区贫困问题调查报告

*口市地处*中上游，是*平原与*山区的结合部，南水北调中线工程的调水源头。*自西向东横贯市境百余公里，是集老区、山区、库区于一体的贫困县（市）。2002年被列入国家新一轮扶贫开发工作重点县（市）。全市国土面积3121平方公里，总人口50.24万人，其中农村人口33.6万人。受多种因素的影响，我市目前尚有相对集中的三个贫困带，即*以北秦岭余脉石灰岩地区贫困带、*以南大巴山武当山高寒山区贫困带和*口水库库区贫困带。农村贫困人口达12.2万人。

这是一块红色的土地，这里曾是土地革命战争时期鄂西北均房苏区的核心区域，是抗日战争时期革命力量聚集地区，有“小延安”之称。老一辈无产阶段革命家、李先念、王树声等在这里留下深深的足迹。我市现有15个老区乡镇，区域面积2645平方公里，总人口41.8万人，占全市总面积和总人口的79%、83%。其中有3个乡镇列入省重点老区乡镇，区域面积865平方公里，人口8.9万人。占全市总面积的28%，总人口的18%。

一、我市革命老区发生了较大变化

解放以来，尤其是改革开放以来，我市认真贯彻落实中央和省委、省政府关于老区贫困地区的扶持政策，带领全市人民自力更生、艰苦奋斗，全面实施新阶段扶贫开发规划，深入贯彻《湖北省老区建设条例》，扶持老区工作取得了阶段性成果，老区面貌发生了显著变化。脱贫产业、基础设施和社会发展事业有了长足进展，老区群众的收入逐步增长，困扰老区人民发展的行路、饮水、用电等问题得到初步解决或缓解，老区人民的生产生活水平明显提高。

1、以基础设施和基础产业建设为突破口，为改变老区面貌夯实基础。以老区贫困乡镇、村为单位，从老区贫困群众要求最迫切的生产生活困难入手，加强基本农田、基础设施、环境改造和公共服务设施建设。“八七”扶贫攻坚以来，坚持大兴农田水利基本建设，因地制宜实施“坡改梯”工程，改造中低产田10万亩，使老区贫困农户当家地由10万亩增加到20万亩，为他们解决温饱问题奠定了基础；维修库塘堰480多口，新修维修渠道250公里，加固河堤8万米，解决了9万亩的农田灌溉问题,共铺设人饮主管道180公里，修井窖池7500口，4.8万人的饮水困难得到解决或缓解；共新修维修村组道路1280公里，加快了老区村组路网建设；全面实施了农网改造，老区贫困群众用电条件大为改善。80%以上的老区村实现了通邮、通电话、通广播电视；老区乡镇卫生院、村级卫生室建设得到加强，基本改变了缺医少药的状况，农村新型合作医疗参合率达到82%以上，老区贫困群众就医难的问题到初步缓解；老区乡镇适龄儿童入学率达到98%以上，扫盲工作扎实推进，基本实现了九年义务教育，扫除了青壮年文盲。老区贫困群众生存环境大为改善，农村面貌发生了深刻变化。凉水河镇是重点老区乡镇,近年来,该镇狠抓老区人民最为关切的与生产、生活密切相关的基础设施建设，全镇农村实施了农网改造工程，新修、维修村组公路150公里，维修加固塘堰50多口，解决了800亩的农田灌溉问题，铺设人饮管道18公里，3000人的饮水困难得到了缓解。由于基础设施的改善，大大提高了农民的劳动生产效率，降低了生产成本，仅交通改善一项当年就直接增加农民人平纯收入150元。

2、以产业开发为载体，奠定老区群众增收基础。继续把发展种养业作为老区开发的重点，对具有资源优势和市场需求的农产品生产按照产业化发展方向，连片规划建设，形成了有特色的区域性主导产业，为老区贫困农民增收开辟了渠道。我市*以北重点老区乡镇习家店镇依托库区优势发展柑桔产业3万亩，成为群众脱贫致富的主要来源；*以南重点老区乡镇盐池河镇发展壮大传统优势产业——菌特产业，家家户户种植香菇木耳，成为远近闻名的菌特之乡，菌特产品收入占农民家庭收入的30%以上。目前我市大部分老区村都已初步形成具有各自特色的主导产业，以柑桔、小杂果、茶叶、中药材、水产养殖、畜牧养殖业为主，部分老区群众基本奠定了脱贫基础。

