农村国税分局职能思考

周苏明局长在2003年税收工作报告中明确提出：“各地要继续按照巩固、完善、深化、提高的总要求，本着统一规范、积极稳妥的原则，完善专业职能分工，重组征管业务流程，规范机构设置，力争实现税收征管的‘五化’”。这对加强基层建设和改革提出了更高和全新的要求。作为基层，如何以此为契机，锐意创新，推进改革，在优化征管模式，强化征管基础建设上求突破，笔者结合基层工作实践，试就如何完善基层分局职能谈几点粗浅的看法。

一、基层分局运行现状

经过两轮税收征管改革，全省国税系统基本实现了以计算网络技术为支撑集中规范管理，初步建立了征管查三分离的征管模式。新的征管模式运行以来在组织收入等方面取得较大成效，但也暴露出一些问题。突出表现在：一是征管查职能划分还不十分明晰，职能重复和交叉较多，衔接不畅。且各地由于具体情况不同，在职能划分上缺少规范，难以统一，未能完全达到征管改革预期目的。二是管理分局税收管理职能重点不突出，尤其对税源监控管理力度不够。三是由于乡镇税务所撤消，对个体零散税收的征管存在不到位现象。

二、存在问题的原因分析

1、征管查职能难以准确区分。税收管理工作是征管查的有机结合，在征收中实施管理，在管理过程中进行征收，通过稽查促进管理，通过加强征管实现稽查的最终目的。既然是有机整体，很难也不可能去严格划分什么是征收，什么是管理，什么是稽查。而我们在确定征管模式的时候为达到征管查三个系列形式上的外分离，起初在职能的确定上就存在一些划分不清的问题。这必然导致目前征收和管理的职能重复和交叉较多；管理和稽查之间协调不够，衔接不畅。既影响整体效率的发挥，又造成人力资源分配不合理。管理、稽查人手相对紧缺，征收人员工作不饱和、忙闲不均。

2、管理分局职能与人力资源不相匹配。目前征管查三个系列中，管理分局在实际运行过程中其职能几乎包括了税收工作的各个环节，工作内容非常之多，而人员比过去减少了。尤其由于分工越来越细，要求越来越高，许多业务工作环节多，手续繁琐，使得管理分局承担着大量事务性工作，往往疲于应付。客观上造成深入企业了解情况的时间较少。再加上目前税源监控无能在理论上还是方法上，科学性不够，难以对企业税收情况实施有效监控，进而影响深层次管理质量的提高。

3、个体零散税收征管工作面广量大。乡镇税务所撤消前，每个乡镇一般有2名以上人员（包括协税员）进行管理，征管力量相对较强。随着乡镇税务所撤消和协税员的清退，原本管理难度较大的个体零散税收，尤其集贸市场税收由于征管力量减弱，客观上造成很难管到位。再加上目前同工商部门配合还不够，税务部门对办理营业执照信息滞后，造成还有相当一部分漏管户的存在。同时，随着乡镇经济发展，一些地区个体税收所占比重不断减小，出于征收成本以及完成收入任务的考虑，对加强个体零散税收征管还存在思想上重视不够。收入任务紧的时候抓得较紧，收入任务完成好的时候往往管得较松，导致了与“应收尽收”原则相悖。

三、完善基层分局职能的建议

基层分局是税收工作的落脚点，是纳税人履行纳税义务接触最直接的群体，也是落实各项工作，进行各项改革的承载体，其职能是否完善直接关系到整个税收工作。

1、在征管模式的确定上，本着有利于征管、有利于提高工作效率、有利于方便纳税人的原则，在数据集中的前提下，因地制宜确定征管模式，不宜过分要求模式的统一。如：基层（县以下）由于管理范围广，再加之各地的经济和发展还存在相当差异，税务人员的业务素质还有待提高，笔者认为目前按“流程再造，业务重组”理论进行机构设置还有待时机。当前分片设置管理分局，比较符合目前基层税收管理实际。

2、撤消目前县（市）局下设的征收分局，成立税收监控中心，重点对税款征解进行监控和分析，为加强税收征管提供决策依据。同时，将有关征收职能（如接受纳税申报）划回管理分局，将人员充实到管理一线。

3、实行稽查与纳税评估一体化，把管理分局纳税评估职能作为稽查选案环节和税源监控手段。管理分局通过评估，对企业以前年度有疑问的纳税问题进行先提醒自查，再移送稽查的程序。从而既有效提高稽查选案的准确性和针对性，又能对偷税行为进行及时查处，将堵塞税收流失环节前移。同时，建立稽查与管理联系制度，通过信息反馈，以查促管，发挥最大的整体效能。

4、按照精简效能原则，切实简化一些不必要的手续和办税流程。业务流程从重过程、多环节、强调手续向注重结果、减少环节、强化责任转变，真正提高工作效率，方便纳税人。同时，不断提高办公电子化和数据共享利用水平，减少和合并有关报表，使基层从大量的事务性工作中解脱出来。

5、强化管理分局对税源的监控管理职能，重点突出户籍管理和税源的动态监控，建立科学、统一的税源监控管理办法。比如，吸收过去专管员制度下能够经常深入企业掌握情况的做法，实行“税情调查员制度”；针对地区特点，积极探索一些行业管理办法；尽快开发通过高平台进行科学的税收分析和预测功能。使新的征管模式下的管事制更深入，更贴近税收管理实际。

6、积极依靠地方政府，成立协税护税组织，通过推行委托、拓宽税务项目等办法，有效解决目前国税部门人手少、征收力量不足的矛盾。在充分利用现有人力资源的同时，调动社会各方面力量加强税收征管。