土地利用科讲稿

一、土地利用管理工作的主要内容

（一）工作职责

负责全县国有土地使用权出让、租赁、作价出资或入股具体工作；拟定并执行国有土地使用权出让、转让的招标、拍卖方案；负责编制土地使用权年度供应计划、土地储备年度计划、出让方案、土地资产处置方案等；收回土地使用权的有关工作；组织基准地价和标定地价的测评，按规定确认土地使用权价格；组织土地供应信息。

二、国有建设用地的供应

1、按规划、计划供地。

使用任何建设用地都必须符合规划、计划。必须安排在土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内，将农用地转为建设用地必须符合土地利用年度计划，这是《土地管理法》的规定。按计划供应土地，也是宏观调控土地市场的重要手段。目前的供地计划有两种，一种是《土地管理法》规定的土地利用年度计划，一种是国有土地使用权出让计划。2006年11月，国土资源部修订了《土地利用年度计划管理办法》（37号令）。对于市场供应来说，只有新增建设用地计划是不全面的。为此，国土资源部依据《城市房地产管理法》关于“拟订年度出让土地使用权总面积方案”的规定，在《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（部39号令）和《协议出让国有土地使用权规定》（部21号令）中要求，市、县人民政府土地行政主管部门根据杜会经济发展计划、产业政策、土地利用总体规划、土地利用年度计划、城市规划和土地市场状况，编制国有土地使用权出让计划。这个计划既包括新增的，也包括现有的。但也是不全面的，因为划拨的一块依然不在这个计划内。这些需要我们在研究供地计划时应一并考虑。

2、按产业政策供地

产业政策是国家对经济进行宏观调控的重要手段。如果说计划是总量控制，那么产业政策就是结构调控，信贷政策和土地政策应与之相配合，才能使国家产业政策落到实处。

随着国家产业政策的不断调整，土地供应政策也在不断地完善和配套。2003年以来，为防止盲目投资、低水平重复建设，切实加强对宏观经济的调控，国务院和国务院有关部门出台了一些系列的宏观调控的政策措施。在土地供应的政策上，依照国家产业政策和《产业结构调整指导目录（2005年本）》，制定了新的《限制供地项目目录》和《禁止供地项目目录》（2006年本）。对淘汰类、限制类项目分别实行禁止和限制供地。

3、严格界定划拨和有偿供地方式。

划拨用地制度是计划经济时期所形成的。随着经济体制改革的不断深化，划拨供地的范围在逐步缩小。《城市房地产管理法》第二十三条和《土地管理法》第五十四条规定：建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以划拨方式取得①国家机关用地和军事用地；②城市基础设施用地和公益事业用地；③国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；④法律、行政法规规定的其他用地。2001年，国务院下发了《关于加强国有土地资产管理的通知》要求：严格执行《城市房地产管理法》和《土地管理法》关于划拨用地范围的规定，任何单位和个人均不得突破。除法律规定可以采用划拨方式提供用地外，其他建设需要使用国有土地的，必须依法实行有偿使用。国土资源部要依据法律规定，抓紧制定具体的划拨用地目录。现行《划拨用地目录》（9号令，以下简称《目录》）是国土资源部于2001年按照《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）的要求制定的。《目录》分总则和相关条款。（包括六条总则，四大类十九项具体内容）参见《划拨用地目录》）。这是我们依法划定划拨供地方式的重要部门规章，必须严格执行。

三、国有土地有偿使用制度

（一）国有土地有偿使用范围的确定

依据上述法规和政策，政府国土资源行政主管部门在供应国有土地时，凡不符合《划拨用地目录》的建设用地，应当一律以出让等有偿使用方式供应。对于原划拨土地（政府过去以划拨方式供应的土地）如何纳入有偿使用问题，我们认为，现有城市划拨用地绝大多数是在《城市房地产管理法》实施（1995年1月1日）前供应的，现有划拨用地如果不发生改变，法律法规未要求立即实行有偿使用，可以继续以划拨方式使用；如果原划拨土地改变用途或发生转让、企业改制时，应当与《划拨用地目录》核对，改变后不再符合《划拨用地目录》的，应当依法办理出让、租赁等有偿使用手续；改变后仍符合《划拨用地目录》的，经批准可继续以划拨方式使用。

（二）国有土地有偿使用方式

1、三种有偿使用方式的适用范围

(1)作价出资或者入股方式的适用范围。企业必须属于国务院或省级人民政府批准的授权投资机构和国家控股公司试点企业。

(2)出让方式的适用范围。出让方式是国有土地使用权有偿使用的主要方式，对所有土地和产业类型都适用。

(3)租赁方式的适用范围。租赁方式同样是法定的国有土地使用权有偿使用方式，是出让方式的重要补充，除商业性房地产开发外，其他土地有偿使用可采用出让，也可采用租赁方式。

