北京创建世界城市遇到的公共管理难题

自20t_~纪80qz代以来．随着世界范同内城市竞争的日益加剧．建设世界城市已经成为全球化时代世界主要国家或地区获取更大发展空间的必然战略选择时代的发展要求将首都北京建设成国际一流水平的世界城市。然而．建设世界城市面临诸多公共问题，世界城市的公共管理不仅是一个融入全球化进而掌握国际主导权的问题．同时还是一个处理社会割裂、谋求共享世界城市红利的考验。

一、世界城市的内涵界定及北京建设世界城市目标的提出

世界城市是国际城市的高端形态．是指在全球政治、经济、文化、社会等方面具有最高影响力的城市，不仅规模较大且城市现代化和国际化职能效应都达到“极强”或“较强”程度．在全球经济中具有重要地位、作用的国际性城市关于世界城市或者国际城市．国内外并没有一致的权威概念和衡量标准。综合各方面研究结果，一般认为．世界城市的标准主要体现在城市现代化和国际化职能效应两个方面其中．城市规模和现代化水平是基础．国际化职能效应主要体现在其世界性的经济职能作用和竞争力上．同时也体现在社会、文化等领域的综合竞争力上从量化的标准看．基本上可以分为经济发展、基础设施水平、控制力和影响力、国际交往水平等四个方面。根据围内外专家的研究．目前国际上公认的世界城市只有_二个，即纽约、伦敦、东京，它们在世界金融体系及世界经济事务中发挥着核心作用近年的一些研究结果还包括亚洲的大城市，如香港、北京、新加坡和上海．．一般认为世界城市具有以下特点．即世界城市的13项指标：国际性、为人熟知；积极参与吲际事务且具影响力；相当多的人口；重要的旧际机场；先进的交通系统：亚洲城市要吸引外来投资．并没有相关的移民社区。西方城市要设有国际文化和社区：国际金融机构、律师事务所、公司总部和股票交易所，并对世界经济起关键作用；先进的通讯设备，如光纤、无线网络、流动电话服务．以及其他高速电讯线路．有助于跨国合作；蜚声国际的文化机构：浓厚的文化气息：强大而有影响力的媒体：强大的体育社群以及举办国际体育盛事的能力和经验；在近海城市中，拥有大型且繁忙的港口。

世界城市在世界城市体系中相互关联、互为依存．．但由于各个世界城市自身制度、文化结构的差异以及全球化经济格局中职能分工的差异．世界城市在类型上也表现出多样性或差异性，北京将世界城市确定为其努力的目标．经过了长时问的研究和酝酿．《北京城市总体规划(2004：''''~lz至2020~)》提出北京城市发展目标的定位．第一步是构建现代国际城市的基本构架．第二步到2020年全面建成现代化国际城市．第i步到2O50年成为世界城市。北京通过成功举办2008年奥运会以及随之全面展开、扎实推进的“人文北京、科技北京、绿色北京”建设，已进人一T全面建设现代化闼际大都市的新阶段。

二、北京建设世界城市面临的公共管理问题

公共管理在其百余年的演进和流变历程中出现了各种学术论争和理论流派．．公共管理实践作为一种“国家的艺术”．伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践，总会有治理安排上的结构转型和制度创新。伴随着世界经济全球化和我国市场化、城市化和现代化进程的不断加速．一种有别于传统公共管理模式的大都市公共管理理念正在迅速凸显和逐步成形．为应对世界城市公共问题．政府公共管理的治理结构和制度建构正面临新的挑战。

