税源联动管理调研报告

建立税收分析、税源监控、纳税评估和税务稽查“四位一体”的税源联动管理机制，其核心是建立四者之间的信息共享和反馈机制，形成一个以税收分析指导纳税评估和税务稽查，纳税评估为税务稽查提供有效案源，税务稽查保证纳税评估有效实施，评估检查与稽查反馈结果改进评估和税收分析工作的机制。为此，我们以金坛国税的具体实践为例，对构建税源联动管理工作机制进行了一些探讨。

一、当前税源管理工作中存在的问题

建立税源联动管理机制，首先要解决的是观念问题，即正确认识当前税源管理工作的现状。94年税制改革以来，我们开始着手建立“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的新型税收征管模式，通过不断深化税收征管改革，基本上实现了由税务机关对纳税人“保姆式”管理向专业化管理的转变、由上门收税向纳税人依法自觉主动申报纳税的转变，税源管理正逐步从传统走向规范化、现代化，税收收入也实现了大幅度增长。但是,在市场经济飞速发展的形势下，税源情况发生了重大变化，作为税收征管核心的税源管理不断暴露出一些新问题：

一是税务机关只注重纳税人的日常纳税申报率、税款准期入库率等数据指标，而对其申报的真实性、准确性疏于审核，导致企业纳税申报随意性很大，申报只有量的扩张，而无质的飞跃，税源管理效能低下。

二是通过推行税收管理员制度、优化征管流程、实施减负增效等一系列措施，从很大程度上提高了国税部门整体管理水平，但相对于税收科学化、精细化管理的要求，人少事多的矛盾依然存在，特别是税收管理员疲于应付一些经常性、必要性以及临时性的事务性工作，深入到企业对税源开展调查研究的时间和精力相对不足。

三是长期以来税源管理工作被认为仅仅是征管一线的事情，各业务科室对税源管理工作参与不够，了解不多，而且业务科室之间由于人员、职责相互独立，各自为政，导致税源管理工作缺乏协调性，许多可以集中的力量被分散，可以整合的资源被浪费。

四是虽然多年来税务部门一直在积极构建协税护税体系并取得了一些成效，但广域意义上的税源监控网络和管理监控机制尚未形成，国税与地税、工商、金融等部门的全部联网还没实现，无法有效地收集、传递税源管理工作中所需要的纳税人生产经营相关信息，在一定程度上也对税源管理的效率产生影响。

这些问题在税源管理工作中长期存在并已成痼疾，只有建立税收分析、税源监控、纳税评估和税务稽查“四位一体”的税源联动管理机制，改变以往只注重申报率、入库率、处罚率等数据指标的静态管理工作思路，将税源管理的工作重点转移到对税源的事先掌握、全面掌握、准确掌握上来，围绕税源的全面性、真实性来开展工作，变税源管理的事后分析为事前预测、事中监控，将管理学上更注重事前、事中管理的理念导入税源管理工作中，形成一套上下互动、纵横联动的科学、严密、高效的管理模式，才能有效解决这些问题，实现税源联动管理效能的最大化。

二、税源联动管理机制的建立

近年来，金坛国税在税源管理实践中，逐步理顺各环节的相互关系，扎实推进税源联动管理工作，在探索中前进，形成了具有自身特色的税源联动管理工作思路。

（一）整合：实现联动管理的必然前提

在以往的税源管理工作中，各业务科室的机构、人员、职责相对独立，各自为阵的现象较突出，导致信息不共享、工作不协调、税源管理效果不明显，此外，职能交叉也在一定程度上导致工作任务重复布置，增加基层单位和纳税人的负担，成为税源管理工作不能发挥整体效能的主要原因。为此，金坛国税成立了联动管理工作领导小组，将税源管理工作放到市局层面上来，统一架构、全篇谋划，以整合作为实施税源联动管理的前提。