3、以提高老区农民素质为根本，加强了老区人力资源开发。我们一直把提高老区群众的综合素质特别是科技文化素质，作为增加贫困人口经济收入的重要措施来抓。坚持“扶贫先扶智、致富先治愚”的原则，有针对性地通过职业技术教育和各种不同类型的短期培训，在重点贫困村实施“科技明白人”工程，推广良种良法，主要开展优质粮油种植、柑桔、仁用杏、中药材、茶叶、菌特、水产、畜牧养殖等实用技术培训，强化科技运用。加快了老区贫困劳动力转移培训步伐，新阶段扶贫开发5年来，共培训转移老区贫困劳动力4000余人，丁家营镇缝纫技工在广东等地成为知名的劳务品牌，通过输出缝纫技工，该镇约有1000余贫困家庭摆脱贫困，打工经济、能人回乡创业成为重要经济增长点。另外通过开展科技兴农助民增收、文化下乡、法制教育等活动，提高农民的综合素质，增强他们自我发展、适应市场的能力。

4、大力弘扬老区精神，充分发挥了老区政治优势。在“八七攻坚”及新阶段扶贫开发中，老区群众在党和政府的带领下，发扬艰苦奋斗的革命精神，苦干实干，在缺乏资金和技术的条件下，靠人力治山治水、修路架桥，改变贫困面貌。盐池河镇杉扒洼村是个高山村，与外界只通一条羊肠小道，历史以来人们靠肩挑背驮，生产生活水平十分低下，在国家有限资金扶持下，他们主要依靠自己的力量，进行村组公路的建设施工，历经十个月的艰苦奋斗在悬崖峭壁上凿通了一条通往山外的路，在这条长达4公里的战线上，干部群众吃住在工地，战严寒斗酷暑，不惜流血流汗，艰苦的施工场面感动了所有亲临现场的人。浪河镇利用革命传统教育资源丰富的优势，建起了十堰地区最大的革命老区教育基地，通过加强革命遗址保护，举办展览等活动加强对群众尤其是对青少年的革命传统教育，收到了良好效果。发挥了引导群众、激励群众的作用。

5、切实加强组织领导，初步凝聚形成了老区建设合力。市乡两级领导把老区建设作为一项重要工作，在安排项目、落实资金、组织施工等各个环节切实负起了责任，确保了老区建设项目的顺利实施。初步形成了党政主导、全社会参与的扶持老区的局面。

二、我市老区目前仍然存在严重困难和严峻的挑战

通过多年的艰苦努力，我市老区面貌发生了显著变化，但与其他发达地区相比，发展的差距仍在拉大，经济和社会发展较浅层次的问题得到初步解决或缓解，制约发展的深层次矛盾和问题并未从根本上消除，老区发展依然是困难重重，面临着严峻挑战。

1、自然条件恶劣，市场竞争弱势地位难以改变。我市老区乡镇大都处在石灰岩地区、高寒山区和*口库区，自然条件十分恶劣。我市*以北位于秦岭余脉石灰岩地区，石漠化十分严重，严重缺水缺土，土地贫脊，到处是寸草不生的乱石岗和“旱包子”，水土治理任务十分艰巨，离人平1亩当家地和1亩高效经济林的目标仍有较大距离；我市江南高寒山区平均海拔在1000米以上，部分地区海拔在1400米以上，山高坡陡沟深，耕地面积少，地快小，土层薄，气温低，遇雨即涝，遇晴即旱；“地无三尺平，十里不见人，出门就爬坡，运输靠背驮，白天背着日头晒，晚上回家蹲被窝，辛苦360天，落不到肚儿圆”。这是革命老区浪河黄龙山区的真实生活写照。*口库区，地貌支离破碎，移民居住在千沟万汊中，土地资源少，耕作条件差，行路难，饮水难，长期处在社会发展的边缘。生活在这些贫困地区的群众，脱贫难，发展难。如库区优势产业柑桔，因区位条件差，销售价格长期走低，平均每公斤比公路沿线低0.4元左右，在市场竞争中处于明显弱势地位，农民增产难增收。

