事业单位分类改革交流

“事业单位”是我国特有的一个概念，它脱胎于计划经济体制，具有典型的中国特色。事业单位的管理体制和运行机制，也基本上是在计划经济条件下形成的。随着我国市场经济体制的日趋完善、经济体制和行政管理体制改革的不断深化，事业单位原有的管理体制与其社会化需求的矛盾日益突出，暴露了不少问题：发展缺乏规划、机构不断臃仲、人员不断膨胀、管理机制僵化、自主管理权极小、政事企职责不分、收不抵支、财政不堪重负等问题普遍存在。这些问题的存在，严重阻碍着社会事业的发展，导致社会管理秩序不规范、政府“包袱”越背越重，事业单位改革已到了刻不容缓的地步。但事业单位改革是一项复杂的系统工程，队伍庞大、类别繁多、情况复杂，涉及到政治、经济、科教、文卫、农林水等各个方面，关系着广大职工们的切身利益；关系到改革、发展、稳定的大局，必须慎重、稳妥、稳步推进改革。1996年和1997年中央、省、市曾逐级下发了《关于事业单位机构改革若干问题的意见》文件通知。至今事业单位改革仍是进展缓慢，成效不明显。笔者认为，我们应该回过头来重新审视现有的事业单位，按照社会主义市场经济的要求并结合社会事业的个性特征及其生存环境、发展状况，对它们重新界定，根据不同事业单位的特点进行科学分类，按照类别分别采取不同的措施和办法进行改革管理。下面就事业单位如何分类改革谈谈看法：

一、把握事业单位分类改革的指导思想和原则

事业单位分类改革不仅是一门很深奥的科学，所涉及的知识面非常广，而且考虑的因素很多，政策性也很强。必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，用科学发展观统领全局，以加强党的执政能力建设，构建社会主义和谐社会为改革目标，按照有利于合理界定事业单位类别，明确不同事业单位的宗旨和业务范围；有利于提升事业资源综合效益，减轻国家财政负担；有利于规范管理，促进各类事业协调、健康、快速发展的要求，对不同类别的事业单位实施相应的改革，逐步建立目标明确、结构合理、运行高效、符合各类事业单位自身发展规律、充满生机和活力的事业单位管理体制、运行机制和自我约束机制。事业单位分类改革应遵循以下六条原则：一是政事分开、事企分开的原则；二是职能界定、精简效能原则；三是立足现状、积极稳妥原则；四是着眼规范、统筹安排原则；五是结合财政状况、量力而行原则；六是先易后难、分步实施原则。

二、对现行事业单位的分类

（一）如何重新分类

目前，我们对各类事业单位的划定，仍然是沿用建国初期对事业单位下的定义和管理体制。在现行的管理中和统计上，只单纯按照经费渠道将事业单位分成全额拨款、规费开支、差额拨款和自收自支四大类型或按照其专业分为教育、科研、文化、新闻出版、广播影视、卫生、体育、农林水、交通、环保、测绘、信息咨询、物资仓储供销、房地产服务、城市公用、社会福利、经济监督事务、机关后勤服务等17大类型。每个大类又分若干中类和小类，可谓门类繁多。随着改革开放的进展和行政管理体制改革的不断深化，事业单位正在与市场经济建设相结合，使得一部分事业单位在职能、服务形式、经费开支渠道、开支办法和经费状况等方面发生了一系变化。有些事业单位的职能是行政机关的延伸，行使一部分行政职能（公共管理事务）；有些事业单位正面向社会开展企业化经营服务活动，不但可以少要或不要国家拨款，还可以向国家上缴一定的税利。对于这样的单位，如果继续按原来的事业单位类别进行管理，已是很不切合实际了。因此，为有利于推进事业单位改革，促进事业单位创造出更多的社会效益和经济效益，很有必要对现有事业单位进行重新分类，改革陈旧的分类管理方式。根据事业单位的职能、社会功能和产业特性，笔者认为将现行事业单位分为四类比较合理，即分为：行政执行类、社会公益类、技术服务类、经营服务类。

（二）各类事业单位基本概念的界定

1．行政执行类事业单位是指依据国家法律、法规授权或政府委托具体承担行政执法、决策、执行、监督检查等行政管理以及有关行业管理，由国家举办，按照行政机构方式运行，不能由市场配置资源的事业单位。这类事业单位主要包括从事行政管理机构，稽查、监察、执法、监理等监管机构，行业管理机构，等等。

2．社会公益类事业单位是指政府为实现社会公共利益和长远利益而投资举办的，不以盈利为目的，面向社会提供公益服务（公共产品、公共服务、公共福利）以及为政府提供支持保障的事业机构。这类事业单位主要包括：教育、基础科研、卫生、文化、新闻宣传、社会福利、水文气象、城市环卫、园林绿化、市政管理、涉农事务等事业机构。

