关于我市扶贫工作调研报告

4月中旬，市人大常委会副主任陈幼荣率农村工作委员会的全体同志，对惠东、龙门两个山区县的扶贫开发工作情况进行了调查。通过听取市、县、镇、村各级的汇报和扶贫工作先进单位的经验介绍、实地察看、走访农户等多种方式的调查了解，并经过对所掌握的情况进行分析研究，大家一致认为，我市开展扶贫工作的主要做法值得坚持，一些问题值得探讨。

党政领导的组织带头作用是关键

从调查的情况看，近几年来，我市各级党委、政府十分重视扶贫开发工作，始终把扶贫开发工作摆在重要位置，加强领导，认真落实国家和省委、省政府有关扶贫开发工作的各项方针、政策，精心组织召开农村工作会议、扶贫开发工作会议和动员大会，积极发动和组织广大干部群众和社会各界参与扶贫开发活动，大力抓好“千干扶千户”挂钩扶贫活动、以“山、水、田、林、路”综合治理为主要内容的“大禹杯”竞赛活动、以实现行政村“四通”（通电、通机动车辆、通讯、通广播电视）和贫困人口人均拥有半亩“保命田”为目标的“两大会战”活动，实施“帮村富民”工程，在扶贫开发工作中起到了关键的领导组织带头作用,为我市开展扶贫开发工作打下了坚实的组织领导基础。如我市在开展“大禹杯”竞赛活动中，为了加强领导，专门成立了惠州市山区县“大禹杯”竞赛活动领导小组和办公室，由市政府副市长林添好担任组长，成员由市政府办公室、农委、财政、水利、农业、林业、国土、扶贫办、移民办等部门领导组成，办公室设在市扶贫办。为了完成“两大会战”任务，我市采取集中领导、集中时间、集中力量决战的办法，层层建立包干责任制。市、县、镇主要领导亲自挂帅，实行包路、包村、包户。市扶贫“两大会战”指挥部6位领导李鸿忠（现任副省长，时任市委书记）肖志恒书记（时任市长）、叶月坚副书记、李秀峰常委、林添好、徐志达副市长分别挂一个村一条路，并经常到工地参加劳动和指导工作。在我市主要领导的带动下，我市各级领导也纷纷带队驻点挂钩扶贫。领导的率先垂范极大地激发了干部群众扶贫济困的热情，对我市的扶贫开发工作起到了极大的推动作用。

扶贫开发工作是党中央、国务院作出的一项重大战略部署，是全党和全国的共同任务。我市各级政府要充分认识扶贫开发工作的紧迫性和重要性，继续加强组织领导，把扶贫开发工作推向深入。一是认真实施去年6月颁布实施的《中国农村扶贫开发纲要》（以下简称《纲要》），坚持以经济建设为中心，变救济式扶贫为开发式扶贫，尽快实现贫困地区的跨越式发展。二是切实落实扶贫工作领导责任制。扶贫开发工作要坚持市负总责，县抓落实，工作到村，扶贫到户，实行扶贫开发责任到县，任务到县，资金到县，权力到县的原则。各县（市、区）政府要以高度责任感和使命感，切实负起扶贫开发的责任。特别是贫困面比较大的地方，必须把扶贫开发工作作为中心任务，抓紧抓实抓好。三是重视和关心扶贫机构的工作，在机构设置、人员配备、工作条件等方面给予更多的支持；市县扶贫工作机构要保持相对稳定。鉴于我市扶贫办规格低、人员少的情况，建议市政府将市扶贫办升格为副处级单位，适当增加人手和经费，并尽快编制实施我市农村“十五”扶贫开发计划。

扶贫开发工作的主要做法切实可行，效果明显

从调查情况看，近年来，我市各级全党动手、全社会动员、各方支持，合力开展扶贫开发工作。扶贫开发工作的许多主要做法切实可行，效果明显。归纳起来，主要有：

一、*年夏开展的“千干扶千户”挂钩扶贫活动，共组织全市各级1000多个市、县直属机关、企事业单位挂钩扶持贫困村981个，各级党政领导和机关干部6284人分别挂钩贫困户口6010户，共投入资金3100多万元帮助贫困村、贫困户上脱贫项目3669个。

二、在山区县开展的“大禹杯”竞赛活动，在很大程度上改善了山区和贫困地区落后的生产条件、生活条件和发展环境。全市共完成除险加固和维修山塘水库396宗，治理水土流失农田52070亩，开挖灌溉渠道909条861公里，造林抚育45.61亩，种果15.23万亩。