2、经济发育不良，与发达地区发展差距继续拉大的趋势依然存在。老区因地处偏僻，在市场经济条件下没有吸纳资金和技术的能力，与经济发达地区相比，主要表现在“三缺三低”，“三缺”即缺资金、缺技术、缺人才，尤其是缺企业家人才。“三低”即农业产业化程度低，农民增收渠道狭窄；如我市优势产业柑桔、水产养殖、中药材等，市场化程度很低，深加工不够，农民只停留在卖初级产品上，95%以上的柑桔没有经过加工，市场化还有很长的路要走。工业化程度低，缺乏新的经济增长点；城镇化水平低，农村劳动力转移慢。我市工业以汽车配件和依靠水电优势而建，十几年来，由于部分中央企业战略转移，加之为确保南水北调中线工程取水源头的生态环境，大批企业停产关闭，经济总量受到严重影响。部分老区在自然资源开发和环境保护中兼顾不好，低水平开发造成资源浪费，处在恶性循环中。如我市老区乡镇盐池河镇部分农户，以种植菌特为主要收入来源，但在菌特生产过程中，由于技术水平低，管理不善加之菌种改良不够，投入产出比率很低，造成资源严重浪费，很令人痛心，而这些林木资源再生周期较长，在被砍伐后恢复期间，农民再没有其它生财之路。使老区乡镇与较发达的乡镇发展差距呈拉大趋势。

3、基础设施薄弱，短期内实现较快发展和投资环境的改善难度很大。我市老区乡镇虽经全市上下合力攻坚，面貌有较大改善，但老区行路难、饮水难、通信难、用电难的问题仍不同程度存在，部分村的问题还很突出。不通公路的人口仍达5万人以上，10万人存在饮水困难。水利等基础设施老化或不配套，抗灾能力很弱。受资源条件所限，吸引投资的能力很弱，许多外地投资者看中了我市具有市场前景的优势资源，但苦于“三通”问题（通路、通水、通电）望而却步。如我市官山镇，地处武当山南麓，旅游资源十分丰富，且有汉民歌第一村，处在*口与房县和神农架的咽喉位置，天然山野菜、反季节蔬菜和中药材发展前景十分广阔，但因交通条件差，而无法开发。六里坪镇伍家沟村，是汉族第一故事村，但因藏在深山之中，文化旅游资源远远未得到有效开发。库区乡镇牛河林区，区内自然景观优美无比，是旅游观光、避暑度假、娱乐休闲和科学考察的理想之地，但因没得到有效的开发利用，贫困始终是这一地区的最明显特征。

4、社会事业落后，群众生活质量低下的状况改变不大。老区落后不但经济发展落后，社会事业发展尤为落后，改革开放的成果难以惠及老区群众，现代社会的文明新风吹不到穷乡僻壤，老百姓受教育程度低，文化素质差，观念陈旧落后，信息闭塞，很多地方依然保持着比较原始的生活方式。上学、就医、听广播、看电视难等问题依然严重存在，革命老区浪河黄龙村农民涂义宽，家境困难，其子考上中国人民大学，家中把仅有的一头黄牛也拉去卖了，仍凑不齐学费。因病、因学致贫返贫现象十分普遍。山区寄宿制学校非常困难，基本不能满足山区学生受教育的需要。

5、人力资本匮乏，贫困层面继续扩大的危险没有消除。由于老区贫困劳动力素质不高，缺乏文化知识和实用技术，运用科技的水平低，人的全面发展相对落后，无论是在家从事农业生产或外出务工都难以适应现代社会的发展要求，收入增长缓慢。由于投入不足，转移培训工作远远跟不上农民外流步伐，相当多的农民没有经过培训，由于没有专业技术，大多只能去煤矿、金矿从事笨重简单的体力劳动，更由于生产技能和安全意识差，造成伤亡。老区乡镇盐池河镇是个有1.2万人的乡镇，近十年来在外地煤矿、金矿伤亡人数达百人以上，真是骇人听闻。人才外流现象十分严重，由于青壮年尤其是有知识的壮年劳力大量外出，许多老区村村干部出现青黄不接的情况，后备人才严重不足。