2、国有土地出让的具体方式

根据《城市房地产管理法》、《土地管理法》和国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》等法律法规和政策规定，出让国有土地使用权可以采取协议、招标、拍卖或挂牌方式，招标拍卖挂牌方式和协议方式都是土地出让的法定方式。

2007年9月28日，部长徐绍史签发39号令《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，自2007年11月1日起施行。39号令保持了11号令的总体框架和主要内容不变，着重对与《物权法》有关的内容进行修改完善，同时针对11号令在实施过程中存在的突出问题，完善相关条款。可以说，与部11号令相比，新的39号令，进一步扩大了招标拍卖挂牌的范围，更充分体现了公开、公平、公正的市场经济原则，更有利于形成资源配置的价格形成机制，更大程度上发挥市场配置土地资源的基础性作用。

3、方式选择

根据上述法律、法规和政策规定，招标拍卖挂牌方式和协议出让方式都是土地出让的法定方式，各有不同的适用范围：在政府供地中，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让；上述四类经营性用地以外的土地，供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式供应。只有一个意向用地者的，方可采用协议方式供应。

4、协议出让国有土地使用权范围

出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式，主要包括以下悄况：

(1)供应商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以外用途的上地，其供地计划公布后同一宗地只有一个意向用地者的；

(2)原划拨、承租土地使用权人申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但《国有土地划拨决定书》、《国有土地租赁合同》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；

(3)划拨土地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式，但《国有土地划拨决定书》、法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权重新公开出让的除外；

(4)出让土地使用权人申请续期，经审查准予续期的，可以采用协议方式；

(5)法律、法规、行政规定明确可以协议出让的其他情形。

5、对招标拍卖挂牌方式的认识

首先，从理论上看，国有土地招标、拍卖、挂牌方式均具有供地信息提前、供地过程公开透明、供地价格市场确定、供地结果向社会公示、配置效率高的特点．是符合市场经济发展的要求。

其次，从法律法规和政策规定上看，招标拍卖挂牌三种方式是同等的，没有谁优谁劣的问题。11、39号令没有规定哪种性质的土地必须以招标方式供应，哪种性质的土地必须以拍卖或挂牌方式供应。从政府这一供地主体来说，同一宗地，既可以招标方式供应，也可以拍卖或挂牌方式供应。对开发商来说，同一宗地，可能以招投标方式竞得，也可能从拍卖市场上取得，可在政府土地有形市场上摘牌取得。

最后，从实践上看，选择具体的出让方式与一个地区经济发展水平、市场发育程度、出让方的偏好等均有关系。在具体的出让活动中，土地行政主管部门应视国家产业政策、政府对土地的要求、土地用途、规划限制条件等因素选择适宜的出让方式。一般而言，对于土地使用者和土地用途无特殊限制，以获取最高土地出让金为目标的经营性用地，应采用拍卖、挂牌或招标方式；对于除获取较高出让金外，还具有其他综合目标或特定的社会、公益建设条件，土地用途受严格限制，仅少数人可能有受让意向的经营性用地，应采用招标方式出让。从近年来各地的操作情况看，竞争性不强或土地市场不发育的西部地区，选择挂牌出让的情况居多，如宁厦，不论是商品房开发用地，还是商业用地，基本上都是挂牌方式供应。市场比较发育的地方如东南地区，选择招标拍卖的情况居多；对土地开发条件约束较多的，选择招标拍卖的居多；对土地开发要求条件不多的，如一些小宗的商业用地，采取拍卖方式的居多。但是，采取什么方式，没有绝对的标准，上海土地采取招标方式出让的居多，选择拍卖和挂牌的较少，而四川省则规定房地产用地全部以拍卖方式出让。

6、浅析国土部39号令

39号令是根据《中华人民共和国物权法》、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》及相关法律法规的要求，对《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号）中有关内容进行修改而成。

（1）关于建设用地使用权的名称和空间范围，在39号令中，“国有土地使用权”一律称为“国有建设用地使用权”；在第二条中明确，“在中华人民共和国范围内以招标、拍卖或者挂牌出让方式在土地的地表、地上或者地下设立国有建设用地使用权的，适用本规定”；将11号令第九条、第十五条、第十七条中拟出让土地的“位置”一律修改为“界址、空间范围”。

（2）关于招标拍卖挂牌出让范围，鉴于《物权法》明确将工业用地出让纳入招标拍卖挂牌范围，39号令在第四条第一款中规定，“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让”，明确将工业用地纳入招拍挂范围。

