纪委全委会制度创新的探讨

在党内民主制度体系中，全委会是党代会闭会期间的一个重要决策和监督层级，是一种较高级的民主形态。党的十六大提出，完善党委内部议事和决策机制，进一步发挥各级全委会的作用。纪委与党委都由党代会选举产生，纪委组织形式与党委具有同构性，因而，健全纪委全委会制度，发挥纪委委员作用，对于发展党内民主、加强党内监督具有重要意义。

首先，健全纪委全委会制度，体现了党内权力运行的制度化理念。一是体现了重溯权源的理念。健全纪委全委会制度，充分发挥纪委委员作用，根本的意义在于使权力回到了它的本来源头。二是体现了重构组织之间权力关系的理念。在一个有效运转的权力系统中，实际上存在着合理的分权，即决策权、执行权和监督权，三权通过适度整合，达致功能协调。目前，纪委权力系统存在明显的整合失灵现象。一方面，全委会呈现欠整合状态，会议不经常，作用不充分，实际的决策权大部分时间被常委会所掌控。另一方面，常委会则存在过度整合倾向，普遍集权，而且权力得不到有效制约和监督，上下级纪委常委会又是典型的权力收放模式。健全纪委全委会制度，实际上是常委会将重大事项决策权交还给全委会，自身则向执行机构的职能归位，更多地履行日常工作领导管理职能。而全委会则地位上升权力扩大，朝着党代会闭会期间最高纪律检查权力机构回归，朝着一个名副其实的重要决策监督层级回归。三是体现了重建领导方式的理念。与党的一般工作部门不同，各级纪律检查委员会实行“委员会”领导体制。目前由于其决策权与执行权合一，使其在领导方式上存在一定的悖论：作为决策机关的委员会，本该实行民主集中制；作为执行机关的“委员会”，本该实行首长负责制，二者怎样选择，莫衷一是。眼下各级纪委强调实行常委分工负责制，也并未解决这一悖论。健全全委会制度，将纪委决策权与执行权适当分开，有利于破解这一难题：作为决策系统的全委会，实行民主集中制；作为执行系统的常委会，实行首长负责制。这样既有利于贯彻党的民主集中制原则、促进科学民主决策，又能保证决策得到有效执行。

其次，健全纪委全委会制度，体现了民主监督的本质。纪委是党内专门监督机关，而监督依赖于民主，没有民主就没有监督。全委会制度蕴含着丰富的民主要素，制度化地释放全委会功能，能够充分体现民主监督的本质。一是有利于发挥党员监督的基础作用。党内监督必须以党员为基础，这是近年来人们对党内监督规律认识上的一大深化。健全纪委全委会制度，为党员监督提供了制度平台和机制保障。通过这一合法的组织载体，有利于发挥纪委委员的民意输入和综合作用，有利于畅通党员监督渠道。二是顺应了民主反腐的时代要求。当今反腐败斗争日趋复杂化，反腐败领域日益拓展化，必须扩大民主视界，特别是要实行民主决策，按民主意愿部署反腐败工作。三是有利于提高监督层次，增强监督强度。党内监督存在着宏观监督与微观监督、政治监督与风纪监督、事前监督与事后监督之分。纪委全委会在党代会闭会期间就党内监督和反腐败重大问题作出决议，实质上是代行党代会宏观监督、政治监督、事前监督职能，保证党的路线、方针、政策和代表大会决议的贯彻执行。如果同级党委存在背离党的路线、方针、政策的问题，或者存在决策失误和用人不当的问题，以纪委全委会名义提出监督建议和制止纠正，具有更大的合法性和正当性。

