财政改革调研报告

认真贯彻落实党的十六大和中纪委工作报告精神，积极探索通过体制、机制创新治理腐败的有效途径，推进财政制度改革沿着制度化、法治化的轨道运行，是当前亟待研究和解决的一项重要课题。因此，我们从2002年12月份到今年元月份围绕深化财政制度改革，从源头上预防和治理腐败这一主题，进行了一次专题调研。这次调研活动主要采取三种形式：一是召开座谈会，分别到20家单位与70多位机关工作人员举行了座谈；二是个别走访，主要是请财政、审计等综合部门介绍了有关情况；三是组织问卷调查，我们设计了有14道题目的党风廉政建设情况调查问卷，发给了市直机关69家单位的330名干部，回收了309份问卷，其中，单位领导班子成员填写的62份，占20.06％；科级干部填写的200份，占64.72％；其他干部填写的47份，占15.21％。这些问卷在一定程度上反映了不同层次、不同类型干部对当前党风廉政建设情况和从源头上预防和治理腐败问题的认识和看法。

这次调研，我们以财政管理制度改革为切入点，重点围绕市直机关有罚没收入和行政事业性收费收入的单位落实“收支两条线”各项规定的情况和我市实行公共财政支出改革的情况进行了较为深入的了解和分析。从总体上看，市直机关大部分单位落实“收支两条线”规定，实行公共财政支出改革，包括编制部门预算、实行国库集中支付和政府采购的情况是比较好的，对于从源头上预防和遏制腐败现象起到了积极的作用。同时，在执行过程中也还存在着一些问题，需要加以解决和完善，以进一步通过深化财政制度改革，逐步加大治本力度，从根本上遏制腐败现象的滋生和蔓延。

一、市直机关推行财政管理制度改革的基本情况

按照中央关于坚持标本兼治、综合治理，注重从源头上预防和解决腐败问题的要求，市直机关各单位根据市委、市政府的统一部署，积极推进行政审批、财政管理和干部人事等三项制度改革，取得了明显的成效。从调研的情况来看，在财政管理制度方面，市财政局和市直有关单位主要从以下四个方面对预算外资金征管和公共财政支出进行了改革和探索：

1、清理、规范行政事业性收费项目和标准，全面落实对行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理的各项规定从党的十五大以来，尤其是1998年中央办公厅、国务院办公厅转发财政部等七部委关于加强行政性收费和罚没收入收支两条线管理的规定下发以来，我市有关部门在市委、市政府的领导下采取了一系列措施贯彻落实中央的规定：一是对全市行政事业性收费进行全面清理和认真审核，颁布了《蚌埠市行政事业性收费项目标准目录》，使行政事业性收费有据可查、有法可依，广泛接受社会监督；二是取消、降低了一批行政事业性收费项目和标准。根据上级有关文件精神，在2002年7月取消了90个收费项目，降低了63个项目的收费标准；三是落实收支两条线规定取得了阶段性成果。绝大多数部门已将预算外资金纳入财政专户管理，清理和取消了一批银行帐户。在1999年和2001年分别出台了罚缴分离、收缴分离两个实施办法的市政府文件，使各单位的行政事业性收费和罚没收入管理更加规范化、制度化。据财政部门统计，目前，收支两条线的落实比率、收支分离率均接近100％。

2、实行国库集中支付,试点工作初见成效

我市从2000年9月份开始进行国库集中支付改革试点，先后制定了《国库管理制度改革试行方案》、《行政事业单位财政统一发放工资管理办法》等一系列文件，首先对全市行政事业单位人员的工资发放实行国库直接支付，改变了层层拨付的程序。2002年8月，又确定了市财政局、水利局、司法局等9个部门15个基层预算单位纳入市财政国库支付中心统一管理。在近四个月的试运行过程中，按预算安排应支而未支的资金结余达280万元，占整个支付资金的25％。实行国库集中支付改革，既防止了截留、挤占、挪用现象的发生，又有效地节约了财政资金，提高了资金的使用效率和效益。我市在实施国库集中支付制度过程中，利用计算机和网络技术，提高财政支付效率的做法，受到了省财政厅负责同志的充分肯定，并要求在全省各地推广。