通过整合，明确了各部门的职能：税收预测、分析由计统科牵头、纳税评估由税政科牵头，其他相关部门配合；征管科除承担税源监控工作外，还负责税收分析、纳税评估和税务稽查三个环节横、纵向信息交换，同时协助计统科和信息中心做好对CTAIS2.0数据质量监控，确保分析信息的完整性和准确性；各税务分局负责纳税评估、管理性检查的组织和实施；稽查局主要开展打击型稽查，积极探索以查促管新途径。

通过整合，理顺了上下层级关系：制定了《金坛市国家税务局关于税源管理联动机制实施意见》，并辅之以《税源联动管理流程图》，从组织机构与职责、联动措施与要求、工作考核与监督等方面对税源管理联动机制进行了详细的规划，使各业务科室和基层分局在税源联动管理工作中的优势得以充分发挥；建立了税源联动管理工作例会制度，通过定期召开例会，一方面对各类工作任务进行统筹，有重点、有针对性地部署给基层分局和责任区，避免因为工作任务多头布置而造成基层分局或责任区重复劳动的现象发生，另一方面及时讲评工作任务完成情况，研究工作中遇到的问题和困难，探讨后续优化措施

（二）网络：实现联动管理的有效载体

今年3月10日，金坛国税召开税源联动管理工作会议，标志着税源联动管理机制正式运行。该机制的运行，有效地解决了以往税源管理工作中主体单一、职能交叉、工作重复、协调不足等诸多问题，但是也带来新的情况，即传统的依靠纸质资料和内网FTP作信息交换的传输媒介，存在环节多、流转慢、效率低等问题，造成各层面对税源联动管理工作无法直观掌握其进展状况；各业务科室的督查、指导和考评作用不能有效发挥；各环节之间由于信息数据难共享、信息反馈不及时，“联”而不“动”，使税源联动管理成为理论愿景。如何解决这一局面，真正使联动机制在税源管理工作中发挥其理想的效能？金坛国税依托内网，以满足税源联动管理各环节的需求为抓手，以实现数据共享和信息反馈为目标，认真规划、及时开发了《税源联动管理专栏内网平台》，在内部办公网上，成为提高联动效能的监督平台和联系税源联动管理各环节的有效纽带。

该平台包括预测分析、税源监控、纳税评估、税务稽查四大模块，实现了数据信息和工作任务的功能、工作任务完成情况和相关意见建议的反馈功能。税收分析模块用于实时各时期区域内税源变化预测和经济指标完成情况，税源监控模块用于各税务分局在实施税源监控过程中所发现的税负异常户等情况并实时移交到评估部门或稽查部门的信息，纳税评估模块用于各税务分局进行纳税评估的结果和相关的评估报告和评估建议，税务稽查模块用于各分局、稽查局组织实施的管理性检查报告、稽查报告以及稽查建议。

通过该平台的应用，极大地提高了涉税信息的共享和应用水平。增强了税源管理部门工作的主动性，促进了税源联动管理工作的落实、督查和考核，使税源管理工作走出了“联”而不“动”的困境。

（三）互动：实现联动管理的最大效能

联动管理从根本上来说，是通过各个环节之间的互动来实现税源管理效能的最大化，因此金坛国税在税源管理过程中努力构造“环形传导、网状沟通”的联动机制，使各个环节之间得到有机衔接。

1、预测分析环节：以内外联动为手段，提升预测分析的准确性和导向性。

预测分析是首要环节，它为纳税评估和税务稽查提供了准确的导向，预测分析的导向对了，税源联动管理全过程就能取得良好的效果，如果预测分析的导向错了，必然导致税源联动管理工作事倍功半。