三、200*年6月开展的“两大会战”活动，为贫困地区和贫困人口创造了良好的发展环境。这次活动，全市共有6个未通机动车的行政村实现了通机动车，47个未通电话的行政村实现了通电话，6960户共39415人实现人均拥有半亩旱涝保收田。

四、今年3月份在全市实施的“帮村富民”工程，是一项扶贫济困的有力新举措，有具体方案，共组织了182个富裕村以及市、县领导、机关企事业单位干部组成的182个扶贫工作组与182个贫困村进行帮扶活动，并要求帮扶单位做到定点、定人、定时间、定目标、定责任；同时，帮思想、帮路子、帮筹资、帮技术、帮管理、帮营销，力求在2至3年内实现脱贫目标。

上述几项扶贫济困活动要在肯定成绩和总结经验的基础上，坚持开展下去，力争开展得更有成效。建议今后着重从以下五个方面加大力度：一是加大面上工作力度。要把面上群众真正发动起来，自力更生、艰苦奋斗，开展全民性的山水田林路的综合治理，有计划地实现“四通”由行政村向自然村延伸，巩固贫困人口人均拥有半亩“保命田”。二是加大治水和治土的力度。切实解决农民生产生活用水和渍地排涝，并不断改良土壤，提高地力和土地生产率。三是加大引用优良品种和推广实用技术的力度。要以科技扶贫为重点，有计划、有针对性地进行实用技术和技能的培训。四是要按已订出的具体方案实施好“帮村富民”工程，并在实施过程中不断探索新的帮扶方式方法，提高帮扶水平，将我市的扶贫开发工作不断地推向深入。五是要继续动员全社会参与扶贫开发，把全社会各方面的力量组织起来，形成强大合力，帮助贫困地区脱贫致富。

解决温饱问题，巩固扶贫成果任重道远

据调查统计，目前，我市村级集体经济年收入在3万元以下的行政村仍有182个，年纯收入低于1500元的贫困户仍有14385户62369人，扶贫开发工作仍然任重道远。一方面，对于解决我市目前贫困人口温饱问题的难度，我们要有清醒的估计。我市没有解决温饱问题的农村贫困人口仍有62369人，虽然占我市总人口的比例不高，但是绝对量不少，而且这些贫困人口，主要分布在自然条件十分恶劣、交通极为不便、经济和社会发展十分滞后的偏远地区，有的地方一方水土养不了一方人，解决温饱问题的难度很大，任务相当艰巨。另一方面，对于巩固温饱成果的难度也要有足够的估计。要巩固温饱成果，关键是改变生产条件和生态环境，发展社会事业。贫困地区各方面的基础很差，欠帐很多，没有大的措施，不花大的力气，很难见到成效。况且初步解决温饱的贫困人口，起点低、家底薄，生产和生活条件仍相当差，缺乏自我发展、自我积累能力，增收难度很大。而且由于当前农产品供求形势的变化，农产品供过于求，普遍卖难、价格下跌，所以要靠一般种养业增加农民收入，难度越来越大。这也是近两年贫困人口脱贫难度大、返贫人数多的一个重要原因。当前，巩固扶贫成果，防止返贫的任务仍很繁重。至于要根本改变贫困地区的面貌，更是一项长期而艰巨的任务。因此，今后我市扶贫开发任务不是轻了，而是更重了。

为了巩固温饱成果，防止返贫人口增多，建议今后做好以下六方面工作：一是要在原有的扶贫工作基础上，对已经脱贫的农户继续跟踪、扶持，对还没有脱贫的农户，则要做好调查研究，选好发展项目，筹集资金，尽快落实；二是加强基础设施建设和生态环境建设，进一步改善贫困地区生产生活条件。这是贫困地区巩固温饱、脱贫致富的一项根本性措施；三是组织发动较有实力的龙头企业到贫困地区投资，并给予贷款、贴息等一些政策优惠，倡导“公司+基地+农户”经营模式，充分利用龙头企业在资金、技术、销售渠道等方面的优势，带动贫困地区的群众尽快脱贫致富；四是要在努力解决贫困地区温饱、发展经济的同时，改善贫困地区的卫生、医疗条件，积极防治地方病，增强贫困人口的体质，减少因病返贫人口；五是搞好计划生育，控制贫困地区人口的过快增长，减轻人口增长给脱贫带来的压力；六是大力开展思想帮扶和科技帮扶，可促使贫困地区农民群众思想观念的明显转变，使他们克服“等、靠、要”思想，消除“听天由命，不思进取”的悲观情绪，充分挖掘本地优势，积极发展生产。

