政府购买养老服务政策研究

*市是沿海发达城市，人口老龄化程度高于浙江省平均水平，海曙区是*市的中心城区。20*年3月，*市海曙区决定在全区65个社区中全面推广“政府购买居家养老服务”这一新型养老服务模式，由海曙区政府出资，向非营利组织——海曙区星光敬老协会购买居家养老服务，社区落实居家养老服务员，每天上门为辖区内600余名高龄、独居的困难老人服务。

对于“未富先老”的中国社会，不可能去走西方福利国家曾经的走过的历程，因此中国社会福利模式只能是“中国式”的，走广覆盖、低水平的路线。今后五十年中，中国人口老龄化将进入高峰期，当前我国的经济社会正在经历重大转型，社会贫富差距拉大，加上家庭结构变化和工作结构变化等社会变革，为设计一个相对合理的福利制度带来了相当大的困难。中国政府只有进一步发展经济，增强经济承受能力，积极推行社会福利社会化，吸引更多的民间力量到养老工作上来，在重视家庭养老作用的基础上，积极推行社区居家养老服务，走家庭养老和社会养老相结合的道路。

*的社区建设实践走在全国的前列，20*年被授予“全国社区建设示范城市”。海曙区社区服务中心“81890”(“拨一拨就灵”)服务热线家喻户晓，现已成为*社区服务的第一品牌。另外，海曙区基本实现了“10分钟生活服务圈”、“10分钟卫生服务圈”和“10分钟文体活动圈”，形成了比较完善的社区服务体系。20*年国家商务部在海曙区召开现场会，向全国推广“81890”社区服务模式，进一步扩大了海曙区的影响力。从某种程度上说，海曙区的社区建设代表了我国城市社区建设的整体发展方向。

海曙区政府面对城市人口老龄化的发展，多年来一直采用机构养老的方式。但是，这一单一的养老方式，不管政府投入多少钱、批多少地、盖多少房子，都难以满足老年人的需求。居家养老由于其经济性、自由性及不脱离老人熟悉的生活环境等特点，仍是广大老年人的首选。海曙区从20*年3月份起，选取了17个社区作为社会化居家养老服务工作的试点。试点仅仅开展了几个月，就广受社会各界尤其是老年人的欢迎。20*年5月12日，*市海曙区政府办公室颁发了海政办[20*]第29号文件：《关于海曙区社会化居家养老工作的指导性意见》，提出按照“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的工作思路，建立新型的社会化居家养老服务体系，为老年人提供全方位的服务，全面提高老年人的生活质量。其中在服务方式的第三条提出：“对家庭经济困难生活不能自理或半自理，家属又无能力照顾，需要提供生活服务的老年人，由政府通过购买服务的方式解决其生活困难问题”。

从20*年3月起，海曙区决定在全区65个社区中全面推广“政府购买服务”这一新型养老服务模式，海曙区政府购买居家养老服务的政策内容可以概括为：政府通过年度财政预算，每年花150万元向非营利组织——海曙区星光敬老协会购买居家养老的服务，每个老人每年的预算是2000元，政府购买的服务时间是每位老人每天一小时。服务由各社区提供，居家养老服务员为各社区的下岗、失业和困难人员，服务员经社区上报到星光敬老协会，并经敬老协会培训后，方可上岗。以前服务员每小时的报酬是5.5元，现在根据劳动部门的最新规定已上调至每小时5.7元。享受服务的是海曙区辖区内，高龄、独居的困难老人(包括残疾人)。各社区根据本社区的老人和居家养老服务员的情况，进行上门结对服务。服务内容包括生活照料(日常护理或者特殊护理)、医疗康复(包括陪同到医院看病、治疗、配药等)、精神慰藉(每天和老人交流，发现老人的需求，排除老人的孤独感)。额外的服务要靠志愿者上门、企业捐助或老人自己购买。居家养老服务员的服务质量由海曙区星光敬老协会和各社区监督。