因此，金坛国税坚持把预测分析作为税源联动管理的基础工作来抓好。对内，各基层分局按期做好微观税源调查工作，对辖区内的新增税源和重点税源进行跟踪调查，广泛收集纳税人基础资料，建立分户（类）税源基础档案，微观掌握辖区内纳税人的生产经营及变动情况，根据内部巡查和相关部门了解到的信息，测算下月可能出现的增减因素，制作预测分析报告并经平台传递给税源联动办。对外，坚持实施经济税源分析会制度，利用地方政府准确全面掌握地区经济特色、重点行业、重点项目动态变化等信息的优势，为税源管理提供横向指导。如二分局从经济税源分析会上了解到儒林镇土木工程仪器行业普遍存在“化整为零”、“一厂多照”、按“小规模纳税人”纳税，逃避国家税收的问题，针对这个问题，联动办及时协调，由稽查局和二分局对该行业进行了专项整治，采取评查结合的办法堵塞税收漏洞，规范行业税收秩序，做到检查一个行业、规范一个行业。

2、税源监控环节：从对象着手完善监控体系。依据职责分工，各业务科室定期需要征管一线实施税源监控的对象，如计统科对超过省局宏观税负和行业税负预警区间的税负异常户，和金坛市局确定的245户重点税源户提出实施监控，并要求在规定的期限内对监控指标在平台中予以反馈。税政科对农产品生产企业的生产能力与销售量、用票量是否相匹配、福利企业的税负动态变化等信息要求征管一线加强核查。征管科要求基层分局和责任区严格按照市局下发的《关于进一步加强对物回、用废企业税收管理的若干意见》，对相关税负明显异常的企业进行过程动态监控。对纳税申报准确度没有明显提高，且无正当理由说明的企业，由监控实施者通过内网平台反馈给联动办，由联动办及时移转评估环节。

3、纳税评估环节：以评促管、以评促查，发挥“评、管、查”三联动效能。充分发挥纳税评估的作用，针对税源管理工作的热点、难点以及风险点，进行有重点、有针对性的纳税评估，为综合管理、精细管理提供规范和指导作用，为打击型稽查提供准确的案源，真正起到以评促管、以评促查的显著成效。今年来，联动办选取房地产、用废企业等热点、难点行业作为评估对象，从CTAIS2.0系统和STAIS8.0系统中提取出2005、2006年两年的纳税申报数据，由联动办牵头对行业中具有代表性的典型户进行实地解剖，测算数据模型、建立指标警戒体系，通过预警值对比，筛选出疑点企业作为对象实施纳税评估。如对房地产企业制定了行业成本项目的参数预警值，对38户房地产企业进行集体约谈，其中9户在检查期内有销售业务发生的房地产企业按照土地成本、前期成本、土建成本、配套成本、销售成本五大成本项目实施重点纳税评估，纳税人自查并在规定的期限内补充申报所得税800多万元，对超过参数预警值而又未通过纳税评估补充申报的房地产企业由联动办移送稽查。对用废企业则进行投入产出现场核查，以现场核查的主要原材料的投入产出比、废旧物资占主要原材料的投料比、吨单位产品用电量等为参数，建立相应的数据模型，来监控用废企业后期生产中的产量、能耗、物耗，分析其是否处在正常值范围，从而遏制企业少计销售、虚购废旧物资、虚增进项税等行为发生。今年三分局对金坛明达钢厂的评估案例得到了常州市局的认可并作为一市三县参阅范例，对面上同类行业的管理起到了规范和促进作用。当然，评估只能在一定范围内起作用，对少数税负异常户、特定行业、评估后疑点未解除的，通过联动管理转入下一环节实施重点稽查。