（3）关于挂牌出让申请时间和截止问题，39号令对挂牌申请截止时间作了进一步明确，在第十一条规定：挂牌出让的，出让公告中规定的申请截止时间，应当为挂牌出让结束日前2天,即留下一定的审查时间即可。这样，就为潜在竞买人随时提出竞买申请提供了尽可能多的时间，出让方在挂牌期间仍可以接受新的申请人申请，使潜在竞买人可以随时加入竞买。39号令第十九条对11号令中挂牌截止的内容重新进行了明确，修改为“挂牌截止应当由挂牌主持人主持确定”。

（4）关于缴纳出让价款和发放建设用地使用权证书，为进一步规范土地出让管理，防止欠缴土地出让金，针对一些地方存在受让人未缴清全部出让金但分期取得建设用地使用权证书的情况，39号令将11号令第二十三条修改为“受让人依照国有建设用地使用权出让合同的约定付清全部土地出让价款后，方可申请办理土地登记，领取国有建设用地使用权证书。未按出让合同约定缴清全部土地出让价款的，不得发放国有建设用地使用权证书，也不得按出让价款缴纳比例分割发放国有建设用地使用权证书”。

39号令的出台，进一步规范了国有建设用地使用权出让行为，为优化土地资源配置，建立公开、公平、公正的土地使用制度。

四、新形势下的地价管理工作的重点

(1)国家对协议出让国有土地使用权采取最低限价。其主要作用是防止各地竞相压价出让，增加土地出让工作的透明度，便于上级政府对下级政府出让行为的监督，便于使用者和投资者了解不同行业的地价优惠幅度，确定合理的投资方向。

（2）政府可以按经济和城市建设的需要，对单位和个人的土地使用权实行提前收回。此规定便于政府因社会公共利益需要，适时调整不合理的土地利用结构。

（3）政府对土地使用权的转移有优先购买权。该规定的主要目的是防止交易双方瞒报交易地价，维护土地市场秩序。

（4）政府对地价上涨可采取必要的行政手段进行干预。该规定的主要作用是防止市场地价的不合理上涨和土地投机行为，满足社会各方面对土地的需求。

（5）通过征收土地增值税，防止交易双方虚报、瞒报交易地价，将社会发展造成的土地收益收归国家。

五、具体问题探讨

1、划拨土地使用权人申请改变原划拨土地用途应如何办理？

根据上述规定，经批准改变划拨土地用途，改变后的土地用途符合《划拨用地目录》的，经批准，可以继续以划拨方式使用，办理相应的划拨用地手续，换发新的《国有土地划拨决定书》。

改变后的土地用途不再符合《划拨用地目录》的，应当依法办理有偿用地手续。具体可分两种情况：

（1）地方法规或行政规定明确划拨土地改变用途应当收回土地使用权的，或者《国有土地划拨决定书》明确改变用途应当收回土地使用权的，应当由市、县人民政府收回划拨土地使用权，依法有偿供应，属于经营性用地的，应当依法以招标拍卖挂牌方式供应。

（2）地方法规、行政规定没有明确，《国有土地划拨决定书》也没有约定的，根据国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发〔**〕28号）第17条的规定，经批准可以办理协议出让手续，但应当按照上地市场价格补缴土地出让金，即应补缴的土地使用权出让金额=新用途的出让土地使用权市场价格－原用途的划拨土地使用权市场价格。

《协议出让国有土地使用权规范》具体明确了相关程序。

2、划拨土地使用权转让，应当如何办理？

根据《城市房地产管理法》第39条规定，划拨土地使用权转让，应当报有批准权的人民政府批准。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方与市、县人民政府土地行政主管部门办理土地使用手续。

经批准转让的，转让后土地用途符合《划拨用地目录》的，办理相应的划拨用地手续，颁发《国有土地划拨决定书》。转让后土地用途不符合《划拨用地目录》的，应当由受让方办理出让等土地有偿使用手续，具体可分两种情况办理：

（1）地方法规或行政规定明确划拨土地转让应当收回土地使用权的，或者《国有土地划拨决定书》明确划拨土地转让应当收回土地使用权的，应当由市、县人民政府收回转让人的划拨土地使用权（对划拨土地使用权人给予相应补偿，补偿金额根据划拨土地使用权价格确定）后，依法有偿供应，属于经营性用地的，应当依法以招标拍卖挂牌方式供应。

（2）地方法规、行政规定没有明确，《国有土地划拨决定书》也没有约定的，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔**〕28号）第17条的规定，应当在土地有形市场公开交易，从成交价款中优先扣缴土地出让金（扣缴的土地出让金应按照土地市场价格确定，即成交价格扣除划拨土地使用权价格后的余额，划拨土地使用权价格属于对原土地使用权人的补偿），受让方与土地行政主管部门签订土地有偿使用合同，与原划拨土地使用权人签订土地补偿合同。应交纳的土地使用权出让金额=出让土地使用权市场价格－原划拨土地使用权市场价格；转让方应取得的土地补偿=划拨土地使用权市场价格。

