城市数字化转型路径

全周期管理”视角下的城市数字化转型

城市“全周期管理”提出与内涵“全周期管理”（Productlifecyclemanagement,PLM，又称“生命周期管理”）最初是一个管理学理念，认为管理对象有着自身的生命周期与规律。城市是一个动态生长的有机生命体，要素众多，结构复杂，螺旋进化。伴随城市规模扩张和人口集聚，“城市病”逐步暴露，系统性、协调性、前瞻性成为城市治理现代化的重要特征，平时与战时的状态无缝切换成为必然要求。“全周期管理”理念在城市治理中的应用，将依托数据等要素的流动，实现对城市运行的动态观察、趋势研判和资源优化配置，在提升城市韧性的同时，提高城市战略规划、运行管理、社会服务等决策科学性。城市“全周期管理”的要求包括城市系统全要素协调、城市运行全场景透视、城市治理全流程管控、以人为本的价值共创四个维度。城市数字化转型面临的挑战开放复杂巨系统的潜在风险难寻。城市作为一个复杂系统，内部结构和各子系统运行水平动态变化，人员、信息、物资、能量等在城市内频繁交互流动，使得不同地区、不同领域、不同主体之间相互影响关系复杂且多变，这也导致城市运行过程中的风险难以即时识别和有效应对。同时，新一代信息技术的应用也衍生出深层次的科技风险。碎片化模式限制城市治理效率。在传统的机制体制下，职能条块分割、部门系统独立、信息碎片化都导致了数据资源难以有效整合利用，跨地区、跨层级、跨部门的多跨治理场景难以实现有效响应。而多元共治的理念刚刚起步，管理模式仍然延续着政府主导、企业和公众被动参与的惯性且难以破除，有限资源难以得到真正的优化配置。面对公共卫生、自然灾害等突发公共安全问题，碎片化的治理模式已经难以满足城镇化可持续健康发展的需要。动态公共决策环境要求更高决策科学性。城市化进程下，城市管理决策的内容和目标也在动态发展中，依靠历史经验和主观判断的传统决策模式需要建立在更加广泛的信息基础、民意基础之上。然而，在复杂多变的决策环境下，受限于城市数字化转型路径探索——以“全周期管理”为视角决策者掌握的知识、资源、技术等，往往也无法给出又快又好又准的决策方案。错误的决策很可能会引发更多的社会问题和风险隐患。解决问题的技术本身带来新问题。大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术逐渐成为城市治理的“锐器”，上海“一网统管”、杭州“城市大脑”、南京“数字治理”、南通“市域治理”等各类代表性集成应用，为社会提供了更加优质公共服务，更提高了城市的治理效率。然而有些城市政府存在“技术至上”的认识，在尚未明确自身需求和达成目标的情况下盲目大规模建设信息化项目，建设成效远不能达到提高治理效率的作用。同时，技术应用的过程中也存在算法道德、大数据杀熟等问题。

城市治理“一网统管”

“一网统管”的概念提出城市治理“一网统管”，是利用云计算、大数据、人工智能等新一代信息技术，将城市运行“全场景”信息连成一体，“全天候”积累流程中每一个信息，打破系统壁垒，打通行业界别，通过“数据+算力+算法”的三位一体，产生全新认知，帮助城市管理者精准发现问题、及时对接需求、综合研判形势、提前预防风险，围绕“一件事”的线上线下协同高效处置，创建城市治理“全价值”。近年来，从中央到地方各级政府陆续出台相关政策文件，支持加快推进城市治理“一网统管”建设。空、天、地一体化的传感设备将全面部署，城市中各类主体的状态信息、动态数据将被传输汇聚到城市数据大脑中，进而实现对城市全地域、全领域、全主体、全周期的立体感知，展现包罗万象的城市运行发展全景图。城市闭环数字化治理。城市治理一网统管，是以数据资源为核心驱动亚要素，形成面向整个城市、全周期的闭环数字化治理体系。从基础设施、城市应用系统、行业数据、统计部门数据等数据源收集、汇聚、交互的数据，将形成数字城市和实体城市二元空间互为映射、协同发展的基础，构建城市级的数据资源池和数据目录，支持面向城市治理各主体、各环节的数据开发和应用，为城市级的运行管理、指挥决策和公共服务提供数据支持，全链条释放城市数据价值。城市运行持续自进化。一网统管在对城市运行发展状态进行实时感知和动态监测的基础上，基于城市数据资源池进行数据融合分析、问题诊断和预警研判，在城市综合运行指挥平台上提供科学的决策支撑和联动指挥，对城市运行需要的资源进行综合调度，对城市运行状态给予智能干预而非人工干预。在端云交互中，盘活和优化数据、算力、算法，数据价值能够得到闭环，城市运行得到体系化演进，促进城市持续的自我学习、自我进化。