4、税务稽查环节：发挥以查促管职能，提升税收管理水平。税务稽查充分依托联动平台，借助各方力量，实行查前、查中、查后全程互动，形成工作合力，上半年通过联动办转稽查，已结案48户，结案率达90%以上，查补总额达到460万元。查前，稽查局与各业务科室共同剖析被查对象数据信息，确定检点，与基层分局一起实地摸查企业经营情况，制定实施方案；查中，召开案情分析会，会同各业务科室和基层分局共同“会诊”，就查案中遇到的问题、政策把握上的难点进行沟通，明确下一步工作重点；查后，稽查局对案情和作案手段进行综合分析，提出加强行业管理的《以查促管建议书》。对“建议书”中的涉及全局性重大问题由联动办集中制定方案开展治理，对行业方面的共性问题由主管业务科室制定规范性的操作规程，对个性问题要求基层分局单独反馈。通过稽查建议反馈制度，使税源联动管理呈现出“环形传导、网状沟通”的特点，上半年共发出稽查联动建议书23份，有效地起到了规范执法、科学精细征管的作用。

三、实施税源联动管理的几个原则

税源联动管理机制是实现税收科学化、精细化管理的新探索，是强化税源管理的新举措。实践证明，这一机制的构建和推行，很好地解决了税源管理工作中存在的诸多实际问题，极大地调动了各级各部门加强税源管理的积极性和主动性，体现了以人为本、构建和谐国税的主题精神。通过对金坛国税税源联动管理机制的分析，笔者认为，实施税源联动管理还应遵循以下几个原则。

一是要坚持以人为本。良好的机制最终需要“人”来落实，只有将人的内在潜能充分挖掘出来，才能使税源联动管理机制得以顺利实施并取得实效，在预测分析、税源监控、纳税评估、税务稽查各环节，都需要税务干部精通税收业务，熟练掌握财会核算、计算机应用等方面的知识，尤其是基层税收管理员还应该对企业的生产经营情况，投入产出及资金运营情况有较深了解。

二是要坚持内外联动。协作互动是税源联动管理机制的灵魂和精髓所在，因此在机制运行过程中，要切实加强部门之间的协调配合，积极开展经验交流，充分实现资源共享。金坛国税在加强内部各部门配合的同时，也十分主动对外联合，如建立与地方政府的经济税源分析会制度，与供电部门的纳税人用电量信息传递制度，与地税部门的联席会议制度，与工商、民政等部门的沟通协作制度等，极大地拓展了信息来源，形成了强大了税源联动管理合力。

三是要增强管理效能。在税源联动管理机制运行过程中，要特别重视联动平台中反馈、建议类信息对改进和加强税收管理工作的指导与借鉴意义，通过加强交流分析、完善整改措施、建立预警机制等，从根本上杜绝同类问题再发生。如今年在对有色金属行业进行税收分析时发现，该行业近几年生产经营情况较好，但专业性知识较强，税收征管基础相对薄弱，行业税负偏低，联动办提出了对整个行业进行税源监控的要求。相关分局、责任区按照市局的要求对该行业进行了全面的巡查和核查，规范了行业的税收管理。但个别企业还是没有解决税负异常的问题，分局联动转到评估环节，按照评估工作规程实施评估，但评估后联动办和分局都认为疑点仍然未排除，纳税人也未真实反映行业的特点和企业的实际经营状况，通过联动管理移送稽查局实施打击型稽查，查处了金坛市明珠稀土厂严重偷税的违法事实，补税罚款130万元，加收滞纳金20万元，并根据稽查中发现的行业中存在的普遍问题，形成稽查建议书，由业务科室对基层分局、责任区提出了规范有色金属行业管理的具体要求和相关措施，切实提高了对有色金属行业的管理效能。

四是要依托信息技术。信息技术的广泛应用是实现传统管理方式和工作机制变革的前提，现代信息网络技术的运用使得税源管理的时空界限、地域观念、层级关系被彻底打破，使构建以协作互动为主要特征的税源联动管理机制成为可能。金坛国税的税源联动管理专栏内网平台正是基于上述认识才得以开发运行并取得成效，下一步在常州市国家税务局自主研发的数据增值应用和决策支持辅助系统开发成功运行后，系统将能够将各类税源异常信息自动检索到税源联动管理专栏内网平台上的相应模块中，以改变目前手工选取信息的原始方法，使税源联动管理提升到更高的水平。