此外，健全纪委全委会制度，还有利于加强纪委内部监督。近年来，随着纪委权力的扩大职能的增加，使“谁来监督纪委”特别是“谁来监督纪委书记”的问题凸显出来。现有体制下，主要由上级纪委和同级党委对其实施监督，但这都属于自上而下的监督，缺乏自下而上的民主监督，监督效果不佳。在此情况下，发挥纪委全委会的监督作用，不仅十分必要，而且可能。一是来源于全委会组织中异质性和多元因素的存在，能够一定程度地冲击权力过于集中的格局；二是来源于全委会中平等的委员关系，在全委会决策中，任何人无论权力多大，都只有平等的一票；三是来源于全委会决策的开放性特点，开放性本身就是对权力的一种约束力量；四是来源于全委会自身的控权机制，全委会在闭会期间将权力授予常委会，同时通过审议常委会工作报告、听取常委述职述廉、行使询问质询权以及问责等手段，来控制常委会，这样既授权又控权，在权力委托关系中实现有效监督。

在纪委全委会制度创新中，还有几个关键问题需要进一步思考。

1、关于纪委全委会制度创新的方向及其法理依据问题。纪委全委会制度创新的“路线图”应该是很清晰的，就是按照“由谁产生、向谁负责”的民主原则理顺纪委全委会与常委会的权力关系，确立全委会在党代会闭会期间纪律检查最高决策机构和最高监督机构的地位。这里的关键是牵涉到法理依据问题。目前为止党章和党内法规都没有明确规定纪委全委会的性质、地位、职责权限及其与常委会的关系。在现阶段推进党内民主，既要强调创新，又要遵守现有规范，这两者的确是一对矛盾。

2、关于纪委全委会制度创新与现行党内体制相协调的问题。给纪委全委会“复位”、“正位”，必然遇到与党内其他机关相协调的问题。特别是如何处理纪委全委会与党代会、与党委的关系，成为一个敏感而关键的问题。目前的主要问题是党代会未实行常任制、无常设机构，使党内权力配置过分集中于党委，党委权力又过分集中于党委常委会，纪委全委会决定的事项仍要经党委常委会批准。这种关系不理顺，纪委全委会的地位就不可能得到实现。这是纪委全委会制度创新遇到的深层次问题。

3、关于完善全委会组织构成及提高组织效能的问题。当前纪委全委会组织本身尚存在一些缺陷，影响了功能的发挥。一是委员选举欠民主。纪委委员的候选人，党代表没有参与提名，虽然规定实行差额选举，但实际上是找一两个人作陪衬。选举纪委常委和书记，委员没有参与提名。二是委员构成欠合理。目前，纪委全委会构成基本呈现“两多两少”局面，即领导干部多，普通党员少；纪检系统内干部多，系统外干部少。三是委员履职欠动力。此外，纪委系统开放度不高，普通党员和委员知情渠道不够畅通；尊重、保护和运用不同意见的制度机制不完善等等，这些都限制了委员作用的发挥。

4、关于塑造制度权威确保创新可持续发展的问题。纪委全委会制度创新能否坚持下去，还取决于诸多因素。第一取决于推进创新的领导者本人的决心究竟有多大。这项创新归根到底要触及到纪委与党委权力关系的调整，这就需要利益相关者具备高度的政治理性和政治勇气。第二取决于上级机关是否认可。第三取决于制度本身是否成熟，特别是创新的成本问题至为关键，如果因为创新而耗费太多的时间和精力，使相关的人感到是一种很重的负担，则会因缺乏群众基础而难以持久。第四取决于旧体制的惯性有多大。如果旧体制的惰性过于强大，也难以推行下去。

纪委全委会制度创新能够长期坚持的关键在提高制度权威。以下几个方面至关重要。一是要在制度机制本身上下功夫。每一项具体制度、每一道具体程序都要经过精心设计，既要周密，不嫌必要的“麻烦”，又要较少付出成本，易于操作而被人们接受。二是要重视制度内化。要将制度内化为人们的价值准则、行为规范，逐渐被大家默认为惯例。三是要营造良好的外部生态环境。一方面要积极争取同级党委支持和上级机关认可，另一方面要通过媒体加大宣传力度，使之形成一定的舆论氛围和外部情势压力，从而有利于制度创新的可持续发展。