3、实行政府采购，规范采购程序，增强了透明度

我市于1999年6月成立政府采购中心，先后制订了《政府采购资金管理办法》、《政府采购方式、程序、办法时限》、《政府采购工作纪律》等有关文件，规范采购程序，严肃采购纪律，推动了政府采购工作的深入开展。现在价值一万元以上的采购计划全部纳入了政府采购范围。采购项目涉及公务用车、中央空调、电梯、计算机网络、供变电设备、建筑材料、乐器、舞台灯光音响等诸多方面。成立了政府采购联席会议，由财政、监察、计划、审计等部门参加，负责审议政府采购目录，协调重大采购事项；编制了政府采购预算；聘请了派、人大代表、政协委员担任政府采购特邀监察员，接受社会监督；开通政府采购网站，创办《政府采购通讯》，将所有招投标项目、信息、办事程序、方式方法、评标过程、中标结果、招标档案全部公开，增加透明度，使政府采购做到公开、公平、公正。

据市财政统计数据，1999年，我市政府采购资金为338.2万元，2000年，发展到2140万元，2001年，扩大到2902.22万元，2002年已突破亿元大关，实现了采购规模连年翻几番的目标。三年来，共完成采购资金1.78亿元，节约资金3200万元，节约资金幅度达18％。目前，我市政府采购规模已跻身于全省前列。

4、积极推进部门预算改革，初步实现预算内外资金的统一管理

我市从2001年开始，在全市推行部门预算改革，要求将预算编制到部门，做到一个部门一本预算。2002年，市直79个部门267个单位全部实行了部门预算。从部门预算改革的实际效果来看，一是保证了预算的完整性，一个部门所有的收入和支出都在一本预算中得到了全面反映；二是增强了预算的严肃性，预算执行过程中，财政部门按照“先有预算，后有支出”的原则安排各项支出，除政策性因素外，一般不追加支出。这样，减少了部门和单位编制预算的随意性，发挥了预算应有的法定约束力；三是强化了预算外资金管理，改变了过去预算内外资金分开管理、分别核拨的管理模式，为统筹使用预算内外财力提供了条件；四是有利于从源头上预防和治理腐败。由于部门预算的编制范围涵盖了预算部门的全部收支，既包括了一般收支预算，又包括了基金收支预算；既包括了预算内资金收支，又包括了预算外资金收支和其他收支，实现了预算的统一管理和对所有财政性资金进行公开、透明、公正地分配，为从源头、机制上遏制腐败现象创造了有利的前提和条件。

同时，从我们在问卷调查中了解到的情况看来，有68.6％的干部认为，要从源头上预防和解决腐败问题，首先应当把工作重点放在完善预算管理制度，严格实行“收支两条线”，健全部门预算、国库集中收付和政府采购制度方面，有70.8％的干部认为如果全面实行国库集中收付和财务集中核算制度，有利于从源头上遏制腐败现象。根据我们在市直20个部门座谈了解到的情况来看，大家普遍认为，我市财政管理制度改革的路子是对的，成效也是十分显著的，对于从源头上遏制腐败现象起到了积极的作用。问卷调查结果也显示：61.8％的干部认为党的十五大以来市直机关党风廉政建设和反腐败斗争成效显著；79.6％的干部对市直机关今后的党风廉政建设和反腐败斗争充满信心。

二、存在的主要问题

从总体上来讲，我市财政管理制度改革取得了明显成效，但是，在实施过程中，也还存在着一些亟待解决的具体问题，归纳起来，有以下几个方面：

1、少数单位还未完全执行“收支两条线”管理的各项具体规定

根据财政监督检查部门对21家单位检查的结果来看，存在着以下几个问题：一是个别单位擅自增加收费项目；二是不少单位擅自提高收费标准；三是有40％的单位收入未及时全额缴入财政专户，甚至有坐收坐支现象；四是少数单位还未完全做到“票款分离”。从问卷调查的结果来看，22.9％的问卷认为在市直机关、事业单位范围内，还存在着乱收费、乱罚款、乱摊派的现象；32％的问卷认为，市直机关有行政事业性收费和罚款收入的单位中，还有一部分没有完全实行“收支两条线”和“票款分离”。