(一)世界城市建设中公共问题凸显

全球化以及建设世界城市的推进催生了诸多公共问题。首先表现为社会流动性增强世界城市已成为人流、物流、资金流、信息流等要素的高度集聚地。外来流动人口的增加不仅给城市基础设施和公共服务带来了压力．如交通、环境等问题。也给公共安全带来了潜在危机如城市快速发展与市政基础设施建设的不配套以及废弃物处理等问题．致使城市环境问题日渐突出其次表现为贫富差距增大这不仅会引发一系列社会问题．也不利于实现公平竞争和资源的有效配置．不利于社会健康发展学者们的研究表明．高等级的世界城市往往是贫富悬殊最大的区域．全球化使富裕与权力集聚于这些节点．也使低技术、低收入移民的数量不断增加，同时，就业结构、福利体制的变化以及世界城市独特的全球财富分配系统也加剧了这一问题D](p52)3~-学者将世界城市的社会影响与公共治理概括为两大层面，一是世界城市巾的参与与排斥问题。作为全球化产物的世界城市。受全球化进程的支配．其产业体系都经历了一个从制造业向金融服务业的结构转化过程．这个转化又必然会带来城市社会结构的变化．使城市中各利益群体的社会影响力与社会参与度发生分化．形成了一个二元社会：一边是全球化进程的参与者．另一边则是被排斥出这一进程的局外人国际经验表明．二者的境遇差异往往表现在就业结构、收入结构、社会结构、社区结构、社会参与等方面。二是世界城市的发展盲区给公共治理提出了紧迫的课题：营造和谐社会和达成社会共识、防止社会排斥现象泛滥、讲求平衡的公共投入等尽管世界城市是一个强有力的集聚全球要素与能量的节点．但也可能是一个加剧社会乃至政治危机的所在。为此．建设世界城市的公共治理就不仅仅是一个融入全球化进而掌握国际主导权的问题．同时还是一个处理社会割裂、谋求共享世界城市红利的考验。世界城市公共问题不仅在内容上日益丰富而且日趋呈现出复杂性。这种复杂性主要表现在：世界城市公共政策问题具有紧密的相关性并具有国际化的特点．一国国内的问题发展趋势与国际形势紧密连结在一起相关性成为世界城市公共政策的主要政策视野之----同时．世界城市公共政策目标越来越体现出多重性．问题越来越具有动态性。对于世界城市的治理问题不再是专指政府的行为．治理概念的前提有两个：其一是权力既存在于政府机构之间．也存在于民间，参与治理活动的有政府、私营部门、民间社会等不同群体；其二强调程序．决策须以意向不同的许多行为者之间的复杂关系为基础．中心内容就是这些不同意向最终达成妥协．．突出表现出三大特点：城市治理主体的多元化、治理形式合作化、治理结果的不可控(指公共和私营部门在治理过程中相互协作、相互影响，是一个自然发展的过程，产生的结果不受任何个人或机构的完全控制)这并不是说城市政府的作用弱化了，相反，在城市治理中．政府应发挥更加积极的作用。

(二)世界城市的管理尚存在制度缺失

就目前来看，对于世界城市治理．在我国的公共管理领域，无论是理论界还是实务部门．都缺乏系统的理论思考和操作策略。而最为关键的是．我国政府公共管理的制度设计和制度链条中还存在诸多的漏洞与缺失。

1．政府治理的价值导向还存在以追求经济增长为主要导向的误区。政府的职能主要有经济调节、市场监管、社会管理和公共服务．但当前政府在机构设置上主要以经济管理方面的职能为主．目的是追求经济总量的增大和经济增长率的提高．而社会管理和公共服务职能发挥得不够，在教育、医疗、卫生、基础设施建设、环境保护等方面投资也尚显不足．政府的公共服务提供与群众日益增长的多元化需求不相适应。《北京蓝皮书：北京公共服务发展报告(2009——2010)》中明确指出：“北京城市管理中的公共服务职能部门缺位的一个重要原因是．在城市管理过程中缺乏一个有效的体制和机制保障。城市管理中的公共服务职能需要在城市管理政策、法律、标准中体现，得到政策的约束；需要在管理制度、管理规范和管理流程中体现：也需要在具体执行中进行调整和完善：还需要通过监督评价体系给予硬性保障”。【2]

2．缺乏多元主体参与城市公共事务治理的平台与机制。城市的治理归根结底是一个资源的分配过程．是政府、企业、公民等多方主体博弈的过程。全球化的发展使社会进入了一个多元化的时代．包括文化多元、利益多元、社会生活多元、价值观多元等各个层面。然而，在城市管理实践中依旧以政府为主导．呈现的是一种政府“独自”的状况．大多数情况下政府控制了话语权．这种情况与多元社会格格不入。福克斯和米勒在《后现代公共行政——话语指向》一书中曾论述道：“公众听证在实践过程中总是被那些组织合理的、感兴趣的或有直接利害关系的人所控制。有讽刺意味的是．这些努力的结果有时更像是少数人话语的独白．而不是民主的话语”[3](p127)理想中的城市治理模式应该创造一种“公共能量场”，…(oz公共政策在这里制定和修订．在这个过程中多元主体进行话语的交流．建立“一种多元主体能够参加、多元利益能够得以协调、多种声音能够得以表达、多种文化能够得以包容的城市治理体制。”[5](p106)自l993年深圳在全国率先实行可看作是价格听证制度雏形的价格审查制度以来．有关各省市都相继建立了价格听证制度．旨在避免利益相关者在行政机关决策时“处于黑暗之中”。虽然对听证制度的规制各地各级政府都没有停止过努力，但架空规定、敷衍了事、利益捆绑的各类听证会依然此起彼伏一方面因为规定本身不明确容易陷入虚置．另一方面因为利益的驱使往往使得各利益方挖空心思寻找制度漏洞．代表作假．民意不能得到充分有效的表达．这些都反映出目前听证制度的不完备