3．技术服务类事业单位是指依靠自身的技术、知识优势，有一定的营利性质或以营利为目的为社会提供技术、咨询、培训等服务和为经济建设、为社会提供中介事务服务的事业机构。这类事业单位主要包括：科学研究、勘察设计和技术培训、推广、服务机构，公证和仲裁机构，检验、认证机构，信息咨询机构，交易服务机构，人才、劳务服务和职业介绍机构等事业机构。

4．经营服务类事业单位是指以盈利为目的，主要从事生产、经营、流通业务，经过相应调整可以实现由市场配置资源的，现仍做为事业单位进行管理的单位。这类事业单位主要包括：政府机关举办的招待所、宾馆、工程队、房地产开发机构，各类场圃（如林场、农场、果场、良种场、苗圃等）、广播影视经营服务单位，等等。

三、对各类事业单位如何改革

各类事业单位改革，要以“精简、优化、改制、减负、高效”为目标。精简，就是通过撤并事业单位大力精简机构，压缩人员编制，改变事业单位机构臃肿、人浮于事的状况。优化，就是通过对事业单位职能进行调整界定（该强化的要强化，该弱化的就弱化，该取消的则取消），使事业单位布局和职能配置实现资源优化重组，适应社会主义市场经济的要求。改制，就是对可以改制的事业单位，如经营服务事业单位，积极实施转企改制，推进产权制度改革；对不宜改制的单位则要转换机制，深化人事、分配制度改革，扩大自主管理权，增强事业单位活力。减负，就是通过对财政拨款单位撤、并、转、精简机构编制，核减事业经费，大力压缩财政供养人员，减轻政府财政负担。高效，就是通过深化事业单位改革，提高事业单位的社会效益、经济效益，提高事业单位人员的市场意识、竞争意识、忧患意识，进而提高事业单位的工作效率，使事业单位真正成为适应市场经济要求的法人实体。事业单位分类改革的基本内容是，要进行大力调整布局结构，撤并、重组、优化现有事业单位，合理配置资源；依据法律、法规和国家有关规定，合理界定事业单位的职能范围，通过调整、剥离、转移等方式，使其承担的任务与所确定的单位类别相一致。下面就各类事业单位分别谈谈改革的措施和办法：

（一）行政执行类事业单位

这类事业单位改革要结合行政管理体制和综合执法改革通盘考虑。

1．对行政执行类的事业单位的职能配置要严格按照有关法律、法规授权或有关机关批准委的内容确定，未经授权或批准，行政机关一律不得将行政管理职能转移给事业单位承担。对有些原已擅自转移的职能（如无法律、法规授权的政策制定、审查审批职能）要收归行政机关。执法与服务不分的要进行剥离，技术检验、鉴定机构不再承担行政执法职能。在此基础上按照政事分开和行政授权法定原则，遵循行政决策、行政执行、行政监督相协调以及行政审批职能与具体行政职能相对分开、监督处罚职能与技术检验职能相对分开的改革发展趋向，依法界定好行政执行类事业单位的职能任务。

2．要精简整合行政执行类事业单位的机构编制。对完全承担行政职能的事业单位，要结合深化政府机构改革，逐步转为行政机构，“还政于政”；承担部分行政职能的事业单位，要按照政事分开的原则，将其行政职能与有关单位的职能进行整合；职能相近交叉重复或职能单一、设置分散的，要予以归并重组；一个行政部门或一个系统设置几个行政执法机构的，要合并为一个机构，实行综合行政执法；对承担行政管理职能依据不足的单位要予以撤消；对主要承担公益性、技术性等服务职责，同时兼有部分行政管理职能的单位，要作适当调整，不列入行政执行类事业单位范围，其行政管理职能属法律、法规授权的可继续履行，属行政机关委托的应予以剥离，划归行政机关。事业单位承担的行政职能收归行政机关后，要相应收回编制，人员采取只出不进的办法过渡。属技术性、服务性职能的，其人员编制转到相近事业单位。

3．对行政执行类事业单位要严格规范管理。行政执行类事业单位人员实行参照国家公务员制度管理，经费实行财政供给，收取的行政事业费纳入财政预算或“收支两条线”管理。今后，凡新成立行政执行类事业单位要从严从紧控制，依法设立。

4．行政执行类事业单位的人员编制要按照精简、效能和便于执法、加强监督的原则，并根据职能调整、剥离情况，予以合理调整，从紧从严重新核定。同时要规范机构名称，行政执行类事业单位一般称局、办、处、队、所、站等。机构规格也要根据规模、任务、作用和管理幅度等相应予以重新确定，并从严核定领导职数。科级以上行政执行类事业单位的内设机构根据工作需要，可参照行政机关设置。