6、债务负担沉重，基层政权运转困难的问题令人堪忧。由于在上个世纪九十年代进行“普九”等社会事业达标活动，老区乡镇和村都背上了沉重的债务负担，乡镇财政入不敷出，靠吃补贴维系运转，村级集体经济非常薄弱，部分村甚至是空壳村，债务累累，根本无法进行各项建设。老区乡镇习家店，23个村总负债1712.6万元，村平负债74.5万元，人平532元。税费改革后，上级财政转移支付数量有限，仅能维持基本的干部待遇，没有余力兼顾公益事业，有部分村的财政转移支付直接被抵了帐，还了陈年老债，村干部辛苦一年，到了年终连基本待遇都拿不到，严重挫伤了村干部的积极性，个别村甚至因此而导致班子涣散，工作无人抓。部分乡镇因沉重债务影响，领导根本无瑕顾及发展，主要精力放在了还债和维持正常运转方面。老区始终迈不动发展的步子，部分地方党群、干群关系紧张，群众不信任政府，政府难以开展工作的现象严重存在。

三、工作不够是老区发展滞后的重要原因

1、有的同志对老区的认识不够，缺乏强烈的责任感。在扶贫开发和老区建设工作中，有部分领导对老区缺乏认识，对老区群众缺乏感情，采取消极态度，缺乏应有的责任感，认为老区发展较难，成本大，见效慢而放松对老区的扶持，也有的认为扶持老区是对老区的恩赐，抓经济发展和扶贫开发等于抓了老区建设，而忽视了对老区的倾斜照顾，对上级关于重点扶持老区的政策不执行。有的认为在市场经济条件下老区精神过时了，不管用了。缺乏共产党员应有的观念，这一切都导致了对老区工作的忽视和对老区群众的漠视，真扶贫、扶真贫的政策落实不到位，伤害了老区群众对党和政府的感情。

2、现行政策对老区的倾斜不够，缺乏必要的助推力。老区建设在前期都是靠开发甚至是掠夺性地经营本地资源，销售初级产品或粗加工产品，产品附加值低、效益低，许多地方资源枯竭，缺乏后劲，得不到应有的补偿。近几年来国家实行许多鼓励发展的政策，老区因区位劣势，得益较少。实行限制发展的政策，老区损失不小。如*口库区在1990年南水北调中线工程开始首次库区淹没实物指标调查后，尤其是2003年春的调查摸底后，库区群众被限制了发展，按有关规定，房不能盖，路不能修，树不能栽，产业不能建，等待搬迁，前后20年的发展机遇白白失掉。老区建设步伐被迫停止，群众只能保守经营，停留在自给自足的水平上，长期在温饱线上徘徊。由于我市处于南水北调中线工程水源地，生态保护和环境建设任务十分艰巨，一批企业被迫关闭，为确保一库清水送北京，背负着生态建设和经济发展的双重压力，产业准入和项目建设的门槛被抬高，严重影响了经济发展和财政收入。国家实行的许多特殊扶持政策，老区享受不到，造成新的不平衡发展。如国家实行农机具补贴、良种和粮食补贴、农业综合开发等政策，因我市不是粮食主产区，受益不多。

3、管理体制对老区建设的创新不够，缺乏落实的好机制。主要表现在“三不”，一是机制不活，机制的建立与完善跟不上形势的发展，影响了老区建设的进程和各项工作的有效落实。二是体制不顺，从上到下没有一个统一规范的管理运作体系。老区建设甚至有被边缘化的危险，如在对老区的投入上，《扶持老区建设条例》中明确规定，“各级人民政府应当从财政预算的扶贫资金中，安排一定比例的资金用于扶持老区建设”。但由于没有相应的启动和监督体制，这项规定基本是一纸空文。三是法制不纳。老区建设一直没有纳入国家法制的轨道，没有引起足够的重视，缺乏规范性的条文，存着老区建设严肃的政治性与抓老区建设随意性之间的强烈反差。