3．城市化进程中的城乡二元结构问题突出．城市与农村之间缺乏有效衔接的制度融合机制在城乡分治的二元社会管理体制下．城乡各自封闭管理．街道办事处负责管理和服务于城市中的居民．而乡镇政府则负责管理和服务于该地区的农民但随着城市化进程的加快．城市和乡村的分界线日益模糊．出现了城中村。这种城乡混杂的现实状况导致了公共物品的提供主体不明确的后果．使得城乡结合部居住条件简陋、公共设施不健全、卫生环境恶劣、刑事犯罪频发。(1)城乡统筹规划机制缺失。“法律、法规不健全．城市边缘区和城中村作为一种特殊区域．在现行的规划建设和管理体制中存在一定的盲区，规划、土地和房产等法律法规不健全．缺乏必要的政策指导和明确的法律法规依据。”[6J(p178)2009年10月开始生效的《北京市城乡规划条例》第15条要求城乡规划按照以下规定组织编制：城市总体规划由市人民政府组织编制，中心城、新城的总体规划和控制性详细规划由市规划行政主管部门会同相关区、县人民政府组织编制；乡、镇总体规划和控制性详细规划由所在区、县人民政府组织编制，乡、镇人民政府按照区、县人民政府的要求负责具体工作；村庄规划由所在乡、镇人民政府组织编制但关于市、区、县、乡、镇各级行政单位间的统筹协调规划规定得不详细，具体实施细节不明确．缺乏必要的指导依据。在户籍管理体制上也存在事实上的歧视。二元体制下的户籍管理制度背后与就业、教育、住房、医疗、养老等福利待遇挂钩。城市和农村居民在待遇上差别极大．造成了不公平现象的发生。

(2)农村社会保障制度滞后。第一，城乡分割凸显养老保障制度的空白。城市中的企业职工、个体工商户、机关事业单位均被纳入养老保障制度覆盖范围．“虽然农村居民目前可以参加农村社会养老保险获得养老保障．甚至也有了城乡养老保险的资金转移衔接机制．但是农民工只能参加城镇养老保险却不能享受该制度的定期养老待遇．以及农村社会养老保险过低的参保率仍是困扰养老保障制度建设的问题之一。”_7_(p】第二．参保农民续保能力弱。失地、失业农民第二次就业艰难．因为难以找到稳定的工作岗位．收入来源没有保障．无力缴纳社保金，因而常常无法续保。第三，城乡社会保障项目差异显著．待遇水平悬殊农村地区的社会保险险种尚不齐全，如仅有农村社会养老、农村合作医疗和农村低保。而城市养老、医疗、工伤、生育和失业五大险种齐备．社会救助和社会福利内容也较为完善。“从福利制度看．中国社会化福利．如民政福利、职工福利和其他福利．也只是覆盖了极少部分城镇人口，绝大部分福利项目并未覆盖农村居民．城镇福利化程度要高于广大农村地区”[8](p】33)

4．城市管理法制不健全“法治在世界城市的全面

协调发展过程中的意义在于保证城市发展的连续性和可预期性因为法治最重要的特性之一就是排除个人的恣意和激情．用制度化的框架把一切政府活动都纳入到既定的轨道中。因此．只有法制才能成为城市稳定、长期利益的调节器。”[9](p335)完善的法制也是衡量一个城市国际竞争力的核心因素。从立法、行政法治、司法以及社会法治这四个方面看．北京市城市治理的法律机制还不健全．具体来说包括以下几方面：