《协议出让国有土地使用权规范》具体明确了相关程序。

3、出让土地使用权改变土地用途，应如何办理？年限如何确定？补擞出让金额如何确定？

根据《城市房地产管理法》第17条和第43条的规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。此外，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔**〕28号）第16条的规定，供地时要将土地用途、容积率等使用条件的约定写入土地使用合同，土地使用权人不按照约定条件使用土地的，要承担相应的违约责任。因此，土地使用者未经批准不得搜自改变土地用途，经批准改变出让合同约定的土地用途的，应根据原《土地使用权出让合同》的约定不同分两种情况处理：

（1）《国有土地使用权出让合同》明确约定土地使用者改变土地用途应当收回土地使用权或者地方法规或行政规定明确改变土地用途应当收回土地使用权的，应当由市、县人民政府收回土地使用权（对出让土地使用权人给予相应补偿，补偿金额根据余期出让土地使用权价格确定）后，依法重新公开供应。

（2）《国有土地使用权出让合同》没有约定、地方法规、行政规定也没有明确规定的，土地使用者应当按规定报经出让方（市、县人民政府土地行政主管部门）和城市规划行政主管部门批准，批准后应当签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，即对原出让合同约定的土地用途、出让年期、出让金额等进行相应调整，重新核定。

土地用途和出让年限确定后，即可根据新旧土地用途、出让年限和批准时的土地市场价格水平确定应补缴的土地出让金额。应补缴的土地出让金额＝批准时的新用途、新出让年期下的土地使用权市场价格—原用途在批准改变用途时的剩余年期出让土地使用权市场价格。

4、出让土地使用权转让应具备什么条件？如何理解？

根据《城市房地产管理法》第38规定，出让使用权转让应当符合两个条件：1、按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得《国有土地使用证》；2、按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的25％以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。因此，出让土地使用权转让不需要也不要求土地行政主管部门批准，但具备上述两个条件是法律明确的转让人的义务，转让人在达成转让协议前必须满足上述两个条件，并在申请变更土地登记时出具双方转让协议、原《国有土地使用证》以及已投资额达到总投资额25％以上等的书面证明文件。

5、招标拍卖挂牌出让工作中，毛地和净地出让有什么不同？

“毛地”和“净地”都是俗称。从形态上看，毛地指地上存在需要拆除的建筑物、构筑物等设施的土地；净地指已经完成拆除平整，不存在需要拆除的建筑物、构筑物等设施的土地。从产权和法律关系上看，二者也有明显不同，毛地出让往往是政府出让土地时尚未完成国有土地使用权收回和拆迁补偿工作，涉及多方法律和经济关系，需要衔接好国有土地使用权收回、补偿和出让等方面的法律关系；净地出让则往往是政府已经完成了出让前的土地使用权收回和拆迁补偿工作，法律关系相对简单。

鉴于毛地出让涉及的法律关系复杂，还涉及到土地使用权收回、出让与《房屋拆迁条例》规定的拆迁程序等的衔接问题，同时，出让后拆迁和开发也往往容易出现纠纷问题，因此我们提倡在工作中推行净地出让。

6、出让土地使用权能否提前收回？应如何收回？

《城市房地产管理法》第十九条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。《土地管理法》第五十八条观足：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：

1、为公共利益需要使用土地的；

2、为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；

依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”

因此，根据上述法律规定，出让土地使用权一般不得提前收回，在特殊情况下，为公共利益需要或为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，土地使用权可以提前收回，但必须经过批准并要履行法定的收回程序，并对原土地使用权人给予相应补偿。

出让土地使用权提前收回必须符合收回的条件，土地行政主管部门应当报经原批准用地的市、县人民政府或者有批准权的人民政府批准，请示应当包括提前收回理由、收回对象、收回程序、补偿办法等。有关人民政府批准后，土地行政主管部门应当下发提前收回土地使用权决定书，并送达给土地使用权人。(政府批准前应当告知原土地使用权人，土地使用权人要求听证的应当组织听证；批准后土地使用权人有异议可以要求复议或提起行政诉讼。)

提前收回出让土地使用权应当对原上地使用权人给予合理补偿，补偿标准为被收回不动产的市场价格，其中：无地上建筑物的，应当按照收回时原出让土地使用权剩余使用年期的土地市场价格确定；有地上物的，应当按拆迁补偿标准（房地产市场价格，含土地使用权市场价格和地上物重置成新价格）进行补偿。