4、舆论宣传对老区的力度不够，缺乏浓厚的氛围。近年来，新闻宣传媒体对老区的采访少了，宣传报道少了，多数地方革命传统教育或多或少地流于形式，达不到应有的效果，丰富的爱国主义教育资源没有得到充分发掘和利用，很多人尤其是青少年缺乏对革命老区的了解和认识，甚至是对身边环境的革命事迹一无所知。在市场经济的大潮中，宣传老区、支持老区的声音越来越弱。

5、组织领导对老区的运作不够，缺乏强大的整合力。首先是老区建设没有专门机构抓，没有设立专项扶持资金，没有专门地布置检查，力量整合不起来。突出的表现是，有限的资金得不到有效利用，部分老区建设项目存在被随意调整或挤占的现象，老区建设过程中的一些偏差和失误得不到及时纠正，基本是顺其自然，听之任之。有限的政策很难落实，很多老区群众感受不到政府的扶持。

四、老区人民的呼声应该引起重视

1、来自老革命及其亲属的呼声。在我们这次调研过程中，我们见到了健在的浪河离休老干部丁泽国，这位1939年入党的老党员，听说我们是在搞老区贫困问题调研活动，不顾82岁的高龄，顶着烈日，冒着酷暑，坚持要和我们一起去当年的一些革命遗址，讲述当年的革命活动，他说我们当年冒着生命危险，就是想让穷人翻身，可现在还有这么多的群众生产生活问题解决不了，怎么对得起长眠在地下的革命烈士？他极力主张加强对老区的扶持，要求把老区的新农村建设作为重点。家中几人参加革命的饶世恒老人，向我们讲述当年亲眼所见的白色恐怖场面和斗争的险恶环境，他很愿意把这段历史讲给更多的人听，他请求国家对老区农村采取更为灵活、更优惠的政策，让更多的老区群众早日走上致富路。

2、来自老区基层乡村干部的呼声。怀着对老区人民的深厚感情，带着老区人民对发展的渴望，在一年一度的“两会”期间，来自基层的人大代表和政协委员在不同场合极力呼吁，为老区发展争取领导重视、争取资金项目，部分人大代表和政协委员在议案中对支持老区发展提出了很好的意见和建议，并且是长期坚持不懈地提。在我市2006年初的“两会”期间，一位来自重点老区乡镇的干部谈到，构建和谐社会，全面建设小康，应该把扶贫开发和老区建设放在突出位置，千万不能忘了山区、老区和贫困群众，在社会资源分配上要考虑对老区贫困地区实行倾斜，缩小发展差距，不能让老区贫困地区的群众寒心。他的发言引起了共鸣。

3、来自老区群众的呼声。我们在老区乡镇和村开展工作期间，到过许多当年的苏区，听到过很多关于老区人民在革命战争年代可歌可泣的事迹，但现在这些地方仍很贫困，群众生活很困难，基本的出行、吃水都无法保障，红军在建立均房苏区时开展过革命活动的我市盐池河镇、官山镇，目前大部分老区群众生产生活条件仍然很差，他们强烈要求上级给予足够的扶持以帮助他们解决生产生活困难。

五、从根本上加快老区发展的建议

1、发展战略方面。建议国家对老区进行特殊扶持，实施“振兴革命老区战略”。以引起各级重视，要向抓西部开发、东北老工业区振兴和中部崛起战略一样实施老区发展战略。在省这一级，建议改变把老区建设与整村推进、扶贫搬迁等具体扶贫措施并列的提法，沿用2005年省委、省政府在红安召开的“老区贫困地区扶贫开发”的提法。

2、优惠政策方面。建议专门设立扶持革命老区基金、老区建设专项贴息贷款，在额度上要保证足够的投入，在农村税费改革、义务教育、医疗卫生等方面给老区更优惠的政策，在“村村通”油路建设中，要加大对老区的配套投入，提高补助标准，加快改变老区贫困落后面貌建设步伐，缩小发展差距。

3、长效机制方面。建议国家和各级成立专门机构，配备专门人员，组织部门帮扶和动员社会参与。加快立法保障，修订《湖北省扶贫条例》和《湖北省扶持革命老区建设条例》，使人大对这两个《条例》执行情况的监督检查工作制度化、经常化，确保老区建设工作能落到实处，扶持老区发展的政策落到实处。