(1)立法方面“立法权决定了世界城市的法治化治理框架．也决定了世界城市的长远发展，而且立法作为城市自治、人民主权的核心权力，它对行政、司法都起着重要的制约作用”_l0]()我国的立法权主要通过全国人大及各地方的人大行使．就北京市的人大制度来看还存在不少问题。一是人大代表的代表性不够广泛；二是各种反映社情民意的制度和吸纳民智的途径欠缺．立法的针对性和回应性还需加强。

(2)行政法治方面。科学、高效的城市治理离不开市民的参与，行政透明、公开、权责一致是世界城市行政法治的核心概念．由于世界城市的行政权力极其强大，因而必须对其加强监督既要注重政府内部监督还要加强外部监督．为保障公民的知情权．政府应该做到信息公开、透明。考察北京市政府的政务信息公开情况我们可以看到．近年来取得了一定的进步，在北京市政府网站卜可以看到政府采购项目、投标情况和公务员招聘信息然而，当前的政务信息公开范围更多集中存市政府机构信息、市政府领导介绍、市政府规章、市政府规范性文件、年度政府作报告、市政府人事任免事项等方面。对于政府各职能部门公共财政收支的详细情况未作公开．对于老百姓关心的纳税人的钱如何用．用在什么地方等未作披露．涉及市民切身利益的社保、医疗、教育等各项政策的实施情况、进度、权责情况不详细、不具体．冈而其离“阳光政府”目标的实现还有距离。

(3)社会法治方面．．世界城市治理应该是一个同家和社会相互促进、相互合作的过程，社会力龟由政府引导雨I调控形成合力．政府T作的效率、同应性由社会力量的推动来促成．闳而应该建立完善的鼓励市民参与治理的机制．如“纽约设立了统一的民间纠纷解决组织．这些组织在解决纠纷过程fti发挥了不可替代的作朋。”…(一而北京市的市民社会发育明显不良．例如：各种非政府组织(NGO)和非营利组织(NPO)的设立和开展工作受到诸多限制．许多非营利组织对政府依赖性强．m政府提供财政拨款和补贴儿乎占全部收入的一半．一旦政府不再对非营利组织注入资金．它就难以为继。除此之外，对非营利组织的税收政策不明确、不具体、不系统．目前以所得税优惠为主．而且范围也比较小：在财产税以及主要的税种——商品税中。缺乏埘非营利组织的专门规定．尤其缺乏对民间成立的非营利组织的优惠措施

5．跨行政区划的区域协调合作机制尚未形成

“纵观东京、纽约、伦敦等世界城市，无一不是以刷边广大的都市罔地区为城市功能辐射、聚集的腹地．依托都市圈内合理的产业结构配置、便利的交通通讯联系、完善的区域基础设施和有利的F{然人文环境资源条件．从而在与其他城市地区的竞争之中脱颖而出．”l12j(p3)随着北京城市功能集聚和辐射能力的增强．周围的经济活动联系紧密．经济发展水平相近的京津冀都市圈正在形成．但从发展现状来看．由于区域性协调合作机制缺乏．导致这些城市各自为政．在资源利用上竭泽而渔，在基础设施建没、产业发展上恶性竞争，从而大大阻碍了北京建设世界城市的步伐．削弱了北京在世界城市中的竞争力。例如：“在机场、港口建设方面，京津已实现了跨区域联合．但2004年北京又开始兴建第三条跑道和候机楼：北京与河北共同开发建设了京塘港．与天津港口岸实现直通．河北又在距离京塘港几十公里处新建曹妃甸港．与天津港之间形成竞争态势．如果协调不好．必将带来新一轮的恶性竞争”n3](p62除此之外．由于政府部门内部实行科层制．难以实现区域资源的优化与组合，国土部门、城建部门以及发改委都涉及城市和Ⅸ域发展规划运作．但因缺乏密切协作和螯合，各自为政．引发了区域生态失衡等问题。冈而“在都市圈的发展过程巾．有必要建立由区域内城市共同参与的协商制度以区域经济一体化为目标．兼顾围家、城市和企业利益．逐步实现在特定城市群区域内对要素市场配置、产业发展、区域城镇结构、区域基础设施建设、环境资源开发与保护的一体规划、建设。加强城市问协作和互补．及时处理跨地区问题．推动建立大市场．形成城市群分工体系，构成集成竞争优势。”】4](l6’这将有利于京津冀大城市群的建设．从而进一步促成北京建设世界城市目标的达成