因地制宜，找准脱贫致富的路子

我市较贫困地区的主要特征是基本生活条件差、基本生产条件差、基本发展环境差。由于“三差”使贫困人口无法享受经济社会全面增长的利益，缺乏必要的催化因素实现自我改善，而且受到交通不便、技术落后、信息不灵、人才缺乏等多方面因素的影响，自我发展能力和市场竞争能力还很差。基于这些原因，并考虑到各贫困地区生产生活条件和地理环境以及生产力发展水平的不同，今后我们在实施“帮村富民”工程时，一定要因地制宜、形式多样，加大对贫困地区的扶持力度，在政策导向、资金投入、项目安排上进一步向贫困地区倾斜，探索出一条在市场经济条件下有效推进扶贫开发的新路子。

一、走农业产业化道路,大力倡导“公司+基地+农户”经营模式。继续加大招商引资力度，鼓励支持大中城市的企业和较有实力的龙头企业到贫困地区投资，把“公司+基地+农户”的经营模式作为推进贫困地区农民脱贫致富、增加收入的重要途径。支持农产品加工和销售等企业带动农户进入市场，形成利益共享、风险共担的组织形式和经营机制。

二、拓宽农业投资渠道，增加对贫困地区农业的投入。多年来，投入不足一直是困扰各地特别是贫困地区农业发展的瓶颈因素。因此，要注重吸引社会各界的资金、技术、人才，特别是城市工商资本来增加对贫困地区农业的投入。

三、积极稳妥地扩大贫困地区劳务输出，引导贫困农户剩余劳动力有序转移。这是目前增加农民收入的一条现实而有效的途径。市、县劳动部门要与发达地区劳动部门协调沟通，建立劳务合作制度，有组织分阶段地引导贫困农户剩余劳动力有序转向发达地区，并积极创造条件使贫困户每户输出一个劳动力到经济发达地区就业，为了顺利地组织引导农村富余劳动力合理有序地实现流动就业，一定要提高输出劳动力的素质，着力加强并办好贫困地区劳动力的职业技能培训。此外，还需做好岗后的跟踪，以保障输出劳动力的合法权益。

四、加快农业资源的开发利用。贫困地区农业资源的开发任务主要由农民家庭承担，但农户家庭势单力薄，生产生活条件和发展环境差，很难承担起资源开发任务。因此，可考虑实行土地经营权股分化，依靠各类社会组织的资金、技术优势，调动贫困地区农户的种养积极性，联合开发农业资源，提高开发效益。

五、加强农业基础建设。在贫困地区，农业仍然是基础产业，也是农民收入的主要来源。贫困地区发展经济、脱贫致富，关键要加强农业基础。一是因地制宜发展种养业。这是贫困地区农业增加收入、脱贫致富最有效、最可靠的途径。二是要搞好农业结构调整。许多贫困地区有丰富的农业自然资源和具有比较优势的传统产业，要用市场经济的观点，重新审视自己的资源条件，发挥优势，依靠科技进步，发展特色农业。要切实搞好信息、技术、售后服务，为农民发展生产、增加收入创造条件。要充分尊重农民的生产经营自主权，注重示范引导，防止强迫命令。三是要大力发展农业产业化经营。对具有资源优势和市场潜力的农产品生产，按照产业化发展，实行贸工农一体化经营，形成有特色的区域性主导产业。提高农业综合效益。有关部门要采取鼓励措施帮助具有市场开拓能力的农产品加工和销售企业，到贫困地区建立商品生产基地，带动贫困农户进入市场，要有计划地建设农产品批发市场，支持农村各类市场中介组织和农民经纪人，搞活农产品流通。

实施《纲要》，促进三个转变

去年5月，中央第三次召开了扶贫开发工作会议，决定并开始颁布实施《中国农村扶贫开发纲要》，就21世纪初中国扶贫开发进行了全面部署。它是继《国家八七扶贫攻坚计划》之后又一个指导中国扶贫开发工作的行动纲领。以此为标志，中国的扶贫开发进入了一个新的历史阶段。