2、部门预算、国库集中支付和政府采购制度有待在实践中进一步健全、完善和规范

2002年，我市已开始全面实施部门预算改革，也取得了一定的成效，但也还存在着一些问题和矛盾，一是各部门家底不清，核定定额标准只能参照历史支出水平，既不准确也不公平；专项支出管理不够完善，一些资金没有落实到具体项目，支出安排随意性较大；尚未建立科学合理的支出标准和预算定额体系，没有形成真正的部门综合预算。二是政府采购实行以后，有些部门反映，有的采购商品质量不高，用不了多长时间就出问题，而且又没有可靠的售后服务作保证；同时，存在着采购前期准备时间较长，工作效率较低的问题。三是国库集中支付刚开始试点，还有待于进一步总结、完善和提高。四是人们对实行部门预算、政府采购和国库集中支付制度的重要性认识不够，还应加大宣传力度，从调查问卷来看，有23.5%的科级干部还不清楚财务集中核算和国库集中支付制度的具体含义,19.5%的科级干部不清楚什么是政府采购，这就说明重视和加强宣传工作是必不可少的。

3、对预算外收入资金的用途缺乏必要和有效的监督，部门之间苦乐不均的现象依然严重

按照规定，我市有行政事业性收费和罚没收入的单位绝大部分实行了“收支两条线”管理，但是，有些部门和单位的预算外收入虽然纳入了财政专户管理，但返还比例过高，甚至全额返还，随收随支。特别是对这些返还资金的去向和用途缺少严格的管理和监督，这就形成了一方面部门之间收入差距过大，有收费项目和罚没收入的单位干部、职工的福利待遇大大高于其它单位；另一方面，这些单位的负责人对资金有更多和更自由的支配权，如果没有切实有效的监督，就很有可能出现贪污、受贿等腐败现象。

三、思考和建议

马克思曾经指出：“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程”。因此，我们应当根据经济体制转换一定时期内腐败现象易发多发的客观情况，认真研究社会主义市场经济条件下反腐败斗争的特点和规律，针对在推进财政管理制度改革中出现的一些具体问题，寻求和制定切实可行的措施，继续深化财政制度改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤，把腐败现象减少到最低限度。具体地说，有以下几点建议：

1、继续健全、完善部门预算、国库集中收付和政府采购制度

建立和推行这三项制度，是实施公共财政支出改革、实行综合财政预算管理的必然要求，也是从源头、机制上预防腐败的重要措施，应当坚定不移地继续推进。在实际执行过程中，一是对部门预算改革应当着力于加强基础工作，摸清各单位的家底，建立部门预算基础信息库；进一步规范支出分类，细化定额管理，科学制定支出标准；调整和优化支出结构，提高资金使用效率；实行预算内外资金统一编制、统一管理、综合平衡，增强政府宏观调控能力。二是对于政府采购，主要是一方面要求购物单位应提前做好计划书，及时上报；政府采购部门则应根据机关的特点，在平时的工作中就广交厂家，做好招标的前期工作，使购物单位能够有更多的选择余地，从而缩短采购时间，提高工作效率；另一方面，为保证物品的质量和性能更加符合要求，采购中心应在选择有售后服务能力的供应商上多下工夫，以确保供应商能提供优质、可靠的售后服务。三是对于国库集中支付制度的改革，应进一步总结经验，由点到面，逐步推行，扩大范围，争取在较短的时间内在财政预算单位全面实行。

2、进一步落实“收支两条线”管理的各项规定，严肃查处违反“收支两条线”规定的行为实行“收支两条线”，对于从源头上预防和治理腐败，具有十分重要的作用。应当继续强调和坚决实行“收罚缴分离”、“票款分离”，按照财政统管票据，单位依法执行，委托银行收款，资金直缴财政的思路，把部门按规定组织的行政事业性收费、罚没收入及行业垄断性较强的部门取得的经营收入，全部纳入预算管理或上缴财政专户，并按比例集中政府三项基金，严禁坐收坐支。要加大检查处罚力度，对违反规定乱收费、乱罚款及隐瞒、截留、挪用预算外收入，私设“小金库”，私分收费、罚没收入等问题，要按照国家有关文件的规定，对直接负责的主管人员及其他直接责任人员予以严肃处理，以保证“收支两线”管理的各项规定得到全面贯彻落实。