6．城市公共安全与应急机制薄弱。地震、火灾、沙尘暴、洪水、地质破坏、传染病及其他新城市灾害的存在对于防灾减灾设施和系统的建设以及城市综合减灾管理机制提f}{了更高的要求除此之外．随着城市化进程的加快，城市规模的扩大，城市人口、财富的快速集聚以及各种利益的博弈和矛盾的激化都使公共安全面临着危机．例如暴力拆迁引发群体性自焚．群众打砸市政府大楼等一系列的群体性事件又为城市安全管理带来了新的挑战北京由于其具有人口密集化、经济中心化、社会流动性强、辐射影响广的特点，一旦出现公共安全危机．就会对城市造成巨大破坏．

因而北京的安全应急管理就显得尤为重要．但北京城市公共安全应急机制在新形势下却显得较为薄弱．具体来看存在如下问题：

(1)缺乏综合统筹的危机协调机制。虽然北京市已经建立了统一的突发公共事件应急委员会．但各部门都各自建设和开发自己的信息系统．沟通不畅．资源没有得到整合．不仅造成了一定程度上的重复建设、资源浪费．还导致了重大灾害发生时各部门配合不力的后果．大大降低了突发事件的应急响应能力具体来说，“北京市现有独立的救助系统】】套．其中属紧急救助性质的5套．包括警务1l0、消防l19、交通122、急救120、红十字999属非紧急或亚紧急性质的6套，包括市长电话和水、电、气、热、城管等。其r—tl前5套规模较大，设备先进．平均口受理I1乎入量已达I．587~-次．各系统问有转接功能，初步达成了业务上的协作。但总体L-，全市11套系统远未达到统一、高效、联动的水准。”_I5](r

(2)危机预警机制不健全北京市在应对公共危机方面fJ_{台了多种预案．如《北京市轨道交通运营突发事件应急预案》、《北京市粮食供给应急预案》、《北京市森林火灾扑救应急预案》、《北京市防汛应急预案》等，但都偏重于自然灾害和事故等传统应急领域．对于金融危机、恐怖活动等缺乏威对经验．对于新技术等带来的危机以及社会关系紧张、群体性事件的关注不足。

(3)公共安全教育欠缺，对公民安全防范意识和应急能力培育不足。纵观一些世界城市存经历了公共安全危机之后都特别重视对圈民公共安全应急能力的培育并逐步建立起了各科t公共安全教育机制。女¨“纽约市的应急管理办公室有多种灾害应急指南供市民参考．其巾大部分指南都可以登陆纽约市应急管理网站获取．市民也可报参加由纽约市应急管理办公室提供的各种免费培训班或演练。”6j(p]02)对比北京市，SARS过后．有关部门编写了《北京公共安全指南》，但仅仅是文书性的．实践层丽欠缺，如缺乏地震、火灾等突发事件的日常模拟演习等。此外，学校、机关、社区等对各种灾害的应对知识教育宣传不够．市民关注和参与热情不高．公民明显缺乏公共安全意识、安全知识和应急能力。

(4)公共危机应对的国际协作机制不成熟。随着北京市国际化程度的加剧，公共安全问题变得越来越具有开放性和扩散性．许多问题已跨出一国范围，成为同际性的危机．因而在危机处理上加强国际协作就尤为重要。

总之．建设世界城市的战略曰标使首都北京的经济、政治、文化、社会等诸多领域都面临着新的挑战．笔者认为．在加速建设世界城市硬环境的同时，软实力的提升凸显出重要性人们对于城市发展方向的关注开始从对于经济增长、物质丰富度的追求转向埘良好生活环境、独特城市文化和丰富精神生活的追求未来城市的治理在断地考验政府的执政能力．发展世界城市的目标促使首都北京必须突破传统的公共治理的理念、模式和方法，构建“科学发展观”与“和谐社会”视野下的公共管理制度基础和政策框架。

对此．北京市政府应秉承公共管理的正义理念．运用经营效率、成本管理、绩效评估等企业化管理理念和手段改革公共部门，不断完善公共政策体系。构建多元的、广泛参与的政策生态．使为城市建没贡献力量的公众都有权在法制框架下进行有序合法的政治参与．打破现有的门槛和限制，无论国别、无沦种族实现平等，存制度、社会生活等各个领域一视同仁。同时，政府应提高城市规划的町操作性．加强宏观控和微观开发管理：提高公共服务质量．加快分配制度改革，关注和扶持NGO的发展。