信访处理机制弊端思考

社会转型、经济转轨、各类社会矛盾和利益冲突导致各类信访活动剧增，尤其是到中央及其各部门进行走访的人数逐年大幅度上升。尽管中央出台了诸多措施，采取若干方法进行劝阻、限制，也相应修改了《信访条例》，但仍无法阻挡这一发展态势。来自全国各地的信访大军，每天流动在中央各部委之间，群众集体访、重点越级上访、采取过激行为闹访等已严重影响了首都及部分地区的社会稳定，对建设社会主义和谐社会构成障碍。这固然有主客观诸多方面因素，但笔者认为，现行信访体制的弊端是形成这种怪现象的症结所在。

目前信访处理机制的弊端：

（一）专职机构（信访局）的弊端。根据新《信访条例》，各级政府下设的信访局具体履行的职责都是基于“谁主管，谁负责”和“分级负责，归口办理”的原则而确定的。现代科层官僚体系中的一个政治常识和职业道德，它不仅是在权力和利益上，而且是在问题和责任上，属于谁的职权范围就应由谁来解决和承担，多层官僚体系规定各自职责，彼此不能逾越。“分级负责，归口办理”，在纵向层面上要求问题在哪一级就由哪一级部门负责，不允许把问题上交、把矛盾激化；而在横向层面上，则在党和政府的不同机构之间进行明确的分工，进行职权分割和责任承包。这样一来，作为专门从事信访工作的各级信访局，在实际运作中扮演的就是一个“第二邮局”的角色，“只分诊，不看病”，形成推诿扯皮。

（二）信访领导小组及联席会议的不足。现行的各级信访领导小组成员都由各级党政领导担任，往往是宏观指导而不办具体事项，客观上为体现领导重视，每一事项都是那么几个领导兼任，形成“糠多嚼不烂”，不少问题也就在“嚼不烂”中留下后遗症。协调小组无职无权，解决问题主要靠会办、协商，对无理信访只能进行苍白无力的思想说服，既不能定性更无法处理，或者一味地行政干预，通过会办、领导批示解决若干本应由法律途径解决的问题，严重干扰了法律的独立，造成信访不信法的恶性循环。在法律层面上，《信访条例》对非法上访处理的规定过于笼统，并且与《治安管理处罚条例》等法规衔接不紧，触犯《信访条例》的往往得不到及时有效的处理，实际工作中往往是信访、治安分块分条，各按各的办，形不成合力。

（三）信访责任追究制的“歧义”。过度的信访责任追究机制，让群众误以为出现信访问题都是干部责任，不少群众产生越级上访有理，甚至以责任追究要挟干部为其解决无理要求，形成“闹而优则是”，大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决的不正确氛围。

（四）社会矛盾调处中心的“无能”。社会矛盾调处中心运行模式是在县镇及其以上信访专职机构抽调法院、纪检监察、劳动人事、民政、国土、司法、改制办、建设、农工办等单位人员驻点办公、联合接待，遇到哪类问题就由哪个部门调查处理，这方便了群众，解决了专职信访机构书面交办为当场交办，也明确了职能部门具体承办人，但反映的问题仍回到有权处理的职能部门，又回到了“谁主管谁负责，归口办理”的老路上。再说，抽来驻点人员并非单位层次最高的一把手，其处理权限非常有限，另一方面如果原主管单位能解决或能立即解决，一般情况下群众不会到专职信访机构信访，所以仅从这一点看，调处中心除能化解一般性的能通过思想交流，消消怨气的矛盾纠纷外，对稍大一点产生权益之争的问题处理就显得力不从心了。

（五）信访终结制的“难堪”。新的《条例》规定，对无理信访问题，实行主管部门先答复，对部门答复不服的再向政府申请复查，对复查不服再向上一级政府申请复核，复核仍为无理的，在适当媒体上公告，信访人若再以同一事实和理由提出投诉请求则各级人民政府信访工作机构和其它行政机关不再受理。但由于对无理缠访者无制约性处罚措施，往往是信访三级已终结，但仍然无法息访。终结了的信访若地方不受理，他就“捅破天”，直接去京或采取自残、拦车等过激行为“闹访”，导致信访虽然终结，但并不能有效息访的结果。

关于信访机制改革的几点设想：

既然现行的信访局实际是“二邮局”，领导小组容易干扰法制独立，责任追究产生捂盖子，有悖信访初衷（信访初衷是畅通渠道，了解社情民意），那么改革创新现行信访机制势在必行。笔者个人认为可将现设的信访局改设为信访仲裁局，垂直领导，仲裁员易地任职、定期交流。具体设想是：

（一）将现行信访条例规定的信访机构，按行政隶属关系列入各级政府部门内设机构，新信访条例仅适于这些机构按各自职责接待处理分管范围内的信访事宜。

（二）将现行承担分转，相当于第二邮局的信访专职机构（各级信访局）改设为信访仲裁局，专门仲裁不服政府部门决定的信访事件，担当博弈的裁判员、民间纠纷调处的“大舅爹”，只不过这一仲裁是仲裁非平等主体之间的纠纷，有别于经济仲裁。

（三）信访仲裁局设在县市两级，直属于省政府法制办（之所以直属于省级政府法制部门，一是避免地方保护；二是只有通过上级政府潜在权威，仲裁决定才能得到下级政府及其部门的执行；三是法制部门负有审查政府出台政策合法合理性职责，便于指导仲裁）。仲裁实行两裁终结制，不服县仲裁局仲裁的可申请市仲裁局复裁。仲裁局内设机构除综合服务部门相当于办公室外可按经常出现的信访件类别，比照各地联席会议的小组设置劳动人事、民政救济等仲裁庭，对口仲裁某类信访件。

（四）仲裁仅评判信访是否有理，该不该解决，而不具体解决信访者实质性权益。对信访有理而又该解决的，仲裁有关政府部门限时解决，否则按行政不作为交监察机关追究责任。仲裁为无理的信访，在一定范围内公示仲裁结果，有关政府部门可按裁决不予受理，再访、缠访以扰乱机关正常秩序交公安机关依法予以处罚。

（五）仲裁举证。事实部分由信访人、有关机关各自举证，政策、法律规定部分由行政机关或地方政府举证，必要时进行仲裁调查。

（六）仲裁原则、程序、人员组成、回避等可参照法院规定，仲裁可采取律师、人大代表、政协委员等公信力代表参加陪裁。