3、加强对部门和单位资金用途的监管

对于有行政事业性收费和罚没收入的单位，尽管实行了“收支两条线”，但其预算外收入在上缴财政后又会以不同形式、不同比例得到返还。对于这些资金的用途往往缺乏有效的监督，因而滋生了某些腐败现象。要加强对预算外资金用途的监督，其主要措施，一是必须进一步加强民主集中制，这也是广大群众的呼声和意愿。调查问卷显示，80.9%的干部认为，在大额度资金的使用上，必须规定限额，集体研究，按程序审批。因此，对班子成员特别是一把手应加强党内监督、群众监督、法律监督和舆论监督；二是要推行政务公开和财务公开，把单位收支情况尤其是招待费、会务费等群众关心的项目的支出情况定期予以公布。问卷显示，认为应当在单位内部定期公布各项支出情况，特别是招待费、会务费和物品采购情况，从而接受群众监督的占84.1%，同时，还应组织群众对政务公开、财务公开情况进行民主评议，防止搞花架子或弄虚作假，使单位的预算外资金的每一笔使用情况都实行“阳光”操作，公开、透明，置于广大群众的监督之下，让腐败现象无所遁形。

4、逐步统一和规范机关公务员的福利待遇

虽然绝大多数单位的预算外资金收入进入了财政专户或预算管理，但在实际上，单位分配到的资金在一定程度上还是和预算外收入挂钩的。这就使有行政事业性收费和罚没收入的单位公务员的福利待遇与其它部门拉开了相当大的差距，导致部分机关工作人员心理失衡，影响了机关的凝聚力和队伍的稳定，甚至诱发“三乱”和腐败。因此，应当逐步统一和规范机关公务员的福利待遇，从根本上解决部门之间分配不公和单位之间福利待遇差距过大的问题。具体的思路可以这样考虑：

首先，严格实行“收支两条线”和“票款分离”制度，所有罚没收入和行政事业性收费必须全部、及时、足额上缴财政。单位用款由财政部门根据综合财政预算所列的项目及金额，按进度拨付，打破谁收谁用、多收多用、分配不公的不合理格局。对所有的预算内外资金的分配都坚持集中调剂、统筹安排、保证重点、兼顾一般、合理使用的原则，使单位分配到的各项资金与罚款、收费彻底脱钩。

其次，要简化各种补贴和福利项目，统一标准。必须明确规定全面取消部门和单位自定的各种补贴和福利项目，由市政府对补贴和福利作出统一规定。可以考虑根据岗位的不同，确定不同档次的岗位补贴，但是，除了特殊岗位，在一般情况下，不同部门和单位之间同类岗位人员的补贴应当相同。所有补贴由财政统一发放。除此之外，任何单位不得以任何形式发放现金和实物。

第三，在统一和规范机关公务员福利待遇的同时，对其他人员的福利待遇做出相应规定。例如，确定机关工勤人员岗位补贴标准；明确财政全额拨款的事业单位工作人员可以参照执行；适当提高离退休人员生活待遇等等。

第四，积极探索公务员职务消费改革的新思路。例如，对于公务用车管理模式可以考虑实行货币化改革；对公务接待可以采取明确标准、定点接待、集中管理、定期公布的形式，杜绝某些预算外收入较多的部门以接待为名大肆挥霍甚至中饱私囊的腐败现象，使不同部门和单位的公务接待也减少差距，逐步统一。

在调查中，我们感到，在强化资金监管，改革财政制度的同时，还要积极推进行政审批制度和干部人事制度的改革。在问卷调查中，当回答“要从源头上预防和解决腐败问题，工作重点应当放在什么地方”这一问题时，82.2%的问卷认为应当“推进干部工作的科学化、民主化、制度化，健全干部选拔任用的监督制度，防止和克服用人上的不正之风”，81.2%的问卷认为应当“进一步严格执行党的民主集中制的各项具体制度，推行和完善政务公开制度，加强对党政领导班子和主要负责人的监督”。由此可见，选好用好干部特别是选准选好“一把手”，对于深入推进党风廉政建设和反腐败斗争有着至关重要的意义，也是广大干部群众十分关心的问题。因此，建议把财政管理制度改革的有关规定和要求纳入党风廉政建设责任制的考核范围，一起部署、一起落实、一起检查、一起考核，形成整体合力，从源头上铲除滋生腐败现象的土壤，不断把党风廉政建设和反腐败斗争引向深入，全面完成党的十六大确定的反腐倡廉的各项任务。