海曙区政府购买居家养老服务还有其他配套政策，海曙区政府形象地把它概括为“走进去”和“走出来”的“两走”居家养老模式。

所谓“走进去”，主要是指对一些高龄、独居的困难老人对象，通过政府购买服务，由专门的服务人员走进老人的住所，提供上门服务。除此之外，“走进去”的服务方式还有志愿者无偿服务、老人自己有偿购买服务和企业为老人购买服务等。所谓“走出来”，就是让大部分行动方便的老年人，走出小家庭，融人社区大家庭，老人“走出来”的载体有老人“日托”中心和各种老年民间组织。

海曙区政府购买居家养老服务的政策有一套特有的运作机制，即“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”。

政府是规划者和政策制定者，政府扶持是决定性因素，海曙区委和区政府每年的工作报告都把居家养老工作作为一项重要工作来部署。海曙区居家养老工作领导小组作为政府的领导机构，主要职责是完善海曙区、街道、社区三级居家养老服务体系。领导小组组长是分管养老工作的副区长，一位副组长是海曙区民政局局长，另一位副组长是非营利组织——“海曙区星光敬老协会”的会长，即非营利组织的领导者也参与制定政策。

“海曙区星光敬老协会”成立于20*年，它不同于一般的老年协会，是在国内少有的开展养老服务工作的非营利组织。海曙区将居家养老公益项目委托给海曙区星光敬老协会执行，即社会化居家养老服务中心交于区敬老协会(总会)运作，服务中心分部交于街道的敬老协会分会运作，社区则以敬老协会名义在服务站开展具体服务。海曙区星光敬老协会要承担的工作有：审定需要提供居家养老服务的对象；确定居家养老的服务内容；对居家养老的服务质量进行检查和监督；培训居家养老服务员和结对上门服务的志愿者。政府购买居家养老服务的经费，由政府预算拨给敬老协会之后，敬老协会依托于社区来组织运作，敬老协会每两个月提前把每个社区的居家养老服务员的工资划拨到社区，服务员给老人服务后，每月到社区领取工资。敬老协会每天深入社区检查、监督服务情况。海曙区星光敬老协会崔德海会长在接受本文作者访谈时说：“这种运作机制，解决了钱和服务双重的监督问题，这样老人高兴、社区高兴、政府也高兴，何乐而不为?”

“社会参与”主要指围绕居家养老工作，有效地整合各种社会资源。充分挖掘、整合和利用社区现有的可供开展居家养老服务的社区资源，不仅可大大节省政府的支出，而且可以提高社区资源的利用率：

首先，可以利用老年人资源，建立起居家养老义工服务模式。这项工作同时也带动了“义工银行”的兴起。其次，可以动员社会力量，为老人购买服务。有两家企业分别认购了5万元“居家养老服务券”，另有企业和个人紧跟其后，直接与高龄老人结对“认养”，即认养一位老人，每月提供给老人200元生活补助金，直到老人去世。第三，可以整合社区的公共卫生资源。海曙区是全国首批社区卫生服务示范区，现有24个社区卫生服务站，老人看病到社区卫生服务站，只需要不到10分钟的路程，这一便利的社会资源，解决了在居家养老模式下，老人的看病难问题。第四，可以整合社区信息资源。海曙区政府把居家养老和“81890”社区信息服务平台联系起来，专门为老人开通了24小时亲情服务热线，老年人遇到情况后只需要拨通81890，信息中心的电脑屏幕上就会出现有关这个老人的姓名、住址、年龄、身体健康状况病史以及子女情况等资料，以便接线员根据实际情况作出反映。此外，政府定做了一批“一键通”电话机，免费安装到独居、高龄的老人家里，一键直达81890信息中心。

海曙区政府购买居家养老服务的过程是一个政府协调干预、非营利组织为中介、社区基层自治为基础、公众广泛参与的互动过程。在海曙区，公民和社会也是公共服务的参与者，政府通过购买服务，吸引了非营利组织——海曙区星光敬老协会的参与，进而以敬老协会为平台，吸引了大量老人志愿者和其他社会力量参与提供居家养老服务，社会力量成为了政府职能转移的载体，政府和社会形成了平等合作的伙伴关系，通过政府购买居家养老服务，提高了社会自治和自我服务的能力。在海曙区政府购买居家养老服务的过程中，海曙区政府扶持和培育了星光敬老协会和社区这样的社会管理的合作力量，构建了“党委领导、政府负责、社会协调、公民参与”的社会管理新格局。