《纲要》提出200*年—2010年我国扶贫开发总的奋斗目标是：尽快解决极少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区社会、经济、文化的落后状态，为达小康水平创造条件。根据这个奋斗目标，今后我市扶贫开发工作的主要任务应是：一要尽快解决我市6万多贫困人口的温饱问题；二要帮助初步解决温饱、但还不巩固的贫困人口增加经济收入，改善生产生活条件，实现稳定脱贫。为此，我市的扶贫工作要按照《纲要》的目标，促进三个转变：

首先，促进认识的转变。各级政府要从全面建设小康社会的全局，从我市经济、社会发展的高度认识扶贫开发工作的紧迫性，把扶贫开发工作摆在更加突出的位置；坚持以经济建设为中心、发展是硬道理，变救济式扶贫为开发式扶贫，尽快实现贫困地区的跨越式发展。要求做到如下几方面：一是各级干部都要为推进扶贫开发尽职尽力，坚持实行扶贫工作责任制，党政一把手负总责，一级抓一级，层层抓落实。二是各地党政一把手，特别是贫困问题较突出地区的党政主要负责同志，要根据新阶段扶贫开发工作的要求，认真履行领导职责，经常深入贫困乡村进行调查研究，制订切实可行的规划，并亲自部署，亲自协调，亲自检查，确保各项政策落到实处。三是贫困地区各级党委和政府制订的工作目标、任务和措施，都要围绕帮助群众脱贫致富来进行。

其次，促进扶贫工作重心的转变。经过多年的扶贫开发工作，目前，我市贫困的焦点已从镇的整体连片贫困转向一个村的整体连片贫困。182个贫困村和14385户贫困户，主要分布在偏远山区和贫困地区，脱贫工作矛盾的集中点和热点也在这些地区。这些贫困地区与沿海、沿江、沿主干公路地区的差距在持续拉大，“行路难”、“饮水难”、“看病难”和“上学难”等问题还很突出，扶贫开发任务不容乐观。因此，扶贫工作的重心要下移到这些村户，今后要认真按规划实施“帮村富民”工程，实实在在地一村一村、一户一户地扶贫脱贫，确保2-3年内实现脱贫目标。

第三，促进扶贫资金管理的转变。据不完全统计，近5年来，我市各级政府共投入扶贫达3亿多元。从数量上看，这样的力度是够大的了，但从我市的经济水平和脱贫实际需要看，资金的投入量远远未能满足基本解困的需要。我们认为，追加增量是一方面，用活现有量是更重要的一个方面。从过去的资金使用效果看，未达到预期目标。其主要原因是“撒糊椒面”，资金分散使用，增加投入被分散使用所抵销。通过调查，我们认为，要把有限的资金用好，必须遵循四条原则：

一是突出重点，集中投放的原则。即重点投放在改善和提高基本生活条件、基本生产条件和基本的发展环境这“三个基本”上，集中投入在项目上，改变资金划分过细，平均分配、大家有分的做法，使扶贫资金根据扶贫立项来安排。

二是风险共担、立项管理的原则。扶贫资金是无偿资金，目前无论是干部还是群众都无风险责任感，用完再要，穷了再伸手。针对这种状况，必须要求做到两方面：一要变政府无偿的钱为群众自己的钱，把扶贫政策向群众公开，避免干部脱离实际和违背群众意愿上项目；二要建立项目责任人和监督人制度，不论是一村还是一户的项目，都有要明确项目责任人和监督人，从规划实施到完成，全过程负责，资金使用对责任人实行事后追究责任制度，在各级干部特别是基层干部中确定责任风险，改变铺张浪费、花钱不心痛，转移资金、不顾后果的状况。

三是援助到户、硬性约束的原则。凡是援助到户的项目，无论是生活补贴还是生产补贴都由银行支付，即财政按审批的计划将资金拨付当地银行，银行按审批援助清单，开户给每一户农民，农民凭项目责任人和监督人的审批，持存折到银行领取补助。公共项目则以受地镇集体开设帐户，同样经项目责任人和监督人的审批，才能向银行取钱。这样，当地领导只有审查、审批权。既看不到钱也拿不到钱，这样就从根本上防止资金流失

四是专户管理、监督的原则。扶贫资金要实行专户管理，分配使用，要做到公平、公正、公开，在乡村两级必须公示，接受群众监督。审计部门要定期对扶贫资金进行全面严格的审计，对挤占、挪用和贪污扶贫资金等违法行为、要严肃处理，绝不姑息迁就。