率的体制保证；是适应我国城市化和工业化快速发展的必然结果；是更好地解决水资源开发利用中存在矛盾的重要措施；能够更好地贯彻科学发展观和中央的治水方针”。但*现行的水行政管理体制的缺陷直接导致两个后果，一是部门治理与分割管理难以顾及水资源相关联的各个方面，违背了水的自然属性及内在规律。二是政府有限的行政资源被割裂成相互冲突、协调成本较高的几个部门，分散地、局部地、独立地研究、治理水的个别或部分问题，没有从宏观的、全局的、战略的、整体的角度整合行政资源来全面合理的治理水危机，其结果是政府履行公共管理职能高成本，而治理水问题低效率。所以，必须重构政府治理模式即实行水务一体化管理。

2、实行水环境和生态保护补偿机制。

以八里湖规划区为例，随着城市规模的扩大，八里湖规划区将成为*市新城区建设的热点。八里湖规划区内优良的水环境和生态环境使规划区内的土地快速升值，而这种优良的水环境和生态环境保护成果所产生的效益由开发者和享用者独立享用，且开发者和享用者对八里湖地区的水环境和生态环境所造成的伤害不必承担任何责任而由政府投入进行治理，显然不合理。加强对八里湖地区水环境和生态环境的保护是政府的责任，也是社会的责任。因此，对在八里湖规划区内从事开发、经营的项目单位实行水环境和生态环境保护补偿机制，政府通过一定的政策和经济手段由受益者支付相应的享用“水环境和生态环境保护成果”的费用，使开发者和享用者从生态依存向经济互补转变，实现规划区内人口、经济、资源、环境的协调发展，这无疑是值得期待的“共赢”治本之策。这种补偿机制有助于从生产开发源头上促进经济社会发展同环境保护相协调，为经济的可持续发展提供制度保障，有利于为保护八里湖的生态与环境筹措治理资金，也有利于树立全民的生态意识，有效地解决人的发展同环境的矛盾对立。

3、建立区域水污染防治与水环境保护行政首长负责制和水系污染问责制。

由于现行的水资源管理体制存在制度上的缺陷，使水环境保护和水系污染的治理责任主体不明确，没有人对水系的污染负责。城市水系水环境一旦遭到破坏，要想解决，在时间上、经济上将付出高昂的代价，南湖、甘棠湖的治理是很好的例证。因此，必须建立区域水污染防治与水环境保护行政首长负责制和水污染问责制，这是现阶段约束地方利益主体在城市水系排污问题上保护“搭便车”的机会主义行为最有效的行政手段。按照现有的行政区划将区域内的水系的水污染防治与水环境保护的责任落实到地方政府，由区域行政首长负总责，同时改革地方政府官员的绩效考核制度，把区域水生态环境质量作为一项重要指标来考核干部的政绩，可有效遏制地方政府保护或为谋取局部利益的短期行为的发生，对因工作失误造成重大水系污染事故或行政区域内水系的水质长期不达标，应当追究责任。

4、建立水系排污总量控制和超量排放付费制度。

城市水系水污染加剧的原因是区域行为主体出于利益最大化所作出选择的结果。要有效约束这种利益最大化倾向仅依靠行政手段是不够的，必须通过明确排污权，用经济手段来加以约束。所谓排污总量控制就是由政府的水资源保护机构与水系区域地方政府按水功能区域的水质标准和丰枯季节不同来水量水体纳污能力共同确定动态的水系污染物含量和监测指标，水系区域各级地方政府对本行政区域内的排污总量和水质负总责，由水资源保护机构按水质标准和监测指标实行动态控制，如果排污总量超过控制指标由地方政府按社会平均治污成本付费，以经济手段遏制地方政府在河道排污问题上的随意性行为，达到区域排污外部成本内在化的目的。

5、建立有效的城市水系保护机制。

对城市水系按功能区划建立保护范围，在保护范围之内禁止任何形式的建设活动，特别是要禁止填湖、填河造地，对已经侵占的河道湖泊要予以恢复，尽快恢复城区湖泊的调蓄功能。