深化机关后勤体制改革的初步探讨

从2002年底到2003年初，北京市财政局机关服务中心作为试点单位进行了人事制度改革，并通过人事制度的改革，在一年的时间中着手进行了一系列后勤服务管理改革。通过初步的改革，可以看到，我国政府机关后勤改革的必要性。随着社会主义市场经济体制的逐步完善和改革的进一步深化，必将影响和带动机关后勤服务管理体制改革，加速由计划经济体制下的行政后勤向社会主义市场经济条件下的市场化、商品化、企业化的后勤服务的转变。这样一来，机关后勤服务在管理体制、管理职能、管理手段及服务机制、运行方式等方面都将发生实质性的变化，因此，如何认清发展形势，探讨改革的切人点，分步推进改革，是机关后勤体制改革过程中亟需研究的一个新课题。

一、认清发展形势，增强改革紧迫感

党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称《决定》)指出了深化经济体制改革的重要性和紧迫性，强调要着眼于国情，坚持一切从实际出发，因地制宜，把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，协调好改革中的各种利益关系，确保社会稳定和工作有序进行。事业单位要加大投入，增强活力，改善服务，深化劳动人事、收入分配和社会保障制度改革，要发挥市场机制的作用，引入竞争机制，调动各方面积极性，加快事业向前发展。

全国人大九届四次会议通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》(以下简称《纲要》)中明确指出：“要发展服务业，提高供给能力和水平，要以市场化、产业化和社会化为方向，发展面向生活和生产的服务业；要转变观念，突破体制性障碍，打破垄断，放宽市场准人，形成有利于服务业发展的体制环境；要加快机关、学校、医院和企事业单位后勤服务的社会化进程，逐步改制为独立法人企业；要完善服务标准，提高服务水平。”《纲要》关于后勤改革与发展服务业的论述，从战略高度指明了机关后勤改革的方向，第一次将机关后勤改革列入国家的总体计划之中，具有特别重要的意义。准确把握机关后勤发展的形势，认真学习贯彻《决定》和《纲要》精神，并与机关后勤体制改革紧密结合起来，并以此指导机关后勤体制改革的具体实践，是机关后勤工作的首要任务。机关后勤部门一定要站在历史的高度，破除“头痛医头，脚痛医脚”的传统思维定势，用创新的精神探索后勤改革的途径，找准后勤发展的定位，解决改革中出现的问题，实践后勤事业新的发展，真正把机关后勤体制改革纳入整个国民经济和社会发展的大背景中，从整体上思考，从建立新的管理体制和新的服务运行机制上推进后勤的各项改革，增强改革的紧迫感和历史使命感。

二、研究存在的问题，探讨改革的切入点

在机关后勤体制改革中，各种深层次的矛盾逐渐暴露出来，一定程度上阻碍了后勤改革的继续深化。既有传统计划经济向市场经济转轨过程中新旧体制碰撞带来的矛盾，又有财政、国资、工商、税务、劳动人事、医疗社保等相关配套政策滞后带来的困难，还有机关后勤自身发展不平衡产生的问题，这些矛盾、困难和问题必须认真地探讨和研究，就目前情况来看，主要表现在三个方面：

第一，在思想观念上，计划经济体制下传统后勤的思维方式与市场经济所需要的现代后勤理念碰撞带来的矛盾。一是部门领导对后勤体制改革的认识不足，往往把后勤改革看成是机构改革的附属品，缺乏对后勤改革重要性的认识，使后勤改革缺乏强有力的支持；二是相关职能部门缺乏整体、系统的思考，在改革操作上简单化，造成后勤管理和服务分家后，关系不顺，影响了改革的积极性；三是后勤服务部门“等、靠、要”的观念依然存在，主动参与市场竞争的意识不强，对未来的发展思考得不够，缺乏改革的信心。

第二，在政策配套上，改革的超前性和政策制订的滞后性带来的矛盾。机关后勤体制改革是一次全新意义上的变革，无论是管理的体制、管理的思维、管理的职能，还是服务的机制、服务的方式、服务的手段都将发生根本变化，后勤部门在推进各项改革中面临着诸如分流人员的社会保障、服务机构与机关建立结算制度、国有资产的划拨等一系列相关政策问题，而现有的政策对改革中出现的新问题都没有涉及，特别是国有资产的产权划拨、非经营性资产转经营性资产等政策的不明确，都影响了服务单位法人主体的落实，已成为制约后勤改革深化的政策瓶颈。

第三，在后勤队伍上，后勤管理的专业化和服务的技能化要求与人力资源配置不合理的矛盾。现在的机关后勤管理和服务工作，已不再是传统意义上体力型、服务型后勤，对管理的专业化和服务的技能化的要求越来越高。由于计划经济体制和传统观念对后勤工作的影响，在后勤队伍上，长期以来忽视专业化、技能化人员的配置，尤其是历次机构改革中，机关后勤部门还承担了分流机关人员的任务，相对而言，人员年龄老化、文化水平较低，达不到后勤科学化、现代化、专业化发展的要求。这些人员分流到后勤服务单位后，占据了服务单位的编制，使得服务单位无法引进所需人才，给服务单位走向市场和后勤自身的发展带来阻碍。