（二）社会公益类事业单位

对社会公益类事业单位改革要求是，要根据财力情况和适应社会公益事业需要适度发展；对职能萎缩、服务对象、服务内容减少的社会公益类事业单位要采取撤并等办法调整布局结构，优化资源配置；对能够通过市场运作方式实现产业化的社会公益事业予以放开，鼓励社会力量在国家许可的社会事业领域兴办社会公益事业，减轻财政压力。

1．要科学设置机构。对公益事业单位要按照“区域覆盖”和就近服务的原则，统筹规划、合理调整布局、科学设置机构。对职能任务相同、相近或在一个区域内重叠重复设置的，要打破部门、条块界限进行联合重组；对设置过于零散、规模过小、服务对象单一的，要予以合并；任务不足、长期不出成果、效益差的，要予以撤销。

2．合理界定职责任务。社会公益类事业单位在做好机构归并、重组、调整的基础上，应按照政事分开的原则，充分反映社会公益事业单位的特点，明确界定其承担的主要职责任务和服务范围。对社会公益事业单位承担的经营服务业务要予以剥离，交给企业或经整合组建新的经济实体；对少数公益事业单位承担的行政管理职能，要通过清理，收归行政机关。

3．严格规范机构名称及规格。机构名称要名符其实，科学规范，准确反映机构的隶属关系、行政区域和主要职责任务。公益事业单位一般称院、校、所、台、站、社、团、中心等，不要再使用公司、学会、协会、基金会等名称，也不再使用行政机关名称。社会公益事业单位规格，要根据事业单位的性质、规模、地位、作用、社会和经济效益等综合指标，研究建立既体现事业单位特点，又不同于行政机构级别的事业单位等级规格体系，并实行动态管理，淡化并逐步取消事业单位的行政级别，实行职员制。但在国家新的事业单位等级规格体系出台前，现有事业单位已明确相当于行政级别的机构规格可暂作过渡保留。

4．从严核定事业编制。公益类事业单位人员编制及领导职数，要依据单位规模大小、任务轻重、业务特点、服务对象及范围，以及在国民经济中所占比重的大小来确定。上级有编制标准的，严格按标准测算核定；没有标准的，在保证正常工作需要的前提下从紧掌握核定人员编制，并且要科学核定人员编制结构，保证专业技术人员的合理比例。

5．确定经费渠道。社会公益类事业单位经费一般应列入财政全额或定额预算管理。鼓励有条件的单位利用自身的场所、技术设备等开展有偿服务，积极组织创收，逐年核减事业经费，逐步过渡到自收自支；鼓励探索产权制度改革，实行产业化运作，增强竞争能力和发展后劲。对公益事业单位兴办的各类实体和后勤服务机构，要把经营服务业务连同从业人员一起从主办单位中剥离出来，使其成为自主经营、自负盈亏的经济实体。

（三）技术服务类事业单位

技术服务类事业单位改革的基本要求是：

1．鼓励技术服务类事业单位充分利用自身技术能力、知识优势和服务设施条件，调整专业结构，走向市场，在竞争中求发展，在发展中改善服务，走自我积累、自我完善和自我发展的路子。

2．技术服务类事业单位的人员编制要根据实际工作任务和经费收支状况从紧把握核定，而且要注意合理调整人员结构比例，尤其是要提高专业技术人员的比例，除紧缺专业人员外，其他人员要严格控制进编。

3．技术服务类事业单位经费一般不列入财政预算拨款，尽量实行自收自支，自负盈亏。

4．要进一步贯彻落实国务院关于科研机构、工程勘察设计单位、经营类文化事业单位改革和经济鉴证类社会中介机构脱钩改制的决定以及关于城市市政公用事业改革的精神。对技术性服务和工程勘察设计单位、经营性文化事业单位以及其它符合条件的单位，要积极组织他们创造条件，逐步实行企业化改制；经济鉴证类社会中介机构要与政府部门彻底脱钩，改制成为合伙制或有限责任制性质的组织。其他中介服务事业单位也要努力实行企业化管理，积极推进产权制度改革，有条件的可逐步向企业过渡或改制为民办非企业单位。

（四）经营服务类事业单位

经营服务类事业单位要按照“政事脱钩、职能分离、打破部门所有、实行机构法人化、服务社会化、管理企业化”的方向改革，全面改制转为企业，按照企业机制运作。要逐步实现多元化举办，政府要加大对社会力量兴办这类事业单位的政策支持。可通过个人买断、收购兼并、出售改制、租赁股份结合等多种形式，转为企业并实施重组。促使其推向市场，实行社会化、企业化管理，依法进行工商企业或民办非企业单位注册登记，真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场竞争主体。