“一网统管”的框架体系

概念架构“一网统管”是数据驱动的城市治理新形态，是一个涉及多源数据、多元主体的复杂巨系统。“一网统管”构建的闭环数字化治理体系，通过城市运行的实时感知、全景呈现，实现对城市运行各项决策的科学支撑，进而实现对城市资源的优化配置、城市状态的智能干预，以及更进一步的城市自我进化，使城市发展不断迈向更高层次更高水平（参见图1）。城市治理和公共服务大致可分为四大模块，包括需求提出或识别、事件分发流转、事件处置、事件办理结果反馈。以闭环数字化治理体系为核心，“一网统管”的数据、业务的协同和交互体现在城市“全周期管理”的全流程过程中。具体来看，交互能力体现在社会公众/企业向政府发出服务请求（需求），以及政府主动向社会各主体主动服务的过程中；协同能力体现在政府跨部门的事件分发和配合处置中；业务能力体现在城市资源配合和自进化的过程中；数据能力作为以上能力的基础，贯穿在“全周期管理”的每个环节和阶段。图1“一网统管”支持城市数化转型的逻辑架构技术架构“一网统管”支持城市数字化转型的技术框架可概括为：一个底座筑基、一个中枢赋能、三类场景智用（见图2）。数字底座包括感知设施、传输网络、计算资源、测绘设施等，旨在对城市进行全面、实时的感知和监测。智能中枢由数据资源服务中心、应用共性支撑中心、人工智能算法中心、城市综合运行指挥中心，数据资源服务中心实现时空数据、城市物联感知数据、社会数据及互联网数据等海量多源异构数据的融合处理，应用共性支撑中心统一构建业务运营、业务融合等先进适用的业务协同应用支撑体系，人工智能算法中心利用深度学习知识图谱精细化支撑城市领域各业务系统对AI服务的使用需求，赋能城市自我训练、持续演进，城市综合运行指挥中心实现多源事件接报、事件智能合并、历史案例匹配、工单智能分拨、进度实时跟踪、事件办结回访等全流程闭环管理，支撑上层城市治理、行业发展、民生服务各种场景服务应用，推进现代化治理迈入新时代。智慧应用场景主要围绕政府治理、社会治理、市场治理三个方面，形成各类应用场景。

“一网统管”的路径探索

强化城市治理的体系化思维以数据共享融通加快事件处置协同。“一网统管”平台提供的数据感知和汇聚能力，能够从多种渠道将分散的数据整合到统一的管理平台之上，为数据的广泛共享、标准化处理和创新应用提供了可能。通过充分融合政府数据和社会数据，能够全面掌握和发现城市运行异常，变被动接收问题为主动识别问题，进而能协调相关部门共同解决问题，大大提高了城市全周期管理的效率和协调性。变革城市协同管理机制体制。“一网统管”平台提供的数据资源服务中心、应用共性支撑中心和人工智能算法中心，为城市治理各相关部门的数据共享和业务协同提供了数字化工具，以此来推动城市级的组织机构优化、业务流程再造、数据协同治理。以政府首席数据官（ChiefDataOfficer，CDO）建设为牵引，建立高效、强化的跨领域、跨部门、跨层级的统筹协同机制，推动数据管理部门从单纯的数据执行机构到数据治理机构转变，真正构建起政府、平台企业、行业协会、科研主体等多方主体参与的城市协同共治体系。提升城市治理的智能化水平提高服务决策的预见性、精准性。现代化治理理念是坚持以人民为中心，通过数据赋能提升公共服务的集成化、智慧化、精准化。应构建各类主体的属性特征和数据标签，提高数据质量和数据分析能力，进而能够智能识别和精准预测各需求主体的服务诉求，精准测算和调度配置城市资源，力求公共服务供需的有效匹配。同时，公共服务供给的过程数据将成为过程监管和服务改进的科学依据。实现政府决策的自主优化。“一网统管”平台的城市综合运行指挥中心，通过横向打通和纵向贯穿，为城市问题的跟踪识别、决策指挥、执行反馈各环节提供数据依据，以可视化模拟和呈现决策效果，赋能城市管理者的全局性、前瞻性决策，自动推进决策执行，有效应对公共突发事件。因此，通过智能化干预，大大缩短了“问题识别-决策执行-结果反馈”的周期和效果，并不断积累公共决策经验，推动公共决策的自主优化。提升公共服务体验的智能化、便捷化。“一网统管”平台提供的机器学习、算法建模、VR呈现等先进技术能够推动公共服务的智能化、沉浸式体验。以城市规划建设BIM管理为例，可通过城市信息模型（CIM）平台，融合GIS+BIM技术，监测和收集城市规划建设全生命周期数据，形成城市建设信息档案，优化规建管管控规则体系,最终，城市管理者将据此真正实现一张蓝图干到底。构建技术创新应用开放生态提供技术创新应用场景沙箱。“一网统管”提供的数据基础和技术基础，由此建立的数字化环境为新技术研发和创新应用提供了接近真实的试验环境和观察机会。数字化虚拟环境具备可模拟、可复制、可修改的特征，因此，为效果验证和参数调整提供了可能。当创新技术应用和决策预案经过了虚拟场景的模拟后真正投入社会实践，将能更有效地实现城市运行“全周期管理”。创建城市治理的开放生态土壤。城市治理作为开放复杂巨系统，需要城市管理者、网络运营商、设备供应商、系统集成商、社会公众开展多元化合作。城市治理“一网统管”将以信息化平台为支撑，以平台型企业为支点，发挥生态体的辐射带动和集聚共赢的能力，以“一网统管”为智慧城市高质量发展提供肥沃的土壤。城市“全周期管理”的提出，不仅要求城市治理逻辑和思维的重构，也提出了更高的技术要求，城市治理“一网统管”为治理体系和治理能力现代化提供了新模式新路径。本文考察了“一网统管”的理论演进和实践框架体系，揭示了“全周期管理”视角下“一网统管”平台支撑城市数字化转型新思路的路径模式。国家“十四五”规划纲要中提出加快数字化发展、建设数字中国，未来更需要以人民为中心，把城市治理落到实处，以场景应用为抓手，进一步探索“一网统管”实践，推动高质量发展，创造高品质生活，实现高效能治理。

作者：殷鹏 王咏