积极稳妥推进改革，构筑后勤新体制的几

研究改革中存在的问题和矛盾是破解难题的前提条件，也是探讨改革切人点的关键所在。一是在思想观念上，要进一步提高对机关后勤工作的地位和作用的认识，真正把机关后勤管理和服务保障工作作为机关建设的重要组成部分，同步建设，同步发展；要牢牢树立知识后勤、法制后勤、市场后勤、资源后勤、技能后勤、信息后勤的新理念，增强市场竞争意识，破除“等、靠、要”的思想；要加强对后勤理论的研究、开发和储备，为后勤事业的发展奠定理论基础。二是在政策配套上，要针对机关后勤体制改革的实际，加快配套相关政策的研究和制订，解决后勤体制改革中出现的经费管理、资产划拨、结算标准、市场准人、社会保障等问题，推进机关后勤保障法制化和服务社会化的改革。三是在人力资源配置上，既要着眼当前，注重职工的专业培训工作，又要着眼未来，建立人员能上能下、能进能出，优秀人才脱颖而出的人事管理机制，更要着眼产业发展，注重人力资源的合理配置，加大专业人才的引进力度。同时，要针对后勤队伍结构上的现实，可采取老人老办法，新人新办法，对年龄大的应保障其利益，努力发挥老同志的经验，对年龄轻的加大培训力度，帮助尽快适应新的环境和岗位。

深化机关后勤体制改革是一项长期的任务，既不能急于求成，也不能按兵不动，必须遵循实事求是、大胆创新、积极稳妥的原则，根据改革的进程，突出重点，逐步推进。

(一)机关后勤行政管理职能与后勤服务职能分离。

根据我们的调研情况，目前我国政府机关的后勤部门仍然是服务和管理一体化，这种一体化很难使机关服务真正走向社会化，因此，将机关后勤行政管理职能与后勤服务职能进行分离，根据各自的工作特点和职能要求来构筑新的管理和服务体制，使其真正按照自身规律运行，是形势发展的必然要求。

在管理上要进一步规范各级后勤管理部门的行政管理职能，研究制订各项管理制度和标准，真正做到依法行政、按章办事。在服务上要求各级机关和机关后勤服务部门转变观念，根据政事分开和福利性、保障性服务与经营性服务分开的原则，确保机关后勤服务单位法人主体地位确立，真正按照市场经济运行法则组织机关后勤的服务生产、分配、交换和消费，发挥市场对机关后勤资源配置的基础作用，实现机关后勤服务的商品化、市场化和产业化。

(二)加大机关后勤管理职能的创新，加速后勤服务部门的机制转换。

调查表明，目前我国政府机关后勤服务部门与职能部门在物资供应、分配方式、经费划拨等方面都采用计划经济条件下的管理模式，后勤管理在某些地方一旦进行改革，就会造成牵一发而动全身的局面，因此，我们建议加大机关后勤管理职能的创新，加速后勤服务部门的机制转换。

一方面要加大机关后勤管理职能的创新，推进机关后勤保障制度改革i其主要内容是：改革机关物资供给的方式，推行政府采购制度；改革机关公务用车保障方式，推进公务用车制度改革；改革机关行政用房的管理体制和分配方式，创新机关行政用房和职工住房的管理体制和供给制度；改革机关职工生活服务保障的实物分配方式，逐步实现货币化分配等等。另一方面，要加快后勤服务部门的机制转换。一是要改革机关后勤服务经费的拨付方式，建立和完善后勤服务费用的结算制度；二是要改革后勤服务部门的管理模式，建立新的服务运行机制，按照企业化管理的要求，深化服务部门内部的财务资产、用人用工和分配制度改革；三是要根据国家产业政策，按照有所为和有所不为的原则，充分利用现有资源，优化服务经营结构，拓展服务经营领域，推进服务联合，扩大服务的规模效益；四是要按照现代企业管理的要求，积极推进后勤服务单位的转制，加快法人治理的步伐，最终成为独立的企业法人单位。

(三)培育机关后勤服务市场。

机关后勤服务市场是实现机关后勤服务社会化的前提条件，因此，培育市场是深化机关后勤体制改革的一项重要内容。首先，要培育和形成机关后勤服务市场，主要是通过深化机关后勤体制改革，在管理和服务的体制上，形成机关行政主体和服务单位市场法入主体；在机关后勤资产的界定和运营上，形成机关后勤资产的所有者主体和资产运营主体；在机关服务需求和供应的结算形式上，形成机关后勤服务的需求主体和机关后勤服务的供应主体，从而培育和形成机关后勤服务的需求市场和机关后勤服务的供应市场。其次，要规范和监管机关后勤服务市场。主要是按照社会主义市场经济规律，调整、规范、建立和完善相关政策法规，通过实行政府采购制度，制订机关市场的准人制度，加大机关市场对内部服务单位和社会服务企业的开放程度，为机关后勤服务单位走向社会及社会企业进入机关创造条件，形成两个服务主体的公平竞争，推动机关后勤服务社会化的改革进程。

机关后勤社会化改革，是我国社会经济改革的一个重要举措，也是一项涉及面很广的系统工程，改革的难度很大，任务十分艰巨，必须高度重视，慎重推进。我们的调研和建议是初步的，是探讨研究性的，随着我国社会主义市场经济的深化以及行政体制改革和政府职能的转变，机关后勤服务工作改革还将进一步深化。我们将进一步努力研究和探讨机关后勤服务改革的新途径和新路子。